党的十八大以来，新一届党中央领导集体对社会治安体制改革提出了新要求、做出了新部署。十八届四中全会在强调“健全依法维权和缓解纠纷机制”时，提出“深化社会治安综合治理，健全落实领导责任制。完善立体化社会治安防控体系，有效防范化解管控影响社会安定的问题，保障人民生命财产安全。依法严厉打击暴力恐怖、涉黑犯罪、邪教和黄赌毒等违法犯罪活动，绝不允许其形成气候”。今天小编给大家找来了《保安业维护社会秩序论文 (精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！
刑法禁业新规理解和适用思考
内容摘要：刑法修正案（九）禁业新规，契合保安处分制度，是管制、缓刑禁止令的升级，严于行业法律法规禁业规定，司法已有判例。禁业有助于预防再犯罪，维护市场竞争秩序，凸显司法社会责任，但存在案件范围不明、具体职业不清、情节无标准、未强调必要性论证等问题，建议明确案件办理细则，规范诉讼程序，把握办案原则，加强禁业监督，促进犯罪预防。
关键词：刑法禁业 案件范围 诉讼程序 预防犯罪
2015年11月1日起施行的《刑法修正案（九）》，在第三十七条后增加关于禁止从事相关职业的新规，比之于97刑法规定的训诫、具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失、行政处罚、行政处分，以及刑法修正案（八）关于管制、缓刑的禁止令，显然要严厉得多，强化了我国刑法预防再犯罪和保护公众利益功能。新规事关打击身份犯罪和刑释人员再就业谋生问题，同社会稳定息息相关，在适用中务必慎之又慎，落实宽严相济刑事司法政策，尊重和保障人权，体现司法公正效率价值，实现法律效果和社会效果有机统一。
一、禁业新规的理论解读和我国法治化探索
从业是公民的自由，但自由是有边际的。如果从业侵害威胁他人合法权益或公共利益，法律将会作出相应的禁止性规定。刑法修正案（九）关于禁业新规，契合大陆法系国家的保安处分制度，是我国刑法管制、缓刑禁止令的升级。
纵观各国刑法规定的保安处分，大致可分为三种：一是剥夺自由的处分，如监护、监管、矫正、收容等，二是不剥夺自由的处分，如禁止就业、限制住所、保护管束、禁止出入酒店、放逐、驱逐出境等，三是财产上的处分，如没收、善行保证等。
禁业处分，是指当某种职业或营业成为犯罪的直接或间接条件时，对其从业者禁止从事该项职业或营业活动的处分。这项处分在德国刑法、法国刑法草案中都有规定。[1]
我国没有明确规定保安处分制度，但类似于保安处分的禁业措施，散见于刑事法、行业法以及行政法规之中。比如，刑法修正案（八）规定，判处管制、宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在执行期间、缓刑考验期内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。刑法修正案（九）进一步规定，“因利用职业便利实施犯罪，或者实施违背职业要求的特定义务的犯罪被判处刑罚的，人民法院可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，禁止其自刑罚执行完毕之日或者假释之日起从事相关职业，期限为三年至五年”。《执业医师法》规定，因受刑事处罚，自刑罚执行完毕之日起至申请注册之日止不满二年的，不予注册。《教师法》规定，受到剥夺政治权利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚的，不能取得教师资格；已经取得教师资格的，丧失教师资格。《律师法》和《注册会计师法》也有类似规定。
司法实践中，关于禁业的判例层出不穷。如，浙江桐乡法院禁止被告人李某、沃某夫妻在缓刑考验期限内从事电镀加工生产活动。浙江余姚一位会计私吞挪用单位资金，被法院禁止缓刑考验期内从事财务相关工作。广东中山市中级法院禁止庞某智缓刑考验期间从事酒类生产经营活动。广西灵山县法院禁止李某在缓刑考验期间从事烟草制品经营活动。江苏南通市崇川法院禁止张某在缓刑考验期内从事药品经营。[2]
二、实施禁业新规的社会意义
制定刑法的目的是惩罚犯罪，保护人民。通过禁业这种非监禁化方式，把犯罪人施治和救助责任返还给社会，将管民、制民之法发展为保民、护民之法，维护公平正义，是司法改革和刑法完善的需要。
（一）禁业有助于预防再犯罪
利用职业便利或者违背职业义务犯罪，侵害、威胁了刑法保护的利益或价值，较之于非身份犯同罪，具有更为严重的社会危害性，因为身犯罪属于明知故犯，主观恶性更深。这种犯罪人，如果没有改造好就重新回到社会，在失去约束情况下，很可能重犯前罪。在经济市场化、多元化，就业信息化、多样化形势下，仅仅依靠刑罚手段难以遏制身份犯罪。如果实施禁业新规，截断犯罪动因，封锁犯罪环境，就能实现预防再犯罪目的，维护社会秩序，保障公众利益。
（二）禁业能维护公平竞争的市场经济秩序
任何对公平、公正竞争机制的破坏均会导致对市场经济生机和活力压制，使经济活动的盲目性加剧，造成社会资源浪费，经济发展不稳定。利用职业便利或者违背职业要求的特定义务，以犯罪手段谋取利益，其成本远比正常生产经营低，而获利更为快捷。比如，假冒注册商标、生产销售伪劣产品、生产销售不符合安全标准的食品药品，这些不顾公共安全牟取暴利的犯罪，违背市场正当竞争规则，对参与市场的合法经营者极不公平。市场自由与秩序的统一，要通过法律手段来规制。在打击犯罪效果欠佳情形下，禁业，无疑能净化竞争环境，保护合法经营，促进公平竞争。
（三）禁业凸显了司法的社会责任
行政执法手段缺乏司法的强制性和多样性，证据难收集，因而适用禁业的行政处罚极少，即使作出了禁业处罚，有的相对人仍然重蹈覆辙，直至犯罪。刑法修正案（八）关于禁止令的实施，遏制了一些恶性犯罪，但震慑效果不够。赵秉志认为，有无特定身份的行为人，主观恶性大小和客观危害轻重会有所不同，其刑罚轻重理当不同。[3]刑法修正案（九）禁业新规，将行政执法融进刑事诉讼，看似对行政权有所干预，实则是对被害人、加害人以及社会公共利益的全方位保护，体现了司法的社会责任，具有大局的公正意义。
三、适用禁业新规需要解决的矛盾和问题
在禁止令基础上将禁业作为刑罚手段予以明确化，增强了打击恶性身份犯罪力度，有利于改善社会治理。在适用禁业新规时，必须考虑当前犯罪居高不下折射的政治、经济、社会、生态等原因，借鉴实施禁止令积累的经验，思考和解决适用中可能面对的矛盾和问题。
（一）明确禁业案件范围
刑法修正案（九）规定的禁业案件，是因利用职业便利实施犯罪，或者实施违背职业要求的特定义务的犯罪，而被判处刑罚的案件。显然，这类案件犯罪主体不是一般主体，而是具备一定职业身份的特殊主体，是身份犯。张明楷认为，客观构成要件要求自然人具备特殊身份或者刑法的加重减轻以具有特殊身份为前提的犯罪，称为身份犯。[4]禁业，显然是对具有特定职业者犯罪的加重处罚，即对身份犯的加重处罚。哪些案件被告人可能禁业而成为刑法意义上的特殊主体？国家机关工作人员、企事业单位人员、人民团体人员，医生、教师、律师、会计师……都有利用职务便利，实施贪污受贿、职务侵占、挪用公款或资金等犯罪的条件，如果犯罪，是否纳入禁业范畴？我们知道，国家机关工作人员犯罪被判处刑罚，将被开除公职，但仍有被国家机关聘用委托从事公务可能，是否连聘用也禁？经营者制假售假、强迫交易，驾驶员交通肇事、运输违禁品，保安盗窃、故意伤害……都是违背职业要求的特定义务，是否一律禁业？笔者认为，根据刑法谦抑性原则，禁业不应扩大化，要限制在非国家机关工作人员范围之内，控制在危害面广的案件之上。
（二）明确禁业的具体职业
非法职业，比如毒品生产、开设赌场、卖淫、拐卖妇女儿童、神汉巫婆等，属于严打对象，不在禁业之列。禁业之业，应当是具备一定条件和手续取得的合法职业。合法职业被用于犯罪或者造成危害后果构成犯罪，才是当禁之业。在一些行业法律法规中，已经明确规定犯罪后禁业的范围和期限，比如，医生、教师、律师、会计师判处刑罚的，必然禁业，因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身禁业。笔者认为，像这样已经有了行业禁业规定，除非必要，可以在刑事判决后书面通知，由主管部门作出禁业处罚。行业法律法规、规范性文件对构成犯罪是否禁业没有明确规定，但法院认为有必要禁业的，才是刑法修正案（九）规定的禁业重点，司法机关应当慎重办理，各级法院审判后层报最高法院，以指导性判例形式通报全国，据此逐步规范禁业的职业范围。
（三）明确禁业案件的情节
是否适用禁业，刑法修正案（九）规定，“人民法院可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要”自由裁量。由于法的一般性规则难以穷尽千姿百态的事实状态，法官判案凭借的是个人知识和经验，有时还会掺入个人私心杂念，这就很难保证公平正义。如果不对禁业案件情节明确要求，很有可能导致审判权滥用。禁业案件情节应当从犯罪人主观恶性和客观危害状态两个方面判断，同时案件应当是当地社会影响大、公众要求惩处呼声高的重特大案件。一般性犯罪，主观恶性不大的案件，犯罪人重返社会后可以从事原来职业，但要在主管部门备案，接受监督。
（四）重视禁业必要性论证
禁业是预防再犯罪的需要，如何判断这种需要，不能由法官主观臆断。可以考虑建立禁业必要性审查制度，通过社会调查报告形式，考察犯罪对法益侵害威胁的严重程度，在全面论证禁业必要性基础上，作出公正判处。
四、依法实施禁业新规建议
在依法治国大背景下深化司法体制和工作机制改革，要求刑法低耗高效维护稳定，促进经济社会发展。禁业是对长期以来“专政”、“严打”预防效果不佳的反思和对传统报应刑思想的反正，符合宽严相济刑事司法政策，是刑法人性化、社会化的体现，需要在司法实践中不断完善和规范。
（一）明确禁业案件办理细则
最高司法机关应当尽快出台司法解释或者规范性文件，明确禁业案件适用范围、适用对象、适用条件、适用方法、保障措施等内容，避免各地标准不一、诉讼随意、判决不公，维护法律的统一性和严肃性。
（二）规范禁业案件刑事诉讼程序
案件进入立案侦查环节起，被害人、相关主管部门、行业协会可以提出禁业申请，侦查机关可以在移送审查起诉时提出禁业意见，检察机关根据前一诉讼环节情况，或者审查认为案件具有禁业需要，启动社会调查程序，充分听取被害人、同业人员、服务对象、所在单位、行业主管部门、专家学者意见，形成社会调查报告。报告认为有禁业必要的，还应告知被告人及其辩护律师，听取辩解和辩护。经论证确有必要禁业的，检察机关在公诉量刑建议中提出。法院根据案件性质、情节，参考检察机关意见，作出判处。
（三）把握禁业案件办案原则
1.综合判断。判断犯罪情况，就是确定犯罪人是完全刑事责任能力人，利用职务便利实施了犯罪，或者违背职业要求的特定义务实施了犯罪，严重侵害他人利益，扰乱市场经济秩序，妨害社会管理，具有较深的主观恶性和客观社会危害性。判断预防再犯罪需要，则要通过行为人日常生活表现和行为人犯罪后的认罪悔罪心态等主客观事实判断，切忌先入为主，主观臆断。
2.慎重适用。禁业新规是对犯罪的加重惩处，尚在初步运行阶段，有一个探索完善的过程，应当控制案件数量，理性推进。有些犯罪人就业技能有限，犯罪是基于生活所迫，如果回归社会后禁业，可能切断其生活来源，导致反社会情绪强烈，产生新的不稳定因素。因此，禁业新规不可滥用，必须慎用。
3.保障权益。通过禁业处置，既要打击震慑恶性犯罪，维护社会稳定和谐，又要教育感化挽救主观恶性不深的被告人，促其认罪服法，还要教育同业者合法从业和经营，遵守行业规范。要在执行禁业新规中平等保护被害人、被告人和社会公共利益，维护合法竞争，促进社会稳定和谐。
4.注重效果。禁业不能违背法律原则和基本精神，不能与现行法律相抵触，更不能以行政政策、条例、决定作为裁判禁业的依据。禁业适用要与犯罪行为手段、危害程度、犯罪人危险状况以及国家期望的预防效果相当，确保实现特殊预防目的。
（四）禁业期间监督
禁业判决，应当告知行业主管部门、犯罪人所在单位或住所地基层组织、服刑场所。刑罚执行完毕或者假释前，劳改机关、服刑看守所应通知原判法院、公诉检察院、社区矫正机关，做好衔接工作，确保禁业判决执行。禁业期间，社区矫正机构、释放罪犯住所地基层组织应当加强帮教和协调，促成另谋职业，解决生活、生存问题。再就业犯罪人，应遵守刑法第一百条规定，如实向用人单位报告曾受过的刑事处罚、禁业决定。对于发现违反禁业规定从业的，用人单位可以直接解除劳动合同，无需支付任何经济补偿。公安机关发现违反禁业判决就业的，予以行政处罚，情节严重的，依照刑法第三百一十三条规定，启动刑事诉讼程序，追究刑事责任。
（五）高度重视行业犯罪预防
检察机关、法院要结合禁业案件办理，加强刑事司法与行政执法衔接，分析犯罪特点规律，提出行业预防建议。主管部门要根据司法建议，堵漏建制，加强宣传教育，完善监管措施，预防犯罪。
注释：
[1]李广湖、吕华红：《论保安处分》，中国法院网·刑事研究2005年7月18日。
[2]姚剑：《刑九对就业的影响：刑事处罚+从业禁止3-5年》，新浪博客·姚剑律师的博客2015年12月9日http：//blog.sina.com.cn/shanghaiyaojianlawyer.
[3]赵秉志著：《犯罪主体论》，中国人民大学出版社1989年版，第291-293页。
[4]张明楷：《刑法学》（第三版），法律出版社2007年第3版。
作者：杜之平
务实推动社会治安体制改革
党的十八大以来，新一届党中央领导集体对社会治安体制改革提出了新要求、做出了新部署。十八届四中全会在强调“健全依法维权和缓解纠纷机制”时，提出“深化社会治安综合治理，健全落实领导责任制。完善立体化社会治安防控体系，有效防范化解管控影响社会安定的问题，保障人民生命财产安全。依法严厉打击暴力恐怖、涉黑犯罪、邪教和黄赌毒等违法犯罪活动，绝不允许其形成气候”。战略方向已定，当务之急是牢牢把握我国社会变迁的特征，坚持动态可持续的社会稳定观，在法治轨道上务实推动我国社会治安体制改革。
社会变迁倒逼社会治安体制改革
改革开放以来，我国社会发生了巨大变迁，整个社会不断转型优化，呈现出四个突出的变迁特征。第一个特征是“三重转型”。我国社会进入从农业社会向工业社会转型，从农村社会向城市社会转型，从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的时期。这三重转型使得大量农村剩余劳动力需要从土地上解放出来进入工业部门，从农村向城市转移；使得传统的熟人社会向陌生人社会转变，社会阶层分化加快，市场意识冲击传统道德，各类社会矛盾凸显，各种新的利益诉求需要获得表达和保障，亟须创新社会治安体制。第二个特征是“双维流动”。改革开放以来，我国社会活力不断增强，各种要素的流动范围扩大、流动速度加快，包括劳动、资本、技术在内的各种要素在区域间、城乡之间“双维流动”。流动带来活力的同时，也带来大量“成长中的烦恼”，对既有社会治安体制形成挑战。以流动人口为例，根据《中国流动人口发展报告2014》显示，到2013年末，我国流动人口总量为2.45亿，已经超过总人口的六分之一。这样庞大规模的流动人口涌入城市，在补充城市劳动力市场、促进当地经济发展的同时，也带来一系列社会问题。他们不仅仅对基本公共服务提出了需求，也对社会治安形成了压力。第三个特征是“两个开放”。对内对外“两个开放”极大地激发了社会发展活力，推动了社会发展。从对内来看，各种社会资源从东向西、从沿海到内地流动，提高了资源效率；从对外来看，我国加入WTO，经济高度融入全球化。全球化在提高我国企业经济效率的同时，也对国内产业造成较大的冲击，影响到社会稳定。第四个特征是“网络化”。从20世纪90年代开始，互联网深刻地影响和改变了我们的经济社会生活。短短10年间，我国已经成为全球互联网用户最多的国家。截至2013年12月，我国网民规模已经达到6.18亿，网站数为320万个。网络社会的到来对社会管理体制提出了新的要求，诸如网络谣言、网络诈骗、网络群体性事件等影响着社会稳定。社会变迁不断倒逼我们对社会治安体制进行改革。
树立动态可持续的社会稳定观
新中国成立以来，历届党中央领导人始终高度重视社会稳定问题，对社会稳定形成了一定的看法。改革开放以后，邓小平同志强调改革发展稳定三者的关系，坚持用发展的眼光看待稳定问题。他指出，“稳定要营造良好的政治局势；稳定要以经济建设为中心；稳定要着眼于长治久安。”“强调稳是对的，但强调得过分就可能丧失时机”，“稳这个字是需要的，但并不能解决一切问题”，“特别要注意，根本的一条是改革开放不能丢，坚持改革开放才能抓住时机上台阶”。江泽民同志、胡锦涛同志同样高度重视社会稳定问题，他们分别从加强党的执政能力建设、树立“以人为本”的科学发展观、建设和谐社会等角度强调了社会稳定问题。习近平总书记早在浙江省委工作时就针对群体性事件的增加提出要用“联系”、“发展”、“辩证”的观点来抓稳定。他指出，“当前，由人民内部矛盾引发的群体性事件，已成为影响社会稳定的一个突出问题。针对这一新特点，我们要用联系的观点抓稳定，正确认识影响社会稳定的新情况、新特点，善于全面分析相互交织在一起的各种政治、经济、文化的因素，妥善把握工作展开的重点、步骤、时机与力度；用发展的观点抓稳定，努力做到在经济社会的动态发展中，不断破解发展对稳定提出的新课题，不断探索做好维护稳定工作的有效方法和手段，不断建立完善维护稳定的各项工作机制；用辩证的观点抓稳定，具体分析和区别对待各种不同性质的矛盾，敏于洞察矛盾，敢于正视矛盾，勤于分析矛盾，善于化解矛盾，最大限度地减少各类矛盾对社会稳定的影响。”
学者们对社会稳定也提出了各自有区别但又有内在联系的看法。其中，代表性的观点有可持续稳定观、积极稳定观、科学的社会政治稳定观、动态稳定观等四种。倡导可持续稳定观的学者认为，应该追求建立在良性机制和健全制度基础上的健康持久的全局性稳定。倡导动态稳定观的学者认为，我们应当追求的是动态的稳定、现代的稳定，不能再像过去那样维持一种静态的稳定、传统的稳定。传统的稳定以“堵”为主；现代的稳定则以“疏”为主。各种观点虽各有区别，侧重点不同，但其内在都追求一种动态、可持续的社会政治稳定观。
务实推动社会治安体制改革
随着社会转型的加快，尤其是城市化和工业化进程的加快，全球化进程的深入，我国社会治安管理面临着很多挑战，社会治安体制亟待改革。在今后一段时期内，我国应坚持动态可持续的社会稳定观，在如下六个重点领域着力推动社会治安体制改革：
首先是城市管理体制。在快速城市化及城乡体制打破、人口自由流动的大背景下，我国城市管理者承受着巨大的压力和冲击，我国现行城市建设管理体制的计划经济色彩还很浓，城管执法体制客观上存在职能交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下和行政机构膨胀等弊病。加之由于我国城管立法长期缺失，城市管理和执法又越来越复杂，叠加形成的矛盾越来越多，例如，城管与流动摊贩的冲突逐渐增多。城市管理体制亟须改革。
二是公安行政管理体制。最近几年，全国各地在大力推进公安体制改革，探索了许多有益的经验。但是，当前公安行政管理体制仍然还存在一些不足，集中表现在三个方面。公安机关职能缺位、越位和错位的现象仍然存在。例如，公安机关的非警务活动仍然很多，而社会管理和公共服务还不到位。行政成本高，机构臃肿。公安机关部门设置上下对口、趋同化现象严重；上下级行政机关之间事权不清，职能重叠、上下一般粗；行政管理事务分工过细，有关部门职能交叉、相互扯皮的现象仍很突出；行政执法队伍过多、过滥，执法力量分散，执法扰民现象比较突出。此外，管理方式和管理手段比较落后，行政透明度不高，形式主义现象还比较严重。公安行政管理在方式和手段上存在重事前审批、轻事后监督，市场主体进入难，一旦进入又对其监管不严，行政权力与利益挂钩，执法趋利等问题。
三是社区警务体制。从20世纪80年代传入我国以后，社区警务就受到我国政府和各级公安机关的高度重视。但是现行社区警务暴露的问题也比较多。一方面，现代社区警务理念尚未被各级公安机关完全接受，公安民警难以适应新时期社区功能发展的需要。另一方面，社区警务机关化倾向严重，警民关系淡薄。再就是社区警务运行机制缺乏科学性，警务规范化建设有待进一步完善。此外，警力不足，警务保障乏力，警务现代化科技化有待加强。虽然我国城市社区警务建设取得了较大成效，积累了许多经验，但农村社区警务的发展相对比较滞后。
四是警察教育体制。欧美等发达国家的警察没有学历教育，他们的警察都是从社会上公开招募、受过高等教育的公民，等录取之后，再来警察学校进行业务培训，成绩合格后就可以成为正式警察。借鉴美国模式，建立培训体制，废除警察教育的学历化是国际化潮流。而在我国，警察教育长期以来是学历教育，警察的专业素养无法保障。近年，我国开始酝酿对公安院校教育体制进行改革，由学历教育向培训教育转变，但是改革仍然还处在初步阶段。
五是社区矫正制度。我国社区矫正已经取得一定进展，但地区间的差别较大，仍然存在不少问题。第一个问题是存在监督考察不到位的问题。以往对适用非监禁刑罪犯的执行是由罪犯所在地的派出所执行，而派出所肩负着维护社会治安、应对社会突发事件、社会服务、群众救助等主要职能，对非监禁刑罪犯的监督考察并不是派出所的主要职能。再加上人力物力受限，对社区矫正对象存在监督考察不到位的问题。第二个问题是没有配套措施。对于适用非监禁刑的罪犯如何教育改造，如何解决其实际困难，如何对其日常行为实行有效的监督和帮教缺乏相应的配套措施。第三个问题是缺乏必要的社会保障。对适用非监禁刑罪犯的改造需要投入大量的人力、物力，需要社会各部门的通力合作，派出所一家孤掌难鸣，很难达到预期改造、教育的效果。
六是保安行业制度。自1984年深圳特区第一家保安公司成立以来，到2007年，全国公安机关组建的保安公司由当初的十几家已发展到2000多家，从业人员就达200多万。2010年《保安服务管理条例》实施后，保安行业向民间资本开放，中国私人保安业蓬勃发展。据公安部统计，截至2011年，我国保安行业一共有2767 家注册公司，年营业额约12 亿美元，雇用了超过200 万人。30年来，我国保安服务业迅速发展，在维护社会秩序、预防和制止违法犯罪活动方面发挥了积极作用。但是，保安在我国还是一个新兴行业，经营和管理模式还不成熟，管理体制不够完善，管理工作不够规范，保安服务水平与市场经济发展和客户单位需要相比，还有很大差距。同时，由于保安没有立法，在行业管理的规范化、科学化和管理力度上都显得不足。全国绝大多数保安公司存在队伍不稳、人员流动大、执勤守护短期行为多、人力资源严重枯竭等困难。
近期，我国社会治安体制改革的工作应该包括如下十个方面的内容：第一，加强法治建设，依法行政，为社会治安综合治理提供有力的法律保证。第二，进一步加大打击力度，始终保持对刑事犯罪活动的高压态势。第三，构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，正确处理好新时期人民内部矛盾，防止人民内部矛盾激化。第四，继续完善群防群治工作机制，紧紧依靠群众做好社会治安综合治理工作。第五，进一步加大防范力度，深入推进社会治安防控体系建设。第六，高度警惕和坚决防范非传统安全因素对社会稳定的影响。第七，进一步加大公安基层基础工作力度，探索建立警力下沉的长效机制，筑牢维护社会治安的第一道防线。第八，继续探索社区警务尤其是农村社区警务工作，加强流动人口的服务和管理工作，解决好关系民生的各种现实问题。第九，加快保安工作的改革步伐，认真研究、积极探索新形势下加强和改进保安工作的新思路、新办法，推动保安行业的市场化产业化发展。第十，完善社区矫正工作，广泛动员包括社区社会组织在内的社会力量参与社区矫正。
（作者：中共中央编译局世界发展战略研究部研究员）
责任编辑：谭 丁
作者：丁开杰
智能时代城市治理面临的问题与对策
摘要：智能时代是人类社会迈入的一个崭新阶段，传统的城市治理模式将迎来新一轮改革。当前，提高城市治理智能化水平的技术应用正蓬勃发展，并初见成效。如：广布的视频监控智能识别逃犯，云计算和大数据实现警务预测，政务信息共享方便群众办事等。运用智能技术推进城市治理，给人民群众带来福祉的同时，有关部门也将面临侵犯公民隐私、政务弊端显现、智能出现失误等问题。健全法治加强监管、实现城市治理精细化、打造人工智能试验场是推进城市治理现代化的三个助力之策。
关键词：智能时代;城市治理;警务预测
2019年10月31日，党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记在党的十九大报告中多次强调社会治理创新，他指出：“加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定;提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”总书记关于提高社会治理智能化水平的论旨，符合当前我国社会和经济快速发展呈现信息化、智能化和现代化的实际，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分和最新理论成果之一，对我国进一步加强和创新社会治理、推动经济协调发展具有重要指导意义。
2016年3月，谷歌公司研发的AlphaGo机器人战胜了世界围棋冠军李世石，标志着智能时代的来临。智能时代是人类社会迈入的一个崭新阶段，传统的劳动形式和管理方式已经不能适应新时代的发展要求。因此，在智能时代背景下，我国传统的城市治理模式将迎来新一轮改革。
一、智能时代城市治理的初见成效
在当前的智能时代，城市治理的智能化应用正蓬勃发展，并初见成效。如：广布的视频监控智能识别逃犯，云计算和大数据实现警务预测，政务信息共享方便群众办事等。
（一）广布的视频监控智能识别逃犯
我国现已建成世界上最大的视频监控网络。在车站、码头、道路、小区等随处可见的视频监控设备，为维护社会秩序和城市安全提供了强有力的保障。广布的视频监控设备成为守护城市安全的“天眼”，这使得我国各类治安案件和刑事案件出现了大幅下降。据全球犯罪与安全指数显示，中国已成为全球治安保障水平最好的国家之一。
公安机关利用视频监控设备和人脸识别技术，可实现对犯罪嫌疑人的实时识别和快速布控，成为打击违法犯罪的一条重要途径。人脸识别技术能在静态图像和动态视频中检测人脸，并与人脸数据库进行比对，从而可识别出每张人脸的身份。当逃犯、毒贩、恐怖分子、外逃嫌疑人等不法分子经过时，智能系统能够立刻识别并提示，从而帮助民警快速抓捕犯罪嫌疑人。
（二）云计算和大数据实现警务预测
在互联网中，提供资源的网络被称为“云”。云计算的用户可以随时随地获取云上的资源。云计算与大数据密切相关，是处理大数据的手段之一。大数据分析运用数理统计、数据挖掘等方法，可从大数据中分析出有价值的信息。例如：电子商务、网约车平台的经营者收集消费者的下单商品、出行地址等大数据，可以分析出潜在的商机，能针对不同的客户发送不同的广告信息，其精准和贴切程度彰显出大数据分析的强大功能和特有魅力。
公安机关也有很多运用云计算与大数据的智能应用案例。例如：交警部门通过汽车GPS定位数据，能分析出当前哪些道路正在堵车，及时发布道路拥堵信息;还能通过道路监控设备即时发现交通事故，实现远程视频定责和交通事故在线快速处理。[1]治安管理部门通过构建舆情早期感知与风险征兆识别指标体系，并运用大数据分析系统，能够预测群体性事件。[2]公安机关还可以从已办案件的时间、地点、人物、社会关系等大数据中分析出有用的信息，归纳各类案件发生的主要特征，建立相应的模型，预测可能发生的治安风险，及时把违法犯罪消除在萌芽状态。
（三）政务信息共享方便群众办事
在以往，老百姓为办一件小事在政府部门之间四处奔波的现象屡见不鲜。现如今， 政府部门之间消除信息壁垒、实现政务信息共享。许多城市开展智慧政务建设，打破条块分割，整合了人口数据、车辆数据、法人数据和企业信用数据等信息。政务信息共享不仅提高了城市治理智能化水平、促进了政务流程优化，而且为企业和群众提供了更加高效便捷的政务服务。
“最多跑一次”政务新模式是一场由大数据、人工智能等新技术催生的政务改革。“最多跑一次”就是要“让数据多跑路，让群众少跑路”，方便群众办事，建立政府为群众全程服务和长效服务的工作机制。上海市所有公证机构办理103项公证事项，可以网上申请、网上受理、网上审核、网上缴费，实现了最多跑一次。浙江省的政务环节明显简化，表现为群众和企业到政府办事情，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到形成办理结果全过程只需一次上门或零上门。[3]
二、智能时代城市治理的面临问题
智能技术是一把双刃剑，有利也有弊。在用智能技术推进城市治理、给人民群众带来福祉的同时，有关部门也将面临侵犯公民隐私、政务弊端显现、智能出现失误等问题。
（一）滥用人脸识别、侵犯公民隐私
公安、城管、综治办、物业公司等机构安装了大量的视频监控设备，这对于维护城市安全很有帮助。但如果滥用视频监控和人脸识别，则可能造成不良后果。例如：某物业公司在居民小区内安装了视频监控和人脸识别系统，物业经理和保安经常用人脸识别系统来了解小区内人员的活动情况。他们发现一名业主经常在夜间到小区垃圾房捡拾矿泉水瓶、空纸箱等废品，原因是该业主经济困难，靠卖废品度日，但碍于面子白天不好意思捡拾废品。如果物业经理和保安把此信息传播出去，则侵犯了该业主的隐私。
人臉识别技术不仅可以用于识别身份，而且可以用来判断是否说谎、健康状况等信息。例如：有三家大型银行为了防止顾客说谎，在营业柜台前安设了人脸识别测谎仪，引起了较大的社会反响。有教授质疑银行“究竟是在服务顾客，还是在审讯犯人？”有律师提出：在顾客不知情状况下，银行的人脸识别测谎等同于秘密摄录，涉嫌侵犯公民隐私。[4]曾有某保险公司计划开发用人脸识别技术判断客户的健康状况，并以此作为确定其保险费高低的依据;但经专家论证，该人脸识别健康的计划不仅在技术上容易出现误判，而且涉及商业歧视和侵犯隐私，故该计划最终被取消。
（二）商务智能快进、政务弊端显现
当今的商务智能应用快速发展，如果政府部门还停留在传统的工作模式，则一些政务弊端将显现出来。人们已习惯微信、支付宝的即时快捷，也习惯网络电视、物流跟踪的方便周到，但一些政府网站运行速度慢、内容查询困难。跟风而上的掌上政务APP操作复杂、办不了事，指尖上的便民工程沦为指尖上的形象工程。开发掌上政务APP的初衷是提高行政效率、让群众少跑路，但实际效果不尽理想，网上预约、申请、报名等功能久无应答，所谓的掌上便民通道只是一个摆设，不能真正发挥作用。
在智能时代，机构臃肿、效率低下、资源浪费、能力不足等政务弊端更加容易显现。某些公务人员的节约意识淡薄，浪费资源现象常见。同一个政府大院内，一个部门向另一个部门发送会议通知，竟然用上邮政专递，本来几分钟就可送达的会议通知，却要公费支出几十元、绕行几天，最后又回到同一地址。[5]发送会议通知完全可以通过网站发布、电子邮件或微信等便捷方式，大院快递事件不仅暴露出浪费资源的政务弊端，而且暴露出一些干部落后的工作效率和服务意识。
（三）智能不是万能、难免出现失误
与人类相比，人工智能的优势在于计算速度快、判断精度高。但人工智能不是万能的，不是不会犯错。人工智能擅长做可重复性工作，需要有规范的流程;但如果目标含糊、流程不清，则人工智能的优势就会丧失。人工智能可从事行政大厅问讯服务员、图书馆荐书机器人等规范性工作，但无法参与情感沟通强、灵活程度高的人性化工作。人工智能在民事调解、心理疏导、招聘面试等方面没有优势，更不能从事政策制定、建设规划、司法审判等重要工作。
很多人工智能公司为了推销产品会夸大宣传，称其产品判断准确率近100%，但事实并没有那样理想。即便是已经广泛使用的人脸识别技术，失误也在所难免。例如：浙江宁波交警为了整治行人乱穿马路现象，在城区路口部署了大量智能摄像头，抓拍闯红灯乱穿马路的行人。2018年11月21日，智能摄像头错拍了公交车身广告上某知名企业家的照片，并在路边液晶屏上公开曝光。这一乌龙事件迅速传遍全国各大媒体，宁波警方为此道歉，并表示将全面升级人脸识别系统减少误报。[6]
三、推进城市治理现代化的助力之策
在智能时代，推进城市治理现代化不是一蹴而就的，而是一个循序渐进的过程。健全法治加强监管、实现城市治理精细化、打造人工智能试验场是推进城市治理现代化的三个助力之策。
（一）健全法治、加强监管
健全法治首先要完善法律，这样才能对人工智能进行合理的制约和引导。2017年6月1日，《网络安全法》正式实施，这是我国首部网络安全领域的基础性法律。其中第76条第五项规定：个人生物识别信息属于个人信息。但对于个人生物识别信息的使用、存储、复制和管理等问题，法律没有作出具体细化。2019年8月22日，民法典人格权编草案三审提交全国人大常委会审议，该草案将自然人的电子邮箱地址和行踪信息也纳入了个人信息的范围。[7]但对于个人信息的商业应用、相关产业的侵权风险及不正当竞争，尚缺乏相应的特殊法律法规，法律救济、行政处罚也缺少相应的法律依据。
推进城市治理现代化，应当加强对人工智能的制造者、使用者、軟件和数据的监管。国家标准化委员会颁布的《公共安全人脸识别应用图像技术要求》（GB/T35678-2017）于2018年7月1日开始正式施行。该国家标准对公共安全领域的人脸识别图像采集、检测和存储等技术要求作了明确的规定，但没有对人脸识别的管理机构作出规定。对于社会公共区域安装视频监控设备的监管，也缺少相应的法律、法规和规章。建议有关法律、法规和规章增加条文：在公共场所安装视频监控系统的，应当设置明显标识;除依照法定职权外，任何单位和个人不得擅自在社会公共区域安装视频监控系统;社会公共区域的视频监控系统和人脸识别系统由公安机关监管等。
（二）实现城市治理精细化
党的十八届五中全会提出：“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的城市治理格局。”社会治理精细化以科学、理性、精准为基本特征，在绩效目标引导下，通过科学设置机构、优化管理流程，推动社会治理的思维和方式转变，实现社会治理的标准化、具体化、人性化和精细化。[8]人工智能不仅是一种新技术和新工具，而且是实现城市治理精细化的新方法和新途径。智能时代城市治理精细化，需要找准城市治理的重点和难点，针对重点人群和特殊人群提供多样化、个性化服务，努力实现政府引导治理、社会广泛参与、居民主动自治等多种形式相结合的良性互动。
实现城市治理精细化，应当着力提升数字化治理水平，实现从简单粗放向科学精细转变。例如：城市地铁人流量大、安检速度慢，常常出现地铁入口人满为患的景象，乘客不配合安检引起冲突也十分常见。借助人工智能，可以将简单粗放的“全扫安检”模式改为精细化的“随机抽检”模式。即在地铁入口安装智能摄像头，并设置明显标识;在日常非重大安保期间，不要求所有乘客把行李放入X光扫描机进行安检，而是对乘客进行无感人脸识别。对识别为常乘地铁、信得过人员直接放行;对识别为偶乘地铁、非信得过人员，先告知其将被“随机抽检”，然后对其行李进行安检。这种人性化、精细化的“随机抽检”模式，不仅可以大大提升地铁安检效率，而且可以维护乘客的尊严。
（三）打造人工智能试验场
人工智能具有效率高、成本低的优点，将来必然会替代人类的部分工作岗位，从而冲击劳动力市场，带来大量劳动者失业的问题，甚至可能引发游行、上访等群体性事件;人脸识别产品的应用已十分常见，如果随意将被识别人的姓名、年龄、住址等个人信息公开展示，则会侵犯公民隐私、引起公众舆论抵制。因此，人工智能产品在正式投入到社会应用前，应当在一个小范围内进行试验，即打造人工智能试验场。某个智能产品在人工智能试验场试用后，如果取得良好效果，则可以将该产品正式投入社会应用;反之，如果引起一连串不良反应，则应当停止该产品的推广应用。
打造人工智能试验场，实际上是体现了城市治理以人为本的理念。人工智能是人类文明发展的成果，应当服务于人类、服务于社会。因为人工智能不是万能的、不是万无一失的，所以要确保投入社会应用的人工智能是安全的、可靠的。2019年5月21日，全国首个人工智能创新应用先导区“上海（浦东新区）人工智能创新应用先导区”启动建设。根据国家工信部和上海市政府要求，先导区将在人工智能产业布局、基础设施建设、标准体系构建、知识产权交易等方面进行积极探索，并注重创新政府管理，建立包容审慎的监管政策，消除融合发展面临的资质、数据、安全等壁垒;注重营造公平开放、竞争有序的市场环境，培育一批具有国际竞争力的人工智能优秀企业。
随着科学技术的进步和经济文化的发展，智能时代的城市治理将会面临更多的机遇和挑战。推进城市治理现代化，要健全法治、加强监管，谨防侵犯公民的合法权益;要实现城市治理精细化，从简单粗放向科学精细转变;还要打造人工智能试验场，确保投入到社会应用的智能技术是安全可靠的，这样才能真正实现智慧城市、和谐社会。
参考文献：
[1]余凌云.改进道路交通事故纠纷的解决机制[J].清华法学，2017，11（1）：41-53.
[2]温志强.大数据环境下群体性事件的风险识别与智能预警[J].安全，2018，39（11）：7-9.
[3]何圣東，杨大鹏.数字政府建设的内涵及路径——基于浙江“最多跑一次”改革的经验分析[J].浙江学刊，2018（5）：45-53.
[4]新浪财经，中农建三行人脸识别测谎 律师：涉侵犯不知情顾客隐私[EB/OL].（2015-12-28）[2019-12-20] .https：//finance.sina.com.cn/money/bank/bank_hydt/2015-12-28/doc-ifxmxxsp7164039.shtml
[5]韩向东.政府部门行政效率低下的原因及其改善路径分析[J].辽宁工业大学学报（社会科学版）， 2016，18（3）：16-18.
[6]李微希.“刷脸”刷新世界纪录[J].当代党员，2019（5）：15-16.
[7]王博勋，田宇.民法典人格权编草案三审：进一步强化对人格权的保护[J].中国人大，2019（17）：42-43.
[8]杨海.中国社会结构性风险防范与治理机制研究[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2018（2）：23-30.
作者：丁晴
