当前国企改革存在的问题和对策分析

国有企业是我国国民经济的重要支柱和命脉，国企改革已进入关键的历史阶段。笔者通过对武汉市蔡甸区国企改革的现状分析，发现其依然存在着结构不优、资源利用率不高、资产处置不规范等问题，进而提出推进蔡甸区国企改革的对策建议。

发展的现状

蔡甸区作为武汉市远城区，国有企业在区域经济发展中起着重要作用。目前蔡甸区主要有武汉市蔡甸城建投资开发有限公司(以下简称城投公司)、武汉蔡甸生态发展集团有限公司(以下简称生态集团)、中法武汉生态示范城投资开发有限公司(以下简称中法投公司)、武汉蔡甸经济开发区投资集团有限公司(以下简称经开投公司)和武汉市蔡甸区国有资产经营有限公司(以下简称国资公司)五大区属国有企业。其中，城投公司、中法投公司、经开投公司主营业务相似，主要负责城市基础设施、公用事业基础产业的建设和投资，经营类业务较少;生态集团主要以生态旅游资源的开发运营为主，同时也承担着基础配套设施建设的任务;国资公司主要负责授权范围内国有资产的经营和资本运作、盘活企业存量资产，更多承担行政职能。

近年来，蔡甸区属国有企业在区委和区政府的领导下，得到了较快发展，资产总量、经营产值和利润总额逐年上升。据统计，截至2020年底，区属五大国有企业资产总额为351.2亿元，年营业收入为1.78亿元，累计完成固定资产投资为78.55亿元，极大地促进了全区国民经济发展。五大区属国有企业作为行业领跑者，在技术创新、经营管理、资源配置等方面发挥了行业引领作用，提升了区域的综合实力。此外，五大区属国有企业体制改革也取得了一定成效，及时成立了国有资产监督管理局，加强国资国企监管，对区属五大国企进行全面整治和去行政化，建立市场化经营机制。整体来看，蔡甸区国企改革正稳步推进。

存在的问题

尽管蔡甸区国企改革取得了一定进展，但由于国企自身缺陷以及历史遗留导致的问题一直没有得到妥善解决，国企改革进度依然缓慢。

(一)政企职能未能完全分开，权责不明

虽然蔡甸区很早就提出要建立政企分开的现代企业制度，但至今这一状况并未得到有效改善。一是区属国企的职能分类不合理，难以形成各自的主责主业，如经开投公司与中法投公司主业类似，只是所属区域不同;二是政府对企业经营管理的过多干预导致了国企很难成为自主经营的法人实体，从而无法在市场竞争效益缺乏有效挂钩，使得国有企业自身不愿承担市场化风险来推进改革;二是蔡甸区关于国企改革的配套政策不多，国企绩效考核评价制度科学度不高，国资国企监管体制不完善，国有资产的转让、租赁、交易等处置行为的审批尚未形成明确意见。

(四)国有资产存量不活，经济效益偏低

由于国有企业与政府部门之间尚未完全摆脱政企不分的困扰，使得国有资产所有权的归属不明确。而产权的不统一性导致国有资产的中放开手脚;三是国企承担的社会职能过多，“沉淀”和“凝滞”，造成国有资产低效甚至无

导致在主营业务上人力、财力不集中。

(二)国有企业体制不健全，机制不灵活

目前蔡甸区属国有企业初步形成了一些决策体制和激励、约束机制，但在公司治理上仍存在很多问题，主要表现在内部治理结构不完善，没有处理好股东会(区国资局代理)、董事会、监事会“三会”的关系。在董事会方面，五大国企都缺乏外部董事，没有形成董事会决策机制;在监事会方面，国企普遍忽略了监事会的地位，导致监事会形同虚设，很难行使有效的监督权;在经理层方面，普遍存在董事长过多履行经理班子职能，经理班子的作用发挥不够的情形。

(三)国有企业改革内在动力不足，成效不明显

尽管蔡甸区政府自2016年起积极推进国有企业改革，但改革成效不明显。根本原因是改革的内在动力不足，主要表现在两个方面：一是国有企业管理人员的薪酬待遇与公司的经营

效运营。

(五)国有企业人才队伍素质偏低，创新能力不足

随着现代企业制度的深度推进，企业对各类人才的需求越来越急迫。蔡甸区属国有企业普遍存在人才队伍结构不合理、高素质人才匮乏的问题。究其原因，一是国有企业领导层机制僵化。目前五大区属国企共有高管40多人，高管层逐步年龄老化、思想僵化、知识退化。二是国有企业在人才选聘上尚未形成完善的市场化机制，人才整体素质偏低，创新能力不足。

推进国有企业改革的对策

(一)区分国有企业属性，分类分层改革

一是统一分类标准，重组国有企业。目前蔡甸区国有企业既有按功能进行分类的，又有按区域分类的，分类标准不统一，导致其主业不明，权责不清。对此，笔者建议，蔡甸区国有企业主要按产业类型进行分类，组建城建投资集团、文化旅游投资集团、交通投资集团、环境资源投资集团、中法投集团。同时所有区属国资国企应由区国有资产监督管理局统一管理，明确权责利关系。

二是区分国有企业属性，分类改革。根据国资委对国有企业的功能界定与分类，国有企业分为商业类和特殊功能类两大类。针对充分竞争的商业类国有企业，如文化旅游投资集团，可实行分层股份制改革，积极引入社会资本实现股权多元化，以增强企业活力;针对承担重大专项任务的商业类国有企业，如城建投资集团、交通投资集团、中法投集团等，要保持国有资本绝对控股地位，规范运营模式，放开竞争性业务，支持非国有资本参股;针对特殊功能类企业，如环境资源投资集团，宜采取国有独资形式，通过完善法人治理结构、推行精细化管理，提高公共服务效率和能力。

三是集团和子公司分层改革，统筹推进。国有企业整体改革就是实现国企的现代公司制改革，但由于大部分国有企业子公司、二级子公司众多，整体改革推进难度大、周期长，对此可以分层推进，即在集团层面进行现代企业制度改革，同时对各级子公司进行混合所有制改革。

四是坚持所有权与经营权分离。一方面要从体制上划清政府与国有企业的关系，减少政府对国企经营的干预，使国有企业成为独立的市场主体;另一方面国企内部要明确董事会与经理层的关系，董事会将经营权下放给经理层，让董事会从“什么都管”转为“管资本为主”，保障经理层经营自主权，实现国有资产所有权与经营权相分离。

(二)健全现代企业制度，建立市场化经营机制

一是完善公司法人治理结构，形成有效制衡机制。首先要建立科学合理的董事会组织架构，合理划分董事长与经理层的职权;其次要完善监事会制度，使监事会真正能够向股东会负责，真正实现董事会、监事会、经理层和党组织的分权制衡，建立现代化的公司治理结构。

二是推行职业经理人制度，增强企业创新活力。职业经理人制度是所有权与经营权分离、国企走向市场的重要标志。对此，国企领导班子可由组织部选派，其他管理人员可选聘职业经理人，实行契约化管理和绩效考核机制，以市场化待遇吸引、留住人才。

三是建立健全责权利相统一的薪酬制度。国有企业要建立与人员分类管理相适应、选任方式相匹配的差异化薪酬制度，积极推行年薪制、职业年金、协议工资制等激励模式。

(三)完善国有资产管理体制，促进国有资产保值增值

一是健全国有资产管理体制，最大限度地发挥区国资局作用。区国资局要从“管资产”向“管资本”转变，科学界定国有资产出资人监管边界，建立监管权力清单和责任清单，做到该管的科学管理、绝不缺位，不该管的依法放权、绝不越位。

二是盘活闲置国有资产，促进国有资产保值增值。加快国有闲置资产的处置盘活，需采取以下措施：其一，针对国有闲置资产，由区国资局、区财政局牵头，成立专班，集体研究确定闲置资产的解决方案;其二，加大招商引资力度，采取“谁盘活谁受益”的方式，充分调动投资商的积极性，采取合作经营、委托经营、承包经营、公开拍卖等方式，处置、盘活闲置资产。

(四)推进股份制改革，发展混合所有制经济

一是坚持公有制为主体，多种所有制共同发展。国有企业改革的目的不是削弱国有企业，而是坚持公有制为主体的前提下推动国有企业与市场经济深度融合。国有企业改革要坚持深化国企市场化改革不动摇，充分发挥国有经济的制度优势，增强国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。

二是因业施策、因企施策，推进混合所有制改革。国有企业改革应根据企业自身特点和行业性质，因业施策、因企施策。原则上集团层面保持国有属性不变，可以先在条件成熟的子公司推进混合所有制改革，并妥善解决股权如何分配、经营模式如何调整、薪酬监管体制如何与混合所有制相适应等问题。

三是建立人才市场化配置机制，提升企业创新活力。一方面，要坚持和完善“双向进入、交叉任职”的领导体制。区委要抓住国企中关键的少数，组织部门要选配好国企领导班子，实行国企主要负责人与区级行政事业单位同层级岗位的打通使用和交流任职制度。另一方面，在专业性人才方面推进市场化选聘机制，打破职业经理人薪酬“天花板”，通过“三书一办法”(目标责任书、聘用合同书、劳动合同书、薪酬考核管理办法)明确岗位激励与退出机制，完善人才培养计划，让各类人才都有施展才华的空间和平台。

(五)强化组织保障，推进国企改革落实落细

一是加强组织领导，成立国企改革领导小组。由区委区政府主要领导挂帅，区国资局牵头，切实履行对深化国有企业改革的领导责任，加强统筹协调、明确责任分工，大胆探索，积极稳妥推进国有企业改革。要明确区国资局的职能职责，加强对国有企业和国有资产的监督管理及考核评价，科学制定事前、事中、事后的监管机制，参与国有企业租赁、拍卖、兼并、破产清算和股份制改革等工作，充分发挥区国资局经营、管理、监督作用。

二是制定出台蔡甸区国企改革“1+N”政策文件。以《国企改革三年行动方案(2020～2022年)》为纲领，根据蔡甸区国企的性质和具体情况，进一步完善《蔡甸区关于深化国有企业改革的意见》及相关配套制度，为蔡甸区国企改革提供方向和指导。

三是建立科学合理的国企改革考核评价机制。强化企业领导和管理层的责任意识、使命意识和担当意识，同时建立容错机制和科学的考核评价机制，将国企改革创新工作纳入绩效考核，作为职务晋升和奖励的重要依据，改变国企改革求稳怕错的心理，促使国企开拓进取，持续健康发展。

四是加大宣传力度，营造国企改革的良好氛围。突出抓好改革宣传引导，加强中央和省市国企改革精神学习宣传，坚定全面深化改革的信心与决心，凝聚改革共识，形成合力，充分调动全区各方面的积极性，营造国企改革的良好氛围。G