长江流域水功能区保护管理及实践
摘要：长江流域水资源保护局通过长期探索与实践，已在长江流域逐步完善了水功能区管理体系，水功能區已经成为当前最重要的水资源保护制度。本文回顾了长江流域水功能区管理制度及体系的起步、发展和完善历程，梳理了长江流域水功能区保护管理取得的经验、成效和在实践中发现的问题，并相应提出了对策建议。
关键词：水资源保护;长江;水功能区;纳污红线
中图法分类号：TV213.4 文献标志码：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0408
水功能区是指为满足水资源合理开发、利用、节约和保护的需求，根据水资源的自然条件和开发利用现状，按照流域综合规划、水生态系统保护和经济社会发展要求，依其主导功能划定范围并执行相应保护和管理要求的水域[1]。水功能区是水资源保护管理的基本单元和重要依据[2]，其管理内容主要包括水功能区划分与调整、水域纳污能力核定及提出限制排污总量意见、水功能区限制纳污红线考核、省界缓冲区管理、水功能区监测与评价等[3]。水功能区管理是水资源保护工作的重中之重，亦是落实最严格水资源管理制度，守好水功能区纳污红线的基础[4]。
1 流域机构开展水功能区管理的法律依据
2002年《水法》中将水功能区管理制度作为水资源管理的基本制度，其中第三十二条规定：“由流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省级人民政府水行政主管部门、环境保护行政主管部门和其他有关部门，拟定跨省的江河、湖泊的水功能区划，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。”
2017年，水利部印发的《水功能区监督管理办法》对水功能区管理制度和管理要求进行了细化。其中第五条规定“水功能区监督管理实行流域管理与行政区域管理相结合。国务院水行政主管部门对全国水功能区实施统一监督管理。流域管理机构负责流域内重要江河湖泊水功能区监督管理的综合协调，并对含有省界断面的水功能区(包括省界缓冲区)以及流域管理机构直接管理的河道(河段)、湖泊、水库的水功能区实施监督管理。”
第十九条规定：“设置取水口、入河排污口或者实施可能对水功能区有影响的活动，有关单位在提交的取水许可申请(水资源论证报告)、入河排污口设置申请、河道管理范围内工程建设项目申请、防洪评价报告等行政审批申请文件中，应当按照法律法规要求论证涉水活动对水功能区水质、水量、水生态的影响，提出预防、减缓、治理、补偿等措施。预防、减缓、治理、补偿等措施应当与取水口设置、入河排污口设置或者其他活动一并实施。县级以上地方人民政府水行政主管部门或流域管理机构在审查前款所列行政审批申请文件时，应当对其是否符合水功能区保护要求进行审核，不符合水功能区保护要求的，不予批准。”
第二十七条规定：“流域管理机构负责组织流域内全国重要江河湖泊水功能区的监测评价，对含有省界断面的水功能区(包括省界缓冲区)、流域管理机构直接管理的河道(河段)、湖泊、水库的水功能区水量、水质、水生态实施日常监测评价，对其他水功能区实施监督性监测。”
2 长江流域水功能区管理体系
2.1 水功能区划
2.1.1 水功能区划发展
水功能区划是依据国民经济发展规划和水资源综合利用规划，结合区域水资源开发利用现状和社会需求，将河流、湖库按照不同的使用功能划分为不同的水功能区。早在20世纪80年代中期，在开展长江干流水资源保护规划工作中就提出了按水功能区划分水域的思路，形成了早期水功能区的概念。1998年，按照水利部要求，长江流域水资源保护局开展水功能区划分技术研究工作，研究成果由水利部印发作为指导全国水功能区划的技术文件。在2002年《水法》中将水功能区管理制度作为水资源管理的基本制度， 2003年出台的《水功能区管理办法》对水功能区管理制度进行了细化。
从2000年开始，在水利部的部署下，长江委组织流域内各省(自治区、直辖市)开展长江片水功能区划。2002年2月，长江片水功能区划成果通过了水利部组织的审查，其内容纳入《中国水功能区划》，由水利部颁布试行。水功能区划的实施标志着我国水资源保护和合理开发利用工作进入新的发展阶段。
按照水法的要求，长江委对流域内各省(自治区、直辖市)的区划成果进行指导和协调，并协助水利部对各省级水功能区划成果进行审查，推动地方进行水功能区划成果的报批。到2007年7月，长江片19个省(自治区、直辖市)水功能区划全部由当地省级人民政府批准实施。为长江流域全面实现以水功能区管理为核心的水资源保护管理奠定了坚实的基础。
2010年，在各省(自治区、直辖市)批复的水功能区划基础上，长江委按照水利部要求，组织流域各省(自治区、直辖市)及有关技术单位，进一步复核了水功能区划的基本信息，并对部分不合理的区划进行调整，其成果纳入了2011年12月国务院批复的《全国重要江河湖泊水功能区划(2011-2030)》[2]。
2.1.2 水功能区划体系
水功能区分为一级功能区和二级功能区的两级体系。其中，一级功能区从宏观上解决水资源开发利用与治理保护的问题，主要协调地区间用水关系，并从长远考虑可持续发展的需求，划分为保护区、保留区、缓冲区和开发利用区四类;二级功能区在一级区划中的开发利用区中，进一步细化水域的使用功能和功能排序，协调不同用水部门之间的关系，划分为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区、排污控制区七类[1]。
2.1.3 各分区定义和保护要求
(1)一级功能区
保护区，指对水资源保护、自然生态系统及珍稀濒危物种的保护有重要意义，需划定进行保护的水域。禁止在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区等范围内新建、改建、扩建与保护无关的建设项目和从事与保护无关的涉水活动。
缓冲区，指为协调省际间、用水矛盾突出的地区间用水关系而划定的水域。缓冲区应当严格管理各类涉水活动，防止对相邻水功能区造成不利影响。在省界缓冲区内从事可能不利于水功能区保护的各类涉水活动，应当事先向流域管理机构通报。
开发利用区，主要指具有满足工农业生产、城镇生活、渔业、娱乐等多种需水要求的水域。开发利用区应当坚持开发与保护并重，充分发挥水资源的综合效益，保障水资源可持续利用;同时具有多种使用功能的开发利用区，应当按照其最高水质目标要求的功能实行管理。
保留区，指目前水资源开发利用程度不高，为今后水资源可持续利用而保留的水域。保留区应当控制经济社会活动对水的影响，严格限制可能对其水量、水质、水生态造成重大影响的活动。
(2)二级区
饮用水源区，指为城镇提供综合生活用水而划定的水域。已经提供城乡生活饮用水的饮用水源区，应当划定饮用水水源保护区，优先保证饮用水水量水质。在饮用水水源保护区内，禁止设置(含新建、改建和扩大，下同)排污口;为城乡预留生活饮用水的饮用水源区，应当加强水质保护，严格控制排放污染物，不得新增入河排污量。
工业用水区，指为满足工业用水需求而划定的水域。农业用水区，指为满足农业灌溉用水需求而划定的水域。工业用水区和农业用水区应优先满足工业和农业用水需求，严格执行取水许可有关规定;在工业用水区和农业用水区设置入河排污口的，排污单位应当保证该水功能区水质符合工业和农业用水目标要求。
渔业用水区，指具有鱼、虾、蟹等水生生物养殖需求需求而划定的水域。渔业用水区应当维护渔业用水的基本水量需求，保护天然水生生物的重要栖息地、产卵场、越冬场、索饵场及主要洄游通道，并按照渔业用水水质要求，禁止排放对鱼类生长、繁殖有严重影响的重金属及有毒有机物;从事水产养殖的单位和个人应当严格控制水污染，确保水功能区水质达标。
景观娱乐用水区，指以满足景观、疗养、度假和娱乐需要为目的的江河湖泊等水域。景观娱乐活动不得危及景观娱乐用水区的水质控制目标。
过渡区，指为满足水质目标有较大差异的相邻水功能区间水质状况过渡衔接而划定的水域。过渡区应当按照确保下游水功能区符合水质控制目标的要求实施管理，严格控制可能导致水体自净能力下降的涉水活动。
排污控制區，指生活、生产废污水排污口比较集中的水域，且所接纳的废污水对水环境不产生重大不利影响。在排污控制区排放废污水，不得影响下游水功能区水质目标。县级以上地方人民政府应当结合城市综合整治措施，逐步减少排污控制区[1]。
2.1.4 长江流域片水功能区划状况
根据2011年国务院批复的《全国重要江河湖泊水功能区划》，长江流域及西南诸河共划定了1 521个水功能区(其中长江流域1 363个、西南诸河1 58个)，并根据每个水功能区内的现状水质和开发利用程度以及规划用水需求确定了每个水功能区的水质管理目标。对于需要保护和严格控制开发的水功能区，确定了较严格的水质管理目标;对于要承载开发利用活动的水功能区，则以用水水质要求做作为管理目标。这些制度体现了水功能区管理统筹兼顾、分类指导的原则。
长江流域共划分水功能区1 363个(不计开发利用区)，其中一级水功能区927个，二级水功能区694个。长江流域水功能区划河长为47 627.5km，其中保护区174个，区划河长8 859.6km，占区划河长的18.6%;保留区400个，区划河长28 195.4km，占区划河长的59.2%;省界缓冲区95个，区划河长3 464km，占区划河长的7.3%;开发利用区258个，区划河长7 108.5km，占区划河长的14.9%。在长江流域10 832.3km2区划湖库面积中，涉及一级水功能区34个，其中保护区总面积7 543.2 km2，占区划总面积的69.6%，保留区2个、总面积2 038.9 km2，占18.8%;缓冲区1个、面积42 km2，占0.4%;13个开发利用区中划分水功能二级区20个，总面积1 208.2 km2，占区划面积的11.2%。
西南诸河共划分水功能区158个，其中一级水功能区138个(不计开发利用区)，二级水功能区53个。西南诸河水功能区划总河长14 826.2km，其中保护区42个，区划河长4 674.3km，占区划河长的31.5%;保留区59个，区划河长9 171.1km，占区划河长的61.9%;缓冲区4个，区划河长191.6km，占区划河长的1.3%;开发利用区33个，区划河长789.2km，占区划河长的5.3%。在西南诸河1 482.4km2区划湖库面积中，涉及一级水功能区14个，其中保护区2个，总面积888 km2、占区划总面积的59.9%，保留区2个，总面积568.4 km2，占区划总面积的38.3%，开发利用区总面积26 km2，占区划面积的1.8%[2]。
2.2 水功能区纳污能力
水域纳污能力是指在满足水域功能要求的前提下，在给定的水功能区水质目标、设计水量、入河排污口位置及排污方式等条件下，水功能区水体所能容纳的最大污染物量。水域纳污能力是制定水功能区限制排污总量方案的基础指标，也是实施水功能区管理的基本依据。在核定水功能区纳污能力时，对于不同类型水功能区分别采用现状污染负荷法和模型法进行核定。长江流域水资源保护局是《水域纳污能力计算规程》(GB/T 25173-2010)的主要起草单位。
(一)对于现状水质达标的保留区、保护区和缓冲区采用现状污染负荷法，即以水功能区的现状污染物入河量作为水功能区的纳污能力，体现了保证这些水功能区不得新增入河排污量的管理原则。
(二)对于开发利用区和现状水质未达标的保护区、保留区和缓冲区，采用模型法进行计算。在计算过程中为了从严控制，一般采取最近10年最枯月平均流量(水量)或90%保证率最枯月平均流量(水量)作为设计流量(水量)。对于宽深比较大的江河，考虑到污染物从岸边排放后不可能达到全断面混合，根据污染带宽度、岸边水域状况、岸边排污可能影响的水域综合确定计算水域的宽度。对长江干流，水功能区宽度一般为60～80m。
在核定纳污能力时，面源的影响考虑在水功能区起始断面的背景浓度C0中，单个水功能区内部的支流汇入口和涵闸等作为点源处理，实际上也包含了绝大部分的面源[5]。
目前的水功能区纳污能力计算方法是以为后代留出一定利用空间为目的，因此在设计水文条件等方面取的是非常保守的值，从而在实际管理中会出现水质尚可但纳污能力已经接近饱和的情况。随着对入河污染物监测的不断深入，在水文预报基础上将逐步开展河流水质的动态预报，从而可以针对不同水期，计算河流的动态纳污能力，分水期进行精细化管理，并相应的核定动态限排总量意见。
2.3 限制排污总量意见
限制排污总量是根据核定的水功能区水域纳污能力，考虑水功能区现状达标情况和未来发展规划及区域经济技术水平综合确定的允许进入水功能区的最大污染物排放总量。
水功能区限制排污总量既有时间上的变化，也有空间上的要求。时间上要按照不同水平年下水功能区的规划污染物入河量和达标要求，制定各规划水平年(分阶段)的限制排污总量方案。特别是对现状水质不达标的水功能区，需考虑入河污染物减排的阶段性目标而制定不同水平年的限制排污总量方案。目前，长江流域的限制纳污总量方案分2020年和2030年两个水平年制定。空间上是按照不同行政区单元对水功能区的限制排污总量进行分解。对任一个行政区境内所有水功能区的限制排污总量求和即可得到该行政区允许水污染物排放总量，分行政区限制排污总量由此而得。水功能区限制排污总量意见的制定按照现状水质是否达标分两种情况制定。
(一)现状水质达标的水功能区，以水功能区水域纳污能力作为限制排污总量，目的是维持水域功能的正常使用。
(二)现状水质不达标的水功能区，如果入河污染物削减量不大，近期可以达到水质管理目标，则以水功能区的纳污能力作为限制排污总量;如果入河污染物削减量较大，需以实现水质管理目标为控制条件，分阶段拟定限制排污总量控制方案。
由于上游污染导致本功能区水质不达标的，或污染来源难以控制，污染物削减可达性较差的水功能区，应根据本功能区的水质管理目标，结合上一个水功能区的水质管理目标和限制排污总量方案，协调拟定分阶段限制排污总量方案。
为实现《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》的目标，水利部于2011年组织开展全国重要江河湖泊水功能区纳污能力复核和分阶段限制排污总量制定工作。按照水利部的总体部署，长江委组织、协调、指导流域内各省(自治区、直辖市)工作，长江流域水资源保护局负责技术工作。2013年，长江委完成了《长江流域片重要江河湖泊水功能区纳污能力核定和分阶段限制排污总量控制方案报告(报批稿)》，报送水利部。2014年11月，水利部将其与其他流域的成果一并送原环境保护部。
在江河湖泊设置入河排污口的建设项目，建设单位应当取得县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构出具的入河排污口设置同意文件。在进行入河排污口设置审批时，应结合废污水产排分析及纳污水域调查成果，分析判断其是否符合清洁生产、达标排放与总量控制、水功能区限排等方面要求。因保留区、缓冲区主要是采用现状污染物入河量作为纳污能力及限排总量，因此在进行入河排污口设置审批时，需削减水功能区内相应的排污量，以满足新增加入河排污量后不会超过限排总量;而开发利用区的纳污能力及限排总量主要是采用模型法进行计算，新增加入河排污量与现有入河排污量的总和不得超过该水功能区限排总量。
2.4 纳污红线考核
2011年，中共中央1号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确提出要确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污能力，严格控制入河湖排污总量。为推进实行最严格水资源管理制度，确保实现水资源开发利用和节约保护的主要目标，国务院办公厅印发了《实行最严格水资源管理制度考核办法》，对各省(自治区、直辖市)重要江河湖泊水功能区2015、2020、2030年水质达标率控制目标均提出了要求。
从2014年开始，国家对重要水功能区进行考核。长江流域水资源保护局负责组织流域水功能区考核的技术工作，组织制定流域水功能区水质达标评价技术细则，每年与地方协调制定年度水功能区考核名录和监测方案，并对各省区监测的水功能区评价结果进行复核，形成复核报告上报水利部。在最严格水资源管理制度考核中，長江流域水资源保护局也按照国务院考核组的统一部署，参与部分省区的考核，并提供长江流域的水功能区考核基础信息，为流域水功能区纳污红线考核工作提供基础保障。
按照2012年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，水功能区水质达标率是最严格水资源管理的三条红线之一，即纳污红线。水功能区达标率考核有时间上和空间上的要求。水功能区达标率的指标，确定充分考虑了不同流域(区域)的开发利用程度和河流现状水质的差异性，以及污染源控制的长期性，在时间上按照不同水平年，确定了相应的水功能区达标率指标，如按照水利部的指标分解，长江流域重要水功能区水质达标率：2020年为87%，2030年为95%;西南诸河2020年达标率92%，2030年为95%。
在空间上按照流域、省级行政区、地市级行政区逐级分解的方式，提出了不同区域的水功能区达标率指标，各区域的水功能区达标率为区域内所有水功能区的综合达标率。水功能区达标率考核的最终目的是控制各级行政区的入河排污总量，并优化入河污染物的分布，让行政区内水功能区都能满足自身和下游区域使用功能。长江流域2016年评价的1 195个重要水功能区，达标的水功能区共1 089个，水功能区个数达标率为91.2%;西南诸河的143个重要水功能区，达标的水功能区共130个，水功能区个数达标率为90.9%[6]。
按照2016年水利部等9部门印发的《“十三五”实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》，增加了对重要水功能区污染物总量减排量的考核内容。
3 长江流域水功能区管理成效
通过长期探索与实践，长江流域已逐步完善了水功能区管理体系。
一是组织完成了长江流域重要水功能区划分工作。成果已列入国务院批复的《全国重要江河湖泊水功能区划(2011-2030)》。
二是组织完成了长江流域重要水功能区纳污能力核定和分阶段限制排污总量控制方案制定及水功能区达标率分解工作，为落实水功能区限制纳污红线管理提供了有力支撑。早在2004年，就编制完成《三峡库区水域纳污能力及限制排污总量意见》报告，依据不同水功能区水质目标，计算了三峡水库在蓄水前和不同蓄水位下各水功能区的纳污能力，提出了三峡水库135m、156 m、175 m蓄水位方案的限制排污总量意见。该报告经水利部部长专题办公会审议通过，由水利部依法提交给原国家环境保护总局，这是水利部向有关部门提交的第一份限制排污总量意见。2011年，按照水利部的总体布署，长江委开展了长江流域片重要江河湖泊水功能区纳污能力复核和分阶段限制排污总量制定工作，长江流域水资源保护局精心组织，协调、指导流域内各省(自治区、直辖市)开展此项工作，于2013年完成了《长江流域片重要江河湖泊水功能区纳污能力核定和分阶段限制排污总量控制方案报告(报批稿)》报送水利部。2014年11月，水利部将其与其他流域的成果一并送原环境保护部。
三是强化省界缓冲区管理。长江流域水资源保护局组织完成了长江流域及西南诸河省界(缓冲区)水质监测断面复核工作，组织相关省区就每个省界断面进行勘定，对有争议的断面进行三方协商，最终确定了170个省界控制断面报水利部，这些断面成为省级水质考核的重要依据。并于2009年启动了流域内95个省界缓冲区的确界立碑工作，至2015年，完成所有省界缓冲区的确界立碑工作，其设立标志牌(碑)200多个，走在全国前列。立碑以来，接到多起省界缓冲区内违法排污的举报，长江流域水资源保护局及时赴现场进行调查，及时回应公众关注，显现出对水功能区管理的支撑作用。此外，对近年来水质连续严重超标的省界断面还展开了有针对性的调查与监测，并建立了省界超标通报制度，定期向有关省级人民政府或有关部门进行通报，督促整改。2016年，在总结省界和省界缓冲区监督管理经验基础上，编制发布了《长江水利委员会长江流域(片)省界水体水资源质量状况通报工作暂行办法》。
四是组织流域水功能区监测。从2006年起组织开展了长江流域及西南诸河约250个缓冲区、饮用水源区等重点水功能区的水质监测，并按季度定期发布《长江流域及西南诸河水功能区水质通报》，2011年7月起调整为按月发布，2014年纳入《长江水资源质量公报》并按月发布。流域内各省(自治区、直辖市)水行政主管部门也组织开展了辖区内水功能区水质监测。截至2016年，长江流域(片)共对1 362个重要水功能区开展了监测、评价和信息发布工作。近年来，长江流域水资源保护局按最严格水资源管理制度水功能区纳污红线考核要求，每年对部分重要水功能区开展监督性比测，水功能区监测逐步进入常态。
五是做好流域水功能区纳污红线考核支撑。从2014年开始，国家对重要水功能区进行考核。长江流域水资源保护局负责组织流域水功能区考核的技术工作，组织制定流域水功能区水质达标评价技术细则，每年与地方协调制定年度水功能区考核名录和监测方案，并对各省区监测的水功能区评价结果进行复核，形成复核报告上报水利部。在最严格水资源管理制度考核中，长江流域水资源保护局也按照国务院考核组的统一部署，参与部分省区的考核，并提供长江流域的水功能区考核基础信息，有力的支撑了流域水功能区纳污红线考核工作[7]。
4 存在的问题
4.1 水功能区限制排污总量约束力不足
《水法》第三十二条仅规定了向环境保护行政主管部门提出限制排污总量意见，没有与《水污染防治法》规定的污染物排放总量控制制度和水污染防治规划及落实相衔接，从而导致水域纳污能力和限排意见无法有效落实。在实际工作中，即便是在三峡库区，水域纳污能力和限排意见已经经过了相应程序，但由于《水法》与《水污染防治法》的协调问题，约束力仍显不足，迟迟得不到落实。
4.2 水功能区划调整的程序和技术要求尚不完善
流域和各省的水功能区划已经批复多年，随着经济社会发展和对水功能区的认知水平提升，当年划定的水功能区划已有部分成果与现实需求不相适应，如部分保留区长度过长，且区内有集中城镇存在;部分饮用水源区无取水要求或在取水口下游划分长度过长等。但在《水功能區监督管理办法》出台前无水功能区调整程序规定，无法操作。虽然2017年出台的《水功能区监督管理办法》规定了调整程序，但对水功能区调整的技术要求和审查要求并未配套出台，现阶段仍难以操作。
4.3 水功能区纳污能力和限制排污总量意见急需进一步复核和调整
一是由于历史原因，水功能区内入河排污口情况不清，入河污染物量不明，造成现有部分水功能区纳污能力成果失真，限制排污总量意见也难以分解到具体的排污口，严重影响了管理效能，这也是限制排污总量与污染物减排难以衔接的重要原因。
二是随着三峡等控制性工程建成造成长江中下游水文情势发生改变，现有水功能区纳污能力计算成果也需要按照新的水文条件做进一步的复核和调整。
三是现有开发利用区的纳污能力成果从技术上考虑了上下游水功能区的水质目标衔接，每个二级水功能区分配了一定的纳污能力，但随着目前长江生活污水集中化、工业废水园区化，在实际管理工作中，往往出现排污集中在开发利用区内的某一个二级区，而其他二级区并无排污的情况，需要针对这种趋势研究开发利用区内纳污能力的内部调整问题。
4.4 水功能区的管理目标缺乏水量和水生态要求
对水功能区实行保护和监督管理，应当根据其功能定位和分级分类要求，统筹水量、水质、水生态，严格管理和控制涉水活动。但目前的水功能区划成果仅有水质管理目标，缺乏水量和水生态的管理要求，距离水功能区水量、水质、水生态统筹管理的要求有较大差距，需要进一步系统研究水功能区水量和水生态的保护目标和管理要求，健全水功能区管理体系。
4.5 缓冲区入河排污口监管尚存在一定困难
按照《关于加强省界缓冲区水资源保护和管理工作的通知(水利部办资源〔2006〕131号)》，省界缓冲区内的入河排污口由流域管理机构负责审批。而在《水功能区监督管理办法》(2017年)中将含省界水功能区的入河排污口由地方水行政主管部门审批，但要求流域管理机构出具意见，并负责监测和监管，在缓冲区入河排污口的协调和监管上存在一定困难。
5 对策措施建议
长江流域水功能区管理的思路为：以严守纳污红线为目标，完善流域水功能区考核体系;加强水功能区监测监督，推进不达标水功能区的通报力度和达标建设;深化水功能区基础理论和技术研究，按行政区提出更明确的限排总量意见。
(1)建议在《长江保护法》制定过程中，提出要将限排总量意见作为水污染防治的重要依据。
(2)加强流域水功能区监测统筹和监督监测，加强水功能区动态纳污能力核定、入河污染物总量统计等工作，按行政区提出更明确的限排总量意见。
(3)加大超标水功能区的通报力度，组织有关省区开展现场调查，追根溯源，按照一区一策的原则编制达标建设方案落实。
(4)加强水功能区水量、水生态目标确定和水功能区调整相关技术规范研究，为完善水功能区划体系提供技术支撑。组织修订水域纳污能力计算规程，研究水功能区动态纳污能力核定，开展流域水功能区纳污能力成果的复核修订，按行政区提出更明确的限排总量意见，推动限排总量落实。
(5)按照河湖长制要求，各省(自治区、直辖市)在对省界缓冲区内的入河排污口设置审批时，应做好相关省份的沟通协调，流域机构应充分发挥监督、监测、指导、协调作用。
参考文献：
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[2]国务院.国务院关于全国重要江河湖泊水功能区划(2011-2030年)的批复[Z].2011-12-28.
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Key words： Water Resources Protection; Yangtze River; Water Function Zone; Red Line for Pollutant Intaking
作者：杨永德 傅慧源 吴添天
摘要
我国生态环境保护和生态补偿以《国家主体功能区规划》为指导，空间上划分出国家重点生态功能区作为生态环境保护的重点范围并对其进行旨在生态补偿的中央财政转移支付。现阶段对转移支付的生态保护效应研究大多集中于政策解读和理论分析，实证研究相对不足，该制度2009年实施以来已有七八年时间，具备了开展实证研究的基础。文章以陕西省33个国家重点生态功能区为研究样本，在按各县级政府财政收入高低进行分组之后，实证分析了整体样本、高财政收入样本和低财政收入样本的生态补偿转移支付对生态环境质量指数的促进效应。整体回归结果显示，转移支付对生态环境质量的改善起到了重要的促进作用，影响系数显著为正，陕西省国家重点生态功能区所在县级政府的生态环境质量自2009年以来，呈现“基本稳定，逐渐好转”的趋势，与国家重点生态功能区转移支付的激励作用密不可分，同时，财政收入水平对生态环境质量具有显著的影响，且财政收入水平越高，转移支付对生态效益产出的促进作用越大。分组回归结果显示，高财政收入的国家重点生态功能区的转移支付影响系数要大于低财政收入的国家重点生态功能区转移支付的影响系数，这表明将转移支付拨付给高财政收入组更有效率。因此从效率角度看，现阶段国家重点生态功能区转移支付的标准即县级政府财政收支缺口符合公平原则，但相对缺乏效率，以财政收支缺口为补偿标准的方式不利于转移支付效率提升，对生态环境质量改善作用有待进一步挖掘。最后文章基于兼顾效率与公平视角提出了充分发挥转移支付生态保护激励效应，提高生态环境质量的政策建议。
关键词 国家重点生态功能区；转移支付；生态保护；陕西省
20世纪后半叶，资源环境与经济社会发展间的矛盾日益激化，可持续发展逐渐成为世界各国的共识，环境经济学、生态伦理学、资源承载力、自然权利论等思想深入人心。在这种背景下，世界各国学者开始对环境保护和生态补偿问题进行全面研究。上世纪80年代以来，美国、巴西、加拿大、欧盟等国家和地区开展了大量的生态环境保护和补偿活动，而建立生态补偿机制也成为世界各国为保护生态环境达成的共识。国内外大多数学者将生态补偿方式分为政府和市场两种。其中，政府补偿包括转移支付、政策优惠等；市场补偿包括：环境服务投资基金、流域付费机制、私人交易、生态标志等。在市场机制相对健全的发达国家，倾向于通过市场机制进行生态补偿，国外生态补偿关注的热点是地主与农户私人之间的生态补偿（PES）问题。而大多数发展中国家更多的是选择政府补偿的方式，尤其是通过转移支付的形式进行生态补偿。Mathevet等[1]和Folke等[2]认为生态转移支付是一种有效管理保护区的保护与发展的财政再分配方式，它可以提供直接的激励效应。但是由于政治体制的差异，国外关于生态补偿转移支付的研究更多的是集中在巴西、德国和葡萄牙等国的生态补偿政策、法规的分析以及效果的实证检验方面。
处在经济快速增长的中国，同样面临着严重的生态环境破坏问题，我国政府开始加强生态文明建设。受我国国情约束，我国生态环境保护和生态补偿以《国家主体功能区规划》为指导，空间上划分出国家重点生态功能区作为生态环境保护的重点范围并对其进行旨在生态补偿的中央财政转移支付。现阶段对国家重点生态功能区转移支付生态保护效应的研究主要集中在政策解读[3-5]、转移支付方式改进[6-7]和激励机制效应理论分析[8-9]方面。研究一般着重于个案研究，属于实践经验总结与归纳时期，缺乏实证研究，李国平等[10-12]对陕西省国家重点生态功能区转移支付的生态环境保护效果进行了初步的实证研究，结果表明前者对后者具有一定的促进作用，但效应有待进一步提高。从2009年国家重点生态功能区转移支付确定以来已有六、七年的时间，已具备开展转移支付生态保护效应实证研究的基本条件，这也为本文的研究提供了经典的案例。限于数据的可获得性，本文以陕西省国家重点生态功能区为研究样本，实证分析国家重点生态功能区转移支付对生态环境质量的影响效应。
1 模型设定和数据分析
1.1 假說的提出和模型设定
国家重点生态功能区转移支付的确定标准以财政收支缺口，其具有保护生态环境和改善民生双重目标，并以保护生态环境为主。作者所在课题组对柞水、镇安等县进行调研时，政府人员提供的转移支付使用情况表明，改善民生的转移支付主要用于生态保护工作人员的工资、设备购买等方面，转移支付在直接提高生态环境质量的同时，也通过改善民生间接提高生态环境质量。因此本文认为国家重点生态功能区转移支付是影响生态环境质量指数的重要因素并提出以下命题：
命题1：国家重点生态功能区转移支付对生态环境质量指数的提高具有促进效应，获得的转移支付越高，县级政府越愿意保护生态环境，该地区的生态环境质量指数越高。
Olson[13]通过两人博弈认为，高收入者比低收入者更愿意提供公共物品，Derissen和Quaas[14]同样认为随着生态环境产品稀缺性和消费者收入水平的增加，居民对生态环境产品的风险属性可能由风险中性变为风险规避，增加对生态环境产品的需求并自觉保护生态环境，本文认为这同样适用于不同财政收入水平的县级政府，可以按照各县级政府的财政收入分类分析生态转移支付的生态环境保护效应，并提出另一个命题：
命题2：财政收入水平是影响国家重点生态功能区生态环境质量指数的重要因素，高财政收入水平的县级政府更愿意保护生态环境，生态环境质量指数高于低财政收入县级政府的生态环境质量指数。
在实际测算中，每年的生态环境质量指数（EI）实际是前一年的生态环境质量状况，因此，在模型设定中当期的生态环境质量和滞后一期的影响因素相对应。根据假说1和假设2，本文的回归模型为：
lnEIit=C+θ1lnTRit-1+
θ2lnGRit-1+
θ3lnEIit-1
+ωZit-1+εit
式中，EIit表示t年的国家重点生态功能区所在县级政府i的生态环境质量指数，其测度方法详见《国家重点生态功能区转移支付办法》的规定。TRit-1表示t-1年的国家重点生态功能区所在县级政府i获得的转移支付，GRit-1表示i县t-1年的财政收入水平；财政收入高的县级政府与财政收入低的县级政府相比，对生态环境产品的偏好越强，越愿意提供生态环境保护努力，获得更多的生态环境效益；EIit-1表示i县t-1年的生态环境质量，用于测算生态资源质量对生态效益产出的影响，生态环境质量是由前一期的生态环境保护努力水平和生态环境质量状态决定的，这也间接表明前期的生态环境保护努力水平对后期的生态环境质量也产生影响，因此为保证生态环境质量的提高，县级政府必须重视生态环境保护的长期性。Zit-1表示i县t-1年其他影响生态环境质量的控制变量；C为常数项；εit为误差项。生态环境质量指数EI和转移支付数据TR来源于作者所在课题组“完善生态补偿机制研究（12&ZD072）”对陕西省环保厅、财政厅的调研数据，财政收入数据来源于历年的《陕西统计年鉴》和《中国县域统计年鉴》。
本文选取的控制变量主要包括：各地区人均GDP（lnperGDPit-1）及人均GDP的二次方（
（lnperGDPit-1）2），经济发展水平是影响生态环境质量的重要因素，二者之间存在着相互影响特别是前者影响后者的结论已得到大多数学者的证实，一般情况下，在经济发展水平较低时，经济增长会以污染环境为代价，但随着经济发展水平的提高，人们对生态环境的重视程度增加，经济增长反过来还会促进生态环境质量得到改善，因此本文认为国家重点生态功能区县域的生态环境质量和经济增长之间存在“U”型曲线关系；产业结构（lnISit-1），采用各县域第二产业增加值占GDP的比重表示，第二产业比重的上升意味着带来了更多的工业污染和废弃物的排放，不利于国家重点生态功能区的生态环境质量指数中降低环境污染的目标；城乡收入差距（lnINCit-1），采用各縣城镇居民可支配收入和农村居民纯收入之比表示，城乡收入差距的扩大使得农村居民不平等的心理加剧，导致其可能会利用自身的便利，通过破坏和污染当地的生态资源和生态环境获得收入，这会间接带来当地的生态环境质量下降；居民消费水平（lnCONSit-1），采用各县级政府社会消费品零售总额表示，消费水平的提高一般情况下会带来更多的生产和生活垃圾，同样会破坏当地的生态环境，并增加环境污染排放；县域耕地面积（lnCULit-1），采用各县年末常用耕地面积表示，土地是生态环境的载体，耕地增加会导致更多的森林草地被破坏，不利于生态环境质量的提高。
与互变量设置相同，控制变量也采用滞后一期的形式表示，同时，
为保证数据的平稳性和收敛，各样本数据均采用自然对数形式表示。控制变量相关数据来源于《陕西统计年鉴》（2009—2015）《中国县域统计年鉴》（2009—2015）《中国区域统计年鉴》（2009—2015）。
1.2 数据统计性描述
国家重点生态功能区转移支付于2008年实施，并于2009年测算生态环境质量指数（EI）。基于数据的可获得性，实证研究数据的时间跨度定为2008—2015年，EI指数选取2009—2015年数据，而其他自变量和控制变量选取滞后一期也即2008—2014年的数据。根据本文的研究设计，将陕西省完整获得转移支付的33个县按照财政收入水平进行分组，借鉴陈诗一[15]按照能源消费量、碳排放量等要素分为高低两类的思路和方法，本文依据各县级政府2008—2014年人均财政收入的均值进行分类，前16个县级政府为高财政收入县级政府，而后17个县级政府为低财政收入县级政府，分组状况如表1所示。
陕西省33个国家重点生态功能区县级政府财政收入水平整体及分组（高财政收入组和低财政收入组）相关数据的统计性描述如表2所示。
2 实证结果分析
2.1 整体数据分析
对陕西省33个国家重点生态功能区整体样本数据进行GMM回归分析，结果如表3所示。
可以看到，转移支付的回归系数在1%的显著性水平下均通过检验，尽管随着控制变量的增加该系数逐渐变小，但系数仍在0.1以上，这表明转移支付对生态环境质
量的改善起到了显著的促进作用，陕西省国家重点生态功能区生态环境质量呈现“基本稳定，逐渐好转”的趋势，与国家重点生态功能区转移支付的激励作用是密不可分的，命题1得证。滞后一期的生态环境质量在给定的显著性水平下通过检验，这一方面表明设定的动态回归方程是符合现实的，能够更好的拟合现实状况，另一方面也表明基期的生态环境质量对后期的生态环境质量改善起到了显著的促进作用，国家重点生态功能区转移支付的确定还应考虑长期性，将前期的生态环境质量也纳入考核范围，实施动态激励机制。县级政府的财政收入水平增加也是影响生态环境质量改善的重要因素，回归结果显示财政收入能够显著促进县域生态环境质量的提高，这是因为一方面随着县级政府财政收入水平的增加，县级政府作为“理性经济主体”必然会增加对“自身”的环境质量的重视，通过增加用于生态环境保护的财政支出来提高生态环境质量。
对于其他控制变量来说，陕西省国家重点生态功能区人均GDP的系数通过显著性检验，而其二次方的系数未通过显著性检验，这表明人均GDP的增长会阻碍生态环 境质量的提高，陕西省国家重点生态功能区所在县级政府还未达到经济与环境双赢的拐点。第二产业比重的增加、城乡收入差距的扩大同样抑制了生态环境质量的改善，但城乡收入差距对生态环境质量的不利影响相对较小。居民对零售商品消费量的增加对生态环境质量提高也产生了抑制作用，这一方面是因为居民特别是农村居民将更多的钱用于购买消费产品，对生态环境保护的投入不足，另一方面是因为消费品增加，产生的生产消耗、生产垃圾以及生活垃圾也相应增加，影响了生态环境质量。最后，耕地面积同样也是影响生态环境质量的显著因素，耕地面积的增加会造成草地和山地的减少和动植物的破坏，因此，退耕还林还草仍然是改善生态环境的一项重要措施。
2.2 分组回归分析
同样采用系统GMM方法对分组数据进行回归检验，表4和表5给出了高财政收入组和低财政收入组样本的回归结果。
通过对比表4和表5的回归结果可以看到，县级政府作为“理性经济主体”，其行为选择与个人相似，高财政收入的国家重点生态功能区的转移支付影响系数要大于低和*分别表示在1%、5%和10%的显著性水平上通过显著性检验；括号中的数值为t统计值；限于篇幅，表中未汇报出截距项回归结果。
财政收入国家重点生态功能区转移支付的影响系数，即将转移支付拨付给高财政收入组更有效率，命题2得证。因此从效率角度看，现阶段国家重点生态功能区转移支付的标准即县级政府财政收支缺口符合公平原则，但相对缺乏效率，对生态环境质量改善作用有待进一步挖掘。
对于控制变量来说，高财政收入组的国家重点生态功能区人均GDP增长对生态环境质量具有促进效应，但人均GDP的二次方回归系数为负，这表明促进作用在到达一定程度时会发生改变，变为阻碍，这与整体回归结果的经济增长水平与生态环境质量负相关的结论不同，实证结果不一致的原因在于财政收入的差异。财政收入和经济水平高的县级政府更愿意、也有能力投入更多的环保资金，因此初期经济增长与环境治理呈现正相关关系，由于环保投入边际效应的递减而最终呈现倒U形关系。整体数据实证结果为负相关关系是因为整体数据的经济水平较低，为发展而牺牲了生态环境。这从不同分组的经济水平和生态环境质量均值可以看出。因此二者之间不存在矛盾，只是不同前提条件下的回归结果。低财政收入组的回归结果表明经济增长会阻碍生态环境质量的提高，并且二者不存在“U”或者倒“U”形关系，本文认为这一区别同样是由财政收入水平决定的，财政收入水平高的地区在经济发展过程中会更加关注对生态环境的变化和生态资源的合理利用，经济增长和生态环境呈现“双赢”状态，而只有在对生态环境保护利用过度和开发强度不断增加时，才会促使二者的关系发生变化；而对于低财政收入组来说，其更加关注经济增长，希望通过发展经济改善本地区的财政状况，但这一行为忽视了对生态环境的保护，更有可能造成生态环境资源的不合理利用，降低了生态环境质量。对于其他控制变量，其影响方向和整体回归结果相似，同时这也不是本文的研究重点，这里不再进行详细的阐述。
3 结论与政策建议
本文主要考察了陕西省国家重点生态功能区转移支付的生态保护效应，得到以下结论：第一，国家重点生态功能区转移支付对生态环境质量改善起到了重要的作用，是改善生态环境质量的重要影响因素；基期的生态环境状况同样对当期的生态环境质量提高发挥了不可或缺的促进作用，建立长效的激励机制成为必然选择。第二，国家重点生态功能区县域政府的财政收入水平同样是影响生态环境质量的显著因素，财政收入水平越高，县级政府越愿意保护生态环境，当地的生态环境质量越好，因此，应提高各个县级政府的财政收入水平，生态保护的禁限政策使得国家重点生态功能区县级政府难以通过大规模的城镇化和工业化增加财政收入，而其他地区特别是优先开发和重点开发地区一直在无偿享受这些区域提供的生态环境产品，其理应为此支付补偿。第三，分组回归结果显示，高财政收入组的国家重点生态功能区转移支付对生态环境质量的影响系数要大于低财政收入组，这表明将转移支付更多的倾向于高财政收入组会更好地发挥转移支付对生态环境质量改善的激励效应。但现阶段国家重点生态功能区转移支付办法对转移支付的拨付标准是县级政府的财政收支缺口，这一标准符合公平原则，但不符合效率原则。基于研究结论，本文提出以下政策建议：
第一，扩大中央政府的一般性财政转移支付和受益地区的横向财政转移支付，建立区内与区外共同保护生态环境质量的格局。实证结果表明，转移支付是国家重点生态功能区生态环境质量改善的显著促进要素，因此应扩大对当地政府的转移支付。中央政府在拨付生态补偿纵向转移支付的同时，也有必要要求其他受益地区拨付横向生态补偿转移支付来提升生态环境保护的积极性[16]。国家重点生态功能区内的资源禀赋现状和地理位置因素决定了其经济发展的落后，而国家重点生态功能区生态环境保护和建设目标又进一步限制了经济增长，使其面临生态环境保护成本增加和机会成本损失的双重压力，中央政府和其他受益地区理应对此进行补偿，提供生态环境保护和建设的财政转移支付也是应有之义。
第二，在不断提高转移支付的同时，也要对转移支付标准进行完善和修正。在兼顾效率与公平的条件下，适度完善国家重点生态功能区转移支付办法，根据县级政府财政收支缺口确定转移支付的办法并不利于充分发挥其生态环境改善的激励效应。在转移支付标准方面，根据本文的实证结论，在现有依据财政收支缺口确定生态补偿转移支付的标准下，可以从以下四方面进行调整：一是充分考虑县级政府的财政收入水平，财政收入水平越高，县级政府生态环境保护意愿越强，生态环境质量越好，因此在确定支付标准时应将财政收入水平纳入确定标准参考内容；二是将前期的生态环境质量纳入转移支付标准核算中，由实证结论可知前期的生态环境质量同样对当期的生态环境质量产生促进效应，因此在确定转移支付标准时，应将前期生态环境质量纳入考核范围，前期生态环境质量指数越高，转移支付应越高，以体现长效激励原则。三是可以考虑分批下拨转移支付资金，前期资金的使用效果同样是下一期资金拨付的参考，促使县级政府要获得相应的生态补偿转移支付既要关注当期的生态环境效益，也要关注后期的生态环境效益，保证县级政府生态环境保护的持久性，促进生态环境的永续发展。四是考虑该国家重点生态功能区的重要程度和影响范围，国家重点生态功能区生态环境质量指数测度中包含有特征指标，即根据不同功能区类型确定相应的指标，因此，转移支付的确立也应充分考虑功能区的特殊性和影响程度，如水源涵养型国家重点生态功能区多数位于水源区和大江大河的源头，其生态环境的重要性和影响程度非常大，因此中央政府应对此提供更多的转移支付，而所有水源区的中下游也都應对此进行横向转移支付。
第三，当地县级政府也可以从调整产业结构、缩小城乡收入差距和巩固退耕还林成果方面入手，改善生态环境质量。首先要调整产业结构，因地制宜地发展生态农业和生态旅游业，大规模的工业化和城镇化建设与作为禁限开发区的国家重点生态功能区的建设目标存在冲突，本文的实证研究也表明工业化的发展不利于生态环境质量的提高，因此，这些地区要对存在高污染的企业实施异地开发或者直接关停，转而充分发挥本地区丰富的生态资源的比较优势，因地制宜的发展生态农业和旅游业，农村居民还可以依据地理位置的优势开办农家乐等副业[17]。其次，要增加农村居民收入，降低城乡居民收入差距，城乡居民收入差距的扩大增加了农村居民的不公平心理，导致其为了提高收入，会基于自身的地理位置便利破坏生态资源和环境以增加收入，这造成了生态环境质量的下降，因此提高农村居民的收入水平，改变其行为选择也是改善生态环境质量的一个重要举措。再次要继续推进和巩固退耕还林工程，一些学者的研究表明我国实施退耕还林的地区存在返耕现象，这在造成成本浪费的同时也不利于生态效益产出，2014年8月，国家多部委联合出台了《新一轮退耕还林还草总体方案》，正式下达退耕还林任务483万亩，标志着新一轮退耕还林工程正式启动，这要求地方政府做好退耕还林的宣传和指导工作，保证退耕还林工程的可持续性。
（编辑：王爱萍）
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作者：徐鸿翔张文彬
摘要：乡村生态环境在当代人居环境建设中具有突出意义，环境的优化必须基于其生态基质，生态功能区规划正是依托于乡村基础环境条件形成的。研究乡村生态区规划及其保护目的是进行乡村环境建设，可以增加乡村经济增长极。文章通过龙妙村乡村功能规划，融合乡村旅游开发，从而从多方面形成乡村环境综合建设，建构优美的乡村人居环境。
关键词：乡村生态功能区;生态保护;乡村旅游;旅游开发;乡村环境建设 文献标识码：A
1 龙妙村自然生态环境
柳州市融安县大将镇龙妙村生态旅游功能区位于融安县大将镇龙妙村，总面积约666.67公顷，核心功能规划用地面积136.6公顷(2049亩)。大将镇位于融安县城的东北部，地处中低山区，属亚热带季风气候区，太阳辐射强，气候温暖，雨水充沛，冬短夏长，雨热同季，气候资源丰富，气候条件较为优越。境内温暖多雨，热量丰富，相对湿度达79%，年均日照时数1414.6小时;年平均气温19.2℃，最冷月(1月)平均气温8.5℃，极端低温-5.5℃，最热月(7月)平均气温27.9℃，极端最高温38.9℃。年均无霜期298天，年均降雨量1896.3mm，雨量多集中于4～9月，林木生长季节较长。
龙妙村整体资源丰富，建村历史悠久，至今已有300多年历史，清朝嘉庆年间已经是一个繁荣的乡村集市;自然风景优美，美丽的浪溪江流过村庄，沿岸涌现出风景如画的景点;文化民俗多彩，各个民族的村民和睦共处，相互体验与传承民族文化，传统民俗文化一直沿袭至今;古建筑雄伟古朴，古代建筑遍地开花;物产丰富品种繁多，家乡物产丰富;劳作工具古香新奇，在数百年的劳作中就地取材，因陋就简，自制了许多生产工具、生活工具等，是村民智慧与勤劳的结晶。目前，融安县龙妙金桔专业合作社的生产基地在大将镇龙妙村，种植面积1100多亩，基地金桔年产量超过2000吨，总产值达800多万元，不仅提高了乡村的整体经济发展，还有效地促进了当地的旅游开发。浪溪江沿岸的田园风光，更被人们誉为“世外桃源胜地”。
2 龙妙村生态资源特点分析
2.1 龙妙生态资源优势
2.1.1 山水空间独特，风景秀丽。这里山清水秀，景色天成。龙妙的街、巷路面多是青石板铺成，村中土墙又是用大大小小的卵石铺挡，自然有致;浪溪江(龙妙段)清澈见底，自北向南蜿蜒流淌，两岸篙竹碧绿叠翠，宛如镶嵌在河岸的玉带;架建在急水滩头滩尾的竹筒水车，日夜不停地旋转欢歌、吐金溅玉;古时停泊在龙妙河边湾塘的有货船、渔船，每当夜幕降临，河面上燃起点点渔火，一只只鸬鹚鸟随着渔夫的吆喝声，一个个跟头就钻进水底，不一会儿，嘴里就叼着一条鱼浮出水面。
2.1.2 古朴商铺，古老建筑。龙妙老街铺面临江而建，现存四间铺面已有两百多年历史。民生商店门面上，镂刻有“富客常临”四个篆字的商店门面雕刻是龙妙老街现仅存的一副珍贵言语文物。此外，有庙宇、祠堂、碑志、拱桥、营盘岭、古码头、字纸炉等遍布村里，最多的是寺庙、碑志，都具有悠久的历史。
2.1.3 金桔风情带。龙妙农民的农庄将变身为一个“四季花果飘香的大观园”。春天来了，游客可以去施肥;夏季，果园、菜园成了游客眼的风景画;秋天，游客尽情体验丰收喜悦;冬天，1000多亩金桔是游客最钟爱的农产品。一年四季让游客在观赏游时如在读一本“农业百科全书”，达到“赏风景、学农业、长知识”的目的。种在地里是风景，卖出去的是农产。
2.2 龙妙生态资源劣势
2.2.1 乡村生态资源档次普通，整合度与丰满度不足。从资源调查发现，规划景区优质资源少，一般性普通资源多，核心构景资源不突出。全村民居寨貌不够完整，民居结构比较杂乱，存在新旧多种建筑结构样式。民居立面、屋顶、脊线平淡且有损落，缺少修缮与装饰。
2.2.2 新村與老村景观资源层次差距大，缺少统一布局与规划。“游老村，住新村”这是目前乡村旅游开发的显明特征。与古朴的老村相比，新村现代的建筑风格整齐排列，与传统地方民居风格不协调。同时，整体规划不够，新街区建设时没有考虑旅游开发的需要，如老街区原道路比较古朴，但后来改成水泥路面，就是缺少规划所致。
2.2.3 村寨基础环境条件滞后，大坝洲生态环境品质受限。村中部分街道路面质量较差，甚至没有排水设施，阴雨季节时，常常导致车辆、行人無法正常通行，大大地影响了当地农民生活的质量。村中基础建设投入不够，部分功能设施没有建设，如停车场地、宣传栏、各类标识等。
3 生态功能总体规划布局
3.1 功能布局核心框架
根据龙妙乡村生态功能打造，在对乡村资源评价之基础上，提出以“一环一带一核四组团”的景观功能布局框架进行总体规划。“一环”：即浪溪江两岸游道景观控制环。此环以龙妙山水空间为蓝本，展现自然溪水、堤坝水景、游泳戏水、生态果木、时花观赏、文化集锦等功能。“一带”：浪溪江沿岸山水风景带。就是沿浪溪江岸构成的线状景观带，布局水工建筑、自驾营地、乡村风味、泫溪漂流、游船戏水、自然游泳等休闲体验功能。“一核”：龙妙古村寨文化景观展示核。龙妙村有李家古居、粤东会馆、石板古街等，老街道两侧民房两层木质结构，沿街布局，临街开门窗，木质门窗多用文化雕花装饰，显得古朴优雅。“四组团”：分别为特色金桔种植生态科普组团、古村寨老街乡村文化展示组团、坝洲休闲娱乐活动组团及白虎寨宗教祉福组团。
3.2 生态功能规划
将龙妙生态功能旅游划分为老街乡情文化体验区、湾塘坝洲水景休闲、浪溪江沿岸金桔种植展示区、山地生态敏感保护区等四大功能区。老街乡情文化体验区——以展示龙妙村古村落乡情文化为重点，全面彰显龙妙古寨传统民居建筑、乡村风貌、习俗民情等元素，重点打造龙妙村寨人居环境与人文风貌，集聚寨乡风俗、民居建筑、街景门路、乡村娱乐、特色餐饮、乡村文化、民间活动等、形成“乡愁”的乡村韵味。湾塘坝洲水景休闲——以龙妙湾塘之月状水面为山水蓝本，重点打造“月形”水域空间，建成以乡村山水风貌景观为主调，配套民寨古商建筑文化空间体验及小岛风景。浪溪江沿岸金桔种植展示区——以龙妙特色名优金桔生态种植为农业观光要素，全面展示龙妙沿浪溪江两岸大片果园的生态基质，重点打造浪溪江沿岸肥沃的种植条件及生态金桔的优良品质，建成金桔采摘地和科普地。山地生态敏感保护区——以规划用地外围保护性山体绿地为区域，保留现有林地及景观竹林，突出山峦环境对龙妙古村的生态保护功能，重点打造龙妙村寨环境保护带，凸现景区景观植物资源生态特色，为村寨优质环境建设绿色生态屏障。
4 乡村环境生态保护
4.1 生态保护原则
优先保护功能区用地，严格控制现有生态资源开发，重视生态景观营造，保护乡村自然原貌，可持續发展。一是做好浪溪江水系保护，突出生态果园用地整体保护;二是对龙妙老街区要把老屋古屋、传统民居、旧址、古寨风貌作为重点保护资源;三是必须点线面保护与环境生态综合保护相结合，运用生态学的物质循环转化原理及生态位原理进行保护规划，根据生态旅游功能及资源敏感性、脆弱性进行分区保护;四是生态环境综合治理与景观展示相协调，通过典型的“种—养—沼—能(果、作物)”生态利用模式，控制地表土壤流失，江塘岸岸坡壁侵蚀;五是可视物保护与非可视物保护同样重要，可视物如民居建筑、亭廊架台、路基驳岸等，非可视物主要是文化资源，如传统节庆、传统手工技法、传统劳作方式等。前者的保护重在民居修缮保护，从平面、立面等多方面加以修整，做到修旧如旧，不失古村特色风格。非可视物保护，就是先要挖掘文化资源，建立技术资料档案，培养后续人才，建设传统工艺作坊、倡导手工作法，保留传统工艺。
4.2 生态保护技术
4.2.1 分级分层次保护。将功能区按核心保护区、一般保护区与外围生态保护区进行分区分级保护。核心保护区是景区最重要的区域，由自北向南沿休闲农家、粤东会馆、戏台、李家古屋、祈福台、龙妙小学所构成的保护圈;一般保护区即是核心保护区的缓冲区，若被破坏则会严重影响到核心区;外围生态保护区是指景区内与外围连接处的山地、竹林及高山农田，采取一般性保护技术。例如对核心保护区，其保护方法为：一是在该区域内执行游人量指标控制，采用最适容量指标，村庄空间要特别加以控制;二是在核心区内的湖塘、岸坡、河道等水体做好水土保持，加固坡岸，种植保护性植物如爬山虎、蟛蜞菊、蜘蛛兰、美人蕉等;三是在村庄山坡坡脚与水体联结处通过道路做好雨水排放，将水排进水体，又不影响土岸坡稳定;四是景区核心区浪溪江、村前湾塘的景观开发要运用生态方式，尽量使其对环境以及生物结构的破坏影响达到最小，保护好原生态的自然生态环境;五是加强核心区园容管理，设置好卫生池、垃圾池，标注卫生警示语;六是对村寨民居古建筑“修旧如旧”的保护和修复工作要尽可能地保持原有的风貌。
4.2.2 生活环境保护。包括生活污水和垃圾处理。乡村生活污水种类主要包括民用餐饮污水、卫生污水、养殖污水、环境污水(降雨过多造成的泥水)等。污水处理采用两种方法：一是综合利用沼气池，通过典型的现代种植养殖技术应用及“种—养—沼—能(果、菜)”生态利用模式，应用有机循环生态模式将生活污水污物经沼气池发酵，沼气为能源再利用;二是建设景区污水处理池，所有污水均集中进行处理，经处理的污水合格后用于果林植物养护用水或排进景区湖体水系。
功能区垃圾处理就是将污染垃圾物如各种生活垃圾、植物枯枝落叶、餐饮殘物、腐烂瓜果物、养殖丢弃物、游人烧烤杂物等先收集，然后集中到村屯内垃圾堆放池，再通过垃圾车外运。在功能区内建设两个垃圾堆放池，按生态乡村要求设置岗位保证垃圾得到处理。垃圾采用分类式收集，收集的垃圾再采用生态乡村建设的基本要求进行集中处理或外运到指定地点。但不得在乡村功能区内集中焚烧。
4.2.3 河道生态安全保护。保护范围是浪溪江龙妙村段、功能区内设洞河段、大坝洲闹鱼溪等水域景观河道。保护方法为：岸坡保护——对于比较固定的坡岸，采用自然坡岸不变，岸上坡上竹林带、杂木带严格保留;对于有崩塌之处，以种植植物树木保护为主，种植撑篙竹、甜竹或毛竹，适当种植枫杨树、樟树等。表演场四周加固土方，用大块石垒砌坡面，加大护坡面及厚度，水坝两岸可以采用分级台地保护，分2～3级(层)建设平台，使坡面更为牢固。
河道水质保护——即保护好沿河岸森林植物带，特别是果木带、杂木带、竹林带;严禁在沿河近岸侧(80m范围)种植速生桉树;在河道某些缓水湾，常有杂物积聚，影响环境，这些地方可以定期组织人员清理杂物，种植自净植物如水草、伞草、芦苇草、水杨梅等。对于湾塘水体，为保证湾塘水面景观，严禁在湾塘水面上进行网箱养鱼，也不能在浪溪江进行围堰式规模养殖家鸭;龙妙村屯所有生活污水必须集中收集处理，严格按照生态水质处理方法除污去污，保证水质后方可排放。
4.2.4 功能区用地保护。一是严格用地管理。各类土地必须严格在各自功能区内进行生产和开发布局，不得随意改变用地性质，重视生态型用地的保护;二是在满足功能区功能布局要求基础上适当加大景观用地面积，保证各景物景点的建设用地;三是用地必须与融安县(含大将镇)用地规划一致，不得突破前导规划的指标及范围。
4.2.5 资源协调性保护。乡村生态保护要紧密联系当地乡村自然生态环境及丰富的人文文化，坚持一方水土养一方人的人文理念，顾及乡村群众利益，要以功能综合、产品特色、环境优美、民心所向而区别于乡村纯生态旅游点。要多请专家及各类媒体到功能区考察，形成项目建设氛围。同时，要营造“乡亲感恩”、“乡情眷恋”、“离人心上秋”的“乡愁”氛围，通过亲情文化，培育浓浓的乡村情感。乡村生态旅游开发切入到乡村的多方面，其自然景观和人文景观是两个主要类别，除保护好资源，还要有开发意识，结合乡村社会、经济、文化的发展综合考虑，布局功能，如此才能彰显乡村人居环境建构的品质。
5 结语
乡村生态功能区域保护主要是维护乡村自然生态环境，为乡村建设提供生态基质。乡村社会发展很大程度要基于其生境，生产、生活、休闲等功能都离不开优美的生态基质，因此，通过生态功能规划，融乡村生态旅游开发于其中，在当前乡材生态扶贫中具有特别的现实意义和时代特征。龙妙村仅是传统乡村的一个例子，以此例能剖析和关注当代乡村的环境建构与产业开發，增强乡村经济造血能力，发展和丰满乡村文化。
作者简介：韦春媛，广西柳州人，供职于广西生态工程职业技术学院，园林工程师，研究生，研究方向：风景园林项目规划设计与生态文化理论。
(责任编辑：王 波)
作者：韦春媛
(1997年12月8日,市政府以中府[1997]115号文颁布;
2004年6月23日，,市政府以中府[2004]64号文修改)
第一条 为防治水污染，保证水资源的有效利用，根据《中华人民共和国水污染防治法》和有关规定，并结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市辖区内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。
第三条 任何单位和个人，都必须遵守《中华人民共和国水污染防治法》及其实施细则和本规定。造成水污染的，必须承担法律责任。
第四条 中山市环境保护局(以下简称市环保局)负责本规定的实施，每年向市人民政府提交水环境功能区的水质分析情况和年度综合报告书。
水利、建设、规划、卫生、防疫、公安、港监等部门应按各自的职责，密切配合，做好水环境功能区水质保护工作。
第五条 中山市环境保护监测站具体负责水环境功能区水质的监测工作，定期向市环保局报送监测数据和水质分析报告。
第六条 本规定所指的水环境功能区，是指在我市行政管辖的水区域范围内，根据水环境污染状况、水环境承受能力(环境容量)、水环境保护目标以及社会发展状况，将特定的水区域划分为不同功能的环境单位。
第七条 中山市水环境功能区分为二类水环境功能区，三类水环境功能区，四类水环境功能区和五类水环境功能区。
第八条 二类水环境功能区的范围和水环境保护目标：
西江河中山河段：顺德均安与古镇交界处至坦洲大涌口。
小榄水道：莺歌咀至大南尾。
鸡鸦水道：汲水至大南尾。
桂洲水道：小榄水道以东，鸡鸦水道以西流域。
水库：长江、金钟、马岭、石榴坑、长坑三级、田心、古鹤、龙潭、马坑、横迳、莲花地、箭竹山、逸仙、蟾蜍塘、出水象、芙蓉山。
以上区域以《地表水环境质量标准》(GBZB1-1999)Ⅱ类标准值作为水环境保护目标。
第九条 三类水环境功能区的范围和水环境保护目标：
横门水道、磨刀门水道、洪奇沥、桂洲水道(汲水以东流域)、黄沙沥、黄圃水道、横琴水道、海洲水道、浅水湖、大魁河、田基沙沥、三宝沥、坦洲大涌、拱北河、北台溪、大环河、东部排水渠、中部排水渠、西部排水渠、沥心涌、分流涌、港口沥、含珠沥、含珠窖、木河迳、南洋窖、三角新涌、坦洲涌、西干渠、二窖口沥。
以上区域以《地表水环境质量标准》(GBZB1-1999)Ⅲ类标准值作为水环境保护目标。
第十条 四类水环境功能区的范围和水环境保护目标：
石岐河、北部排水渠、白濠沥、石龙涌、金鱼沥、仔涌、沙朗涌、石基涌、狮窖河、赤洲河、张家边涌、八公里河涌、大窖涌、石军涌、乌沙涌、独尾窖、民众沥、义仓正涌、袷安涌、上浪涌、涌口门上涌、涌口门下涌、鸦岗运河、申堂涌、三沾涌、灯笼涌、二沾涌、大沾涌、联石湾涌、龙胜涌、波隆涌、鸡笼涌、白鲤涌、同安涌、四埒涌、横沥涌、白里涌、十六顷排水渠、麻子涌。
以上区域以《地表水环境质量标准》(GBZB1-1999)Ⅳ类标准值作为水环境保护目标。
第十一条 五类水环境功能区的范围和水环境保护目标：
古镇涌、曹步涌、三沙涌、花蓝沥、低沙涌、哦角涌、横沙涌、小榄涌、小榄新涌、蚬沙涌、大崩涌、白沙湾涌、石涌、濠头涌、沙边涌、四联涌、板尾涌、茅湾涌、金钟涌、天字号涌、阜圩涌、大有涌、猛流涌、苏埒涌、马鞍窖、横档涌、南头涌、低沙涌、布刀涌、尤鱼窖、高沙涌、生生涌、龙丰涌、接源涌、鸭尾窖、何五顷涌及各镇区的内河涌。
以上区域以《地表水环境质量标准》(GBZB1-1999)Ⅴ类标准值作为水环境保护目标。
第十二条 同一水域兼有多类水环境功能区的，依最高水环境功能区的水环境质量标准执行。
第十三条 在水环境功能区内新设排污口的，应按照广东省《水污染物排放限值》(DB4426-2001)规定的标准执行。
第十四条 水环境功能区内有污染物排放的建设项目应设置水污染防治设施，其所需的资金、材料和设备，应与主体工程统筹安排，并与主体工程同时设计、同时施工、经验收达到要求后同时投产使用。
水环境功能区内的污染企业向水体排放污染物超过排放标准的，必须限期治理。逾期无法治理的，责令其停业或关闭。被限期治理的排污单位应作出防治计划并定期报告治理进度，市环保局应对限期治理项目进行检查和验收，并向市人民政府报告。
第十五条 向水环境功能区水体排放污染物的企事业单位须填报《排污申报登记表》，由市环保局根据总量控制指标核发《排污许可证》或《临时排污许可证》。严禁超过许可证规定的排污浓度、数量排放污染物。
第十六条 严禁在二类水环境功能区内新办下列企业:
(一)生产农药、铬盐、钛白粉、氟致冷剂的企业;
(二)漂染、电镀、冶炼、制革、化学制纸浆、拆船和氰化法提炼产品的企业;
(三)使用含汞、砷、镉、铬、铅为原材料的企业;
(四)设置油库和化工原材料堆放点的企业。
三类和三类以下水环境功能区在容量承受能力内，可适当考虑一些有污染的项目，但必须做好容量分配和总量控制。
第十七条 禁止向水环境功能区水体排放、倾倒、 堆放、贮存和填埋下列物质：
(一)含汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等剧毒物品、废渣和农药;
(二)油类、酸液、碱液和剧毒废液;
(三)工业废渣、城镇生活垃圾和其他废弃物;
(四)含病原体污水。
第十八条 禁止在水环境功能区内清洗装贮过油类或有毒污染物的车辆、船只、容器。
禁止利用渗井、渗坑、裂隙和钻孔排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。
禁止使用无防渗漏措施的沟渠、池塘输送、贮存上述物资。
第十九条 在水环境功能区航行、停泊、作业的船舶，应按照船舶检验部门的规定配备油水分离器或容器等防污染设备,并持有船舶检验部门签发的合格证和港务监督部门规定的防污文书和记录文书。
装卸、运输油类或其他有毒污染物的船舶，应按照有关规定采取严格防溢漏措施。
第二十条 在水环境功能区沿岸新建港口、码头，应设置接收、处理残油、废油、含油污水、粪便和垃圾等废弃物的设施。未设置上述设施的，须限期补设。
第二十一条 经批准在水环境功能区内开办的项目，必须严格按照建设项目环境保护“三同时”要求，落实环保措施，严格执行先评价后建设的规定。
第二十二条 本规定颁布后，镇人民政府、区办事处依法划定的集中式饮用水源保护区和其他特殊用水保护区,其指定功能和水环境目标纳入区域管理。
第二十三条 各水环境功能区的区界，除本规定有直接标明起止地点的河道外，其余一律按《中山水利志》主要河道情况表中的起止地点为准。
第二十四条 本规定由市环保局负责解释。
第二十五条 本规定自1998年1月1日起实施。
六安城市水环境功能区划分方案
1、功能区划分目的
贯彻执行《中华人民共和国水污染防治法》、《安徽省城镇生活饮用水源保护条例》，保障人体健康，实施《地表水环境质量标准》GB3838-2002， 结合六安市实际情况，根据不同水域功能对水环境质量的不同要求，实现对不同保护对象进行分区保护，制定六安市水环境功能区划。
2、划分依据
1)《安徽省城镇生活饮用水源保护条例》
2)《地表水环境质量标准》GB3838-2002
3)六安市城市供水水资源规划
4)六安市环境保护“十五”计划及2010年远景目标纲要
5)六安市环境质量报告书(1996-2000年)
6)六安市城市发展规划
7)《生活饮用水卫生标准》GB5749-85
8)《渔业水质标准》GB11607-89
9)《六安市淮河流域水污染物总量控制及实施方案》
3、功能区划分原则
1)集中式生活饮用水源地优先保护原则
按《安徽省城镇生活饮用水源保护条例》规定，以集中式生活饮用水源地为优先保护对象，设立一级、二级水源保护区。
2)不降低现状使用功能原则
根据现状水质监测结果，划分水环境功能区不得降低现状水质对应的使用功能。 3)按高功能保护原则
当同一水域兼有多类水环境功能时，依最高功能划分水环境功能区。
4)总量控制与目标控制相结合的原则
为实现水环境功能区保护目标，按陆源污染源《六安市淮河流域水污染物总量控制及实施方案》要求，强化污染源监控和总量控制指标落实，使功能区划和总量指标相协调，体现水环境功能区划分在水上，总量目标落实在陆上。
4、水环境功能区划分
六安市区水环境功能区具体划分为：饮用水源保护区、渔业用水区、工业用水区、农业用水区。
1)饮用水水源保护区
规划控制范围内淠河总干渠上游水质较好，是城市的饮用水水源保护地，具体控制如下：a、淠(pì)河总干渠上游两河口—横排头—樊通桥作为饮用水源二级保护区;执行Ⅲ 类水水质标准;
b、樊通桥至梅山路桥作为饮用水源一级保护区，执行Ⅱ类水水质标准;
c、梅山路桥 —朝阳路桥—罗管闸为饮用水源一级保护区，执行Ⅲ类水水质标准。 2)淠河
淠河横排头坝下至光华厂渡口段主要功能为：渔业用水区、工业用水区，按最高使用功能规划为渔业用水、执行Ⅲ类水质标准。
光华厂渡口至新安渡口水体现状使用功能为工业用水区，农业用水区、景观娱乐用水和混合区，按最高使用功能为工业用水区，执行Ⅳ类水质标准。
3)淠东干渠市区段
该段主要使用功能为渔业用水区、工业用水区、农业用水区，按最高使用功能为渔业用水区、执行Ⅲ类水质标准。
4)淠杭干渠市区段
该段主要使用功能为渔业用水区、农业用水区，按最高使用功能为渔业用水区、执行Ⅲ类水质标准。
2012年国家重点生态功能区县域生态环境质量考核
工作实施方案
根据环境保护部、财政部联合印发的《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法》(环发〔2011〕18号)(以下简称《考核办法》)，为保证2012年国家重点生态功能区县域生态环境质量考核及环境监测工作顺利完成，制定本实施方案。
一、适用范围
本方案适用于《考核办法》中“附件3：国家重点生态功能区县域名单”涉及我省37个市、县、区。
二、2012年工作安排
按照《考核办法》，2012年主要工作安排如下：
(1)2012年2月28日前：被考核的县级人民政府向省环保厅监测处报送本县自查报告。
(2)2012年3月31日前：省环保厅将我省被考核人民政府的自查报告和数据审核报告，上报环境保护部。
三、任务分工
省环境保护厅：负责考核工作的组织实施。
甘肃省环境监测中心站：负责考核工作的技术支持，整理汇总和审核各省份报送的数据资料，编写技术审核报告。
被考核县域人民政府：按照环境保护部、省级环境保护主管部门的要求填报相关数据、编写自查报告，完成县域内水质、空气质量及污染源监测工作。
四、指标解释
(1)林地覆盖率：指标解释按照国家林业部门概念，数据由县级人民政府林业主管部门提供。 计算公式：林地覆盖率=县域内林地面积/县域面积×100%
(2)草地覆盖率：指标解释按照国家农业部门概念，数据由县级人民政府农业主管部门提供。
计算公式：草地覆盖率=县域内草地面积/县域面积×100%
(3)水域湿地覆盖率：指标解释按照国家水利、林业部门概念。数据由县级人民政府水利、林业主管部门提供。
计算公式：水域湿地覆盖率=(县域内河流面积+湖库面积+滩涂面积+沼泽面积)/县域面积×100%
(4)耕地和建设用地比例：指县域内各类耕地和建设用地面积占县域国土面积的比例;指标解释按照国家农业、国土资源、城建主管部门概念。数据由县级人民政府农业、国土资源、城建主管部门提供。
计算公式：耕地和建设用地比例=(县域内耕地(水田、旱地)面积+建设用地(城镇用地、农村居民地及其他建设用地)面积)/县域面积×100%。
(5)植被覆盖指数：反映县域植被覆盖程度，通过县域内林地、草地、耕地、建设用地、未利用地面积综合加权获得，根据《生态环境状况评价技术规范(试行)》(HJ/T192-2006)计算。
(6)生物丰度指数：表示县域生物物种丰贫的指标，通过县域内林地、草地、水域湿地、耕地、建设用地、未利用地面积综合加权获得，根据《生态环境状况评价技术规范(试行)》(HJ/T192-2006)计算。
(7)水源涵养指数：表征县域内生态系统水源涵养功能的综合指标。通过林地、草地及水域湿地综合加权获得。
计算公式：水源涵养指数=A×(0.50×水域湿地覆盖率+0.35×林地覆盖率+0.15×草地覆盖率)，A为归一化系数，A=100/A最大值，A最大值指某指数归一化处理前的最大值。 (8)SO2排放强度：指单位面积SO2的排放量，单位：千克/平方公里。 计算公式：二氧化硫排放强度= SO2排放量/县域面积 数据来源：环境保护部门环境统计数据，县域面积由国土资源主管部门提供。 (9)COD排放强度：指单位面积COD的排放量，单位：千克/平方公里。 计算公式：COD排放强度=COD排放量/县域面积
数据来源：环境保护部门环境统计数据，县域面积由国土资源主管部门提供。 (10)固体废物排放强度：指单位面积固体废物排放量，单位：千克/平方公里。 计算公式：固体废物排放强度=固体废物排放量/县域面积
数据来源：环境保护部门环境统计数据，县域面积由国土资源主管部门提供。 (11)污染源排放达标率：污染源排放达标率包括工业污染源排放达标率和城镇污水集中处理设施排放达标率。污染源主要是指县级以上重点污染企业，包括国控、省控、市控和县控的重点排污单位;城镇污水集中处理设施指县城、乡镇工业区、开发区等的污水集中处理设施。
计算公式：污染源排放达标率=达标排放的污染源数量/区域内污染源总数或县域内污染源监测达标次数总和/县域内污染源监测次数总和
数据来源：数据来自环境保护主管部门的环境监测数据。采用污染源监督性监测数据，严格按照地方或者国家颁布的行业污染物排放(控制)标准规定的项目进行监测，暂时没有针对性排放标准的企业，监测项目按地方或国家颁布的污染物综合排放标准规定中的项目进行，具体监测项目由监督管理的环境保护部门确定。未按照《考核办法》要求监测的，未监测频次按不达标次数计算。
(12)水质达标率：指达到Ⅰ-Ⅲ类水质要求的断面占全部监测断面比例。数据来自环境保护部门环境监测数据。
计算公式：水质达标率=认证断面达标频次之和/认证断面监测总频次×100%。 数据来源：环境保护部门环境监测数据。未按照《考核办法》要求监测的，未监测频次按不达标次数计算。
(13)空气质量达标率：指县域城镇空气质量优良以上的监测天数占全年监测总天数的比例。空气质量评价使用API指数法，用污染物日均值评价。 计算公式：空气质量达标率=优良质量天数/全年监测总天数×100%。
数据来源：环境保护部门环境监测数据。未按照《考核办法》要求监测的，未监测频次按不达标次数计算。
五、自查报告
自查报告(见附件2)由被考核县级人民政府完成。自查报告包括被考核县域“数据指标汇总表”和“上报指标与2010年指标比较情况的说明”两部分。
(一)数据指标汇总表
数据指标汇总表分为考核指标汇总表和副填报表两部分。考核指标汇总表主要用于计算被考核县域2010年、2011年EI值以及EI的年际动态值(△EI)。 副填报表作为判别县域生态环境保护效果的辅助依据。
(二)数据填报要求及注意事项
1. 县级人民政府要认真准备，及时收集相关材料，客观填报数据，编写自查报告，保证数据填报规范性、可靠性及报送材料完整性。
2. 自查报告“数据指标汇总表”中填报的每一项数据必须具有相应的数据证明材料。对于无法收集或获取的数据，需说明原因。
3. 填报数据时须注意数据量纲的转换，避免填报出现差错。
六、质量控制
质量控制工作要贯穿整个考核评价工作。相关参与单位或部门都必须开展严格的质量控制工作。
(一)被考核县域抽查
环境保护部负责组织开展结果抽查工作。抽查方式包括现场核查、高分辨率遥感核查、以及无人机监测等。重点抽查具有以下情况的县域： (1)与2010年相比，报送的指标数据或计算获得的指标发生明显变化的县域; (2)工作组织不力，数据填报不规范，存在数据编造嫌疑的县域; (3)填报数据来源不明确，未能提供有效证明的县域;
(4)未能按照《考核办法》或实施方案要求提供数据材料的县域。
(二)数据采集质量控制
被考核县域在收集数据资料或组织开展监测时，要严格执行相关的技术规范及规定。 各部门提供的数据(如自然生态指标数据)，均需有相应部门加盖公章的证明文件。 SO
2、COD、固体废物排放量数据必须为上级环保部门文件认定的数据。
水质、空气质量监测严格执行《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)、《地表水和污水监测技术规范》(HJ/T 91-2002)、《环境水质监测质量保证手册(第二版)》及《水和废水监测分析方法》(第四版)、《环境空气质量手工监测技术规范》(HJ/T194-2005)、《环境空气质量自动监测技术规范》(HJ/T193-2005)、《环境空气质量标准》(GB3095-1996)及《空气和废气监测分析方法》(第四版)的有关要求，同时从样品采样、流转、分析测试、数据审核、监测报告都有完整的记录，建立电子或纸质档案。
七、数据报送
(一)县级人民政府数据报送 (1)报送对象：省环保厅监测处
(2)报送内容：自查报告(见附件1)及数据证明材料、环境质量监测报告等 (3)报送方式：电子版(光盘)和纸版 (4)报送时间：2012年2月28日前
(5)报送地址：兰州市雁儿湾路225号606(甘肃省环境监测中心站) 联系人：王莉娜
联系电话： 0931-8682935 13893668175
(二)省级环境保护主管部门数据报送 (1)报送对象：环境保护部
(2)报送内容：数据审核报告及各县级人民政府报送的相关材料。 (3)报送方式：电子版(光盘)和纸版 (4)报送时间：2012年3月31日前
2011年国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作实施方案
根据环境保护部、财政部联合印发的《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法》(环发[2011]18号)(以下简称《考核办法》)，结合2011年国家重点生态功能区县域生态环境质量考核评价工作实际，制定本实施方案。
一、适用范围
实施方案适用于《考核办法》中“国家重点生态功能区县域名单”所列的451个县(市、区)县域生态环境质量考核评价，涉及河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆22个省(区、市)及新疆生产建设兵团。
二、2011年工作计划
2011年4月30日前：省级环境保护主管部门完成辖区内被考核县自查报告审核，向环境保护部报送自查报告和审核报告。组织未开展相关监测工作的县(市、区)尽快开展今年环境监测工作。
2011年5月30日前：中国环境监测总站组织相关省级环境监测中心(站)开展县域遥感解译工作，并编制完成技术审核及评价报告，报送环境保护部。
2011年6月30日前：环境保护部组织对各项考核指标进行抽查。编制2010年国家重点生态功能区县域生态环境质量考核报告，并报送财政部。
三、任务分工
财政部：负责考核评价工作的指导与监督。
环境保护部：负责考核评价工作的组织实施，编制2010年国家重点生态功能区县域生态环境质量考核报告。 中国环境监测总站：负责考核评价的技术支持工作，整理汇总和审核各省份报送的数据资料，编写技术审核报告，协助环境保护部完成考核评价工作。
省级环境保护主管部门：负责组织各级环境监测站开展辖区内县域生态环境质量考核工作，包括任务下达、协调组织水质、空气质量监测、数据整理和审核，并编写审核报告。
被考核县域人民政府：按照环境保护部、省级环境保护主管部门的要求填报相关数据、编写自查报告，完成县域内水质、空气质量监测工作。
四、指标解释
(1)林地覆盖率：指标解释按照国家林业部门概念，数据由县级人民政府林业主管部门提供。
计算公式：林地覆盖率=县域内林地面积/县域面积×100% (2)草地覆盖率：指标解释按照国家农业部门概念，数据由县级人民政府农业主管部门提供。
计算公式：草地覆盖率=县域内草地面积/县域面积×100% (3)水域湿地覆盖率：指标解释按照国家水利、林业部门概念。数据由县级人民政府水利、林业主管部门提供。
计算公式：水域湿地覆盖率=(县域内河流面积+湖库面积+滩涂面积+沼泽面积)/县域面积×100% (4)耕地和建设用地比例：指标解释按照国家农业、国土资源、城建主管部门概念。数据由县级人民政府农业、国土资源、城建主管部门提供。
计算公式：耕地和建设用地比例=(县域内耕地(水田、旱地)面积+建设用地(城镇用地、农村居民地及其他建设用地)面积)/县域面积×100%。
(5)坡度大于15度耕地面积比：县域内山区、丘陵地区耕地及坡度≥15°的耕地面积占县域面积的百分数。由县级人民政府农业主管部门提供。 (6)未利用地比例：县域内沙地、戈壁、裸地、盐碱地等未利用地面积占县域面积的百分数。由县级人民政府国土资源主管部门提供。
(7)植被覆盖指数：反映县域植被覆盖程度，通过县域内林地、草地、耕地、建设用地、未利用地面积综合加权获得，根据《生态环境状况评价技术规范(试行)》(HJ/T192-2006)计算。
(8)生物丰度指数：表示县域生物物种丰贫的指标，通过县域内林地、草地、水域湿地、耕地、建设用地、未利用地面积综合加权获得，根据《生态环境状况评价技术规范(试行)》(HJ/T192-2006)计算。
(9)水源涵养指数：表征县域内生态系统水源涵养功能的综合指标。通过林地、草地及水域湿地综合加权获得。
计算公式：水源涵养指数=A×(0.50×水域湿地覆盖率+0.35×林地覆盖率+0.15×草地覆盖率)，A为归一化系数，A=100/A最大值，A最大值指某指数归一化处理前的最大值。
(10)SO2排放强度：指单位面积SO2的排放量，单位：千克/平方公里。 计算公式：二氧化硫排放强度= SO2排放量/县域面积
数据来源：环境保护部门环境统计数据，县域面积由国土资源主管部门提供。 (11)COD排放强度：指单位面积COD的排放量，单位：千克/平方公里。 计算公式：COD排放强度=COD排放量/县域面积
数据来源：环境保护部门环境统计数据，县域面积由国土资源主管部门提供。 (12)固体废物排放强度：指单位面积固体废物排放量，单位：千克/平方公里。
计算公式：固体废物排放强度=固体废物排放量/县域面积
数据来源：环境保护部门环境统计数据，县域面积由国土资源主管部门提供。 (13)污染源排放达标率：污染源排放达标率包括工业污染源排放达标率和城镇污水集中处理设施排放达标率。污染源主要是指县级以上重点污染企业，包括国控、省控、市控和县控的重点排污单位;城镇污水集中处理设施指县城、乡镇工业区、开发区等的污水集中处理设施。
计算公式：污染源排放达标率=达标排放的污染源数量/区域内污染源总数或县域内污染源监测达标次数总和/县域内污染源监测次数总和
数据来源：数据来自环境保护主管部门的环境监测数据。采用污染源监督性监测数据，严格按照地方或者国家颁布的行业污染物排放(控制)标准规定的项目进行监测，暂时没有针对性排放标准的企业，监测项目按地方或国家颁布的污染物综合排放标准规定中的项目进行，具体监测项目由监督管理的环境保护部门确定。未按照《考核办法》要求监测的，未监测频次按不达标次数计算。
(14)水质达标率：指达到Ⅰ-Ⅲ类水质要求的断面占全部监测断面比例。数据来自环境保护部门环境监测数据。
计算公式：水质达标率=认证断面达标频次之和/认证断面监测总频次×100%。
数据来源：环境保护部门环境监测数据。未按照《考核办法》要求监测的，未监测频次按不达标次数计算。
(15)空气质量达标率：指县域城镇空气质量优良以上的监测天数占全年监测总天数的比例。空气质量评价使用API指数法，用污染物日均值评价。
计算公式：空气质量达标率=优良质量天数/全年监测总天数×100%。 数据来源：环境保护部门环境监测数据。未按照《考核办法》要求监测的，未监测频次按不达标次数计算。
五、自查报告
自查报告(见附件1)由被考核县级人民政府完成。自查报告包括被考核县域“数据指标汇总表”和“上报指标与2009年指标比较情况的说明”两部分。
(一)数据指标汇总表 数据指标汇总表分为考核指标汇总表和副填报表两部分。考核指标汇总表主要用于计算被考核县域2009年、2010年EI值以及EI的年际动态值(△EI)。 副填报表作为判别县域生态环境保护效果的辅助依据。
(二)数据填报要求及注意事项
1. 县级人民政府要认真准备，及时收集相关材料，客观填报数据，编写自查报告，保证数据填报规范性、可靠性及报送材料完整性。
2. 县级人民政府填报的数据需具有相关部门(如环保、农业、水利、林业、城建等)加盖公章的证明。数据填报表、自查报告及相关的监测报告、数据提供证明报送省级环保主管部门。对于无法收集或获取的数据，需说明原因。
3. 填报数据时须注意数据量纲的转换，避免填报出现差错。
六、质量控制
质量控制工作要贯穿整个考核评价工作。相关参与单位或部门都必须开展严格的质量控制工作。
(一)被考核县域抽查
环境保护部负责组织开展结果抽查工作。抽查方式包括现场核查、高分辨率遥感核查、以及无人机监测等。重点抽查具有以下情况的县域：
(1)与2009年及上一相比，报送的指标数据或计算获得的指标发生明显变化的县域;
(2)工作组织不力，数据填报不规范，存在胡填、乱填嫌疑的县域; (3)填报数据来源不明确，未能提供有效证明的县域;
(4)未能按照《考核办法》或实施方案要求提供数据材料的县域。
(二)遥感解译质量控制
生态遥感解译严格执行《全国生态环境监测与评价实施方案》、《生态环境状况评价技术规范(试行)》(HJ/T192-2006)规定的各项技术要求，包括遥感影像筛选、影像纠正、解译最小图斑、属性类型等各个技术环节的技术要求。同时，遥感解译结果必须进行野外核查，编写野外核查报告，同时在野外核查基础上，对遥感解译结果进一步修正。
(三)数据收集质量控制
被考核县域在收集数据资料或组织开展监测时，要严格执行相关的技术规范及规定。各部门提供的数据(如自然生态指标数据)，均需有相应部门加盖公章的证明文件;对于SO
2、COD、固废等指标数据必须是上级环保部门文件认定的数据;水质、空气质量监测严格执行《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)、《地表水和污水监测技术规范》(HJ/T 91-2002)、《环境水质监测质量保证手册(第二版)》及《水和废水监测分析方法》(第四版)、《环境空气质量手工监测技术规范》(HJ/T194-2005)、《环境空气质量自动监测技术规范》(HJ/T193-2005)、《环境空气质量标准》(GB3095-1996)及《空气和废气监测分析方法》(第四版)的有关要求，同时从样品采样、流转、分析测试、数据审核、监测报告都有完整的记录，建立电子或纸质档案。
七、数据报送
1. 县级人民政府数据报送
(1)报送对象：省级环境保护主管部门
(2)报送内容：自查报告(见附件1)、水质、空气质量监测报告、污染源监督性监测报告等，以及有关数据提供说明和证明材料。
(3)报送方式：电子版(光盘)和纸版正式文件同时报送。 2. 省级环境保护主管部门数据报送 (1)报送对象：环境保护部
(2)报送内容：数据审核报告(见附件2)及各县级人民政府报送的相关材料。
(3)报送方式：电子版(光盘)和纸版正式文件同时报送。
2012年我省国家重点生态功能区县域生态环境质量考核结果分析
我省共有51个国家重点生态功能区，7个生物多样性保护类型，44个水源涵养类型生态功能区，主要分布在我省大小兴安岭及三江平原。
根据环境保护部办公厅、财政部办公厅文件《关于2012年国家重点生态功能区县域生态环境质量考核结果的通报(环办〔2012〕103号)，我省共有51个重点生态功能区被考核。以2009年为基准年，我省逊克县、嫩江县、通河县生态环境质量明显变好占总数的6.0%;方正、虎林、伊春区、乌马河、瑷珲、孙吴、庆安7个县市区生态环境质量一般变好，占总数的13.7%;甘南、穆棱生态环境质量轻微变好，占总数的3.9%;木兰、延寿、尚志、五常、密山、绥滨、饶河、南岔、友好、西林、翠峦、新青、美溪、金山屯、五营、汤旺河、带岭、乌伊岭、红星、上甘岭、嘉荫、铁力、抚远、同江、富锦、东宁、海林、宁安、五大连池、绥棱、加格达奇区、松岭、新林、呼中、呼玛、塔河、漠河等37个县市区生态环境质量基本稳定，占总数的72.5%;林口县、北安市生态环境质量轻微变差，占总数的3.9%。
根据文件规定，我省生态环境质量明显变好和一般变好的我省逊克、嫩江、通河、方正、虎林、伊春区、乌马河、
1 瑷珲、孙吴、庆安10个县市区获得其转移支付额10%的奖励;生态环境质量轻微变好的甘南、穆棱2个县获得其转移支付额5%的奖励;生态环境质量轻微变差的2个林口县、北安市，其2011年转移支付额增量被扣减。
根据考核结果，2011年我省51国家重点生态功能区中的通河、尚志、南岔、美溪、金山屯、五营、乌马河、汤旺河、铁力、海林、宁安、穆棱、爱辉、逊克县、孙吴、加格达奇区、新林、呼中、呼玛、塔河、漠河21县市区个生态环境质量为良好;方正、木兰、延寿、五常、虎林、密山、饶河、伊春区、友好、西林、翠峦、新青、带岭、乌伊岭、红星、上甘岭、嘉荫、东宁、林口、嫩江、北安市、五大连池、庆安、绥棱、松岭25个县市区生态环境质量为一般;甘南、绥滨、抚远、同江、富锦5个县市生态环境质量为脆弱。
建议：
一、根据环保部财政部文件要求，调查近5年我省国家重点生态功能区一般转移支付资金分配使用情况，转发环保部、财政部文件文件，督促将国家转移支付资金用于生态环境保护。
二、编制黑龙江省县域国家重点生态功能区保护建设规划技术导则。指导有关县市区编制本区域内的生态保护与建设规划，促进我省国家重点生态功能区生态环境质量不断提高。
提要：耕地保护特别是基本农田保护历来是国家的头等大事，目前各地土地利用总体规划编制工作已经基本结束，现进入基本农田划定工作阶段。按照国土资源部要求，基本农田划定工作的一个重要任务就是要建立各级基本农田管理信息系统,通过日常信息监管，实施最严格的耕地保护制度。本文立足于工作实际，在现有软件和硬件的基础上，研究确实可行的管理系统，并结合软件在广西使用的普遍性和广泛性，对县级基本农田保护管理系统提出功能需求以及设计开发思路，以期为各县级系统开发提供指导。
关键词 ：基本农田 ，信息系统，mapgis
Abstract: the cultivated land protection, especially the protection of basic farmland has always been a national priority, the country at present general land use planning work has been basically end, now into the basic farmland demarcated work stage. According to the requirements of land and resources, the basic farmland demarcated work a important task is to establish the basic farmland management information system at all levels, through the routine information supervision, implement the strictest arable land protection system. This paper based on the actual work, in the existing software and hardware, and on the basis of research really feasible management system, and combined with the use of software in guangxi universality and broad, at the county level of protection of basic farmland management system function demand and put forward the design development train of thought, so as to provide the guidance system development each county.
Keywords: basic farmland, information system, mapgis
中图分类号：S27文献标识码：A 文章编号：
基本农田划定是依据土地利用总体规划将基本农田落实到地块，确定基本农田空间位置、数量、质量等级、地类等信息的全过程。将基本农田划定成果包括基本农田保护图件、基本农田责任状、保护标志牌、统计表等图表册全部放入数据库进行统一管理、更新，可以全面掌握基本农田的数量、分布、等级，为基本农田管理提供评价、统计、查询和预测等服务，提高管理者的管理水平和决策效率。
一、基础平台的选择
本次开发地理信息系统主要是基于mapgis为平台，采用.net技术开发，C/S体系结构。
当今计算机技术和信息技术蓬勃发展，形成了诸多关于土地管理方面的软件，基本农田信息是一个相当庞大的数据库，不仅包含基本农田的属性信息，充分借助GIS空间分析与属性查询的交互式操作进行数据变更和统计，是一般软件所不能及的，利用GIS软件管理地理信息数据是未来发展的一大趋势。另一方面，在运行环境上，Internet技术飞速发展，使得基于b/s体系结构的方式取代了c/s体系结构，用于无序下载客户端软件即可浏览并进行基本的GIS操作，提高了系统升级维护的便捷性。
广西开展的第二次土地调查数据库、乡镇级土地利用规划数据库均采用MapGIS软件系统，因此，以此为基础，设计开发基本农田管理系统可以满足基本农田数据库建库需求同时具备广泛试用性。
二、县级基本农田管理系统的需求分析
基本农田管理信息系统的建设要以实现基本农田精细化监管为总体目标，以基本农田“管理信息化”为建设目标，主要实现如下6个方面的主要功能需求。
(一)占用预警
实现图形与属性数据的互动。通过导入新增建设用地项目范围线，分析项目范围内占用基本农田和土地利用现状地块情况，统计占用的基本农田总面积及各地类面积的细化情况，在地图上标出预警区域，建立预警档案，为新增建设用地项目报批提供参考依据。
(二)基本农田动态监测
一是实现图形与属性数据的互动。采用卫星或航拍影像数据监测基本农田变化。根据影像特征，对比基本农田保护区范围内各地类的变化情况。二是及时分析。巡查人员在巡查项目过程中如果发现了基本农田占用情况，通过拍照片、用GPS采集坐标信息，上传到土地部门。数据库管理员把巡查员传回的坐标数据导到基本农田数据库，利用占用预警分析功能，分析出该项目占用基本农田情况是否合法，如占用合法，则进行基本农田补划;如占用非法，则移交执法部门执法
(三)智能补划
在土地利用现状图斑中自动选取不在基本农田保护地块范围内的满足补划条件的耕地地块(或可调整地类地块)，显示补划地块信息和位置。在查找结果中，根据实际补划面积，提供最优补划方案，保证基本农田的占补平衡.
(四)数据变更管理
通过对基本农田图斑、保护块等的新增、分割、合并等变更操作，根据日常的业务需求，可以实现对基本农田占用补划、灾毁等实时变更。
(五)数据入库检查、综合统计分析与图表输出
数据入库：衔接好土地利用现状数据库、基本农田规划数据库、基本农田划定数据库、基本农田占、补划数据库等的录入。
数据检查：要求系统具有强大的检查功能，对入库的数据建立数据入库核查、检查机制，检测数据的数据结构、数据属性、图形拓扑(包括单个图层内和图层间)、逻辑关系等。对于检查出来的错误可以直接在图上定位，并能形成检查报表。
汇总统计：对基本农田现状面积以及变化，数量、地类、质量等信息进行分类统计、制图、制表。同时要求在指定区域、指定时间点统计分析。
图表输出：输出相关表格图件。土地利用地类面积表、土地利用现状图和基本农田保护图专题图等。
(六)数据共享、安全和维护
数据共享要求：建立健全与各级数据信息管理相一致的基本农田数据标准体系和成果规范体系，要实现耕地保护系统其他相关业务职能部门数据信息的无缝对接，保证各级数据的一致性、格式的通用性。建立数据的多级访问权限机制和数据保密机制，保证数据访问、发布的安全性。
数据维护要求：要求系统接口开放，能根据各类规程及政策文件要求变化，对系统功能和算法进行调整 ，及时调整维护各数据库数据。
三、系统总体架构
此总体框架由三大体系：安全体系、运行管理体系、保障体系;四个层面：基础层、数据层、支撑层、应用层构成。
基础层是系统的运行保障层，包括网络基础设施和相应的硬件设施。硬件层为系统提供通信、安全等基础设施。
数据层主要是系统的数据支撑层，包括了系统的数据资源及数据资源管理功能。系统的数据包括：基础地理数据、二调基本农田调查数据、土地利用总体规划基本农田数据、土地利用分等定级数据、建设用地审批数据、基本农田数据数据库数据。数据层为系统提供真实的基础数据支持。
支撑层主要是系统业务应用系统的支撑平台，由各种中间件、服务组件和接口组成，主要包括工作流中间件、GIS服务组件、位置服务中间件、消息中间件和安全中间件等组成。
应用层主要是系统的业务应用系统,包括基本农田业务管理、基础数据管理、数据更新、维护管理等。
四、系统功能设计
基本农田信息系统分为建库子系统、成果监管子系统和WEB发布子系统。
建库子系统：提供了建库工具和数据检查功能，辅助用户快速建立信息齐全、图属无误的基本农田划定数据库;同时提供初步的统计汇总功能，满足建库单位上报成果进行检核的要求。
监管子系统：结合国土资源管理部门对基本农田划定数据库的日常管理要求，提供了信息查询浏览、建设占用地块范围统计分析、基本农田保护责任书责任卡的输出和管理、以及调整补划等功能，使相关人员能够对数据库进行全局把握并维护现势性，达到长效更新和永久保护的目的。
WEB发布子系统：在同一局域网内，实现基本农田数据库的图属发布和信息的有效共享。由数据库管理员统一维护，针对不同用户设定不同的职能权限，使客户端人员只能在分配的功能范围内调用自己辖区的数据，做到互不侵犯，有效保证数据安全。
五、应用前景
目前以广西第二次土地调查形成的全区土地利用现状图、遥感影像图、农村土地权属和基本农田四个数据信息成果为基础，集成了土地、矿产、海洋等数据库，与电子政务系统紧密结合，完成了“一张图”工程构建，解决了办公信息系统与GIS的无缝连接。因此在广西建设开发基本农田信息管理系统，具备十分优越的基础条件。采用信息系统管理也是今后发展必然趋势，使用该系统可以更好的服务于国土系统，实现基本农田的动态高效管理。本系统设计思路符合实际运用需求，可为各地区基本农田信息系统的构建提供参考依据。
参考文献：
〔1〕杜小娅，陆跃进.浅谈基本农田保护管理信息系统需求设计分析(J).信息资源建设与管理.2012，2：35-37.
〔2〕王旭.基本农田信息管理系的设计研究-以岳陵市为例(D).山东农业大学硕士毕业论文，2008.
〔3〕童秋英，罗明俊，喻存国.武汉市基本农田保护管理信息系统设计与实现(J). 中国测绘学会九届二次全体理事会议暨2006年学术年会，2006.
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。
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