推行循环经济,健全我国EPR制度——评郑艳玲同志《生态文明建设下生产者责任延伸制度的法律与政策体系研究》

生产者责任延伸制度 (以下简称EPR制度) , 最早可追溯到瑞典1975年关于废物循环利用和管理的议案提出的生产者责任延伸思想, 即出于环境保护和资源节约的考虑, 产品生产者有责任对产品生产过程中产生的废弃物进行适当处理, 同时建议生产者在产品生产前就应该考虑产品在生产过程与产品消费后废弃物如何处置的问题。20世纪70年代以来, 人类由开始关注废弃物的末端治理, 企业的清洁生产与全过程管理, 逐渐发展为源头预防与全过程治理。作为发展中国家, 长期以来“高投入、高消耗、高污染、低产出”片面追求高经济增长率的传统激进式发展方式导致我国目前既面临传统的工业污染问题, 又面临社会由生产型向消费型社会转型过程中出现的大量后消费阶段的废弃物问题。基于我国人均资源较少, 面临较严重的环境污染、资源短缺与废弃物处置等难题, 在我国生态文明建设背景下结合各行业发展实际, 健全生产者责任延伸制度, 推进循环经济发展, 是落实科学发展观, 建设生态文明, 实现美丽中国梦的基本途径。在此背景下, 郑艳玲同志《生态文明建设下生产者责任延伸制度的法律与政策体系研究》通过对EPR制度发展过程的梳理, 理论基础的阐述以及发达国家制度实施现状的考察, 分别从EPR法律体系与结构、制度与机制设计等方面提出了对我国的借鉴之处, 提出符合我国生态文明建设背景与国情的EPR目标定位, 检讨我国EPR制度在理念、价值、立法、制度等方面存在的不足, 并提出相应的完善建议和具体方案, 为进一步促进我国EPR理念的进步、立法的健全、制度的完善提供了理论依据和学理支持。

“引导和推进企业肩负起社会责任, 是经济社会发展的需要, 也是企业自身发展的需要。”这是全国人大常委会委员长张德江对某协会推进企业社会责任工作曾作出的重要批示。在传统工业经济发展方式亟待转变的背景下, 企业社会责任与科学发展观、构建社会主义和谐社会的内在要求具有一致性, 有助于转变发展方式, 实现行业企业的健康发展和经济、社会、环境的可持续发展。为此, 立足于我国国情和工业行业实际, 在与国际标准接轨的基础上, 生态文明建设理念指导下的EPR制度进一步从理念普及、信息披露和监督评价等多方面推进企业履责, 推动形成政府、行业、企业、社会“四位一体、多元共促”的格局。《生态文明建设下生产者责任延伸制度的法律与政策体系研究》一书也为我们提供了可供借鉴和操作的理论支持和实践方向。

基于各个国家和组织不同的环境与实践背景, EPR制度的理论内涵与范畴历经长期的争论和思辨, 在用于表述、研究范畴与实践范围等方面也不尽相同。郑艳玲同志在《生态文明建设下生产者责任延伸制度的法律与政策体系研究》提出了生产者延伸责任的概念表述, 基于此概念, 我国EPR制度的基本要素——责任主体、责任客体、责任内容三方面的选择更符合我国国情, 特别是有关责任主体的主张, EPR制度所规定的产品生命周期内各阶段的环境影响责任, 应由以生产者为主, 包括销售者、消费者、政府等在内的各相关方面共同承担;一般情况下, 对于进口产品, 其延伸责任则由进口者承担。在借鉴国外做法的基础上, 该主张与我国现行《环境保护法》、《循环经济促进法》等相关法律衔接更紧密, 更具可操作性。

在EPR制度的目标定位与原则方面, 作者主张EPR制度通过具体行为规范影响生产者、销售者、消费者等相关责任主体的价值理念, 促使他们的价值理念逐渐发生转变, 进而树立环境保护、资源节约的生态文明理念。从这个意义上说, EPR制度正在将体现保护环境和资源最大化利用的价值理念渗透到广泛的社会大众中, 并使之成为整个社会的发展方向。在我国引入EPR制度, 通过制度创新, 完善市场经济新框架, 为治理废弃物污染塑造新的经济动力和经济机制 (齐建国, 2016) 。基于我国实施EPR制度的目标, 在实施原则层面, 作者采用了齐建国研究员的观点, 主要遵循以下五个原则:量大面广, 环境效果优先原则;坚持社会效益大于社会成本的原则;从易到难的原则;从不完全责任到完全责任分步实施原则;有力促进企业推广生态设计的原则。

法律与政策是现代社会调控和治国互为补充的两种手段, 在加快推进依法治国的进程中, 各自发挥着其独特的作用。伴随着社会的发展, 法律与政策两者之间的关系也是在不断演变的, 二者相互影响、相互作用, 具有功能的共同性、内容的一致性和适用的互补性。现代社会的法律与政策更呈现相互渗透、相互配合、功能日渐趋同的发展趋势。该书重点从法律与政策两个体系进行设计和规划, 主张EPR制度的建立过程, 就是国家将有关政策体系、目标、手段以及调控范围、对象等以法律规范的形式固定下来的过程。随着EPR政策体系的日臻完善, 相关政策必将通过法律形式加以固化, 并进而取得强制实施的效力。

法律体系建设方面, 该书介绍了我国EPR制度的立法现状, 对目前我国环境类基础性法规以及各产品领域设立的专项性立法、各地方结合区域经济社会发展实际制订的地方性立法中涉及EPR制度的条款进行了梳理, 指出我国已初步具备EPR制度原型, 但由于多种因素, 导致我国现行的EPR制度不具备系统会化、规范化特征, 现有的相关法律法规之间缺乏体系性、层次性, 法规内部在内容设计上缺乏明确的考核指标, 特别缺少量化的可操作性强的考量指标, 总体上导致在实践中无法有效发挥应有的法律约束功能。针对上述问题, 该书提出以生态文明理念完善EPR制度立法体系, 以《循环经济促进法》确立生产者责任延伸的法律地位及其制度体系的总体框架, 根据各行业实际制定具体单行法, 各地方根据当地社会经济条件制定适合本地发展的具体实施细则或办法, 形成兼具层次性、针对性与支撑导向性的法律制度体系, 用以引导、促进与强制生产者承担延伸责任。生态文明理念倡导人类形成与自然和谐发展的整体价值观和方法论, 强调人类转变经济社会发展方式, 与自然界和谐共存, 实现人类经济社会的永续发展, 该书以生态文明理念为指导, 提倡构建、完善全面、系统、和谐的EPR法律制度体系, 明确界定相关责任主体与具体责任, 将管理制度、经济调节制度、信息制度相结合, 真正体现EPR制度的自愿性、强制性和激励性的平衡, 将政府完全主导的实施方式逐步转变为以市场为主导, 行业协会和主要企业为主体的管理体制, 这也与我国确立的“小政府、大社会”的目标模式相契合。

政策体系建设方面, 该书对我国现行的废弃物管理、环境税费、激励扶持、绿色国民经济核算制度、绿色采购等相关政策与配套制度, 在EPR制度的顺利实施方面发挥的重要保障作用做出了肯定。同时指出伴随着我国废弃产品问题的日渐严重与EPR制度实践的逐步深入, 相关政策与配套制度在目标设置、内容设计、标准规范等方面逐渐暴露出许多不足与诸多问题, 已经造成我国EPR制度可操作性差的问题, 从而影响EPR制度在我国的有效实施。对此, 该书提出以生态文明理念为指导, 从健全固体废弃物管制制度、回收利用体系建设制度、强化政府对延伸责任相关主题和行为的激励引导制度、完善生产者责任延伸制度实施的监管机制等四方面来完善我国的EPR制度的政策体系。特别在监管方面提倡发挥行业协会和公众参与的作用, 可以充分发挥政府、企业之外的“第三方”的积极作用, 有效地降低履行延伸责任的难度和成本, 发挥社会公众的环保能动性和监督作用, 解决“生态环境”外部性的政府失灵与市场失灵问题。

该书通过跟踪和把握社会发展的最新趋势, 把生态文明理念与生产者责任延伸制度相结合, 借鉴国外EPR制度的实践与启示, 分析我国EPR制度的建设和实施现状, 谈讨我国EPR制度在理念、价值、立法、制度等方面存在的不足, 并提出相应的完善建议和具体方案, 这对进一步促进我国EPR理念的进步、立法的健全、制度的完善和优化提供了支持依据;其法律与政策的体系设计的整体性和统一协调性, 也为调动各个责任主体参与实施的积极性提供了保障, 具有较强的可操作性。