论服务行政与规制行政的分工与合作
摘 要：现今，世界主流观点都认为国家应当建立服务型政府，因而关于服务行政与规制行政关系的研究也日益受到重视。在传统政府本位的观念中，规制行政是政府工作的主要方式，而在如今人民本位的观念下服务行政才应是政府的本色。然而，服务与规制不应是对立的形象，而应正确处理好两者的关系，共同對构建服务型政府发挥作用。本文通过对比服务行政与规制行政的区别和联系，并以此为切入点展开对服务行政与规制行政的分工与合作的探讨。
关键词：服务行政;规制行政;分工;合作
一、何为服务行政，何为规制行政
服务行政在很多情况下要通过给付行政表现出来，所以在一定程度上，给付行政与规制行政的关系可以看作服务行政与规制行政的关系。
杨建顺学者认为：现代行政在理论上可分为给付行政和规制行政两大类，前者主要是通过向相对人提供精神或物质利益，以对社会施加影响，后者是通过对相对人的权利和自由予以限制来规制社会。
张康之教授曾将服务行政定义为：政府将己身定位于服务者，将为公众服务作为一种基本理念和价值追求，并把为社会、公众服务作为政府存在、运行和发展的宗旨，这样的政府行政被称为服务行政。换言之，服务行政是政府为了维持民众基本的生活、增进民众福利，并促进社会和谐运转，以直接或间接的方式向公民提供的公共服务。所谓规制行政是指：行政主体作出的对于相对人具有约束性的行政行为，根据法律法规的授权，通过规范、制约、限制和约束相对人的权益和自由，依法要求相对人负担一定的义务，从而达到行政主体规制目的的侵益型行政行为。规制行政的目的是为了防止市场失灵、维护市场公平竞争和社会公平正义、使资源充分有效的利用、改善和保护生态环境和濒危动植物、保障公民安全和健康、稳定社会秩序及维护和促进社会公益等等。通常的表现方式有处罚、强制、税收、征用、许可等等。
二、服务行政与规制行政因价值理念的不同产生分工的不同
(一)服务行政与规制行政的价值理念
服务行政的价值理念更多地立足于“服务”二字之上，通过其概念也可以看出，服务型政府向全社会宣称的价值理念为：政府的主要职责不仅仅是维护社会秩序，而且在于提供公共服务，并把增强民众福利作为政府的一项重要职责。传统行政与服务行政的价值理念是有本质区别的，传统公共行政是政府本位的行政，而政府本位的行政过分强调政府的至高无上性和无限代表性，政府职能无所不包，政府权力无限，政府成为社会各系统的组织中心等等。
(二)服务行政与规制行政的分工
根据服务的内容和方式，可以将服务行政划分为两种类型：第一类是金钱或实物的给付型服务。这一类型的服务行政主要体现在，行政机关给予行政相对人一定的直接利益，如，政府向符合残疾人保障条件的居民给付的残疾人生活保障金等。此外，还可体现为免除行政相对人的一定行政义务，从而使相对人的财产在一定程度上得到消极增加，获得一定的间接利益，如，国家对接受义务教育的中小学生免收学费等。第二类是通过行政主体设立的公共设施、组织提供的服务。在这一类服务行政中，政府不再是直接将金钱或实物给予相对人，而是先设立一定的公共组织或服务设施，进而通过该组织或设施而为相对人提供服务，满足相对人的生活需要。如政府建立的医院、学校，以及公共交通等设施，为大众提供公共服务。
规制行政则更加强调“规制”，行政许可和行政强制是最常见的行政规制，这种“规制”多体现在当社会秩序以及市场资源出现矛盾时，为了保障某些法定的社会公共价值、特殊群体的权益、市场的稳定秩序等，政府需要以强制力的方式进行处罚、强制，以此来平衡各方利益冲突，实现社会和谐发展。
通过分析服务行政与规制行政的不同价值理念可以看出两者分工上的区别，服务行政更侧重于满足人们的基本生活需要，然后在满足的基础上，进一步提高民众福利与生活水平，并使提供的服务满足人们的精神文化需要。规制行政在于管理人们的日常生活，通过限制权利和自由的方式去争取整个国家和社会的最大利益。简而言之，服务行政侧重于“给予”，规制行政侧重于“限制”。
三、服务行政与规制行政的合作
随着社会的发展需要，由规制行政转变为服务行政是时代的必然。但是规制和服务并非是一组相对立而存在的概念，笔者认为，规制行政与服务行政既有各自的作用范畴，又有相互的合作的领域。
在服务型政府的构建中，政府的职能应更侧重于为民服务，当然这是无可厚非的。然而也并不能采取极端的方式完全否定规制行政存在的意义。正如服务行政与规制行政的关系，服务行政是“放权”，规制行政是“收权”，如果权利只放不收，势必导致滥用权利。例如，政府投资建设公路而又要求遵守交通规则，从服务行政的角度看，这是为民服务的表现，从规制行政的角度看，这是政府管制的表现。假如，政府只是提供建设公路的服务，而对违反交通规则的行为不加约束，可想而知，这样的服务是不能够长远存在的。通过举例可以看出，服务行政与规制行政在很多情况下是相辅相成的，所以应当处理好两者之间的关系，充分发挥规制行政对服务行政的协助作用。
四、结论
服务行政与规制行政作为现代行政的两大分支，分别有不同的概念范畴和价值理念，但两者也有相互合作的交叉点。规制行政的作用突出在“管制”，重在通过强制的手段限制个体过多的权利和自由，这也正是服务行政借以规范秩序的重要方式。服务行政的宗旨在于服务社会，大多情况下是给予行为，这就难免会被某些投机取巧的行为人钻空子、谋取私利，因此需要一定的力量来打击这种不良行为，以此更好地发挥服务行政的作用。因此，妥善处理好两者的关系，对于构建服务型政府以及政府职能的转变具有战略意义。
参考文献：
[1]崔运武，高建华.服务行政：理念及其基本内涵.学术探索.2004.
[2]蔡乐渭.服务行政基本问题研究.2009.
[3]宋源.转型期公共行政模式的变迁——由管制行政到服务行政.学术交流.2006.
作者简介：
周敏(1991，12～)，女，山东潍坊人，辽宁大学法学院在读研究生。
作者：周敏
摘 要：多级政府之间的纵向分工模式是行政管理体制的重要方面。我国政府机构的历次改革偏重于横向的部门设置和分工调整，而在政府之间纵向分工上多限于行政管理权限的调整，并没有触及多级政府之间分工模式的实质性改革，也就没有取得缩小政府规模的效果。本文提出权限分级模式和分事模式两种多级政府分工模式类型，分析了权限分级模式的弊端。建议在我国行政管理体制改革中，注重多级政府的纵向分工，改革权限分工模式，借鉴分事模式，以有效缩小政府规模和降低政府成本，建立责任政府，增强地方政府活力和鼓励地方政府创新。
关键词：行政管理体制改革;多级政府;权限分级模式;分事模式;责任政府
一、研究背景和主题
我国政府规模庞大，行政成本高，这是一个事实;但是与之相对应的一个似乎不可理解的事实是，从一个具体的政府部门、单位看，很多政府部门的职责众多而编制短缺，工作人员的职责重、压力大、工作紧张。宏观的问题与个案上、微观的问题相左，这是我国政府规模上的一个悖论。同时，我国行政管理体制中还存在另一个问题：针对政府机构膨胀、人员过多的问题，我国进行了多次政府机构改革。这些改革虽然不都以压缩机构、减少人员为唯一目标，但也是重要目标之一。但是，减少的往往是一级部门数量，而部门下的机构数量和人员数量并没有减少，精简机构的目标并没有达到。总体上机构改革之后，机构和人员实际上并没有精简，这成为我国行政管理体制改革的一个悖论。
个别部门、单位内部确实存在机构设置过多、岗位过多、存在闲职的问题(尤其是基层政府)，但这不是我国政府规模大的主要原因，并非众多的政府部门机构膨胀、人员臃肿造成了政府整体上规模大、效率不高。我们需要看到导致这个问题的宏观原因，也就是体制原因。这种体制原因也不能仅仅从政府部门设置和分工的横向关系上去寻找，而应该从多级政府设计中的纵向分工关系上去寻找。不同级次政府职能部门的机构、职能重复设置是广泛存在的问题，从而导致政府规模、人员规模和行政经费开支规模过大以及责任不明、不能及时回馈民意、效率不高、创新不足等相关问题。鉴于此，本文从多级政府纵向分工模式的角度，对我国行政管理体制的特点、运行机制以及导致规模大、效率低的原因进行分析，以寻求行政管理体制改革的对策。
二、多级政府的纵向分工模式
绝大多数国家存在多级政府，也就必然存在多级政府之间的纵向分工问题。多级政府之间分工的要素是什么，分工的原则是什么，多级政府之间如何联合和合作，有哪些分工方法，本文将这些问题统称为多级政府分工模式。
(一)多级政府分工和联系的要素
分工的原则是指处理多级政府分工和联系的一般要求。多级政府分工首先要服从于国家的政治制度和政治体制，以单一制或者联邦制为基础。其次，多级政府分工也要遵从效率的要求，遵从责任政府、服务型政府的要求。不同政治制度和政体下的多级政府分工模式的构建也要互相借鉴，而不是画地为牢。本文关于政府分工模式的研究，以我国当前的政治制度、政治体制为基础，主要从效率的要求，建立责任政府、服务型政府的角度进行分析，尤其是在我国单一制之下，应借鉴联邦制下政府分工的有益做法。
分工的要素是指行政管理的领域、职权和权限、相关监督权，以及这些领域和相应的职权、权限构成的行政管理事项和行政内部监督事项。(1)行政管理领域。从我国宪法和地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法的规定看，行政管理领域包括国防、外交、经济和社会发展规划、国土资源、城乡建设、工商行政、金融、环境、教育、科学、文化、卫生、体育事业、财政、民政、公安、司法行政、计划生育、民族事务、审计、监察等。(2)行政管理职权。行政管理职权是实施行政管理、实现行政管理目的的方式和手段，例如行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行政奖励权、行政征收权、行政征用权、行政给付权、行政规划权、行政裁决权、行政调解权、行政指导权等。(3)行政管理职权的权限。权限是对某个领域的某项行政管理职权的等级划分，例如行政处罚职权可以就处罚的对象、处罚的种类(精神罚、自由罚、财产罚和能力罚)、甚至某种具体的行政处罚(例如行政罚款)的尺度(例如行政处罚的额度)进行等级划分。(4)行政内部监督权。行政法律监督中的行政内部监督权也是各级政府分工的一个重要要素。从我国当前的行政内部监督的构成看，有上级政府及其部门对下级政府及其部门的监督、行政监察机关的专门监督、审计机关的专门监督、行政复议监督。(5)行政管理事项和行政管理监督事项。附有权限、某一行政领域的、某种行政管理职权构成行政管理事项，附有权限、针对特定的行政机关及其工作人员、某种行政内部监督权构成行政内部监督事项。各级政府之间的分工就是行政管理事项和行政内部监督事项在不同级次政府之间的分配。
多级政府之间的关系除了分工关系之外，还有联系和合作，大致包括三个方面的问题。一是各级政府之间相对独立性的强弱，具体体现为一级政府管辖行政领域的广泛性、行政管理权的多样性、行政管理权的权限的全面性以及行政内部监督权的归属。二是高级次政府在包括低级次政府管辖的行政区内实施行政管理的方式以及与低级次政府之间的关系。比如，高级次政府可以通过委托、命令、制定规章等方式，实现行政管理。三是高级次政府对低级次政府的行政管理事项是否具有领导、指导和监督的关系。
(二)多级政府分工模式的两种类型
多级政府分工要素中，关键的要素是，多级政府分工的依据是行政管理领域，还是行政管理权、行政管理权的权限，以及各级政府对管辖的行政管理事项实施行政管理的相对独立性。据此，根据我国多级政府分工的实践，对比以美国为代表的联邦制下的多级政府分工实践，提出多级政府分工模式的两种类型，即分事模式和权限分级模式。以美国为代表的联邦制国家联邦(中央)政府、州(省)政府和地方政府之间的事权划分关系，可以定义为多级政府分工的“分事模式”;我国政府纵向的职能职权划分方法可以定义为“权限分级模式”。多级政府分工模式是行政管理体制的重要构成部分，也是形成政府规模、政府效率不同的制度根源。
在多级政府分工的权限分级模式中，各级政府管辖的行政领域、行政职权基本相似，但是同一行政领域中具体的管辖对象不同，处理权限存在差别。同时，上级政府不仅管辖行政事务，而且对下级政府具有监督管理权。我国的多级政府分工就属于这种模式。这种政府结构的形成与传统社会主义计划体制有关。在典型社会主义层级制度之下，底层目标是达到高层目标的手段，子系统(地区、部门、企业)行为合理性的标准从属于整体系统的标准。[1]多级政府之间职权职责的划分也沿用这种方法，下级政府不过是上级政府实现特定目标的手段，上级政府将一些次要的、执行性的管理事项交给下级政府。在多级政府分工的分事模式中，不同级次政府管辖特定的行政领域并享有比较完整的行政管理权，特定级次的政府为特定的行政领域负责，上级政府不再管辖相同的事务，也不干涉低级次政府如何履行职能。美国联邦政府、州政府和地方政府之间的分工是分事模式的典型。[2]
两种政府分工模式下不同级次政府之间的关系是不同的。在权限分级模式之下，高级次政府管理行政管理事项中的最重要事项，同时对中级次政府的行政管理进行领导和监督管理。中级次政府负责行政管理事项中的重要事项，同时对低级次政府的行政管理进行领导和监督管理。低级次政府负责行政管理事项中的次要事项，甚至是协助中级次、高级次政府进行管理。中级次政府、低级次政府在管理行政管理事项中重要的、次要的事项的同时，还要在本辖区贯彻更高级次政府的规章、政策，尤其是有责任和义务执行上级政府的决定和命令。在分事模式之下，低级次政府应该遵守高级次政府的法规规章，但是高级次、中级次、低级次政府管理的行政管理事项是相对独立的，因此不存在高级次政府对低级次政府的领导和监督问题。高级次政府的法规、规章要在低级次政府管辖地域范围内实施，主要依靠自己的机构推行，或者制定法规赋予低级次政府执行的义务来推动，但不是领导、管理低级次政府。
关于两种政府分工模式中的政府分工和联系如图1所示。两者的重大区别在于，权限分级模式的高级次政府不仅要管理特定的行政管理事项，而且监督低级次政府对该事项的管理，对低级次政府发布决定和命令，低级次政府受高级次政府的领导和监督;在分事模式中，高级次政府和低级次政府都面向各自分工的行政管理事项实施管理，高级次政府不负责管理低级次政府，各级政府在各自分工的范围内独立行使行政职权。
三、我国多级政府的权限分级模式实践和不足
我国多级政府的分工模式是按照行政管理权的权限分级方式构造的，权限分级的依据是行政管理事项的重要性。权限分级模式是与我国单一制组织性质相适应的，其优势也是明显的，例如，在危机处理能力和资源动员能力方面就独具优势。同时，权限分级模式的实施也存在着政府规模大、不利于发挥低级次政府职能、不利于责任政府和服务型政府建设、不利于地方政府的创新等不足。
(一)权限分级模式下行政管理权权限的划分
《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是我国政府组织设立和职权设定的主要依据，其他法律和行政法规通过授权的形式使行政机构、事业单位和社会组织享有在特定领域内的行政管理权。
从这些规定可以看出，从中央到县级以上政府再到乡镇人民政府，尤其是县级以上各级人民政府所管理的行政领域基本一致，各级政府分别管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作，在行政领域、管理对象上具有重叠性。差别虽然也存在，但并不广泛。中央和地方各级政府管理的行政领域的主要差别在于国务院具有国防和外交方面的行政管理权，地方各级人民政府没有该职权;县级以上各级人民政府与乡镇政府管理的行政领域的主要差别在于乡镇人民政府没有环境和资源保护、城乡建设事业、民族事务、监察领域方面的管理权。我国各级政府的机构设置是按照这个行政职能规定进行的。从中央政府到基层政府，管理的行政领域具有极大的同一性，相应地，各级政府的机构也具有极大的同构性。权限分级模式之下，各级政府之间“职责同构”具有必然性。[3]
既然各级政府都具有相对行政管理领域和行政管理权，那么各级政府之间怎么分工呢?我国各级政府之间的分工是通过在不同级次政府之间划分行政管理职权的权限实现的，不同级次政府管理权限的划分则是按照“重要性”进行划分的，这种重要性又在很大程度上按照管理对象的规模、数额、标的涉及的金额等划分。其中有法律的规定，也有规章甚至行政规范性文件的规定。典型的例子是我国公司登记的分级管理。按照《中华人民共和国公司登记管理条例》规定，国家工商行政管理部门负责登记的公司，主要包括国务院国有资产监督管理机构履行出资人职责的公司以及该公司投资设立并持有50%以上股份的公司、外商投资的公司;省级工商行政管理部门负责登记的本辖区内公司，主要包括省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的公司以及该公司投资设立并持有50%以上股份的公司，省、自治区、直辖市工商行政管理局规定由其登记的自然人投资设立的公司，国家工商行政管理总局授权登记的其他公司;设区的市(地区)工商行政管理局、县工商行政管理部门，以及直辖市的工商行政管理部门、设区的市工商行政管理部门的分支机构负责登记的本辖区内公司，包括国家工商行政管理部门、省级工商行政管理部门登记范围以外的其他公司以及国家工商行政管理部门和省、自治区、直辖市工商行政管理局登记的公司。此外，还存在规模庞大的工商所，办理辖区内由区、县工商局登记管理的企业的登记初审和年检、换照的审查手续，并对区、县工商局核准登记的企业进行监督管理;负责审查、核准、颁发辖区内个体工商户的营业执照。同时，该《条例》还规定，国家工商行政管理总局主管全国的公司登记工作，下级公司登记机关在上级公司登记机关的领导下开展公司登记工作。因此，上级工商行政管理机关可以规定下级机关管辖公司登记的具体范围。
(二)权限分级模式下不同级次政府之间的关系
可以从两个方面看我国不同级次政府之间的关系。首先，上下级人民政府之间的基本关系是领导关系，具体体现为执行、服从和监督关系。根据我国相关法律的规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。下级地方人民政府要执行上级国家行政机关的决定和命令，上级人民政府有权改变下级地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。其次，上下级政府的工作部门之间的基本关系是领导或业务指导关系。从实际情况看，实行垂直管理的部门是领导关系，不实行垂直管理的部门是业务指导关系。我国最初实行垂直管理的部门只有国税、海关、质量监督和人民银行系统。后来，为避免部门的地方化，还有一些部门纳入垂直管理的领域。
(三)权限分级模式的不足
首先，权限分级模式是导致政府机构多、行政成本高的体制原因。在权限分级模式之下，不同级次政府之间的职能部门设置层层对应，不同职能领域的管辖区域严格一致。上级政府和部门以官员任职、行政审批、业务指导、行政命令、财力支持等多种方式管理下级政府和部门，并且直接管理各种行政领域的所谓“重大事务”，上级政府及其工作人员要不断地了解、掌握整个辖区事务和下级政府工作，客观上这就要求上级政府和部门的规模比下级要大、掌握的信息要多、决策能力要强。从另一方面看，下级政府和部门要对本辖区的经济发展、社会进步、公共秩序等公共事务实施行政管理，既要面对社会管理、公共服务供给等具体、复杂的管理事务，还要贯彻上级的精神，不断向上级政府主动汇报或者接受各级上级政府的指示。这样就导致各级政府和部门都需要扩大规模，客观上都需要庞大的机构和人员。因此，权限分级模式要求政府职能部门在不同级次政府之间严格一致或者大体一致，导致政府职能部门众多，中间行政、内部行政过多，这是造成机构膨胀体制上的根本原因。
不同级次政府职责同构，内部行政多、中间行政多，如果不改变这种权限分级的政府分工模式，只是采取机构合并、人员精简、部门减少，并不能从根本上改变整体上政府机构庞大的局面。
其次，权限分级模式之下，低级次的政府管理与社会需要总体不相适应，不利于低级次政府职能的发挥。政府级次越低，管辖的对象越具体，情况越复杂，越需要具有才能的管理人才。但是，按照权限分级模式设置的多级政府分工体制之下，低级次政府的级别低，工作人员级别和待遇也低，往往导致低级次政府缺乏人才，从而不利于政府职能的充分发挥。
除了缺乏人才之外，还有其他方面导致低级次地方政府运作困难的机制。在权限分级模式之下，上级政府有权规定下级政府的职权职责范围，尤其是政府收入划分的分级财政体制。企业被划分为不同级别政府管辖的类型，规模越大的，税收归属的政府级次越高，财政收入和其他利益向上级政府集中，个体工商户、农贸市场的税费则通常“下放”给乡镇或者街道办事处负责。结果是，越是层级高的政府，财政收入越多，财政支出能力就强，就越容易做出突出的政绩。而低级次地方政府缺乏财政支出能力，为了获得政绩，甚至不顾一切地发展经济。显然这不是一种良好的政府治理。
第三，权限分级模式会导致责任不清，不利于建立责任政府和服务型政府。在这种模式之下，除基层政府之外，政府管理很大一部分是中间行政、内部行政，而对公民、法人和其他社会组织直接实施行政管理的低级次政府尤其是基层政府缺乏相对独立性，不利于责任政府的建设。在权限分级模式之下，除国务院外，任何行政机关一方面作为地方国家权力机关的行政机关，另一方面是上级行政机关的下级机关。作为当地国家权力机关的执行机关，接受当地人大及其常委会的领导监督，并对其负责;作为下级行政机关，接受中央和上级行政机关的领导监督，并对其负责。作为后一种身份，除完成中央与上级人民政府布置的工作外，地方政府还代表中央和上级人民政府负责协调和监督中央和上级政府在其辖区所设置的行政机构的活动。而在实践中，地方政府会出现一种错觉，认为只是对上级人民政府负责，其权力仅仅来源于上级人民政府。[4]下级政府及其工作人员，首先需要向上级政府和领导负责，执行上级的指示和命令是其工作的核心。在这种体制和行为动机之下，本辖区政府对本辖区居民负责的责任心必然被冲淡。地方政府追求政绩之所以有时偏离当地人民群众的利益，与政府官员过分强调对上级负责不无关系，这是权限分级模式使然。在这种权限分级的政府分工模式之下，地方政府成为官员晋升博弈的剧场。[5]
权限分级的具体划分有时是困难的。一个典型的例子是郑州市曾经出现的市区两级政府设立馒头办公室，都负责馒头生产许可，并且以降低许可费来争取更多的申请人。要么市政府负责食品卫生许可管理，要么区政府负责，而现在都负责，可能出现的结果就是，有利益的都负责，有责任的都不负责，或者利益归于上级政府，责任归于下级政府。这是权限分级模式不利于建设责任政府的一个突出表现。
第四，权限分级模式不利于地方政府创新。在权限分级模式之下，地方政府创新必须获得特殊政策。这样，下级政府就需要在上级政府所在地设立办事机构，千方百计去争取政策和财政支持。问题是，没有得到特殊政策的地方怎么创新发展呢?另外，独立性相对比较强的地方政府之间，可以就某些公共服务达成合作协议，由其中一个地方政府向其他地方政府辖区提供这些公共服务，使公共产品供给具有规模效应，这种分事模式比权限分级模式更有利于促进这种创新。
四、借鉴分事模式，推进我国行政管理体制改革
(一)我国行政管理体制改革借鉴分事模式的必要性和可能性
2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责”。“属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力”。十七届二中全会确定了实行大部门体制，同时也提出“根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置”。从中央的政策精神看，行政管理体制改革不仅包括着眼于横向部门调整的大部门体制建设，也包括纵向的不同级次政府机构设置的改革，但后者没有像大部门体制那样明确，也没有作出具体规定。
我国和美国的国家结构形式是不同的，我国实行单一制，美国实行联邦制，这是不同政府体制的宏观制度，[6]我国的权限分级模式和美国的分事模式属于这种体制的进一步延伸和具体化。提出借鉴分事模式，并不是照搬分事模式，也不是改变单一制体制，而是针对权限分时模式存在的不足局部加以改进。比如说，单一制体制之下，中央政府领导地方政府，但领导的方式是可以改革的。[7]我国目前中央政府对地方政府、上级地方政府对下级政府的控制方式主要是以事前和直接控制为主，如政治控制(主要是通过政府工作人员职务的任免来实现)、行政控制(主要是通过行政审批，例如城乡规划、土地征收、收费等审批来实现)、财政控制(主要是通过转移支付来实现)。这些控制手段目前面临着政府职能转变、民主法制进程加快的考验，将中央对地方的领导和控制、上级政府对下级政府的领导和控制从直接干预变为间接影响和控制，有利于形成统分结合、分而有序的格局。借鉴联邦制下的分事模式，有利于促进我国行政管理体制改革。
(二)借鉴分事模式，推进我国行政体制改革的设想
从多级政府分工的两种模式对比，以及通过改革解决我国行政管理体制中存在的问题看，借鉴分事模式，在我国多级政府分工中部分地引入分事模式的理念和做法，能够在缩小政府规模、降低管理成本、增强行政活力、鼓励地方政府创新、建立责任政府方面发挥有效的作用。
借鉴分事模式进行行政管理体制改革的关键在于按照政府行政管理、公共服务等事权本身的性质，确定承担不同事权的政府级次，改革传统上上级政府管理下级政府和直接管理重要性事项的分工模式。我国政府分为中央政府和省级、地市级、县市级、乡镇级五级。首先应该划分清楚各级政府的独立职责，强化各级政府对于管理地方事务的能力和责任。相应地，也应该强化地方国家权力机关的决策能力。其次，上级政府管辖的事项要得到实施，需要构建上级政府政策的实施体系尤其是在这个问题上的上级政府和下级政府的关系。一方面地方政府有义务执行中央和上级政府的法律法规、政策以及决定和命令，但是可以减少上级政府对下级政府地方性事务的干预，改变下级政府作为上级政府的附庸的观念和做法;另一方面，中央和上级政府可以通过在辖区设立管理机构的方法实施其行政管理职能，如海关、国税实行垂直管理体制那样，这也与美国在地方设立联邦机构相似。这样，就能够将坚持单一制体制，充分贯彻中央和上级政府的法律、法规和政策，与发挥各级地方政府的活力、强化激励机制、明确责任、建立责任政府有机结合起来。
引入分事模式，可以选择若干领域进行改革试点。建议可在乡镇管理体制改革中进行试点。在乡镇行政管理体制改革中引入分事模式，首先就是在改革县乡关系的基础上完善乡镇行政体制。我国当前正在经济发达地区进行乡镇行政体制改革试点，一个基本趋向就是乡镇设立工作部门。政府需要有其工作部门，乡镇政府作为地方基层政府应该具有独立性、责任性，也应该有工作部门。改变过去乡镇作为县市附庸的模式，允许建立乡镇政府部门，完善乡镇财政，赋予其行政主体的地位，这是必要的、合理的。问题在于，如果没有新的政府分工模式，乡镇行政管理体制改革不可避免的一个后果就是政府规模的进一步膨胀，合理行为会导致不合理的结果。引入分事模式则可以避免这个问题。县市的部分行政管理权让渡给乡镇，县级政府就不再设置相关的行政管理机构。县市政府设置的行政管理机构，乡镇不再设置，或者由县市在乡镇设立分支机构，能够有效减少县市与乡镇的行政管理职能和机构的重复设置，既有利于完善乡镇行政管理体制，又不会导致机构膨胀。
(三)预期效果
借鉴多级政府分工的分事模式的行政管理体制改革，与大部门体制改革共同推进，能够更好实现我国行政管理体制改革的目标。减少不同级次政府机构的重叠设置，整体上避免机构膨胀，降低行政成本，是借鉴分事模式的改革要达到的首要目标。同时，分事模式也有利于建立责任政府和地方政府创新。因此，借鉴分事模式的改革是实现低成本型政府、服务型政府、创新型政府三者统一的关键。借鉴政府间分事模式，我国行政管理体制改革将取得积极效果。
第一，通过减少不同级次机构重叠，缩小政府规模，降低行政成本。社会经济发展必然导致公共产品和公共服务需求增加和政府职能扩张，但是不能以此为权限分级模式下的政府规模大、行政成本高做辩解。一方面，缩小政府规模、降低行政成本不是政府职能的简化、机构合并的问题，尽管机构合并调整能够减少中间行政、内部行政，提高办事效率，达到一定程度上机构减少的目的;另一方面，必须看到多级政府权限分级模式这个体制因素。政府机构合并、职能简化、放权、压缩编制都没有触及我国政府规模大、行政成本高的制度根源。借鉴分事模式的行政管理体制改革，目的是在重新明确各级政府独立承担职责的范围的基础上，重建多级政府分工关系，减少不同级次政府承担相同职能的机构设置，减少上级政府对下级政府的直接管理，是根本上减少政府职能部门的设置，减少内部行政、中间行政，是从体制上解决问题。多级政府分工模式的改革，就是要行政体制改革走出“放权”(指下放权限)的模式，进行比较深入的“让权”(指分事分权)改革。应当说，乡镇行政管理体制“扩权强镇”的方向是正确的。越是基层的政府，其管理职能应该越全面。但是，是扩大行政管理职权，还是扩大行政管理权的权限，这是两种不同的路径、两种不同的体制选择，也就是两种不同政府分工模式的选择。只有将县市政府原来管辖的某些乡镇事务让渡给乡镇，而不是把某些管理权限下放给乡镇，同时乡镇按照县市的机构设置模式来设置乡镇机构，才能避免乡镇管理体制改革导致新一轮的政府机构膨胀。
第二，分事模式有利于明确责任，建立责任政府和服务型政府。责任政府要求政府能够及时回馈民意，就其负责的行政管理和提供公共服务承担责任。责任政府首先要责任主体明确。政府分工的权限分级模式，虽然名义上各级政府管理重要性不同的对象，似乎很明确，但是重要性划分并不是很严格的，实际上导致了各级政府的责任并不明确。各级政府就同一类行政事务都负责有可能导致都有责或者都无责，基层政府、下级政府的“不归我管”、“我管不了”或者上级政府让下级政府负责的事情会经常发生。而分事模式的政府尽可能将其负责的行政领域都面向民众，而不是管理下级政府，显然有利于责任政府建设。我国实际上也有一些体现责任政府、服务型政府的实践，例如一些地方政府的“民心工程”，在征求公民意见的基础上，确定政府的工作，并向公民交待，接受公民监督，其绩效由公民参与评价。
第三，分事模式有利于地方政府创新。权限分级模式之下的各级政府都是一个地域上的全能政府，比如城市政府的任何行政区都具有政府组织法规定的各种管理职能、提供公共服务的职责，并分别向上级政府负责报告工作。分事模式之下，地方政府根据管理公共安全、公共服务的需要设置机构，并根据经济技术状况创新管理和服务的方式，比如把有些公共服务在不同地方政府之间横向转移，一个地方政府的消防管理和服务、自来水供应服务、污水处理服务可以通过协议由另外一个地方政府供给，这样不会出现一个地方没有某种职能机构就无法向上级政府交待的情况。分事模式的核心是明确政府的事权，而且具有完整的行政管理权并可以权变行事，这是地方政府创新尤其是着眼于提高效率的创新的一个重要条件。
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作者：曹桂全
内容提要：以各城市行政审批中心成立作为“准自然实验”，运用双重差分法探讨行政审批制度改革对制造业企业全球价值链分工地位的影响。结果表明，设立行政审批中心显著促进了企业全球价值链分工地位的攀升，在进行一系列稳健性检验后，该结论仍然成立。进一步地，其政策效果会受到企业所有制性质、融资约束、规模大小与所处城市的地理区位等的影响，内资企业、国有企业、大企业、高融资约束度行业企业、处于高行政层级城市或东部城市的企业从行政审批制度改革中获益更大，影响机制检验表明，行政审批中心设立有利于通过“降低成本”“激励创新”推动企业价值链分工地位攀升，
关键词：行政审批制度改革：全球价值链分工：实体经济发展
文献标识码：A
改革开放40年来，我国制造业取得了令人瞩目的成就，在生产能力、产业规模等维度快速扩张，实现了对部分发达国家的陆续赶超。然而，我国制造业还存在“大而不强”的问题，在产业价值链分工位势、创新链方面与发达国家相比仍有不小的差距。许多制造业企业仍以进口外国核心零部件或中间品的“代工”或加工贸易方式参与国际产业链分工，自身研发设计能力有限，企业实用性技术创新居多而原创性、颠覆性技术创新少。伴随着我国土地、能源、资源、劳动力等要素短缺约束加剧，以及经济逆全球化形势下中美贸易摩擦等国际环境不确定性加深，大量仍处于全球价值链中低端环节的外贸企业，由于资金实力、人才基础相对薄弱，再加上贸易摩擦使其利润空间被进一步挤压，转型升级中触及“天花板”甚至失败的可能性加大，这也倒逼我国企业要加快从依靠要素红利、投资驱动向制度红利、创新驱动转变。加快推动我国产业迈向全球价值链中高端，已成为我国理论和实践部门迫切需要解决的突出问题。
一、相关文献综述
国内外文献围绕价值链升级议题展开了丰富的讨论，得到了富有启发性的研究成果。既有研究在论述价值链分工的决定因素时，重点分析了经济条件或“要素红利”对价值链升级或产业竞争力的作用，例如在互联网发展水平[1]、基础设施完备度与金融可得性[2]、国际贸易新动能塑造[3]等因素对产业竞争力的影响等方面进行了有益的探索。但在生产要素红利面临趋势性衰减的情境下，国内针对学术界早已提出的可能成为比较优势决定因素的“制度红利”的研究并不多见。
部分文献讨论了制度质量与产业竞争力之间的关系[4]，例如Levchenko认为，一国参与国际生产分工体系的比较优势在很大程度上受到本地制度质量的影响[5]。Gereffi等指出，产业价值链嵌入的每个环节被配置到不同地区，要受到本地制度环境，诸如税收、补贴、劳动法规以及教育制度和创新政策等的影响，并随着当地制度环境的变化而发生动态的演化[2]。而另一部分文献针对行政审批制度改革对经济发展的影响进行了深入探讨[6-8]，结果发现制度环境改善对于提升产业国际竞争力具有积极的作用，这对于本文研究工作的开展具有重要的启发意义。
总的来说，既有研究肯定了制度质量对国际竞争力或比较优势构建的作用，但遗憾的是，关于制度质量对价值链外溢效应的文献主要是从跨国、省级或行业等宏观层面展开的，针对这一重要命题的微观经验研究特别是利用中国微观企业数据的实证研究还较为匮乏。因此，本文的边际贡献主要体现在：一是在研究视角上，从理论和实证层面考察了行政审批制度改革对制造业企业全球价值链分工地位的影响。既有文献侧重制度对国际生产分工的重要性，然而对行政审批制度改革对中国参与全球价值链分工的主体——企业价值链的影响鲜有提及。鉴于Gereffi等所指出的，对全球价值链治理的研究必须要嵌入在本地化的社会和制度情境之中，探讨其共生关系和相互作用[2]。在传统要素红利效益递减倒逼制度转型的背景下，我国行政审批制度改革这一本地化制度情境如何影响企业全球价值链分工地位值得深入探究。二是在研究方法上，鉴于传统OLS等普通面板回归方法的不足，以及制度变量难以量化的特征，本文力图以各城市行政审批中心成立作为“准自然实验”，运用双重差分法有效识别行政审批制度改革，并对其是否以及如何影响我国企业全球价值链分工地位进行讨论。三是在研究内容上，已有研究着眼于制度质量对价值链升级的宏观经济效应，但考虑到企业在企业特征和所处城市特征等方面存在显著差异，本文还进一步拓展了其异质性效应与作用机制，力求揭示“改革红利”影响价值链升级背后的异质性动因机制。
二、制度背景和机理分析
（一）制度背景
20世纪90年代以来，“重塑政府”改革在西方国家逐渐兴起，谋求以现代信息技术为支撑来变革不适应时代发展需求的管理方式及流程，从而塑造服务型政府、提高管理效率[9]。我国加入世界贸易组织后，无论是适应有关国际规则的外部压力抑或提升行政效率驱动经济高质量发展的内在需求，都对我国加快推进行政审批制度改革提出了迫切要求。行政审批服务中心是行政审批制度改革的重要举措。实行“一站式办理”运作模式，是我国建设服务型政府、深化“放管服”改革、转变政府职能的综合性举措。2000年浙江省率先进行了建设综合行政服务机构的试点，2001年国务院批转《关于行政审批制度改革工作的实施意见》的通知，此后各地方政府陆续设立了综合行政服务中心，为提高行政效率、优化营商环境发挥了重要作用。但关于行政审批服务中心如何影响企业全球价值链分工地位的研究仍不多见，需要更进一步的理论和经验研究，为政策决策提供更深入的参考。
（二）機理分析
1，行政审批制度改革对企业全球价值链分工地位的影响
企业价值链的升级依赖于能否更为有效地降低成本、能否配置资源以强化自主创新能力。行政审批制度改革对企业的微观影响，主要是通过降低企业制度性交易成本和促进企业创新，来推动企业全球价值链分工地位的攀升[10]。
第一，行政审批制度改革通过降低制度性交易成本来促进企业价值链分工地位攀升。在行政审批服务中心建立前，由于没有形成普遍适用的规范，行政审批内外部流程复杂，审批链条长且层级过多，影响了政府部门的行政服务效能，也使得企业家要将大量的时间配置于非生产性活动，导致实体经济成本负担较高，外贸企业用于推动价值链活动升级的精力受到削弱。随着行政审批服务中心的设立，“单一窗口”、无纸化通关、“一单通关”等“关联性行政审批”举措打破了过去的割裂化“壁垒”，进出口环节收费进一步清理与规范，通关时间以及通关成本大大减少，这些改革措施可有效地降低企业的制度性交易成本[11]，帮助企业将更多的精力配置到生产性活动上，从而得以在激烈的国际市场竞争中逐步向价值链的中高端环节攀升[12]。
第二，行政审批制度改革通过促进技术创新来推动企业价值链分工地位攀升。行政审批制度改革能促进企业融资门槛降低、出口退税周期加快、信用担保方式创新，帮助外贸企业化解资金周转压力，有利于降低企业制度性交易成本[13]，激励外贸企业将更多的时间、精力和资金用在生产研发活动与产品竞争力的提升上，提升自主创新能力。此外，行政审批制度改革还可通过服务创新，联动多部门多领域“跨界”合作，为促进企业间学习和隐性知识溢出提供更优质的公共服务[14]，促进企业向价值链中高端环节攀升。基于上述分析，提出如下假设：
假设1：行政审批制度改革有利于推动企业全球价值链分工地位攀升。
假设2：行政审批制度改革通过“降成本”“促创新”推动企业价值链分工地位攀升。
2，行政审批制度改革对企业全球价值链分工地位影响的异质性
不同性质的企业在参与国际生产分工时所享受的政策支持、面临的市场壁垒与获取外部资源的能力各不相同，从而导致行政审批制度改革对价值链分工地位攀升的影响会存在明显差异。前文述及，行政审批制度改革对嵌入全球价值链的企业具有融资约束缓解效应和创新激励促进效应，但上述机制对不同类型企业的影响效应有所不同。从所有制来看，金融体系不完善导致金融资源错配，内资企业面临更严重的融资约束，而外资企业可通过增加值贸易或更多地进口母公司的中间投入品来缓解自身的融资约束。因此，由行政审批制度改革带来的融资约束缓解效应和研发创新激励效应对国有企业、内资企业的价值链行为影响更大，其能从行政审批制度改革中获取更多的边际收益：融资约束度越高的企业通过行政审批制度改革所能获得的溢出效应越多。总的来说，内资企业、国有企业、规模大、高融资约束行业的企业从行政审批制度改革中获益更大。
与此同时，处于不同行政层级以及发展水平城市的企业从行政审批制度改革中获取的全球价值链提升效应也存在差异。根据新制度经济学的理论，由于各地区在经济、社会和文化情境因素的不同特征，行政审批制度改革对企业价值链绩效的影响效应也会存在明显的地域差异。事实上，政府的行政审批效率要受到地区正式制度和非正式制度的影响。在行政审批制度改革进程中，由于各地区政府和企业等相关行为者之间正式或非正式契约关系的不同，府际、政企、产权分配的互动博弈过程不一，行政审批制度改革对企业价值链绩效的影响也会有所差异。处于高行政层级的城市与东部地区城市的企业，由于契约执行环境更完善、市场化进程更高，行政审批制度改革发生扭曲的概率更低，实施不必要的监管要求或不适当监管工具的机会相对更少，从而对企业直接或间接的监管治理成本也会相对更低。由此，处于这些区域的企业便能从本地行政审批制度改革中获益更多。
假设3：行政审批制度改革对价值链分工地位攀升的影响效果受到企业所有制性质、融资约束与所处城市地理位置等异质性特征的影响。
三、模型设定、指标构建与数据说明
（一）模型设定
以往对制度质量和企业价值链行为的实证研究，大多采用普通面板回归分析，容易产生内生性或非随机问题。对此，本文以各地行政审批服务中心设立为“准自然实验”，利用双重差分法来研究行政审批制度改革对企业全球价值链分工地位的影响，实证模型设置如下：
其中，dvarit为企业的全球价值链分工地位，RAASit代表实验组虚拟变量dumd与行政审批服务中心建立的时间虚拟变量dumf的乘积。Xit表示控制变量。β0为常数项，εit为误差项。
（二）指标构建
1，被解释变量：企业全球价值链分工地位（dvarit）。参照吕越等[15]测算出口国内附加值率方法，将贸易代理商的问题纳入考量，从而避免对企业进口的中间投入额的低估问题，可以更准确地反映企业参与价值链的分工地位。其计算公式为：
其中，K、T1，和T2分别用来衡量企业国外附加值、加工贸易进口额与一般贸易中间投入进口额指标。同时，本文还参照吕越等（2015）的方法，纳入BEC的产品分类方法的考量，突破进口产品都作为中间投入使用的假设的局限性，进一步计算了企业全球价值链分工地位的稳健性指标dvarw，以更符合一般贸易进口可能会被用于中间投入或最终产品的双重目的。
2，核心解释变量：行政审批服务中心设立（RAASit）。以2001年国务院批转《关于行政审批制度改革工作的实施意见》的通知为一个准自然事件，同时考虑到政策产生实际效果有一定的时滞性，参照王永进等[16]的做法，假定一个城市在2002年设立行政审批中心，则dumd取1，否则取值为0。2002年及后续年份dumt取值为1，2002年前取值为0。
3，控制變量。借鉴Liu et al.[17]等的做法，控制变量主要选取企业年龄对数（lnage）、年龄对数平方（Inage2）、出口状态（export）、外资占比（fratio）、员工数量对数（fnfabour）、人均资本对数（Inpa）与国有资本占比（sratio）等指标，以确保得到更准确的回归结果。
（三）数据说明
企业全球价值链分工地位以及控制变量的基础数据主要来自中国工业企业数据库和中国海关进出口数据等，参照Brandt et al，[18]的方法对中国工业企业数据进行整理，删除了存在明显统计错误或不符合会计准则的观测值。各地级市行政审批服务中心设立的基础数据主要来自对各地区行政审批服务中心官方网站等的梳理[16]。
四、实证结果分析
（一）基准回归结果
这里利用中国工业企业微观数据，使用双重差分法来考察行政审批制度改革对企业全球价值链分工地位的影响，结果如表1（下页）所示。
其中，表1的第（1）、（3）列为基准回归结果。结果表明，行政审批制度改革显著推动了企业全球价值链分工地位攀升。在纳入企业年龄、年龄平方、员工数量等控制变量后该结论依然成立。第（5），（6）列为将dumt进行拆分的时间虚拟变量。本文发现，行政审批制度改革对企业全球价值链分工地位的影响效应存在延续性，其影响效果随着时间的推移而得到改善，这也从侧面揭示了我国的行政审批制度改革不可操之过急，其对企业价值链活动的改善效果需要经历一个循序渐进的过程。
（二）稳健性检验
为了进一步验证基准回归结论的稳健性，借鉴王永进等[16]的方法，本文从以下四方面进行稳健性检验。
1，变换被解释变量指标。以考虑BEC的产品分类方法衡量的企业全球价值链分工地位指标替换原有的被解释变量进行回归（见表1的（2）、（4）列）。结果表明，行政审批制度改革对企业全球价值链分工地位的影响系数依然显著为正，前述结论具有稳健性。
2，安慰剂检验。表2第（6）列只使用了政策发生前的样本，发现行政审批制度改革对企业价值链分工地位的影响不显著。可见，企业全球价值链分工地位的改善确实是由行政审批服务中心设立带来的，因为更换行政审批服务中心设立时间的安慰剂检验没有得到类似结论。
3，剔除外生政策冲击的干扰。表2中第（1）、（2）、（3）列主要分析剔除1998-2001年国有企业改革（ir）、放松外资管制（rfdi）与加入WTO （wto）三类外生政策冲击后行政审批制度改革对企业全球价值链分工地位的影响。结果表明，在剔除上述在样本期间事件可能发生的干扰后，行政审批制度改革促进企业全球价值链分工地位攀升的主要结论保持不变。
4，其他稳健性回归结果。一方面，为改善估计效率与获取稳健性的结论，本文还运用了混合泊松回归估计方法分别对被解释变量及其稳健性指标进行回归（见表2的（4）、（5）列），发现行政审批制度改革对企业价值链分工地位的正向作用仍显著存在，这也再次证明了前文结论的稳健性。另一方面，为了避免被解释变量和核心解释变量之间的内生性问题，本文还进一步将两者的位置进行了互换（见表2的第（7）、（8）列），结果发现企业全球价值链分工地位对行政审批制度改革的影响系数不显著，这也证明了两者之间的反向因果关系的内生性问题可能并不突出。
（三）异质性检验
1，企业异质性的回归结果
这里进一步分析行政审批制度改革对不同类型企业以及不同城市环境的企业价值链分工地位的作用差异，回归结果如表3（下页）和表4所示。
表3的第（1）、（2）列展示了不同企业所有制的回归结果。结果表明，设立行政审批服务中心对内资企业的全球价值链分工地位的促进作用更为明显，对外资企业的影响则显著为负。这是因为，在原有的全球价值链分工体系中，外资企业占据了更有利的位置。但随着行政审批制度改革的推进，内资企业的融资约束得以缓解，自主创新能力逐步增强，其可通过竞争、示范模仿等方式实现追赶，进而改善其在国际生产分工格局中的位置，增量效应更为明显。
表3的第（3）、（4）列展示了区分国有和非国有企业的回归结果，可发现行政审批服务中心设立对国有企业全球价值链分工地位的促进作用更大，对非国有企业的影响不显著。本文认为，国有企业垄断上游行业可能会对该产业链条上企业的技术进步激励带来消极作用，降低资源配置效率，无形之中形成低效率国有企业对高效率非国有企业的“挤出效应”，在这种情形下，以市场化改革驱动价值链生态圈优化极为关键。因此，从增量效应角度来看，行政审批制度改革对国有企业价值链释放了更多的“制度红利”，对非国有企业的红利效应有待强化。
表3的第（5）、（6）列展示了区分融资约束度企业的回归结果。结果发现，行政审批服务中心设立对高融资约束度企业的全球价值链分工地位的促进作用更大，对低融资约束度企业的影响则相对要弱。对于高融资约束度企业，行政审批制度改革对企业所处的产业价值链所释放的融资约束缓解效应和创新促进效应更为突出，更有利于提高企业在全球价值链中的分工地位。
表4（下页）的第（1）、（2）列展示了区分企业规模大小的回归结果。结果发现，行政审批服务中心设立对大企业全球价值链分工地位的促进作用更大，对小企业的影响相对要弱。相对于小企业难以从正规渠道获得外部融资，大企业更容易获得行业外部融资，从而其对外部融资也更为依赖。因此，外部融资依赖度较高的大企业通过行政审批制度改革获得的融资约束缓解效应和创新促进效应更为明显[15]，也更有利于促进其全球价值链分工地位攀升。
2，城市异质性的回归结果
表4的第（3）、（4）列展示了区分所处不同区域企业的回归结果。结果表明，行政审批服务中心设立对东部企业的全球价值链分工地位的促进作用更为明显，对中西部企业的影响则相对要弱。处于金融发展水平更高的东部城市的企业，通过行政审批制度改革所能获得的融资约束缓解和创新促进效应越突出，越有利于提高其在全球价值链分工体系中的位置。
表4的第（5）、（6）列展示了處于不同城市层级企业的回归结果。结果显示，行政审批服务中心设立对处于高行政层级城市的企业全球价值链分工地位的促进作用更大，对处于低行政层级城市企业的影响较弱。这是因为，处于高行政层级城市的企业不仅可享有集聚经济或群分效应的好处，还能在城市行政审批制度改革中更多、更快地获得资源行政配置的益处，进而更好地用以支撑其价值链转型升级活动。
（四）影响机制检验
如前文所述，行政审批服务中心设立主要通过降低制度性交易成本①和激励研发创新②两方面影响企业全球价值链分工地位，这里对上述机制进行检验。
由表5的第（1）～（3）列回归结果可知，行政审批服务中心的设立显著降低了企业的制度性交易成本（EC）。行政审批服务中心通过整合审批资源、创新审批方式，把原来分散在多个部门的审批职能、审批事项整合到一个部门，通过内部的流程优化再造，打造市场准入、招商选资项目审批、投资项目审批等业务类别的“一窗式”服务。这一“整合式”变革有利于推动审批程序、审批时间的削减和收费标准的规范化管理，降低企业的制度性交易成本，有助于企业家减少对非生产性活动的投入，从而可以将更多的时间配置到企业的价值链升级活动中。由此，行政审批服务中心设立可通过降低企业制度性成本来促进企业价值链升级活动。
表5的第（4）、（5）列回归结果显示，行政审批服务中心设立显著提高了企业研发创新的倾向（/N）。行政审批服务中心设立不仅能激励企业将结余资金更多地投入企业的研发创新活动中，同时，对行政审批资源的整合和“跨部门、跨地区”监管还可以主动适应培育发展新动能的要求。当前，国际生产分工体系和全球创新网络正在发生迅猛的变化，企业创新模式也发生了很大的变化，正在加快由封闭式创新转变为开放式创新。在这种情况下，过去分割化、封闭化的传统审批和监管模式难以适应开放创新模式①借鉴已有文献做法，以销售费用、管理费用与财务费用之和占总资产的比例衡量企业制度性交易成本。②基于数据可得性，本文借鉴既有研究做法，以新产品产值来衡量企业参与研发创新活动的倾向。下新产业、新技术、新业态与新模式多元协同化的发展要求。而通过行政审批服務中心的建立和完善，可促进跨地区、跨部门、跨行业行政审批制度改革的协同发展，使得市场准入、行业监管等环节能够跟上新兴产业价值链的发展前沿，并最终推动企业通过嵌入全球创新网络来驱动价值链活动升级。
五、结论与政策建议
在传统要素增长红利放缓、中美贸易摩擦加剧的背景下，如何通过体制创新释放出更多发展新红利已成为提升我国制造业全球产业竞争力的关键所在。本文以城市行政审批中心设立作为“准自然实验”，运用双重差分法分析行政审批制度改革对制造业企业全球价值链分工地位的影响，得到如下结论：一是设立行政审批服务中心显著促进了企业全球价值链分工地位的攀升，这一结论在进行一系列稳健性检验后仍然成立。二是行政审批服务中心设立对企业全球价值链分工地位的政策效果受到企业所有制性质、融资约束、规模大小、所处城市的地理区位特征的影响，内资企业、国有企业、大企业、高融资约束度行业企业、处于高行政层级城市或东部城市的企业从行政审批制度改革中获益更大。三是行政审批服务中心设立通过“降低成本”“激励创新”推动了企业全球价值链分工地位的攀升。
基于上述结论，提出如下建议：
第一，深入贯彻落实党的十九大报告提出的“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式”要求，“以立促破”，进一步深化行政审批制度改革，推进“放管服”“证照分离”等创新举措，引入社会评价机制系，逐步取消和调整不必要、不合理的行政审批事项，克服“该放的权还没放到位”“重审批轻监管”“推诿扯皮”等困难，着重解决审批职能归并、审批事项集中、授权等不到位的问题。此外，还可借助现代信息技术手段、大数据等突破“信息孤岛”，构建起跨区域、跨层级、跨行业的行政协同审批监管网络系统。
第二，行政审批制度改革的推进要紧密结合企业异质性和各地区的实际情况，分类施策、精准发力。对于中小企业、处于中西部或中低行政层级城市的企业，地方政府应着力“补短板”，进一步完善本地行政审批服务中心的职能和流程，探索为弱势企业群体提供审批服务专项援助，建立对口部门和专员工作联系机制。反之，对于大型企业、处于东部或高行政层级城市的企业，地方政府应发力“促高端”，对标国际先进城市的做法，推进一网通办、业务系统数据共享与业务协同，强化监管系统集成。
第三，疏通行政审批制度改革与企业全球价值链高质量发展之间的机制，以推广电子口岸平台，简化通关手续、深化一体化大通关改革、降低进出口环节费用推动外贸企业“降成本”，以专项发展资金强化外贸企业创新激励，鼓励企业积极参与服务贸易公共服务平台建设、重点服务进口、技术出口贴息、国际通行资质认证、服务外包人才培训等，逐步培育以技术、标准、品牌、质量和服务为核心的竞争新优势。
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作者：刘胜 申明浩
道德一中行政领导安全工作责任分工 温玉琳校长是学校安全工作的第一责任人，对学校的安全工作负总责。 副校长陈秀峰、保卫股王玉焰、林剑伟对全校的安全工作的组织、检查、督促负总责。
办公室主任郑建满具体负责办公楼、音乐室及学生上下楼的安全防范工作检查落实。
教务处主任张文湖、副主任陈中高、吴建辉对教学部门安全工作负总责，具体负责教务处办公室、实验室、计算机教室、印刷室、打印室等教学重要部门的安全教育及安全防范措施的检查落实。
陈朝星副校长，总务主任陈炳东具体负责学校教师学生的宿舍楼、食堂、出租店面和小卖部的安全教育和安全防范措施的检查落实，对学校的消防安全负总责。
副书记、工会主席黄春旭、副主任林斌具体负责学生教室、图书室、保管室、财务室、仓库、学校电路的安全教育及安全防范措施的检查落实。
政教处主任王清益、副主任纪奋武负责德育部门安全工作负总责，具体负责德育活动的学生安全，学生日常行为规范的教育及安全防范教育。
保卫股副股长王玉焰、林剑伟负责学生的安全教育、学校各类活动的安全防范及学生疏导，落实门卫;对校园及周边的安全环境的治理负责。工会副主席陈美霞、女工主任林亚群对女师生的安全宣传教育工作负总责。 年段长纪奋武(兼)对七年级学生的安全教育管理负总责。 年段长朱金花八年级学生的安全教育管理负总责。
年段长郑作武对九年级学生的安全教育管理负总责。
各班主任是该班级的安全第一责任人。
各安全工作负责人要各司其职、各负其责、深入实际、掌握情况、狠抓制度落实，发现隐患和险情要及时向有关领导报告，并迅速解决。
2010年5月10日
1、主持学校行政工作。
2、全面规划统筹安排全校工作对各处室的工作进行统一决策决定学校内部机构设置和人员配置。
3、主管学校财务、人事工作。
4、主持召开校务会议、行政办公会议、全校例会分管学校办公室。
5、分管学校安全工作和计划生育工作。
副书记、副校长
1、主持党支部工作主持党员大会、支委会。
2、负责党建、精神文明建设工作、党风廉政建设。
3、负责学校教职工政治思想教育、职业道德教育。
4、分管德育工作、负责师生心理健康教育师生的法制安全教育。
5、分管学校环境卫生、社会治安综合治理工作。
6、分管学校普法、宣传、国防教育、老龄、红十字会、关工委等工作。
7、分管工会、德育处、团委、少先队等工作。
8、监督校务公开工作分管信访与调解工作。
9、分管家长学校和学校家长委员会工作。
关于集团行政人员工作分工的公示
集团各中心：
为给大家的日常工作提供更好的后勤保障，现对行政人员工作分工进行公示，请各位同事有需要时直接联系相应的责任人：
1、 会议统计安排、五楼会议室管理;固定资产、低值易耗品采购、调拨及处置;公司证照及资质年审、延续及变更、节假日值班安排。责任人：南冰，联系电话：68967118
2、 十二楼档案管理、十二楼会议室管理、公司花卉租摆管理、物业保洁管理。责任人：孙静，联系电话：68967009
3、 五楼档案管理、五楼办公用品、五楼办公环境及工装检查、公司大事记管理、名片胸卡印制、酒店(票务预订)管理、办公设施设备类维修、废品处置。责任人：胡娜，联系电话：68967580
4、 十二楼办公用品、十二楼办公环境及工装检查、公司饮用水管理、与物业相关费用的复核与支付、固定电话费用统计及结算。责任人：李杨，联系电话：68967009
5、 车辆油卡办理及充值、车辆保险办理、集团地库停车卡办理。责任人：马鑫良、李航，联系电话：68967118
6、 上述未涉及到的工作，请直接与王建锋联系，联系电话：68967118 欢迎领导和各中心对行政工作提出宝贵的意见和建议。
人事行政中心
2013.12.9
1、校长是学校的法人代表，在学校处于中心地位，对外代表学校，对内全面负责，即有重大事务决策权、人事任免权、财务经费管理权、教育教学管理权、师生功过奖惩权等。校长有权拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉。
2、党支部书记负责党支部的日常工作，研究安排党支部工作，重大问题及时提交支部委员会和支部大会讨论决定。保证监督国家教育方针、法律法规在学校工作中有效实施和执行。负责党员教育工作，不断提高党员的政治理论水平和思想、业务素质，使其按时完成所承担的工作任务。保证与监督行政负责人在学校工作中依法充分合理行使职权，参与学校重大问题的决策，领导工会、妇女、共青团、少先队工作。协助上级党委，管理干部，协同校长培养、考察任免中层干部，培养后备干部，加强对学校干部的教育管理和监督考核。
3、副校长是校长的助手，受校长委托分管教学、德育、后勤等工作。对所分管工作，要自负其责，独立处理，重大事项要报校长决定。对各自的岗位职责要坚决遵守、执行并努力创造佳绩，组织好所主管部门、人员和教师的工作，确保学校各项规章制度的贯彻执行及所管工作任务的完成。
4、学校中层设教导处、总务处、二个职能部门。基层设学年组、科任组。主任要组织实施学校规定的各项工作任务，各组长要负责本组的教育教学、教研等活动的组织和日常管理工作。
5、校级领导、中层领导、要定期在教代会或全校职工会议上进行述职，由群众进行民主评议，评议结果进入考核档案。
：(系主任兼系党总支副书记)
1、主持系全面工作;
2、党建、思想工作;
3、教科研工作;
4、人事、财务管理;
5、学生、招生、就业工作;
6、系班子会、系务会;
7、建立健全管理制度;
：(系副主任、系党支部支部书记)
1、协助系主任开展各项工作;
2、商务旅游系党支部工作。
：(教研室主任、负责人)
1、负责本教研室教师管理和教学管理工作;制定、组织、实施本教研室的发展规划、学期工作计划;
2、负责教研室人员的师德教育和教风建设;
3、负责安排落实本教研室所承担的教学课程的任课教师;
4、负责对本教研室以及所聘用教师的授课计划、教案、教学实施情况及命题、阅卷、成绩评定、试卷分析、课程教学总结等进行审核、检查、指导;
5、负责对本教研室的工作量、教学效果、教研活动、科研工作、论文论著等方面进行综合评价，并按院、系要求进行业务考核，提出考核意见;
6、负责组织重点课程建设、教材编写、科研立项等有关审报工作;
7、负责教研室日常工作的组织管理，根据院、系要求，准确、及时、完整的提供有关教学信息和统计数据，按要求进行教研室工作总结;
8、对本系的学科建设、专业发展、科研开发等工作进行讨论，提出建议;
9、两周组织一次教学研究活动，做到有计划、有重点、有记录、有效果;
10、做好系领导布置的其它工作。
：(教学助理
教科研助理)
1、教学秩序检查;
2、教师上课安排，课时费统计;
3、教师业务档案;
4、考试与学籍管理，学籍、考试档案;
5、教材征订;
6、收集学生对教学情况的意见;
7、科研信息通知发布、科研工作量登记与统计;
8、系经费财务出纳。
：(行政助理)
1、文件起草、收发归档;
2、会议安排、会议签到与记录;
3、合作企事业单位联系、接待;
4、办公用品采购、办公室安全卫生、办公室网络及电话;
5、系经费财务会计、报账员;
6、书刊资料的征订、管理，教师邮件分发管理;
7、其他行政日常工作。
：(工会小组长、实训中心负责人)
1、工会会费收缴、工会活动开展;
2、新进教师服务、离退休教师工作、困难教师工作;
3、固定资产登记保管、定期清查;
4、实验实训设备入库、查验、保管、维护;
5、实验室建设方案起草、报批;
6、实验实训室建设招投标;
7、其他有关工会、实训中心工作。
：(学生工作助理、系党支部组织委员)
1、系学生工作、分团委工作;
2、系学生会干部队伍建设、团总支和团支部建设;
3、辅导员(班主任)管理;
4、学生各项文体活动组织、开展及宣传报道;
5、学生活动及材料整理归档，全系学生信息库的建立及更新(主要包括学生基本信息、贫困生信息、奖助信息、学生各项活动获奖信息、学生诚信档案);
6、学生思想工作、素质拓展工作;
7、新生接待工作的准备、落实;
8、学生实习就业信息及时统计、实习过程各种关系协调;
9、入党积极分子、党员发展对象、预备党员、正式党员的接收、发展与党组织关系的转入、转出工作;
10、支部工作会议的组织、记录工作;
11、支部生活会等活动的开展工作;
12、其他学生工作、团的工作和党支部工作。
：(辅导员)
1、学生日常管理;
2、纪检考勤、综合测评、心理咨询、思想教育、新生军训;
3、学生养成教育、安全教育、法制观念教育等;
4、学生干部队伍(班委会、团支部)建设
5、学生活动组织、开展及宣传报道;
6、学生实习、就业工作统计、上报、联系、协调;
7、学生入党积极分子、发展对象、预备党员的培养和考察工作;
8、其他学生工作、团的工作。
：(实习辅导员)
1、学生活动宣传报道;
2、学生文体活动策划、组织、实施;
3、配合××做好学生管理工作;
4、其它与学生相关事宜。
隆兴小学行政班子成员分工及职责
为了强化学校管理，全面落实管理责任制，使学校行政领导班子成员分工明确、明确职责，各司其职，各负其责，能够大胆独立、协调地开展工作。经研究决定作如下分工及职责要求： 潘
凯(校长、书记)：
1、主持学校全面工作，主管行政、党建、教导处、财务工作。
2、掌握教育政策法规的贯彻执行，领导学校师德师风建设。
3、全面规划，统筹安排学校工作，对各处(室)的工作进行统一决策，决定学校内部机构设置和人员配置。
4、主持召开校务会议，行政办公会议，全校例会，全面负责审批财务开支。 邓兴茂(副校长)：
1、协助校长处理学校日常工作事务，对校长负责.
2、协助校长分管安全工作、分管德育，安全，少先队、工会党建、校医管理工作，分管德育处。
3、负责督促德育处对住校生、留守儿童、心理咨询室的管理。
4、接办校长安排的其他工作。 李国生(工会主席)：
1.主持工会日常工作。主要负责工会工作，信访维稳工作，主抓师德师风教育，协助搞好关工委工作，了解教师心理动态，关心教师疾苦，及时向校长汇报工作情况，及时处理偶发事件。负责校务公开工作。
2、协助书记负责党支部日常工作。
3、分管党建、精神文明、师德师风、校务公开等工作。
4、协助教务处安排的相应工作。
5、接办校长安排的其它工作 冷金华(教务处主任)：
1、主持教务处日常工作。负责抓好教学及教科研、家长学校工作。
2、负责校本课程开发、小课题研究、继续教育档案的审定。
3、负责教师的培训考核、教师分工、教学管理与评价、教研组活动、第二课堂活动及教材征订等工作。
4、接办校长安排的其它工作。
5、安排教导处成员工作的具体分工。
6、具体工作由教务处具体分工。 张永红(德育主任)：
1、主持德育处日常工作，协助校长抓好德育工作，负责少队工作。
2、抓好学生养成教育，负责班级考核及文明班级等的评选。
3、主持召开班主任、学生代表座谈会，负责班主任的推荐、培训、考核。
4、负责学校卫生、心理健康、普法、综合治理、关工委工作。
5、接办校长安排的其它工作。
5、安排德育处成员工作的具体分工
6、具体工作由德育处具体分工。 张文烈(教导副主任) 负责教务处日常工作，负责学生学籍，继续教育，分管三室相关工作。 张帮固(报账员)：
1、负责出纳、总务处日常工作。
2、负责收费、保险、校产维修、食堂管理、物品采购等工作。
3、接办校长安排的其他工作。
5、负责抓好基建、校产、校舍维修等管理工作。 张星星(德育副主任)
分管学校安全系列工作(包括安全工作计划、总结、月报，食堂安全管理、学校安全系列活动方案总结);学校会议记录;留守儿童管理;入托入学资料建设与管理;教室文化管理等。 左艳(少先队总辅导员)
少先队系列工作;升旗、两操、卫生、学生就餐次序、学生行为习惯养成教育，活动主持等。
吴林娜(办公室主任)
少年宫系列工作;学校会议准备、活动主持、摄影、简报等工作。负责完善学校表册的汇总及数据的上报工作，制作简报，会议记录，摄像、各种会议的筹备工作;协助德育处负责少年宫工作及临时性安排的工作。协助书记负责党支部日常工作。
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