为制止违法犯罪行为,保护公共安全,维护社会治安秩序,《中华人民共和国人民警察法》赋予人民警察在必要时可以依法使用枪支武器的职权。能否正确有效地行使这一职权,对于维护社会秩序,保护公民合法权益,具有重要的现实意义。但使用枪支可能会造成相对人的基本权利———生命健康权不可挽回的损失,长期以来,社会公众对人民警察使用枪支充满疑虑和矛盾。社会舆论既赞成警察在该开枪时要敢于开枪,又担心警察滥用武器使用权。近年来,在各种涉枪事件中,警察往往进退维谷:一方面,面临“不敢开枪”的指责;另一方面,又需要承担“枪支滥用”的风险。同样是果断开枪,2014年3月1日昆明火车站暴力恐怖案中果断向正在施暴的歹徒开枪的特警广获褒扬,而2014年5月15日云南省昭通市镇雄县一男子因为经济纠纷案被警察击毙则遭受舆论质疑。为此,有一些问题值得我们进一步思考:我国枪支立法与执法存在那些主要问题?如何构建并完善我国警察使用枪支法律制度?
我国警察使用武器的法律规定的演变大概分三个阶段:
第一个阶段是上一世纪的五十年代到八十年代初期。我国警察使用武器的最早规定是1957年6月全国人大常委会第七十六次会议通过《中华人民共和国人民警察条例》第六条第四款的规定即:“人民警察执行职务遇有拒捕、暴乱、袭击、抢夺枪支或者其他以暴力破坏社会治安不听制止的紧急情况,在必须使用武器的时候,可以使用武器”。随后我国进入大跃进和十年文革,直到二十世纪八十年代初期,由于历史原因,社会治安比较混乱,犯罪事件频频发生,特别是在1979年《中华人民共和国刑法》的实施,1983年国家进入的“严打”,在此背景下,为了保护警察人身安全,更好的同违法犯罪作斗争,国家先后在1980年7月、1983年9月先后实施了《人民警察使用武器和警械的规定》和《关于人民警察执行职务中实行正当防卫的具体规定》。
第二个阶段,上一世纪的九十年代到二十一世纪初期。我国进入改革开放阶段,经济发展比较快,关于警察使用武器的系列法律、法规先后出台,例如,1995年实施的《中华人民共和国人民警察法》代替了1957年的《中华人民共和国人民警察条例》;1996年实施《中华人民共和国枪支管理法》;1996年实施的《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》(以下简称《条例》)代替了1980年9月《人民警察使用武器和警械的规定》;1999年实施了《公安机关公务用枪管理使用规定》等,这些法律、法规对我国警察使用枪支进行系列规定,基本上形成了我国警察使用枪支法律法规体系。
第三阶段2000年至今,主要发布法规有:2002年8公安部公治[2002]128号文重新发布《公务用枪配备办法》;2010年的《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》(以下简称《操作规程》)和《公安机关人民警察纪律条令》;以及2015年的《公安机关公务用枪管理使用规定》等。这些都是公安部发布的执行文件,但是,随着我国改革开放进一步深入,经济进入新常态,面临国内、国际新的形势下,特别是近年来暴恐事件频发,为了保护人民生命和财产安全和警察执法过程生命安全,通过立法的进一步完善我国警察使用枪支越来迫切。
目前,关于我国警察使用枪支法律责任规定主要有《中华人民共和国警察法》、《中华人民共和国枪支管理法》和《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》等近十部法律、法规和公安部有关规定。上述法律规定比较概括和原则性,警察使用枪支的规定主要体现在《条例》中,在《条例》中没有明确的,公安部通过《操作规程》进行规定,虽然说,《条例》和《操作规程》对警察使用枪支法律责任规定可以说是比较详细,但是根据我国《立法法》所规定的犯罪、刑罚和限制人身自由等强制措施和处罚属于“法律保留”事项,应以法律形式予以规定。《条例》属于国务院制定,《操作规程》是公安部的部门规章,我国警察使用枪支规定事实上违反了“法律保留”的原则,存在法律位阶较低问题。
根据英美法系规定,警察在使用枪支是的原则是:当警察自身生命安全受到威胁时可以使用枪支的规定,就是“生命威胁原则”,包括大陆法系的日本、俄罗斯等国也采用该原则。根据目前我国警察枪支使用最重要的依据是《条例》,该《条例》中第四条明确规定:“警察使用警械和武器,应当以制止违法犯罪行为,尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。”可以认定我国警察枪支使用原则为:“适当性原则和最小损失原则”。这样的规定在实践中很难让警察把握,警察在面临开枪时刻,没有足够的时间来判断开枪行为是否满足“适当性原则和最小损失原则”,这样的规定更不利于保护警察的自身生命安全,造成目前我国警察不敢用枪,害怕用枪的局面。
警察在什么条件下使用枪支,目前我国《条例》规定警察使用枪支的情形有15种之多。同时15种情形内容存在交叉重复,警察使用枪支的情形不易判明,即警察用枪的最大争议在于何种情形下可以开枪。开枪的对象只规定对严重暴力犯罪的行为人使用枪支,但对于危害公民生命安全、健康或者公共安全的侵害主体来源于动物和其他没有生命之物情况没有规定,无法形成明确的行为指引。
在警察枪支使用程序上,主要根据《条例》和《操作规程》有关规定执行。《条例》规定了警察枪支使用程序为警告、射击和使用武器的报告程序,对于警告的形式、出枪的要求在《条例》中没有明确的规定,但有《操作规程》进行详细规定,弥补了《条例》缺陷。在使用武器的报告程序方面虽然《条例》有所规定,但是没有《操作规程》规定的详细,而《操作规程》只是在使用枪支有人员伤亡是的事后程序进行了规定,但缺乏对其他枪支使用情况,例如出枪、鸣枪警告等情况的事后审查程序。
长期以来我国警察枪支使用存在权力滥用和畏惧枪支使用两个方面的问题。究其原因,在思想认识上,警察对于使用枪支的法律、法规不够熟悉,人权保障意识比较淡薄;在业务训练上,平时用枪训练时间少,训练内容跟不上时代变化,遇到突发情况实战能力差,警察普遍缺乏良好的临场应变能力和心理素质。在警察保护装备上,装备比较落后,主要表现在枪支性能的落后,保养差,非致命性武器警械配备较少。即便是在如今鼓励依法、有效用枪的背景下,基层民警仍存在抵触用枪和畏惧处境裁量的“一线弃权”情绪。在执法实践中,规则的形式理性没有得到贯彻,基层民警对规则过分依赖,一线执法警察也期待裁量权的缩小或更为具体的行为模式指引,因为机械执法的成本最小、对于警察个人来说风险最小,而在警察用枪这一问题上,这种期待尤其明显。所以,警察机械执法屡见不鲜。
警察枪支使用在维护社会公共安全的同时,也对公民生命权造成一定的威胁,如何在价值判断与利益衡量中寻找立法平衡,需要高超的立法技术。目前我国只用行政法规和部门规章来规范枪支使用法律制度,违背了《立法法》中关于法律保留的规定。笔者认为,基于尊重和保障人权的要求,借鉴日本等国的先进立法经验,建议将《条例》上升为法律层次,下位法对此不在规定。只有制定一部统一的法律,才能保证警察使用武器的权力统一和规范行使。当然,法律不可能规定得过于详细,建议以法律的形式对武器的使用原则、条件、程序作出规定,尤其要将开枪情形和处置程序规定得更加细化。涉及具体的操作性问题可以由行政法规或规章的形式加以详述,以此构建并完善我国警察枪支使用的法律体系。
警察使用武器侵害的对象是公民的生命权———包括普通公民和犯罪嫌疑人在内的生命权。由于我国警察枪支使用原则为:“适当性原则和最小损失原则”。这样的规定不利于保护警察的自身生命安全和第三人生命安全。因为从警察的角度来说,警察作为高危职业,自身安全也时常受到威胁。警察面对“适当性原则和最小损失原则”的抉择是,如何在避免不当使用枪支造成他人人身伤害,与使用枪支来维护社会秩序、人民群众的安全之间寻找平衡。实践中,警察使用枪支后由于怕受纪律处分或承担责任,往往是警察受到伤害后,才敢使用枪支等武器来反击。笔者以为,我国应当引进英美法系确立的警察使用武器的生命威胁原则,即当警察自己或者第三人的生命安全可能遭受嫌疑对象现实的、紧迫的危害时,警察就可以使用枪支,在确立该原则的基础上再规定“适当性原则和最小损失原则”。这样才能打消民警顾虑,鼓励大胆用枪。
警察使用枪支是一个非常危险的行为,它对警察的心理素质、情绪控制能力、判断能力、自制能力都提出了很高的要求。笔者认为,人民警察要培养“枪商”,即迅速判断在哪种情况下可以合法使用枪支,那种使用非致命器械来制服犯罪,同时实现对犯罪嫌疑人的人身损害最小化。为此,可以从以下几个方面着手解决:警察要加强用枪法律、法规和部门规章的学习,熟悉使用枪支的原则;加强警察队伍使用枪支和非致命器械的训练,提高突发事件中枪支和非致命器械的使用综合实战能力;重视警察队伍使用枪支心理素质的训练,做好暴力事件发生后部分警察人员心理影响的排查和疏导工作;建立严格的配枪资格制度、用枪考核制度和用枪追责制度等。当前,我国面临的国内反恐局面和综治维稳工作压力越来越大,对警察的使用枪支的要求也越来越高,及时应对突发事件,正确处理群体性事件是基层警察要磨炼的基本功,而面对瞬息万变、错综复杂的现场环境,熟练、正确、适度地使用枪支和警械尤其重要。培养警察“枪商”这是提高我国警察使用枪支的关键,使警察手中的枪支真正成为遏制暴力犯罪的利器。
我国必须尽快建立由多方参与的警察开枪行为评估机制,在遇到争议时,对警察开枪行为的必要性和正当性进行分析、评估,并及时将评估结果公之于众;要健全警察开枪免责机制,对于因犯罪嫌疑人原因而导致警方误判、错杀的,应予以一定程度的免责,避免警察制服犯罪时投鼠忌器。当然,如果警察故意滥用权力、滥杀无辜,就必须被依法惩处。还有,公安部门要对警察配枪巡逻制度及枪支使用规定广泛宣传,争取百姓的理解与配合,建立健全各种监督制约机制,在规则自制、审查、监督的结构网络中形成对警察裁量的过程化规制。通过法律共同体的良性互动,揭开公权力专长的面纱,达成警察枪支使用裁量权规制体系的集体意志,以此作为获取致命性强制力公众内心确认之正当性路径,使警察用枪获得公众遵从、信赖与协治。
警察使用武器属于一种在迫不得已的高度对抗的紧急情况下采取的侵益行政行为,是两害相权取其轻的结果。警察开枪是为了打击犯罪、保护公众。警察的权力来自于公众,也须受制于公众。毫无疑问,警察开枪需要谨慎。而在紧急状态下,警察只能在极短的时间里做出决定。不少国家都出现过警察开枪误伤的案例。但国际社会的主流看法是,让警察“刀枪入库”给公共安全所带来的风险要高于误伤之害。最近两年中国社会的公共安全形势非常复杂,特别是暴恐事件呈多发高发态势,严重威胁人民群众生命安全,多一些配枪的警察巡逻,并且在紧急情况下敢于开枪,给社会带来的安全感要大得多。
摘要：我国近年来发生了多起警察在执法过程中使用武器致人死亡的案件,引起了人们对警察使用武器,尤其是致死性武器的合法性的思考。因此依法规制和保障人民警察使用武器权,既是完善人民警察法律制度的重要课题,也是执法实践和司法实务亟待解决的现实问题。本文通过阐述我国警察枪支使用裁量治理的努力和困境,分析我国警察使用枪支立法与执法存在的缺陷,对我国警察使用武器的审查和限制标准提出了规制体系和治理路径。
关键词：生命权,人民警察,武器使用,法律制度
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