粮食主产区对我国粮食安全的贡献分析
摘 要：粮食主产区历来都是我国粮食安全研究的热点区域，通过测算粮食主产区的粮食安全贡献率，定量分析2000—2015年粮食主产区对我国粮食安全的贡献程度，研究其供需状况，对保障我国粮食安全具有重要意义。研究结论如下：(1)研究期内粮食主产区对我国粮食安全的贡献率呈上升态势，年均增加0.03%;(2)粮食主产区对我国粮食安全贡献率存在区域差异，粮食安全贡献率最低的四川与最高的黑龙江相差142%，黑龙江、吉林、内蒙古、河南4省(区)的粮食产量占粮食主产区的35.64%，粮食安全年均贡献率达44.1%，表明我国粮食主产区重心集中于北方。今后应完善惠农政策，促进粮食生产健康、持续发展，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，进一步提升粮食综合生产能力，保障国家粮食安全。
关键词：粮食主产区;粮食消费总量;粮食安全贡献率;粮食安全
Key words：Major grain-progucing areas;Total grain consumption;Contribution rate of grain security;Grain security
粮食安全关乎国计民生[1]，是關系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。粮食主产区作为我国商品粮生产的核心区域，直接影响着我国粮食安全[2]。据FAO统计，2015年全球仍有7.77亿人口粮食短缺，全球因粮食安全问题引发的冲突不断，已严重影响世界的和平与发展。我国是人口大国，人多地少是基本国情，当前我国粮食安全形势不容乐观。随着城镇化进程的加速推进，对耕地的占用不可避免，同时又面临着气候变化、资源环境紧张、人口红利持续衰减等诸多挑战[3]，直接威胁到我国粮食安全。党的十九大报告提出，“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。粮食主产区是我国重要的粮食生产基地，2000年以来粮食主产区的粮食产量占我国粮食总产量的比重达70%以上[1，5]，对于保障国家粮食安全意义重大。
自1974年FAO提出“粮食安全”的概念，有关粮食安全的研究不断深入。随着经济社会的发展，FAO分别于1983年、1993年、2012年多次赋予“粮食安全”时代内涵，粮食安全的内涵不断丰富，但“粮食安全”始终有一个核心共同点：粮食产品可以充分满足人类需求，即粮食产品供求平衡。诸多学者从提高粮食作物单产及保障耕地[4]、农业政策支持[5]等方面强调提高粮食生产力，保障粮食供给;对粮食需求的研究，主要涉及粮食消费变化[6]、人均粮食需求量[7]、粮食消费结构[8]等基于粮食数量、结构的研究。粮食主产区作为我国商品粮生产的核心区[1]，一直是专家学者在粮食安全方面关注的热点区域。叶浩等研究了我国粮食主产区耕地的产出效率[9]，张利国剖析了我国粮食主产区粮食生产的演变情况[1]，对粮食主产区进行了深入探析。上述成果推动了粮食安全研究向纵深方向发展，但是现有研究多关注粮食的生产力、时空变化、政策投放等方面。并且当前对粮食主产区粮食贡献率的研究主要针对某一个粮食主产区[8]，而以13个粮食主产区整体为研究对象的较少。目前，我国粮食处于紧平衡状态，研究粮食主产区的粮食安全，对于保障国家粮食安全具有重要意义。
1 研究区概况与数据来源
1.1 研究区概况 我国粮食主产区包括河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川，共13个省、自治区。主要集中于我国东北、黄淮海和长江中下游区域，气候湿润或半湿润，雨量充沛，光、热、水資源条件较好，有机质含量较高，易于耕作和水土保持，适合各类农作物生长。2015年，粮食主产区共有8.17亿人口，约占全国总人口的59.4%，粮食作物播种面积为8646.3万hm2，约占我国粮食作物播种面积的76.3%，粮食总产量47341.31万t，约占全国粮食产量的76.2%。
1.2 数据来源 对“粮食”的界定是进行研究数据收集的前提，当前对“粮食”并无统一的定义，FAO将“粮食”定义为谷物，主要包括小麦、粗粮和稻谷，另外，FAO也将“food”译为“粮食”，将“粮食”等同于“食物”[10]。我国对“粮食”的界定有狭义和广义之分，其中狭义的粮食指谷物类，广义的粮食指谷物、豆类和薯类[10]。根据多数学者的研究成果，并结合我国粮食统计口径，本文将“粮食”定义为谷物、豆类和薯类的集合。研究数据来源于《中国统计年鉴》(2001—2016年)、《中国农村统计年鉴》(2001—2016年)等。
2 研究方法
《国家粮食安全中长期规划纲要(2008—2020)》和《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009—2020)》均提出以95%的粮食自给率作为我国实现粮食安全的标准，即当粮食自给率达到95%时，表明我国整体实现了粮食安全。因此，将95%的粮食自给率定为粮食安全的评价标准。借鉴姚成胜等的研究成果[11]，我国粮食主产区的粮食安全贡献率是指粮食主产区的粮食总产量，保证其粮食95%自给的同时，还能效满足国内、国际市场对本区域粮食的需求和国家发展战略的需求。其计算公式为：
CICFS(%)=(TGP/TGC-0.95)×100
式中：CICFS是指某区域对我国的粮食安全贡献率;TGP是指某区域的粮食总产量;TGC是指某区域的粮食总消费量。
当TGP/TGC<0.95时，即CICFS≤0时，表明该区域无法满足自身粮食自给，粮食主产区不能为我国粮食安全提供保障，CICFS值越小，表明其对国家实现粮食安全的压力越大，有损粮食主产区的定位;当TGP/TGC=0.95时，表明该区域仅满足其自身粮食自给，但无法满足其他区域的粮食需求;TGP/TGC>0.95时，即CICFS>0时，表明该区域除保障本区域粮食自给，还可满足其他区域的部分粮食需求，该粮食主产区可为我国粮食安全提供保证，CICFS值越大，表明其越有利于国家实现粮食安全，其粮食主产区的地位可以有效发挥。
3 结果与分析
通过计算得出我国粮食主产区以及13个粮食主产区2000年、2005年、2010年和2015年对我国的粮食安全贡献率，详见表1。
从表1可知，研究期内粮食主产区对我国粮食安全贡献率总体呈上升趋势，从2000年的-7.71%增长到2015年的12.92%，增幅为20.635%。具体可分为以下3个阶段：
(1)2000—2005年粮食主产区粮食状况呈不安全态势，但总体趋势向好。粮食安全贡献率由2000年的
-7.71%上升至2005年的-5.76%，表明粮食产量未能满足粮食消费的需求，粮食供求处于不安全状态。粮食总产量增长率为10.67%，而粮食总消费量增长率为8.25%，粮食总产量增长量比粮食总消费量增长量多401.41万t，表明粮食总产量的增速快于粮食总消费量，粮食贡献率上升2%，反映了其发展趋势向好。
(2)2005—2010年粮食主产区粮食状况从不安全转为安全状态。粮食安全贡献率由2005年的-5.76%上升至2005年的5.07%，增幅为10.83%，粮食供给由存在缺口到富余约30万t，表明粮食主产区粮食供给能力大幅提升。2010年粮食消费总量为41155.81万t，增长率仅为1%。因一系列农业政策的保障，尤其是2004年以来我国中央一号文件多次强调“三农”问题、农业税取消、种粮直接补贴等政策，激发了农民种粮积极性，粮食产量大幅增加。截至2010年，粮食主产区粮食生产总量为41184.69万t，已超过粮食消费总量，期间粮食生产总量增长率为13%，高出粮食消费总量增长率10个百分点。
(3)2010—2015年粮食主产区粮食状况为安全态势。2015年粮食主产区粮食消费总量为43867.66万t，粮食生产总量为47341.1万t，富余3473.65万t粮食。期间粮食消费总量增长7%，粮食生产总量增长15%，粮食生产总量增速快于粮食消费总量增速8个百分点，粮食安全贡献率介于5.07%～12.92%。表明我国粮食主产区粮食安全状况良好，可以为我国非粮食主产区提供更多的粮食，发挥粮食主产区的功效，为我国粮食安全提供了强有力的保障。按照国家粮食安全中长期规划纲要(2008—2020年)，按我国人均粮食消费量为395kg计算[19]，2015年粮食主产区富余的3473.65万t粮食，可养活约8794.1万人口，为我国粮食安全做出重要贡献。
研究发现，部分粮食主产区供粮能力下降，而部分粮食主产区供粮能力不断提升。2000—2015年河北、辽宁、江苏、山东、湖北、湖南和四川7省的粮食安全贡献率多数年份低于0，表明部分粮食主产区存在粮食供应短缺的状况，其作为粮食主产区功效有所消退。内蒙古、安徽、江西，虽部分年份粮食安全贡献率低于0，但年均贡献率大于0，且处于上升趋势，表明粮食状况总体安全，且有优向发展趋势，在13个粮食主产区中处于第二梯队。吉林、黑龙江、河南3省的粮食安全贡献度均大于0且呈上升趋势，3省年均粮食安全贡献率为46%。研究期内13个粮食主产区年均粮食安全贡献率从高到低依次为黑龙江、吉林、内蒙古、安徽、河南、江西、辽宁、江苏、湖南、河北、湖北、山东、四川，从辽宁之后(包括辽宁)粮食安全贡献率均低于0，年均粮食安全贡献率最低的省域四川与最高的省域黑龙江相差142%，虽同为粮食主产区，不同区域的粮食安全贡献率呈空间分异。研究期内黑龙江、吉林、内蒙古、河南北方四省(区)的粮食生产总量约占粮食主产区的36.64%，消费总量仅占粮食主产区的24.73%，四省(区)粮食安全贡献率为44.1%，对我国的粮食安全贡献显著，表明当前我国粮食主产区的重心集中在北方，主要是由于南方有优越的经济区位优势，非农收入增长较快，影响农民种粮积极性。此外，湖南、四川等地粮食作物播种面积持续下降，是影响我国粮食主产区北移的重要因素，粮食主产区逐渐集中于北方，如遇气候灾害，不利于风险分散，将威胁我国粮食安全。
总体而言，我国粮食主产区年均粮食贡献率为0.3%，为我国粮食安全做出了一定的贡献，虽部分年份粮食安全贡献率低于0，但总体呈增长趨势，且增速较快，为我国粮食安全提供一定保障。不同省域粮食主产区对我国粮食安全贡献率相差较大，吉林、黑龙江、河南3省可持续、大量地调出粮食，为我国粮食安全做出了较大贡献;河北、辽宁、江苏、山东、湖北、湖南和四川7省作为粮食主产区的贡献趋弱，我国粮食主产区重心趋于向北方集中。
4 结论与建议
(1)粮食主产区对我国粮食安全贡献率均值为0.03%，虽然部分年份粮食安全贡献率低于0，但总体呈上升趋势，表明粮食安全状况良好，对国家粮食安全做出了重要贡献。粮食主产区作为我国商品粮核心区，为我国粮食安全和社会经济的安全稳定发挥了重要作用。今后应进一步丰富和完善惠农政策，强化资金、科技投放，促进粮食生产健康、持续发展。
(2)不同区域粮食安全贡献率差异显著，我国粮食主产区重心集中于北方。河北、辽宁、江苏、山东、湖北、湖南和四川7省作为粮食主产区的功能弱化;内蒙古、安徽、江西3省(区)，粮食状况总体安全。研究期内黑龙江、吉林、内蒙古、河南北方4省(区)的粮食生产总量约占粮食主产区36.64%，消费总量仅占粮食主产区24.73%，四省(区)年均粮食安全贡献率为44.1%，表明当前我国粮食主产区的重心集中在北方，存在过度集中的风险，粮食安全存在区域隐患。今后应严格保护现有耕地，加大补贴力度，提高农民种粮的积极性，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，进一步提升粮食综合生产能力，保障国家粮食安全。
参考文献
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(责编：张宏民)
作者：姜燕 孙茜
摘要：中部粮食主产区是我国重要的粮食生产基地和商品粮基地，其承东接西及生产连片的空间区域位置和布局，决定了中部地区在确保全国粮食安全中的战略地位。本文基于全国主体功能区划中部粮食主产区的功能定位，提出在中部集中连片粮食主产区重点建立农业生态补偿机制的重大意义，并分别从农业加工技术和监管技术创新、建立现代化和标准化物流体系、加强粮食安全监管体系建设等几方面提出了粮食安全发展的战略思路。
关键词：中部地区；粮食安全；思路与对策
中部六省除山西省以外的其余五省均是农业大省和农产品深加工基地的集中区域，其粮食产量占全国粮食总产量的30%以上（见图1～2）。作为我国重要粮食生产基地，在全国六个粮食净调出省中，有三个在中部。《全国新增1000 亿斤粮食生产能力规划（2009-2020 年）》中，将安徽、江西、河南、湖北、湖南五个中部粮食主产省列在核心区域，规划要求力争把中部地区粮食产量达到全国粮食总产量的1/3，到2020 年达到18300 多万吨。中部粮食主产区承东接西，在保障国家粮食安全中占据十分重要的地位。在实现中部地区崛起的战略背景下，为避免走工业化危害粮食安全的老路，提出如下几方面战略思路。
一、落实中部粮食主产区主体功能发展战略规划
落实中部粮食主产区主体功能发展战略规划，包括以下两点：
（一）中部重点开发区与农产品主产区分工协作
根据全国主体功能区划，中部农业主产区主要包括黄淮海平原主产区、长江流域主产区两个区域。我国“两横三纵”的城市化战略格局中的重点开发区包括“中原经济区、皖江城市带、湖北武汉城市圈、湖南环长株潭城市群、江西鄱阳湖生态经济区”等。中部地区农产品主产区和重点开发区部分区域的交叉重合，在一定程度上激发了城市扩张与保护耕地之间的潜在矛盾。随着城乡统一的土地要素市场的一体化推进，在缺少配套措施约束的前提下，挤占耕地矛盾有可能进一步加剧。为此，中部粮食主产区的经济发展，应该首先以保护耕地，确保粮食安全为前提。中部粮食主产区优质耕地较多，实现开发和优质耕地保护二者之间的有机协调，成为“四化”推进中需要解决的关键问题。
（二）发掘中部粮食主产区集中连片的规模优势
我国“七区二十三带”农业发展战略布局中，中部农产品主产区主要包括黄淮海平原农产品主产区、长江流域农产品主产区两大区域。其中，黄淮海平原农产品主产区是建设优质专用小麦、专用玉米、优质棉花、大豆和畜产品的产业带；长江流域农产品主产区，要建设优质水稻、专用小麦、优质棉花和油菜、畜产品以及水产品产业带。黄淮海平原主产区和长江流域主产区在我国“七区二十三带”中是典型的农产品集聚地区，抓好这两个地区的发展对粮食主产区的发展至关重要。要优化粮食生产布局，打造粮食生产核心区，形成集中连片、高产稳产商品粮生产基地。对于此类地区，应该纳入政府重点支持范围。2013年3月，国务院批复了《国家农业综合开发高标准农田建设规划》，明确到2020年，完成改造中低产田、建设高标准农田4亿亩。以此为契机，应加快集中连片地区中低农田改造，喷灌、水利基础设施改造、建设与维护，集水和节水灌溉，山区的梯田修建，平原和丘陵地区的土地整治等。大力支持提高耕地基础地力和产出能力，充分发掘集中连片地区粮食规模种植优势，提高粮食产量，确保粮食安全。
二、建立中部粮食主产区农业生态补偿机制
建立中部粮食主产区农业生态补偿机制包括：建立重点粮食主产区农业生态补偿机制，拓宽重点粮食主产区农业生态补偿渠道，以及激发中部粮食主产区生态种植的积极性。
（一）建立重点粮食主产区农业生态补偿机制
目前，我国建立生态补偿机制的重点领域主要有禁止开发区中的自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发区和流域水环境。在国家主体功能区划中，粮食主产区已列为限制开发区，所以重点粮食主产区建立农业生态补偿机制已具备政策基础。粮食主产区的主体功能定位是提供商品粮和发展绿色生态农业，工业和城镇化发展只能作为辅助功能，是以确保粮食安全为前提。粮食生产不仅是通过利用资源，产生排放的产品产出过程，而且还具有提供生态功能价值的功能，如净化环境、美化田野、吸收二氧化碳、释放氧气、调节气候等。此外，基于粮食的公共物品属性，社会公益性很强，自然风险与市场风险并存，并且供需弹性小、投入回报率低。鉴于粮食主产区的独特性，将粮食主产区（或粮食主产县）分步骤、无差别的纳入生态补偿政策扶持范围，采取与重点生态功能区，或者部分与禁止开发区相同的补偿政策，是坚持以人为本，缩小城乡差别，提高农民收入，实现社会公平的关键。
（二）拓宽重点粮食主产区农业生态补偿渠道
农业补偿的范围广、补偿资金量大，如果全部由中央财政转移支付，国家财力难以为继。因此，在补偿范围上应明确界定，在补偿渠道上应多方筹资，广辟来源。可采用国家、地方、企业等共同出资的多元化补偿格局。补偿范围的重点应是能够修复环境，易于实现粮食安全和食物安全的重点领域。
首先，建立稳定的国家财政转移支付制度。财政转移支付重点是对粮食主产区生态环境修复行为进行补偿。在地方财力相对充裕的地区，拿出一部分财政资金作为补偿基金。
其次，建立发达的主销区对主产区的生态补偿机制，补偿粮食主产区的机会成本。以增长对主销区财政提成，提高机会成本税、耕地补偿税等政策，对粮食主产区生产外部性进行有效补偿。
最后，通过金融体系来实现补偿，即以贴息无息贷款等财政金融政策重点支持集中连片粮食主产区的基础设施改造。在河南、安徽、江西等粮食主产区设立诸如村镇银行等新型金融机构，提高对粮食主产区农业基础设施建设的财政支持力度。在中部粮食主产省可以设立农村金融改革实验区，人民银行支农再贷款向粮食主产区倾斜，适当增加贷款额度。对各银行的涉农贷款，放松存贷比考核标准，解决支农资金制约问题。
（三）激发中部粮食主产区生态种植的积极性
中部粮食主产区为了提高粮食产量，保证粮食供给，使得该地区农民的主要来源为比较效益较低的家庭经营，农民人均纯收入一直处于全国平均水平以下（见图3），严重妨碍了农民务农积极性。为了维持粮食主产区粮食生产的可持续性，在制度安排和政策设计中，切实执行“谁受益、谁付费，谁保护、谁受偿”的资源补偿原则，建立健全耕地保护补偿机制。
首先，对保护耕地者给予补偿。补偿主体包括地方政府和经济个体，因为地方政府为保护耕地而放弃当地开发建设获取更高经济收益的机会。补贴为国家提供粮食安全保障的各个粮食经营个体。
其次，对高效集约利用耕地者进行补偿。对努力避让耕地、提高土地利用率等行为予以补偿，建立有利于土地资源科学配置的利益调节机制。
再次，对改造中低产田质量的行为进行补贴。对使用有机肥、农家肥，进行生态种植和耕地修复的农户和集体经济组织进行生态补偿。
最后，对提高水稻复种指数和单产水平的农户进行奖励。通过系列措施的实施，激发家庭、农民专业合作社和种粮大户保护耕地，改善粮食种植外部环境的内在积极性。
三、加快中部粮食主产区食物加工和监测技术创新
加快中部粮食主产区食物加工和监测技术创新，主要体现在以下几点。
（一）开展粮食生产加工及食品安全监管技术创新
开展主要农作物定向调控关键技术、粮食生产数字技术、农业生物环境控制等关键技术研究。开展粮、棉、油、蔬、果等主要农作物高产优质的生理生态机制，有害生物控制与粮食质量安全，生态储粮等基础研究。开展粮油、果蔬、畜禽产品、食品添加剂绿色制造等关键装备开发。开展食品包装材料、发酵食品、食品配料和特殊专用食品等技术集成示范。开展食品分子重要生物活性物质靶向作用机制，食品生物工程代谢组学理论等重大基础研究。开发现代优良食品微生物高效筛选，蛋白质分子修饰与功能化改造，糖与油脂生物制造等前沿技术。突破食品非热加工、生物制造、高效分离和节能干燥等核心技术。
此外，在食品安全监管领域，开展食品加工在线无损检测等装备与技术研究，开发传感器、可视芯片仪等快速便携检测设备。开展食品有害物残留物减控，贮藏腐败微生物和病原微生物预测预报等关键技术研究；攻克食品高精度快速在线检测和智能化监控等共性核心技术；构建食品安全精准溯源、预警体系和评估方法。
（二）打破国外粮食加工技术垄断，大力发展粮食精深加工
目前，中部粮食主产区中小型粮食加工企业经济效益相对较低，通过自身积累进行技术升级改造的可能性不大。从全国来看，大部分农业产业化龙头企业位于东部地区（见图4），位于中部粮食主产区的大中型粮食加工企业，受经济条件的制约，无法投入足够的资金进行技术研发。受资金和效益的限制，中部粮食主产区粮食加工企业自主创新能力弱，自身造血机能差。从粮食加工设备看，现在粮机装备制造业主要以生产小型成套和单台大型设备为主，但大型关键设备与国际先进技术相比，产品技术含量少，稳定性差、耐用性低，重要加工工艺和技术装备尚未摆脱 “引进-落后-再引进—再滞后”的恶性循环。
因此，从粮食安全和农业发展的角度，应加大国家粮食加工重大关键技术立项，加快技术创新速度，依托公益性农业研究机构进行农产品深加工技术的重大突破性研究。地方应用型农业技术研究机构应与地方粮食加工企业建立紧密合作创新体系，立足粮农增产和增收，整合粮食产业链资源，构建农业产业化循环经济模式，大力开发粮食精深加工和饲料加工技术，实现中部粮食主产区粮食产业高效、协调、可持续发展。
四、推进粮食物流体系建设
推进粮食物流体系建设具体包括，加强中部粮食主产区基层粮库仓房基础设施建设，建设现代化的粮食物流体系，以及建立完善的粮食收储数据库信息管理系统。
（一）加强中部粮食主产区基层粮库仓房基础设施建设
国家财政重点支持基层粮库仓房建设，以县为单位对中部粮食主产区国有基层粮库进行合并改造。能利用的库区继续保留，条件不具备的库区采取置换、征地等方式重建粮仓。根据区域辐射能力和粮食生产能力的大小，确定仓库建设规模，彻底解决小、散、零问题，把中部粮食主产区国有基层粮库打造成现代化粮仓，争取全面实现机械通风、环流熏蒸、电子测温，电子监管系统，以提高粮库利用效率和自动化监管水平。
（二）建设现代化的粮食物流体系
疏通和建设粮食主产区同主销区之间跨省区粮食物流通道和节点，加强电气化铁路粮食物流通道建设。使省区间主要粮食物流通道的装卸储运等整个流通环节管理快捷高效、节省成本。建议国家应该稳步加大对粮食主产区流通体系规范化建设的投入力度，使销售、加工、仓储、运输等各个环节实现标准化运作，减少各方面的不确定性。此外，要充分发挥国有粮食购销企业主渠道作用，扎实国有粮食购销企业的仓储设施建设。
（三）建立完善的粮食收储数据库信息管理系统
目前，我国大部分粮食行政管理部门没有建立粮油产品质量和粮油产品安全档案内容的数据库，这不利于监管部门掌握粮食收购企业的经营动态和经营粮油的质量。为此，积极开展粮食质量调查和品质测报，依托各级粮食检验机构对当年收获的主要粮食品种进行收获质量调查、品质测报和质量信息反馈，率先在中部粮食主产区建立省、地（市）、县三级粮食质量信息数据库，把粮食收购、销售、储存、运输、加工等环节中涉及粮油产品质量和粮油食品安全档案的内容都纳入到粮食收储数据库中，定期向社会发布，为政府决策、调整结构、指导生产、优化品质等提供决策依据。
五、加强粮食安全监管体系建设
加强粮食安全监管体系建设应加强对粮食安全全方位的监管，以及构建中部粮食进出口贸易安全监管体系。
（一）加强对粮食安全全方位监管
目前我国大部分粮食行政管理部门的粮食流通管理工作停留在粮食收购上，没有形成对粮食储存、加工、销售等环节的全方位长期监管，影响粮食市场整体监督力度和效果，这个问题在中部粮食主产区十分突出。为此，引入物联网技术，采用重点监管与日常监管并举，实现粮食各环节、长期、多方位监管。收购期间对粮食收购、生产加工企业重点监管，收购结束后对加工企业、分散经营户日常监管。做到“重管理、重服务，以管为主，以罚为辅”。对中部粮食主产区粮食储存环节的仓储设施和粮食质量检验能力进行严格监管，确保原粮在储存期间和出库时的质量安全；对中部粮食主产区粮食运输环节的粮食质量和粮油食品安全进行监管，促进中部粮食主产区粮食市场科学化、法制化、规范化运行。只有这样，才能追责到库、追责到人，避免出现粮库亏空，无法追责现象的发生。
（二）构建中部粮食进出口贸易安全监管体系
积极参与国际食品法典、转基因作物等规则和标准的制定，掌握国际组织有关农业规则和标准的要义，充分发挥与欧美等有关发达国家农业磋商机制的作用，以最大程度维护我国粮食产业利益，积极应对我国农产品出口受限等有关问题。不断完善我国农产品进出口调控机制，使粮食贸易政策和国内产业发展政策协调。充分调动粮食主产区农业主管部门、行业协会和企业的积极性，保障国内农产品有效供给和市场稳定。构建中部六省粮食信息数据收集、贸易监测在内的一整套粮食进出口贸易体系，并且将现有中部地区5个粮食主产省省内外、国内外调入调出全部覆盖。通过建立粮食进出口安全监测预警体系，实现粮食主产区和三大主要作物品种的全覆盖。并跟踪监测粮食进出口对产业结构调整的影响，实行定期公布制度。
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（编辑：许丽丽）
作者：郭静利 钱静斐 崔凯
摘 要：粮食主产区粮食增产与农民增收是当前的一个热点问题。正确地认识粮食增产与农民增收是解决“三农”问题，实现和谐社会的一个重要方面。为探寻粮食主产区农民增收与粮食安全之间的耦合，本文以粮食主产区河南省18市农业要素生产效率为例，分析粮食增产与农民增收之间的耦合性，通过要素配置与利用效力角度，寻找二者之间合理的结合点。
关键词：粮食安全;农民增收;DEA;效率;河南省
文献标识码：A
Coupling Analysis in Peasants’ Income and Food Security of Major Grain Producing Areas
——DEA Empirical Analysis Based on Agricultural Production Efficiency in 18 Cities of Henan
WANG Fang，DING Wen-bin，WANG Ya-peng
(College of Economics and Management,Huazhong Agricultural University,Wuhan430070，China)
Key words：food security;peasants’ income;DEA;efficiency;Henan Province
一、问题的提出
“三农”问题是当前农村工作的重中之重，其重要内容之一是粮食主产区农民增收与粮食安全问题。但在当前农业比较优势低下、农业结构调整“压粮扩经”、农业生产的基础资源——耕地逐渐减少的现实情况下，我国粮食安全仍存在着许多不确定因素，粮食主产区农民增收也出现了一定的困难，使得进城务工收入实际上很难再增加，种粮增收艰难，高科技也不能使粮农脱贫，农业产业化在粮食主产区也基本不起作用[1];虽然中央财政对“三农”的支持，实施“两减免、三补贴”，使农民直接受益颇多，但受中央和地方财政能力限制，通过政策补贴增加农民收入的空间有限，靠价格上涨、粮食增产、降低成本增加农民收入更困难。[2]可见在粮食生产与农民增收之间存在一定矛盾，为缓和这种矛盾，需要积极协调粮食安全与农民增收之间的关系。其中的一个重要环节便是提高粮食综合生产力，提高土地投入产出率以及调动农民生产积极性，保障资源利用的有效率。基于此，本文以粮食主产省河南省18(县)市的农业要素生产效率为例，分析粮食生产投入产出效率以及粮食安全与农民增收之间的耦合性，以期从要素合理配置与利用效率提高的角度，寻找二者之间的结合点，化解这一矛盾。
二、相关文献综述
国际上对粮食安全的研究主要在于提高粮食安全的两条途径：一是提高产量;二是提高购买力。国内有关粮食安全的研究主要集中在促进粮食生产和提高总量供应方面。
对于增加农民收入，国内主要集中在农业生产结构调整、农业产业化发展、农产品市场流通体制改革、农村金融体制改革、农业科技发展、农村土地制度完善、农村乡镇企业发展、农村第三产业的发展、农村小城镇建设、农村基础设施建设、农民负担、农村贫困等方面。[3]
综合粮食安全与农民增收，则集中在通过结构调整发展名优特产品、以产业化增加粮食附加值(包括构建粮食产业链、发展粮油加工工业)、政府宏观调控增加粮食投入和优惠政策、保护耕地等资源，提高资源利用效率以提高农业综合生产能力、转移农村劳动力、增加农民非农产业收入等。[4-7]
对于农业资源的高效利用，既能合理利用有限的农业资源，优化中央与地方财政投入，减少财政负担，又有利于减少生产成本，提高农业生产投入产出率，增加农民收入，还有利于提高农产品品质，维护农产品品牌。因此农业资源效率分析是统筹粮食安全与农民增收的重要一环。
DEA(Data Envelopment Analysis，数据包络分析)方法来源于美国著名的运筹学家Charnes等，目前已在农业政策效率评价如农户对退耕还林政策实施的响应，财政农业支出资金绩效，农机化贡献率，粮食直补效率等方面的应用得到了广泛。
三、理论模型的建立
四、实证分析
为了考察农业生产效率以及农民增收与粮食安全之间的矛盾，我们选择了河南省18市的数据，运用DEA方法，按照其原理，越大越好的项适宜做产出项，选择三个指标分别是: (1) 第一产业增加值(万元)，反映农业经济水平;(2)农民人均纯收入(元)，反映农民收入状况;(3)粮食产量(万吨)，反映粮食安全状况。越小越好的项作为投入项，选择五个指标，分别是：(1)第一产业从业人员(万人)，反应劳动力投入;(2)农用化肥(吨)，化肥对农业生产、单产的增加具有极大作用;(3)农业机械(万千瓦);(4)农作物种植面积(千公顷);(5)粮食作物种植面积(千公顷)。对以上三投产出、五投入指标的数据，取其2003-2005三年的数学平均值，数据来源于《2004-2006河南省统计年鉴》。
(一)生产要素配置效率分析
从要素配置效率表可以看出(见表1)，当δ*=1，S*=1则此类为技术有效和规模有效，配置效率高。此类地区有开封市、洛阳市、鹤壁市、焦作市、许昌市、南阳市、信阳市和济源市。此八市占河南省粮食播种面积的42.13%，农业从业人口的39.75%，粮食总产量的39.46%，农业增加值的45.63%。而当技术效率δ*和规模效率S*介于0.8和1之间，按照Michael Norman & Barry Stocker对整体效率值强度的分类，此类属于边缘非效率集合。处于这一层次的有平顶山市、安阳市、濮阳市、漯河市、三门峡市。这五市占河南省粮食播种面积的18.13%，农业从业人口的19.6%，粮食总产量的17.68%，农业增加值的16.67%。这五市在短期内通过一定的投入调整便可提高农业投入产出效率。
从规模效益上看，处于规模不变的地区有开封市、洛阳市、鹤壁市、焦作市、许昌市、南阳市、信阳市和济源市，此八市农民人均纯收入的平均值为3 256.25元(2005年)。处于规模递增的有郑州市、平顶山市、安阳市、新乡市、濮阳市、漯河市、三门峡市、商丘市、周口市和驻马店市。此十市占河南省粮食播种面积的61.31%，农业从业人口的60.25%，粮食总产量的60.54%，农业增加值的54.37%，其农民人均纯收入的平均值为2 964.9元(2005年)。通过适度增加规模便可提高农业生产效率。
(二)生产效率差异性分析
投入没有充分利用而导致低效率的减少，即产生了松弛，需要减少松弛量。例如100单位劳动力、100单位农作物播种面积产出100单位农业总产值为有效。而101单位劳动力、100单位农作物播种面积产出100单位农业总产，则劳动力投入存在1个单位的松弛量，有提高农业资源利用效率，需要减少一个单位的劳动力松弛量。
从表2的非有效单元的投入产出调整可以看出，要素调整程度排序为第一产业从业人员、农用化肥投入、农业机械投入、粮食播种面积、农作物种植面积。从相对投入的调整量上看，以减少第一产业从业人员为主的地区主要是三门峡市和平顶山市，其中，三门峡市对于第一产业从业人员的减少程度是其他四要素的二到三倍。这两个市第一产业从业人员相对其投入量的减少程度分别为24.15%、38.62%。以农业机械总动力投入、化肥投入减少为主的地区是平顶山市、安阳市、濮阳市。其中，平顶山市、濮阳市主要是化肥投入过量，而安阳市投入要素过多主要集中在农业机械总动力上。种植面积的调整相对于其他要素而言，调整程度要小一些。从调整的绝对量上看，五市农业投入要素调整总量中，第一产业从业人员投入需减少的程度排第一位，平顶山市和安阳市需减少的农业从业人员占五市减少总量的73.55%。其次是农用化肥投入。平顶山市和濮阳市需减少的化肥量占五市减少总量的81.13%。而农业机械总动力的减少主要集中在安阳市，其减少量占五市减少总量的62.19%。虽然从相对投入的调整量上看，漯河市以农作物播种面积减少为主，但种植面积减少的绝对量集中在平顶山和濮阳市，农作物种植面积和粮食作物种植面积减少量分别占其需减少总量的47.36%、72.8%。而平顶山市五要素需减少量程度均很高，是典型的过量投入状态。
非有效单元的投入产出调整同样表明了当前存在的“压粮扩经”的趋势。从农业结构调整上看，由于传统的农业种植比较效益偏低，而国家依靠提价、财政补贴农民增收难以形成长效机制。遵循市场经济的“比较优势”原则，农业会选择收益高的非粮食作物种植，从而出现了“压粮扩经”行为。从提高农业效率的角度看，由于中部粮食主产区承担了重要的粮食安全责任，在农业投入上，过多投入了物质要素以保障粮食安全。河南省也不例外。为提高资源利用效率，实现循环经济，也要求合理安排农业作物种植分布。从五市投入要素调整的总比例上看，粮食作物种植面积应缩减的程度高于农作物种植面积应减少程度3.4个百分点。这说明在耕地资源利用上，当前河南省农民增收、农业增产的突出矛盾更主要地表现在粮食作物种植面积过大上，制约了农民增收、农业增产。在农业结构调整中，需要积极减少粮食作物播种面积，安排具有比较优势的农作物，增加农业产值，增加农民收入。
五、结论与建议
1.从农业生产效率上看，为促进农业增效、农民增收、粮食丰产，必须提高农业生产要素的配置效率。虽然河南省农业生产要素配置效率比较高，但仍然存在过度投入的问题，且要素过度投入存在区域特性。有五个市的投入需要调整，漯河市、濮阳市需要减少种植面积，安阳市的调整主要集中在农业机械总动力上，平顶山、三门峡市则主要集中在第一产业从业人员上，都需要积极调整各区农业生产的要素投入量，因地制宜，合理投入，尤其是平顶山市，各项要素需要减少的量占五市对应要素减少总量的比例很高，分别为49.84%、63.53%、14.59%、32.75%、51.80%，是投入要素减少的重点控制对象。
2.从整体调整上看，为促进农业增效、农民增收、粮食丰产，需要缩减农作物播种面积尤其是粮食作物播种面积。防止农业机械和化肥的投入过度。现代技术进步是农业高速增长的来源，我国粮食生产的巨大发展主要来源于农业技术进步的贡献 。所以，加强农业技术推广，适当优化农业耕地种植安排，并合理配置农业生产投入要素，提高生产效率，则可实现粮食增产和农民增收的一个耦合。
3.从资源利用上看，要达到最优配置，即生产要素投入要达到生产函数前沿面上，在调整区，五大投入要素中，劳动力、农用化肥、农业机械总动力投入各自需要减少的总量均超过其投入总量的15%以上，过多的要素投入会增加农民负担，不利于农民增收，反而将农民的收入通过投入的物质要素转移到农业之外。另外，过多的要素投入也不利于粮食安全。过量使用化肥会削弱农作物生产能力，减弱农作物抗病虫能力而增加消灭病虫害的农药用量，直接威胁了食品的安全性。过多施用化肥，易形成农业面源污染、造成水体富营养化，导致藻类滋生，继而破坏水环境，甚至使得地下水硝酸盐含量增加，同时也浪费了大量紧缺资源。过多的机械投入增加了农村能源的消费，增加了国家能源消费压力。因此，要合理施用化肥，调整化肥品种结构，调整重氮、轻磷、少钾的现象，加大复合肥普及率，逐步完善测土配方施肥，合理安排农业机械总动力的投入，优化机械耕整、播栽、收获比例，以提高农业机械的利用效率。
4.从农业生产规模上看，有郑州市、平顶山市、安阳市、新乡市、濮阳市、漯河市、三门峡市、商丘市、周口市和驻马店市十市需要适度增加规模以提高农业生产效率。需要适当增加土地经营规模，建立农民合作组织。建立合理的土地流转机制，积极培育土地经营权流转市场。完善农民社会保障体系，对自愿放弃土地的农民建立合理的补偿机制。促进农业产业化经营，积极培育龙头企业、农业生产大户，实现“公司+企业+农户”的一体化生产经营组织结构，以提高粮食生产的规模，发挥规模效益。
参考文献：
[1] 郭晔，杨晓达.调整产业结构：保障粮农安全与粮食安全[J].中央财经大学学报，2006(10)：55-60.
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[3] 黄季焜.对农民收入增长问题的一些思考[J].经济理论与经济管理，2000(1)：56-61.
[4] 林建宁.状大粮食经济促进农民增收[J].求是，2005(1)：42-43.
[5] 王雅鹏.粮食安全保护与可持续发展[M].北京：中国农业出版社，2005：166.
[6] 湖北首发政委农业资源区划办公室课题组.粮食安全与湖北农民增收的措施研究[J].中国农业资源与区划，2004，25(5)：20-24.
[7] 万宝瑞.增加农民收入和确保粮食安全的战略对策[J].农业经济问题，2004(4)：4-7
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作者：王 放 丁文斌 王雅鹏
调查问卷相关说明
(1) 调查问卷的目的
本调查旨在通过问卷了解我国粮食主产区的农民种粮意愿、种粮收益、粮食技术采用，种粮大户粮食种植情况、技术采用和粮食收购单位的粮食需求现状、趋势，在此基础上，对调查问卷的汇总、整理和统计分析，对我国粮食技术需求和发展要求进行研究判断。本问卷调查是个项目区调查表的重要补充，也是对项目区数据分析的重要验证。
(2) 调查问卷说明
粮食作为一种兼具公共产品和商品特征的农产品，现在的市场需求和未来的市场需求直接决定了粮食种植者的意愿和积极性。此部分调查内容试图通过对粮食采购单位的采购现状、采购趋势对国内外粮食市场的走势进行了解，最终对未来粮食技术扩散和综合效益评价提供依据。
问卷调查3 粮食主产区粮食采购单位调查
1. 采购单位名称：采购单位地址：县(区、旗)。
2. 采购单位类型 ()。
A. 粮食加工企业
3. 采购单位性质()。
A. 国有 B. 集体 C. 股份制 D. 私营 E. 其它B. 粮食存储、销售企业 C. 畜牧养殖企业 D. 其它
4. 采购单位经营的主要粮食作物()
A.小麦 B.玉米 C.水稻D.其它(请填写具体作物名称)
5. 粮食采购总值(每年)
6. 粮食年采购数量(每年)：小麦：吨;水稻：
7. 贵单位的粮食或粮食加工产品是出口还是国内销售?()
A. 主要是国内B. 主要是出口 C. 全是国内 D. 全是出口
8. 有新品种小麦、玉米或水稻出现时，贵单位会选择尝试采购吗?()
A. 会 B. 不会 C. 无所谓
9. 您认为影响粮食供求的因素是()。根据实际情况，可以多选。并在此处把选择的项目按主要程度排序：
A. 粮食价格B. 粮食加工技术 C. 全球粮食供给市场 D. 政府支持 E其它。
11. 贵单位采购粮食时最关注什么()。根据实际情况，可以多选。并在此处把选择的项目按主要程度排序：
A. 价格 B. 粮食品质 C. 是否是转基因 D. 交货期E其它。
12. 根据贵单位的研判，全球粮食市场的未来5年的走势包括：
(1)全球粮食需求走势增加()稳定()减少()
(2)全球粮食价格走势上涨()稳定()下降()
(3)全球农产品需求走势增加()稳定()减少()
13.贵单位未来5年的粮食需求情况：
(1)需求种类：() A. 小麦B. 玉米C. 水稻D. 其它
(2)粮食品质要求
(3)数量要求(吨)
(4)其它需求
14. 贵单位认为新型城镇化的推进对粮食需求会产生哪些影响?
15. 生态环境对粮食需求会产生哪些影响?贵单位会在粮食采购时采取哪些检测措施?
大力扶持粮食主产区建设高标准农田 为保障国家粮食安全做出更大贡献
国家农业综合开发办公室调研组
党的十七大报告提出，“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”，要“加强农村基础设施建设”，“增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全”。
为了认真贯彻落实党的十七大精神，精心谋划2008年农业综合开发工作。2007年11月20-28日，我们赴河南、安徽两省，就如何加强高标准农田建设，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全进行调研。现将有关情况报告如下：
一、从河南、安徽粮食生产连年丰收看农业综合开发的作用
1996年、 1998年和1999年，我国粮食产量曾经突破1万亿斤，相隔年七年后，2007年重新迈上1万亿斤台阶，其中河南、安徽两省生产了1619亿斤，占全国的六分之一强,为确保国家粮食安全做出了重要贡献。这是多种因素共同作用的结果，农业综合开发在其中发挥了不可忽视的作用。
(一)河南农业综合开发打造粮食生产核心区，促进了粮食生产一年一个新台阶。2004年以来，河南粮食产量一年一个台阶，连续从800亿斤、900亿斤，跃到1000亿斤，今年达到1039亿斤。河南粮食产量占全国1/10强，小麦产量占全国1/4强。目前全国每2块方便面有1块产自河南，每3个速冻水饺有1个产自河南。河南从全国的大粮仓变成了大厨房，不但保证了近一亿人的吃饭问题，每年还调出200多亿斤粮食，虽然粮食调出率在全国不是很高，但养活本省近1亿人，就是为国家粮食安全做出的较大贡献。
近
三、四年是河南农业综合开发支持粮食生产力度最大的时期，也是河南粮食打破“两年增产必有一年减产”历史怪圈的时期，这不是巧合，两者之间有着一定的因果联系。2005年初以来，河南省委、省政府选择24个农业综合开发重点县，集中全省70%的土地治理资金，连续投入，规模开发，建设高标准基本农田，强力打造粮食生产核心区。
从近两年的开发成效看，今年24个重点县全年粮食总产量达到412亿斤，占全省1039亿斤的39.7%，比上年增产27.6亿斤，占全省粮食增产28亿斤的98.6%。经过两年开发的183.5万亩项目区，粮食平均亩产1030斤，比全省平均亩产740斤高290斤。
(二)安徽农业综合开发集中投入粮食主产县，为大灾之年夺取粮食丰收做出了贡献。2007年安徽省遭遇了严重的自然灾害，南部发生强暴雨、龙卷风等重大灾情，淮河发生全流域洪灾，在全省灾情十分严重的情况下，全省粮食产量达580亿斤(比2006年增产8亿斤),创出历史新高，在大灾之年夺取了粮食丰收。
这是对安徽近几年来集中资金支持粮食主产县取得成效的最好检验。从2004年起，安徽省推出重点开发制，全省集中农业综合开发土地治理项目50%的资金，投入到22个粮食主产县，占开发县数25%，使粮食主产县的投入达到平均水平的2倍以上。四年来，重点开发县总投入达9亿元，占土地治理总投入的40%以上，新增综合生产能力3.6亿斤，占项目区同期新增综合生产能力近50%。
我们在与安徽省直农口部门座谈时，有关部门的负责同志认为，农业综合开发着力加强农业基础设施建设，改善农业基本生产条件，对于稳定发展粮食生产，具有既管当前又管长远的重要作用，如果没有农业综合开发多年建设积累的农田抗灾能力，像安徽今年的大灾年景，最多也就是一个平产年，不可能出现一个丰产年。
二、河南、安徽通过农业综合开发增强粮食综合生产能力的主要做法和经验
(一)地方党政领导重视，把加强农业综合开发作为发展粮食生产的重要手段。领导重视，是农业综合开发发挥作用的前提。2004年6月，温家宝总理在武汉召开的中部六省省长座谈会上指出，无论经济发展多快，都要保住中部六省这个中国的“粮仓”。为了保住“粮仓”的地位，河南、安徽两省更加重视农业综合开发，河南省委、省政府决定把集中农业综合开发资金支持产粮大县发展作为省政府的重点工作、重点工程，一把手省长亲自抓，主管省长重点抓;安徽省委、省政府出台了《关于进一步加强农业综合开发工作的意见》，明确提出农业综合开发要围绕粮食安全，加大对粮食主产区的投入，建设优质粮生产基地和粮食加工基地。两省的重视没有停留在口头，而是很好地落实在具体行动上。河南地方财政近几年都能按照政策足额落实地方财政配套资金，同时省级财政每年还专项安排2000多万资金，支持粮食核心产区建设;安徽省本级财政配套资金由2005年的21600万元增加到2007年的26300万元，年均增长达10.34%。
(二)下决心实行开发县轮换制度，集中资金办大事，突出重点搞开发。河南、安徽都是最早实施农业综合开发的省份，开发县基数大。河南省现有开发县121个，占全省158个县(市、区)的76.6%，安徽省现有84个开发县，所有的农业县100%都是开发县。过去，一旦列入开发县，年年有投入，县县搞开发，资金分散，效益不高，谈不上建设高标准农田。河南从2005年开始，连续3年集中全省70%的农业综合开发土地治理项目资金，投入到24个重点县，每县每年开发4万亩，3年完成12万亩高标准农田建设任务。安徽集中全省土地治理项目50%的资金，选择22个小麦、水稻生产大县，进行集中投入开发，2004—2006年三年，累计投入财政资金7.5亿元，建成旱涝保收、高产稳产、节水高效的高标准农田185万亩，新增粮食综合生产能力6.4亿斤，占同期全省农业综合开发新增粮食生产能力的65%。集中投入必然涉及开发县的既得利益调整，是一项难度很大的工作，两省农发部门在省委、政府强有力的支持下，下决心实行轮换开发机制。河南省创新了重点开发县“能进能出”和一般开发县轮休的机制，2007年24个重点县有2个县出局，一般县有30个轮休。安徽省打破平均主义的思维惯性，实行开发县轮换制，2004年有22个县成为首批轮休县，轮换面达到全省开发县的四分之一，2005年、2006年进一步完善了项目县轮换制度。
(三)立足长远，科学规划，建设稳定可靠的“大粮仓”。要确保农业综合开发项目区长期能产粮、长期能调粮，真正建成稳定可靠的“粮仓”，必须进行科学规划。河南省明确要求24个重点县，必须把项目区选择在中低产田面积集中连片且数量大、远离县城郊区和工业集聚区、远离将来规划的主要干线公路和村镇建设等需要占用耕地的地方，保证建成的粮食生产核心区具有稳定性、长远性。安徽省在确定重点开发县时，把粮食增产潜力大、商品率高、产业优势明显、基础条件好、开发成效显著作为基本的选项条件。
(四)提高投入标准，进行水田林路综合治理，大力建设高标准农田。建设高标准农田就是通过实行水田林路综合治理，把中低产田建设成为旱涝保收、高产稳产、节水高效的规范化农田。在中部地区，高标准农田要比普通农田增产300-400斤。安徽通过提高亩投资标准来实现高标准农田建设。2003年以前，安徽全省亩投资标准平均不足300元/亩，到2007年主产县亩投资标准为528元(中央财政264元、地方财政配套132元、农民自筹132元)，建设了一批高标准农田，成为保证粮食安全的中坚力量。河南省将24个重点县高标准农田建设的指标进行量化，要求农田灌溉率达到75%以上，排涝标准不低于10年一遇，主要建筑物防洪标准不低于10-20年一遇;平整土地，修建田间生产路和主干道，达到晴雨通机(车)，农业机械化程度80%以上;新建和完善农田林网，农田防护林控制面积达到85%以上;测土配方施肥、改良土壤措施到位，良种覆盖率达到100%;推广新品种、新技术，农业科技贡献率达到55%以上，把项目区建设成为增加粮食产量的支柱、农业科技示范的样板、标准化生产的楷模、现代农业建设的亮点。
(五)围绕粮食主产区安排产业化项目，促进农民增收，稳定种粮积极性。农业是弱质产业，种粮的比较效益低，稳定农民种粮积极性关键是要提高种粮收益，其中一条途径在主产区延长粮食产业链，让农民分享粮食加工升值收益。2005年以来，河南省围绕打造核心粮食产区安排农业产业化经营项目，建立龙头企业带基地、连农户的模式，发展订单农业，增加农民收入，三年共向24个重点县安排农发产业化经营财政资金7593万元，扶持种植业、养殖业、加工业项目32个，不仅使项目区的小麦收购价普遍高出5-8分钱/斤，而且还安排项目区剩余劳动力11.2万人，带动47.2万农户年增收8.99亿元，户均增收1900多元，为农民增收发挥了积极的作用。安徽省按照“围绕产业扶龙头，围绕龙头建基地”的思路，2004-2006年，根据企业的需要和当地实际，全省安排33个土地治理项目与龙头企业对接，共建设种植基地22万亩。通过基地建设，大力推进农产品无公害、标准化生产，建立健全农产品质量安全保障体系，延伸了产业链，提升了开发水平，实现了农民增收、企业增效的双赢效果。
(六)打造平台，引导其他支农投入，共同探索粮食主产区建设新农村的模式。河南省按照“性质不变，渠道不乱，统一规划，各司其职，各记其功”的原则，以重点开发县规划为平台，统筹相关涉农项目资金，合力建设高标准农田，在省发改、水利、农业、林业、交通、国土和电力等部门的通力合作下，24个农业综合开发重点县2006年、2007年分别统筹各类涉农资金8525万元、22692万元，参与配套设施建设，有效地提高了工程建设标准，形成了综合效益。安徽省农发部门按照国家农发办的要求，以项目区为平台，从2007年起选择望江、阜南、绩溪三县，目前在试点县累计投入农发土地治理资金6700多万元，引导国土、发改、扶贫、农业、水利、林业、交通、教育、科技、广电、卫生等多部门涉农资金13136万元，共同改善项目区基本生产、生活条件，发展支柱产业，探索粮食主产区建设新农村的发展模式，取得了明显的效果。
(七)创新田间工程管护机制，确保农业综合开发项目长期发挥效益。农业综合开发投入越是集中，越要注重解决重建轻管的问题，关键是要通过产权制度改革，将工程设施管护责任落实到人。河南省按照“工程开工、管护上马”的要求，建立管护机制，落实管护队伍、管护措施和奖罚制度，对项目区内的树、井、机电设备、灌溉设施一律拍卖，所得收入继续用于开发，将产权量化给个人，谁拿钱，谁经营，谁管理，谁受益，在产权制度改革上走出了新路。安徽省在近几年的开发中，创立了“业主负责制”，不打无主井，不栽无主树，用公开、自愿、竞争的方式，对机井、电灌站等经营性工程，由农发部门和业主共同出资建设，地方政府颁发业主权证，业主获得工程使用和经营权;同时，在项目区推广建立农民用水户协会，实行“参与式灌溉”管理，田间工程设施用有所养，良性运行。
三、当前农业综合开发面临的困难和问题
(一)在确保国家粮食安全的责任划分上，没有形成中央和地方财力和事权相匹配的体制。解决好农业、农村、农民问题，是全党工作的重中之重。具体到保障国家粮食安全问题上，长期以来我们笼统地讲是中央和地方共同责任。但谁是责任的主体，各占多大的比重，从来没有划分清楚。在此次调研过程中，地方干部群众一方面强烈要求中央财政增加农业综合开发投入，另一方面基层普遍要求降低地方财政配套资金，反映出在粮食安全问题上部分主产县认为中央应当承担主要的投入。
从主产区的贡献看，13个粮食主产省(区)耕地面积占全国的64%，产量占全国73%，提供商品粮占80%以上，粮食主产区在保障国家粮食安全方面具有举足轻重作用。从财力方面看，粮食主产省多数是人均财力较少的省份，产粮大县一般都是工业小县、财政穷县;从事权方面看，中央要求主产区稳定发展粮食生产，但粮食主产省和产粮大县自身不存在粮食安全问题，由于比较效益低，缺乏重农抓粮的内在动力，部分地区在实际工作中“嘴上喊着粮食生产，手上抓着工商发展，心里想着财政好转”。从长远看，地方要求中央财政增加农业综合开发投入的呼声会越来越强烈，在粮食安全问题上如何形成中央和地方财力与事权相匹配的体制，已经成为影响农业综合开发的一个重大课题。
(二)在投入增量不多的情况下，集中存量资金支持粮食主产县的阻力很大。由于近几年来中央财政每年安排农业综合开发资金的增量不多，虽然我们在资金安排上尽力向粮食主产区倾斜，体现在13个粮食主产省(区)的增量并不十分明显，这些省份按照集中投入支持主产县的要求，只能调整存量资金分配格局，工作阻力很大。如河南省从2005年以来集中70%的土地治理资金支持24个重点开发县后，每年有30个一般开发县被轮休，有的开发县已连续3年没有开发任务，不仅影响到农发干部队伍的稳定，县里主要领导也不断向省委、省政府要求安排投入，省级农发部门的压力很大，存在随时倒回平均分配投入的可能。
(三)亩投入标准偏低，建筑材料价格涨幅过大，影响了高标准农田建设。根据我们在安徽平原地区测算，建成一亩旱涝保收、高产稳产、节水高效、持续发挥效益20年的高标准农田，需要投资1000元，目前全国平原地区的亩投资标准只有530元。在中央财政农业综合开发资金没有大幅度增加的情况下，如果将亩投资标准一步到位提高到1000元，全国每年的治理面积将减少一半，由目前约3000万亩减少到1500万亩左右。截至2006年底，我国现有的18.27亿亩耕地中，仍有62%以上的耕地为中低产田，急待开发的任务很重。因此，目前农业综合开发陷入了两难境地，一面建设高标准农田需要提高亩投资标准，另一方面又不能因为提高亩投资标准而减少开发面积，迫切需要中央财政大幅度增加农业综合开发资金。
同时，近一段时间以来建筑材料价格大幅度上涨，对高标准农田建设的影响也很大。我们在河南了解到，今年以来主要建筑材料价格普遍上涨30%多，造成一些地方年初编制农发实施计划时核定的项目工程预算与市场脱节，在招标时无人敢应标。
(四)农村劳动力大量外流，动员农民投工投劳参与项目建设的难度加大。长期以来，农业综合开发通过财政资金投入，引导受益村内的群众，投工投劳参与项目建设。既增加了投入来源，也使农民更加珍惜和爱护开发成果，增强了对工程设施的管护意识。随着大量青壮年劳动力外移，农村常住人口中老人、儿童、妇女所占比例大幅上升，目前很难动员足够的劳动力参与项目建设，在部分项目区投工投劳变成了以资代劳。如我们在安徽省望江县了解到，由于大部分劳动力外出务工，项目区的土方工程只能是农民出资、专业队机械化施工，土地治理项目每亩自筹资金为137元，按人均耕地1.5亩计算每人筹资205.5元，基层反映农民筹资投劳的难度很大。
四、几点建议
(一)“藏粮于田”是稳定发展粮食生产的根本措施，要充分发挥农业综合开发保障国家粮食安全的重要作用。去年秋冬以来，大宗粮食、食用油、猪肉等主要农产品价格渐次上涨，再次警示我们，决不能忽视粮食安全和其他主要农产品供给问题。近几年来，国家着眼于调动农民务农种粮的积极性，加大了种粮农民直接补贴、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴的力度;着眼于调动地方重农抓粮的积极性，较大幅度地增加了对粮食主产县和财政困难县乡的奖励补助。近几年中央财政支农投入大幅度增长也主要集中在这两方面。这些激励性的支农惠农政策，对于调动种粮积极性起到了一定作用，随着时间推移，这些政策的刺激作用趋稳。
从粮食生产发展的规律看，种粮积极性只是一个方面，根本的基础是粮食综合生产能力。调研时，我们听到省里分管农业的领导谈感受，“没有一定的综合生产能力作基础，激励政策的作用是苍白的”。提高农业综合生产能力的重点是加强田间基础设施建设，改善农业基本生产条件。在财政支农投入中，农业综合开发是与提高综合生产能力关系最紧密、作用最直接的一项投入，是通过“藏粮于田”建立粮食安全长效机制的重要途径。因此，应当将农业综合开发作为一项既管当前又管长远的支农政策措施，切实加强领导，给予重点支持和保障，充分发挥农业综合开发为国家粮食安全强基固本的作用。
(二)按照健全中央和地方财力与事权相匹配体制的要求，大幅度增加农业综合开发投入。十七大提出:“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设”，“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，是财政面临的重大课题。在划分中央和地方事权的过程中，应当把粮食安全问题作为重要事项来研究。依据粮食发展的总体目标，按照不同区域的自然和社会经济条件，科学划分功能区，明确功能定位，落实中央和地方分级管理责任，采取差别扶持政策，共同确保国家粮食安全。
粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。从国家利益全局看，粮食与能源一样，是当今世界重要的战略资源。目前国际粮食贸易量大体保持在4800亿斤，不到我国年度粮食总产量一半。我国进口1%的国内粮食需求量，就相当于国际粮食贸易量的2%，如果我国大量进口粮食，不仅会拉动国际粮价大幅上扬，而且会引发严重的国际政治冲突。明显的“大国效应”，决定了中国的粮食安全问题实质就是国家安全问题，应当由中央政府来承担更大保障责任。从国内粮食安全区域格局看，粮食主销区特别是东南沿海地区，是影响我国粮食供求平衡的先导性和敏感性地区，也是全国财力状况好的地区，保障粮食安全的主要事权在地方政府，并承担与之相匹配财力安排，中央财政逐步减少对其发展粮食生产投入;粮食主产区自身不存在粮食安全问题，发展粮食生产是对国家粮食安全作贡献，且地方财力不强，中央财政应大力扶持其发展粮食生产。
农业综合开发大力扶持粮食主产区建设高标准农田，打造全国粮食核心产区，是针对粮食安全事项，建立健全中央和地方财力与事权相匹配体制的着力点和切入点，权责清晰、容易操作、效果明显、影响力大。建议从2008年起，大幅度度增加预算，将农业综合开发作为健全中央和地方财力与事权相匹配体制的试点事项。
(三)按照形成主体功能区的要求，进一步集中力量支持粮食主产区建设高标准农田。集中力量支持粮食主产区建设高标准农田，是一项涉及利益调整的改革，必须有理论作支撑，有制度为约束，按规划来实施。为此，我们将以十七大关于建设主体功能区的理论为指导，根据我国粮食生产资源禀赋特点、生产基础条件、粮食增产潜力等因素，编制“农业综合开发粮食核心产区建设规划”，在现有2136个开发县(含农场，下同)中，确定三分一左右的粮食主产县为重点开发县，按照“存量资金统筹兼顾，增量资金重点倾斜”的原则，将绝大部分新增资金投入到主产省的主产县，着力打造中国粮食核心产区。
(四)开发与利用并重，实行深度开发，促进土地适度规模经营。只有逐步实现粮食规模化生产，才能提高种粮的比较效益，才能增强发展粮食生产的内在动力。农业综合开发建设高标准农田后，每个项目区有4000-30000亩连片土地的产出率和资源利用率得到明显提高，愿意从事粮食规模生产的经营者，能够取得合理利润，具备“可以发展多种形式的适度规模经营”的先决条件。
今后，农业综合开发要发挥优势，顺势而为，努力创新开发投入机制，采取多种形式，促进适度规模经营发展。一是要实行深度开发，加强项目区“软件”建设，促进提高粮食生产的组织化程度。农业综合开发在项目区完成“硬件”设施建设后，要继续进行深度开发，安排少量资金，培育和启动农民用水户协会、农机合作社、农业技术应用协会、专用粮食品种生产协会等“软件”组织建设，在维持分户小规模经营不变的情况下，实现统一机耕、统一播种、统一灌溉、统一施肥和统一机收，提高粮食生产的组织化程度。二是要制定明确政策，鼓励实行土地先流转后开发。要根据农村劳动力大规模进城务工，农村出现“代耕”种田大户和“代耕”企业的新形势，探索和鼓励由种田大户和企业直接申报农业综合开发项目，并优先予以扶持。三是要促进产业化经营和土地治理两类项目有机结合，鼓励粮食加工转化企业发展订单农业，甚至直接参与基地建设，促进土地适度规模经营。
(五)创新开发投入管理机制，有效解决筹资筹劳的困难问题。要有效解决筹资筹劳的困难问题。必须在以下三个方面进行体制机制创新。一是要探索建立先建后补的民办公助机制。在条件成熟的地方，通过试点，逐步推行先建后补的做法。以开发县自主确定农业综合开发规划为依托，以地方财政安排资金为引导，以农民自愿筹资投劳为主体，以中央财政资金为补助。中央财政根据地方财政安排资金、农民筹资投劳以及开发任务完成情况，制定补助标准，多筹多补，以奖代补。地方政府可以采用先建设后申请补助，边建设边申请补助的方式，自下而上筹集农业综合开发投资。二是要大力推广“业主负责制”。用公开、自愿、竞争的方式，对机井、电灌站等经营性工程，由农发部门和业主共同出资建设，业主负责完成政策规定的筹资筹劳配套投入，工程设施建成后由地方政府颁发业主经营权证，业主获得工程使用和经营权。三是要深化农田基础设施产权制度改革。对项目区内的井渠、管网、树木及浇灌设施一律拍卖，谁购买，谁经营，谁管理，谁受益，拍卖所得用作筹资筹劳配套投入及工程设施管护。
1.加快建立利益补偿机制。加大对粮食主产区的财政转移支付力度，增加对商品粮生产大省和粮油猪生产大县的奖励补助，鼓励主销区通过多种方式到主产区投资建设粮食生产基地，更多地承担国家粮食储备任务，完善粮食主产区利益补偿机制。支持粮食主产区发展粮食加工业。降低或取消产粮大县直接用于粮食生产等建设项目资金配套。完善森林、草原、湿地、水土保持等生态补偿制度，继续执行公益林补偿、草原生态保护补助奖励政策，建立江河源头区、重要水源地、重要水生态修复治理区和蓄滞洪区生态补偿机制。支持地方开展耕地保护补偿。
2.完善农业补贴政策。按照稳定存量、增加总量、完善方法、逐步调整的要求，积极开展改进农业补贴办法的试点试验。继续实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜。在有条件的地方开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性。加大农机购置补贴力度，完善补贴办法，继续推进农机报废更新补贴试点。强化农业防灾减灾稳产增产关键技术补助。继续实施畜牧良种补贴政策。
3.健全“三农”投入稳定增长机制。完善财政支农政策，增加“三农”支出。公共财政要坚持把“三农”作为支出重点，中央基建投资继续向“三农”倾斜，优先保证“三农”投入稳定增长。拓宽“三农”投入资金渠道，充分发挥财政资金引导作用，通过贴息、奖励、风险补偿、税费减免等措施，带动金融和社会资金更多投入农业农村。
4.整合和统筹使用涉农资金。稳步推进从财政预算编制环节清理和归并整合涉农资金。支持黑龙江省进行涉农资金整合试点，在认真总结经验基础上，推动符合条件的地方开展涉农资金整合试验。改革项目审批制度，创造条件逐步下放中央和省级涉农资金项目审批权限。改革项目管理办法，加快项目实施和预算执行，切实提高监管水平。加强专项扶贫资金监管，强化省、市两级政府对资金和项目的监督责任，县级政府切实管好用好扶贫资金。盘活农业结余资金和超规定期限的结转资金，由同级预算统筹限时用于农田水利等建设。
5.完善农田水利建设管护机制。深化水利工程管理体制改革，加快落实灌排工程运行维护经费财政补助政策。开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点，落实小型水利工程管护主体、责任和经费。通过以奖代补、先建后补等方式，探索农田水利基本建设新机制。深入推进农业水价综合改革。加大各级政府水利建设投入，落实和完善土地出让收益计提农田水利资金政策，提高水资源费征收标准、加大征收力度。完善大中型水利工程建设征地补偿政策。谋划建设一批关系国计民生的重大水利工程，加强水源工程建设和雨洪水资源化利用，启动实施全国抗旱规划，提高农业抗御水旱灾害能力。实施全国高标准农田建设总体规划，加大投入力度，规范建设标准，探索监管维护机制。
6.推进农业科技创新。深化农业科技体制改革，对具备条件的项目，实施法人责任制和专员制，推行农业领域国家科技报告制度。明晰和保护财政资助科研成果产权，创新成果转化机制，发展农业科技成果托管中心和交易市场。采取多种方式，引导和支持科研机构与企业联合研发。加大农业科技创新平台基地建设和技术集成推广力度，推动发展国家农业科技园区协同创新战略联盟，支持现代农业产业技术体系建设。加强以分子育种为重点的基础研究和生物技术开发，建设以农业物联网和精准装备为重点的农业全程信息化和机械化技术体系，推进以设施农业和农产品精深加工为重点的新兴产业技术研发，组织重大农业科技攻关。继续开展高产创建，加大农业先进适用技术推广应用和农民技术培训力度。发挥现代农业示范区的引领作用。加强农用航空建设。将农业作为财政科技投入优先领域，引导金融信贷、风险投资等进入农业科技创新领域。推行科技特派员制度，发挥高校在农业科研和农技推广中的作用。
7.加快发展现代种业和农业机械化。建立以企业为主体的育种创新体系，推进种业人才、资源、技术向企业流动，做大做强育繁推一体化种子企业，培育推广一批高产、优质、抗逆、适应机械化生产的突破性新品种。推行种子企业委托经营制度，强化种子全程可追溯管理。加快推进大田作物生产全程机械化，主攻机插秧、机采棉、甘蔗机收等薄弱环节，实现作物品种、栽培技术和机械装备的集成配套。积极发展农机作业、维修、租赁等社会化服务，支持发展农机合作社等服务组织。
8.加强农产品市场体系建设。着力加强促进农产品公平交易和提高流通效率的制度建设，加快制定全国农产品市场发展规划，落实部门协调机制，加强以大型农产品批发市场为骨干、覆盖全国的市场流通网络建设，开展公益性农产品批发市场建设试点。健全大宗农产品期货交易品种体系。加快发展主产区大宗农产品现代化仓储物流设施，完善鲜活农产品冷链物流体系。支持产地小型农产品收集市场、集配中心建设。完善农村物流服务体系，推进农产品现代流通综合示范区创建，加快邮政系统服务“三农”综合平台建设。实施粮食收储、供应安全保障工程。启动农村流通设施和农产品批发市场信息化提升工程，加强农产品电子商务平台建设。加快清除农产品市场壁垒。
第一章总则
第一条为规范粮食行政管理部门监督检查工作人员(以下简称监督检查人员)监督检查行为，加强队伍作风、纪律和形象建设，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《粮食流通管理条例》和《粮食流通监督检查暂行办法》等法律、法规、规章和粮食流通监督检查工作的实际，制定本行为规范。
第二条本行为规范适用于黑龙江省内各级粮食行政管理部门从事监督检查的人员。
第三条监督检查人员应当政治坚定、遵纪守法、忠于职责、勤政为民、清正廉洁、团结协作。
第四条监督检查人员必须严肃执法、公正执法、文明执法、廉洁执法，不得超越权限或滥用权力实施监督检查，不得干扰粮食经营者的正常经营活动。
第五条监督检查人员要加强粮食流通监督检查的相关法律、法规、规章、国家政策和粮食流通专业知识学习，提高执法能力和水平，保证办案质量。
第六条监督检查人员必须取得监督检查执法资格。未取得监督检查执法资格，不得上岗。
第七条监督检查人员应当自觉接受上级机关、本机关、纪检监察机关、监督检查对象和新闻媒体等的监督。
第二章 案件受理行为规范
第八条监督检查人员接到案件线索，应当及时向本机关负责人报告并开展调查，不得拖延不办。
第九条对不属于本机关管辖的案件，应当向本机关负责人报告，按规定程序移交有处理权的行政部门处理;涉嫌犯罪的移交司法机关处理，不得越权办案或隐案不报。
第十条对举报案件不属于本机关管辖的，应当及时告知举报人向有权处理的行政机关举报，举报人无法查找的除外。监督检查人员应当为举报人保密。
第三章实施检查行为规范
第十一条从事监督检查工作时，监督检查人员不得少于2人。
第十二条监督检查人员没有正当理由，不得擅自对被检查对象进行检查。 第十三条监督检查人员从事检查活动时，应当表明身份，出示合法有效的监督检查执法证件。
监督检查执法证件不得转借给他人使用。
第十四条监督检查人员从事检查活动时，应当着装整齐，举止得体，语言规范。
第十五条监督检查人员从事检查活动期间不得饮酒。
第十六条检查过程中应当全面、客观、公正地调查和收集证据。现场检查询问时应当制作笔录，并由被检查对象或见证人核对后签字或盖章。
第十七条监督检查人员应当充分听取当事人的陈述和申辩，不得因当事人的陈述和申辩加重处罚。
第十八条监督检查人员对被查出的违法行为应当及时提出行政处罚的意见或作出处罚决定，要做到事实清楚、证据确凿、定性准确、程序合法、裁量适当、文书规范。
第十九条当场收缴罚款的，应当向当事人出据财政部门统一制发的罚款收据，并在2个工作日内将罚款交给本级机关财务部门按规定程序上缴国库。
第二十条监督检查人员发现被检查对象有严重违法行为的，应当按照法定程序进行立案，组织调查。
第二十一条监督检查人员应当严格执行规定的办案程序、期限，并在监督检查报告作出后，及时将检查结果、处理意见或建议通知被检查对象。
第二十二条监督检查人员应追踪监督检查处理意见、建议、处罚决定的执行情况，并向本机关负责人报告。
第四章 廉政行为规范
第二十三条监督检查人员不得私自留置、处理暂扣财物和抽检样品。第二十四条监督检查人员不得向被检查对象通风报信，替其说情，包庇、纵容其违法行为。
第二十五条监督检查人员不得参加被检查对象提供的宴请、娱乐、旅游等活动。
第二十六条监督检查人员不得接受被检查对象的任何馈赠、报酬，不得在被检查对象处报销任何费用。
第二十七条监督检查人员不得通过监督检查为本人、亲友或者他人谋取利益。
第二十八条监督检查人员不得故意刁难和打击报复被检查对象。
第二十九条监督检查人员与当事人是近亲属、有直接利害关系或其他利害关系，可能影响公正处理的，应当自行回避。
第三十条被检查对象申请监督检查人员回避的，由本机关负责人决定。在作出决定之前，监督检查人员不停止对事项的监督检查。
第三十一条监督检查人员应当保守国家秘密、粮食经营者商业秘密和个人隐私。
第五章实施与监督
第三十二条本行为规范的贯彻实施，按照层级管理原则，分级负责组织实施，层层抓好落实。各级领导干部要以身作则，模范遵守本规范。同时要认真抓好本单位的贯彻实施。
第三十三条各级粮食行政管理部门的法制机构，负责本单位监督检查人员行为规范的日常监督和检查。
第三十四条各级粮食行政管理部门在开展监督检查人员行为规范教育的同时，建立健全检查制度，每月至少进行一次检查。
第三十五条监督检查人员违反本行为规范的，视情节轻重，依法给予警告直至开除的行政处分。构成犯罪的，移送司法机关，依法追究刑事责任。
第六章 附则
第三十六条各行署、市、县(区)粮食行政管理部门可根据本行为规范制定具体实施办法，并报上一级粮食行政管理部门备案。
第三十七条本行为规范由省粮食局负责解释。
第三十八条本行为规范自发布之日起施行。
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