PPP项目合同法律问题概述
摘 要：近年來，各地政府通过PPP项目的广泛推广和实施，公共基础设施建设得到极大改善，综合国力得到提升，民生工程得以实施，促进相关行业良性发展。但项目实施过程中，相关合同管理存在诸多法律问题，对合同风险管理和项目实施产生系列影响。本文以基础设施PPP项目相关合同法律问题展开分析，提出问题，并列出改善措施，为妥善解决PPP项目合同相关法律问题提供参考。
关键词：PPP项目;合同管理;法律问题;解决措施
一、引言
随着社会发展，政府在市场经济中的职能逐步转变，国家不断加强地方政府债务管理，政府与社会资本合作成为必然，合作力度大幅提升。这种条件下，PPP项目运行模式受到各级政府高度重视，大量PPP项目得以实施。PPP项目的实施，往往会受到一系列外在因素干扰，应通过系列法律措施来约束合作各方的管理行为，促使项目顺利开展。
二、PPP项目概述
PPP项目是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险共担和长期合作关系的一种项目建设模式。这种模式，有利于创新投融资机制，拓宽投融资渠道，增强经济内生动力，对促进投资主体多元化，理顺政府与市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用有重要意义。
为保证PPP项目顺利实施，合作各方对运行规则、流程、法律依据等内容需全面掌握，确定科学的合同管理模式，为推进项目顺利开展奠定基础。根据我国现有政策，在基础设施建设领域实施PPP模式，应根据系列标准化合同和法律法规、政策开展工程建设。政府机关与社会资本应相互理解和信任，以项目建设为目标，妥善处理项目实施过程中出现的问题，对项目的合法合规性、可行性、效益性展开全面分析，按照分析结果和项目实质内涵做出管理策划，优化合同架构和管理流程，细化合同内容，为项目实施提供动力支持，实现项目建设目标。
PPP项目运作机制较为复杂，在开展项目建设时往往会受到一系列外在因素干扰。完整的PPP项目流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个环节。基础设施项目建设会产生系列合同，如战略合作合同、PPP项目建设合同、投融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同和产品、服务购买合同等，项目工作人员应对相关环节和合同架构全面掌握，依法开展合同管理，构建完整的合同管理流程，确保按照顺序实施，降低成本，缩短建设周期，凸显PPP项目合同管理价值。
三、PPP项目合同法律问题
（一）政府购买服务合同法律问题
对于经营性项目，因具有收费基础，收费能够完全覆盖投资成本，可由政府授予特许经营权运作。对于经营收费不足以覆盖投资成本，需要政府补贴部分资金或资源用于弥补投资回报的项目，一般通过政府授予特许经营权附加部分补贴等模式推进。对于非经营性项目，因缺乏使用者付费基础，主要依靠政府付费回收投资成本，通常通过政府购买服务的模式进行建设运营。因政府购买服务合同与一般的民事合同存在一定差异，主要体现在政府作为民事主体签订经济合同，合同履行的目的在于保障公共设施的有序运行，以公共服务作为合同标的，但与社会资本方建立的是民事合同法律关系，相应的权利义务建立在满足公共设施正常运行基础上，保护社会资本方合法权利。从社会资本方角度看，政府购买服务合同至少存在项目合法合规性、政府购买能力的可保障性、政府信用可靠性、合同不能履行或不能完全履行时的争议解决方式等法律问题，均加大了PPP项目运作中的投资风险，需要在项目研判过程中得到解决。
（二）招投标阶段合同法律问题
PPP项目与传统基建项目的模式发生了重大变化，最大的区别在于项目投资主体发生了转换。传统项目由建设单位负责融资、投资，PPP项目一般通过招标途径引进社会资本方负责融资投资。PPP项目涉及合作相对方长达几十年的权利义务安排，双方关注的各类运营风险需合理统筹，科学分配。我国法律规定，符合条件的工程项目建设必须招标。但《招投标法》规定了传统项目建设的招标要求，对投资、建设、运营、管理等能力要求，各个环节的众多复杂程序不可能逐项规定，招投标活动可依据的法律规范十分有限，PPP项目招投标的法律规范多以政府规章形式存在。现阶段，各部委主要从自身管理角度制定规范性政策，难免各自为政，缺乏全局性和系统性。同时，项目是否能够吸引有履约能力的意向承包商以合理的财务成本顺利融资才是成功的关键。政府在考虑项目满足社会公众对服务标准的要求外，在架构设计上要保障投资者获得合理盈利，满足资本市场的投资需求，保证PPP项目成功落地。所以，项目的合法合规性，是否具备融资条件，通过哪些途径融资，招投标阶段应当考虑哪些合同内容，哪些内容必须在招投标文件中体现等问题，招投标阶段需要关注。
（三）土地使用合同法律问题
合法取得土地使用权，是PPP项目建设的关键环节。为了促进PPP项目的发展，财政部和发改委多次发文明确PPP项目可以配置土地、物业，但土地主管机关国土资源部尚没有发布相关实施细则，PPP项目的开展存在困难。土地政策是国家根本国策，处理好PPP项目运行中的土地问题必将影响项目实施进程。按照PPP项目整体规模和项目建设需求确定土地使用范围，并在合理时间内取得土地使用手续，实现PPP项目顺利开展。在基础设施PPP项目建设中，如何控制土地使用规模，是否可以以PPP项目为单位打包或成片供应土地，是否可以在合作合同中约定以未来的土地收益补偿项目收入，是否可以未开发的土地进行市场融资等法律问题，需认真研究相关部委有关规定，加强土地资源管理。
（四）合同性质法律问题
PPP合同是政府方与社会资本方为主体签订的合同，实践中其性质为民商事合同，还是行政合同，存在一定争议。一种观点认为，PPP项目合同是平等民事主体之间为了项目实施而协商一致签订的合同，当然受民事法律调整，发生争议时应通过仲裁或诉讼途径解决;另一种观点认为，PPP合同由政府方或其授权的机构与社会资本方签订，项目的特许经营权由政府授予，属于行政合同，发生争议时应当通过行政复议或行政诉讼程序解决。这就要求从事PPP项目管理的人员需要掌握工作中各类合同的作用，对合同性质进行有效分析，准确定性，分类管理，避免建设过程中出现适用法律错误、出现纠纷时无法通过适当的方式解决等问题。
四、解决措施
（一）政府购买合同法律问题的解决措施
在基础设施PPP项目建设过程中，政府充当特殊角色。首先，政府在开展PPP项目论证立项阶段，应充分评估地方财政支付能力，解决政府付费项目的费用来源问题。这是根本性问题。政府必须考虑地方财政的发展预期、项目运行后的支付能力、出现不能按照约定支付费用时的可替代方案，最大限度维护政府信誉。政府信誉缺失，经济环境恶化，必将更大范围的影响区域经济发展。社会资本在市场调查阶段，应充分评估项目所在地政府的偿债能力问题。其次，要保证项目的合法合规性手续到位，项目合法实施。实践中，经常出现项目立项、环评、可行性研究报告等手续未获得批复情形下，项目已开工建设，因缺少合法合规手续，项目可能随时停工，还会直接影响融资问题，银行通常不会违规发放贷款，后果仍是项目停工。再次，政府购买服务合同在履行过程中，因政府的特殊地位，出现争议时，不可能依靠诉讼、仲裁等法律途径解决纠纷，必须建立完善的合同管理制度。通常通过设置完备的合同支付条款、设计可行的争议解决机制、加强履约过程监督，提高履约能力等途径解决。但国内没有适用于一切项目的标准合同范本，各个项目需制定适合自身特点的合同文本。
（二）招投标合同法律问题的解决措施
基础设施PPP项目对社会资本履约能力、项目建设综合效果等方面有较高要求。根据规定，项目采用PPP模式应满足以下条件：市场需求长期稳定、投资具有一定规模、市场化程度处于较高水平、具有灵活的价格调整机制，主要表现为相关公共服务领域现金流稳定、定价机制透明，如城市的水、暖、天然气供给，安居工程、综合管廊、养老与医疗服务设施等。为保证建设项目顺利开展，在识别项目是否适合PPP模式的基础上，应把各项要求在招投标文件中充分表达出来。根据招投标相关法律规范，对招投标法不涉及的PPP项目融资、运营、移交等采购内容，应通过协议方式进行约定，把双方沟通的成果以合同形式加以固定，作为维护双方权益的凭证。首先，应对招标项目是否“入库”，是否通过“可评和环评”，是否立项，是否进入地方财政预算等进行审核。如果项目尚未入库，立项手续不完善，未进入财政预算等，直接影响后期融资问题，应加以避免。其次，应加强对对招标文件的法律评审和风险评估，严格执行国家对PPP项目招标、融资、费用补贴、移交等规定，没有明确规定的事项，应在合同中做出约定，避免出现该招标的项目不招标、招标方式不规范、重大风险把控不到位、合同条款明显违反法律或政策规定、可约定的内容没有约定等情形，影响项目实施。
对社会资本方有能力自建的项目，可考虑“两标并一标”，在招标文件中做出合理安排，充分发挥社会资本方在项目实施中的作用，不需通过再次招标引进施工方，降低合同管理法律风险。项目所需设备、原材料等货物、相关服务等内容，亦可在招标文件中安排，由社会资本方依法提供。
（三）土地使用合同法律问题的解决措施
我国推广PPP模式建设项目以来，国家出台大量政策性文件规范项目建设，对合理利用土地资源提出原则要求。财政部和发改委多次发文提出 PPP项目可以配置土地、物业，促进PPP项目发展，但土地主管机关国土资源部没有出台相关实施细则，各地开展PPP项目仍存在较多困难。处理好土地使用中的合同法律问题，降低土地合同法律风险，强化合同管理，对做好PPP模式基础设施建设项目十分重要。政府应结合土地资源现状，制定合理的土地利用方案，保证土地供给，避免因土地资源不足影响项目建设。应依法办理建设用地审批手续，项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地;应当依据区域控制性规划确定的各宗地范围、用途，规划建设条件，分别确定各宗地的供应方式。不符合《划拨用地目录》的，除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，其余土地均应以出让或租赁方式供应，及时足额收取土地有偿使用收入。政府不得为了开展PPP项目，违规操作，相关用地应通过竞争方式确定项目投资主体和用地者。在项目实施中，要做到四个“不得”，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资;PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。目前，我国的PPP项目多属于非经营或准经营类项目，要准确、全面理解相关政策，依法依规实施项目用地，保证土地使用合法有序。
（四）合同性质法律问题的解决措施
财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第28条规定“在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼”。國家发展和改革委员在《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》的使用说明中强调：“合同各方均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务。”说明政府对作为PPP项目合同各方的地位定位为平等主体，产生纠纷时属于民事纠纷，应按照民事纠纷的解决程序处理。同时，财政部《PPP项目合同指南（试用）》指出，“政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。”《PPP操作指南》第30条规定，“社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼”。说明政府实施行政管理职能时产生的纠纷是行政纠纷。目前，我国法律没有明确相关PPP项目合同的法律性质，对合同性质问题的表述多见于现有政策文件中。特许经营权授予等带有行政管理色彩的合同属于行政合同，规定合作双方平等权利义务关系的合同属于民事合同，需区别对待。
五、结语
综上，我国已建立了较为完善的PPP项目政策体系，实施PPP项目离不开全面把握PPP项目合同管理中的相关法律问题，依法合规推进PPP项目建设，对提高项目管理效率，有效推动项目实施发挥着重要作用。本文没有详尽所有合同法律问题，但希望结合所探讨的几个问题，对工作中遇到类似问题的人员有所帮助，全面防范项目运行中的合同法律风险。
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[2]张晓慧，刘怀亮，李浩明.PPP项目合同群管辖法律的选择[J].国际工程与劳务，2018（06）：59-61.
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作者：郭保国
摘要：2014年以来，我国推出一系列PPP开发建设项目，一时间，政府、社会资本方和大型国有企业成为推动我国建筑业不断向前发展的三驾马车。法律则是三方扮演好各自角色，发挥整合效应的轴承和链条。只有松紧得当，宽严适宜的法律监督制度，才能一方面避免由于项目开发模式滥用而导致项目投资开发风险的加大；另一方面，则不必担心由于管制过度而使建筑市场现代化发展受到束缚。因此，加强对建筑企业中PPP项目合同管理的法律应用进行研究，具有重要的现实意义。
关键词：PPP；合同管理；法律监督
作者简介：杨越明（1989-），辽宁沈阳人，辽宁大学，2013级法律硕士（非法学）专业硕士研究生。
一、我国PPP项目开发模式发展现状分析
2015年上半年国家GDP增长率保住7%的增长速度，国内经济开始出现回稳态势，全面进入中高速增长新常态。伴随国家“一带一路”和PPP产业布局的快速推进，我国建筑产业结构将面临重新调整，机遇与挑战并存的局面将长期存在。
从经济环境方面看，一是国家政策环境持续利好。今年年初，国家财政部确定了第一批30个示范项目，总投资约1800亿元。5月，国家发改委公开相继发布1043个PPP项目，总投资高达1.97万亿元。国家推广PPP市场力度不断加大，为公司发展提供前所未有的发展机遇，认清形势、把握大局、提速增长成为当务之急；二是“一带一路”政策催生海外投资市场新机遇。“一带一路”作为我国投资海外基础设施建设的长远规划，在亚洲基础设施建设银行及“丝路基金”的有力保障下，为我国建筑企业“走出去”开辟了一条新的出路，必将掀起又一轮海外投资浪潮。目前“一带一路”路线图已公布，各地方政府陆续出台了对接方案，全面进入实施阶段。公司应加强规划、顺势而为，借“一带一路”的政策东风，打造“深蓝”市场开发军团，积极发展海外事业，扩大投资规模；三是良好的区位发展环境。上半年，辽宁、吉林、黑龙江向社会公布PPP项目155个，总投资约2.57万亿元。面对机遇，公司应发挥区位优势，牢牢占据东北区域市场，继续深挖本区潜力，着力提升企业的品牌影响力和市场控制力，成为东北地区建筑行业排名前列的龙头企业。
二、新常态下我国PPP项目开发模式发展面临的问题
市场理念不足。PPP项目是指政府公共部门与私人部门之间的合作，实质是政府引入了市场机制到公共领域。所以，在PPP模式下，政府应具备足够的市场理念。那么政府公共部门与私人部门需相互协商签订合同，明确各自在项目中的权利与义务，并且政府部门应严格按照合同来办事以此来确保项目的成功。
不合理的风险分担与利益分配。PPP模式中的风险特征具有复杂性和阶段性，政府公共部门和私人部门谁承担过多的风险都会导致项目的失败。由最能应对和控制风险的一方来承担此风险才是最优的风险分担原则。而我国现在却并未符合此风险分担原则。
法律法规不完善。目前，我国还未有一部专门关于PPP项目开发模式的法律法规。虽然曾经出台了一些法律文件是关于基础设施投资领域的，但大多数是针对BOT模式而不是关于PPP模式，且法规中大多数是部委规章和地方管理条例，其权威性不强，稳定性也不足，操作性也很差，也没有涉及对PPP项目运作过程中的具体问题。不健全的法律法规，也客观上造成一些国际模式上的惯例和我国现有的法律、法规之间的冲突，从而制约了我国PPP模式的应用和发展。
三、法律在我国PPP项目开发模式发展中的缺失
从世界上成功国家的应用模式来看，健全的相关法律、法规是PPP项目开发模式成功的保障。但我国却缺少相关的法律法规，我国目前主要采取的是部门规章的形式，法律的效率底下，由于国务院各部门是基于自身的管理出发这将导至相互之间不能衔接。所以，我国急需通过立法的形式来完善相关的法律法规。根据目前我国的实际情况，建议由全国人大先对模式中政府的责任，权益的保障机制，准入与推出机制等框架性内容进行基础性，全面性的立法，然后由各部委再根据基本法在各自所管辖的领域制定相关的规章。
清华大学的王守清教授通过对具有里程碑意义的我国PPP项目中总结，从政府保证条款入手，对政府保证中的限制竞争、土地使用、投资回报、税收、外汇、主权等几个方面进行了较为详细的法律分析，有的是因为缺乏法律的规定，有的是与现存法律存在矛盾，有的虽存在较成熟的法律，但却难以包容PPP这种特殊的模式，即现行的法律存在很多的问题，且需要区别的对待，因有些是因为立法的落后，而有些是因为法律本身的不合理。故需对现行的法律进行修改或进行新的立法。
四、结语
据以上分析，不难得出我国建筑企业中PPP项目十分重要，而建筑企业中PPP项目合同管理就成为首要解决的重中之重。然而，对于新常态下我国PPP项目开发模式发展面临的问题以及我国PPP项目开发模式发展现状分析我们可以看出我国建筑企业参与PPP项目已经面临诸多方面的问题这需要加强对建筑企业中PPP项目合同管理的法律应用进行研究，从而以法律为依据来解决相关困境。这对我国的经济发展有现实的重要意义。
[ 参 考 文 献 ]
[1]成虎，虞华.工程合同管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2011.
[2]朱蕾.PPP 模式下合同文本总体设计研究[D].南京东南大学，2007.
作者：杨越明
摘要：PPP项目合同在PPP合作中处于核心地位，其影响到了PPP的发展与实施，因此认清PPP项目合同的法律性质是十分重要的。现有对项目合同性质界定的观点中，存有行政合同说，民事合同说，及混合合同说，而在行政合同与民事合同说各有瑕疵的情形下，对项目合同属于混合合同是学界普遍认同的观点。在基于混合合同与经济法理念高度契合的前提下，可以视混合合同是一种带有经济法性质的合同。在此基础上，对PPP项目合同应如何适用公法或私法进行了理论研究，即存在公私二分法理论与公私一体化两种观点，在国家采取二分法学说的背景下，建立混合合议制度与特别仲裁制度，从而为PPP项目合同在适用过程中提供法律保障。
关键词：PPP项目合同;法律性质;法律适用
一、界定PPP项目合同性质的缘由
PPP项目合同是政府与社会资本进行合作的主要依据，二者通过谈判，协商，从而订立项目合同，明确彼此应尽的权利义务，并以此为基础，签订与之相关的其他合同。因此，项目合同是PPP运行的核心。然而，在实践运营中，存在PPP项目合同的法律性质无法辨析的困扰，这使PPP项目的难以顺利开展，从而影响其实施。为此，我们需对PPP项目合同的法律性质加以分析。根本而言，界定PPP项目合同性质存有以下因素影响：
(一)PPP合同体系中的核心地位
PPP模式是一种复杂繁琐的合作模式，需由完整的合同体系对其进行规制，而与合同体系相关的规定，财政部所发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》就为此做出专门阐述：PPP合同体系包含项目合同、股东合同、融资合同等众多合同，在这一系列合同之中，项目合同无疑具有主导地位。政府与社会资本围绕着项目合同，构建起了一套完善的体系，作为该体系中核心地位的项目合同，是其他合同所产生的基础，在项目合同确定的前提下，项目公司往往根据项目合同与其他参与主体签订不同的协定，从而确定各主体的权利义务。另一方面，项目合同与其他合同是一种传导关系。如果项目合同的条款发生变化，势必也会令其他合同在法律关系上产生变动，这种变动势必对各方利益产生极大影响。
因此，界定PPP项目合同是极具重要性，这不仅影响到其他合同的实施，也对其他合同救济产生影响。
(二)合作主体权益的保障
政府一方与社会资本方是通过项目合同来安排彼此的权利义务，因此，项目合同的制定不仅是政府方与社会资本方利益博弈的结果，也是保障双方的权利书。众所周知，尽管现有的规范中不断强调公私双方处于对等地位，然而在实践操作中这种对等的地位是无法实现的，因为政府是强势的政府，在政策制定或相关信息获取上具有优越的地位，在合作过程中，政府方容易对社会资本造成权利上的侵害。为了保障社会资本方的利益，制定一份严谨的项目合同，界定其的法律性质是必要的措施，只有探讨该合同处于何种法律规制范围，需承担哪种法律上的法律后果，寻找到其适用的法律规范，才能更好的规制政府方与社会资本在法律上的权利与义务，确定各自职责范围，并规避政府不当的行为对社会资本造成的侵害，平衡二者的权益，从而保障社会资本方免受侵害。
因此，为了保障PPP项目参与各方的权利，避免对项目参与各主体的侵害，明晰项目合同所具有的法律性质是至关重要的，只有在充分了解其合同性质的基础上，才能够保障项目合同的顺利开展，从而实现政府所欲追求的公共利益。
二、辨析PPP项目合同法律性质
在认定项目合同处于核心地位的基础上，开展该合同的法律性质研究是不可避免的，对于项目合同是何种法律性质，存在着各种不同的观点，有专家认为该合同属于行政合同，应该由行政法进行规范;而有些则认为该合同属于民事合同，是平等主体之间权利义务的分配。此外，对PPP项目合同还存有第三类观点：认为该合同属于混合合同，需多种法律规范共同规制进行纠正。为此，我们一一了解。
(一)行政合同观点
一些观点将PPP项目合同归属于行政合同中，由行政法对其进行规制。该观点体现在现有的法律规定上。15年修订的《行政诉讼法》中明确规定“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议”纳入行政诉讼受案范围，赋予了作为PPP模式表现之一的特许经营行政诉讼能力;随后最高院也针对其条款发布了与该诉讼相关的司法解释：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”这是行政合同这一概念首次体现于法律层面，参照此种概念，我们可以发现公私合作实属行政协议的特征，并确立了行政合同的可诉性。
除了行政诉讼法对其进行规定外，其他政府规章对项目合同亦进行规定。在《政府和社会资本合作模式操作指南》第二十七条中“社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。”及第三十条中“社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼”。这些法律及规章的规定，无不显示着PPP项目合同具有行政法的法律性质。
在大量法律及规章支持下，认定项目合同实属行政合同似乎有理有据的，将PPP项目合同纳入行政法领域似乎十分正当的合理性。但是，行政法领域却存在着无法忽视的弊端，若是将项目合同界定为行政合同，存在重大瑕疵。最主要的表现在权利救济上，根据行政法的原理，行政合同可以通过行政复议、行政诉讼等手段来救济，却原则上不允许行政调解的手段，使得合同救济不够灵活;另一方面，行政合同允许民告官，在项目合同中，若是社会资本违约，政府无法通过诉讼的手段救济，政府的权益此时便缺乏相应的保障。此外，政府在行政合同中可以行使自身具有的优益权，从而有权单方面解除终止合同，而社会资本方则无法适用仲裁机构从而救济权利。因此，若将项目合同界定为行政合同，存有難以忽视的瑕疵。
(二)民事合同观点
民法学说是认定PPP项目合同另一种观点。在《PPP项目合同指南》的条款中，在适用合同争议措施时，所采取的是民事属性的条文规范，其明确规定“作为公共产品或服务的购买者，政府基于PPP项目合同形成与项目公司(或社会资本)之间的平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务，若是PPP项目合同产生的合同争议，应属于平等的民事主体之间的争议，应适用民事诉讼程序，而非行政复议、行政诉讼程序。”这种民事关系不应因政府方是PPP项目合同的一方签约主体而发生变动。该条款的规定，体现了项目合同是民事合同的特征。
此外，PPP项目合同自身也体现了诸多民事性质。首先，项目合同的签订体现了主体平等、意思自治的的特征，在签订合同的过程中，政府方与社会资本方可以就项目条款自由的协商、谈判，双方都有是否签订项目合同、如何分配各自权利义务的能力，该谈判充分体现民法中的意思自治原则。另一方面，在项目合同中，政府方与社会资本方所享有的权利义务是对等的，社会资本按照约定有义务提供项目的建设及运营，而作为回报，其享有政府付费或使用者付费的权利，而对政府方而言，尽管在项目合同中规定了政府的监管权利，但其权限也受到合同的限制，若是监管行为违法合同规定，则需负有赔偿义务。这种对等的权利义务规定，符合民法基本的理念。
然而，若是将PPP项目合同界定为民事合同，也具有适用瑕疵。首先，存在法条适用上的位阶冲突。尽管《PPP项目合同指南》中在条文规定上更偏向于私法的意思自治，但《PPP项目合同指南》只是行政规章，而我国在关于公私合作模式中，主要以行政合同为主，并对特许经营等PPP模式做出了行政法上的规定，而在《民法》中却无相关的规定，因此，尽管PPP项目合同的民事合同学说在理念上具有极强的适用性，但缺乏了相对应的法律规定。在实际运用时往往容易与我们行政诉讼法的条文相冲突，这种情况下，上位法具有优先适用性。因此，立法的缺陷使民事合同学说缺乏权威的认证。
另一方面，以政府方与社会资本方处于平等、自由的民事地位，较之于行政关系中行政主体与行政相对人的二者关系而言，在对社会资本的法益保护上，民事关系未必具有优势。未必民事地位以民事法律关系来定义公私合作的双方处于平等、自由的地位，较之于行政法行政相对人的地位，从行政相对人的权利保护来说未必是有利的。尽管行政机关在公私合作中作为参加者兼具监管者的角色，对社会资本方而言具有优势的地位，但政府方在行使权利时，需要收到公法制度的实体法与程序法的约束，这种约束很大程度上也保护也社会资本方，若是一味强调项目合同属于私法规范范畴，那么政府方极可能在平等自由的位置下滥用自身的权利。
综上所述，以民事合同说来认定PPP项目合同的性质，尽管存有诸多合理之处，但其学说弊端却也不容忽视，若是直接适用民事学说，PPP项目的实施未必一帆风顺。
(三)混合合同说观点
在公法学说与私法学说都难以概括公私合作特性的前提下，公认的第三种观点即公私合作属于混合合同的观点成为了众所关注的焦点。在将公私合作的项目合同界定为行政合同或是民事合同，都无法兼顾政府方与社会资本方的利益，合理保障主体权益的情形下，提出混合合同的概念，从而完善项目合同。混合合同是不以公法或私法作为规制公私合作的唯一途径，而以二者的法律优势相结合，从而共同对项目合同进行保障的一种综合合同属性学说。混合合同学说通常又被称作经济合同，或经济行政合同，该观点也是目前多数学者支持的。
三、PPP项目合同与经济法契合性
将项目合同界定为混合合同，是目前学术界所采用的主流观点，而在对混合合同解析的过程中，我们发现，混合合同与经济法的理念、特征，具有高度的契合性。
随着社会不断的发展，传统的公法、私法概念在某些領域无法适应社会经济的发展，这种形势下，私法公法化或公法私法化的趋势出现。这种公私法律相互融合的趋势，促进了经济法的发展，在传统公、私法已经不能涵盖法学现象的这种情形下，经济法凭借着自身独特的法学理念，对其进行有效的解决。作为采取公私法律中优势从而发展自身的经济法学，其法条体现了公法与私法的法律特征，因此，公私结合是其立法特色。
而公私合作正好呼应了经济法这种“公私结合”的法律特征，在公私合作中，政府方与社会资本方既非完全以私益为目标，对个体利益进行调节;也非为公共利益而进行的控权保民，调节政府行为。而是在满足公共利益的基础上，也要确保私人利益的实现，这是制定项目合同的主要目标。因此，若是单独依靠公法或私法对公私合作进行规制是无法达到完美的效果。而经济法律突破了公法与私法狭隘，在项目合同中对公益与私益做出平衡，可以在维护社会整体利益的前提下，满足个人利益，从而做到整体利益与个人利益协调统一。
另一方面，经济法具有经济性与社会性的特征，经济法是调整社会经济结构与运行，以满足社会经济发展为前提，是为了促进资源的有效配置与对宏观经济的调控。公私合作往往是以提供公共产品为特征，对满足公共需求，从宏观上来调整社会经济，得以促进社会经济的健康发展。因此，PPP的项目合同也具备了具有经济法中所强调的经济性与社会性，其提供的产品是为了社会公共利益，从而促进社会经济的发展。
PPP项目合同的发展与理念在与经济法性质高度契合下，我们有理由认为该合同既是一种混合合同，也是能够体现经济法性质的经济合同，其具备了公法与私法的特征。
四、PPP项目合同法律适用边界认定
在对混合合同与经济法法理高度契合的情形下，我们可以认定混合合同具备经济法性质的合同，从而克服单一法律认识带来的困扰。众所周知，经济法是公私交叉的第三法域，属于社会法学范畴。因此，在追究合同责任上，既可以适用公法上的手段进行规制，也可以以私法进行规制。此时，我们需思考另一个问题：既然项目合同已界定为了混合合同，其即由公法与私法共同进行规制，公法与私法的边界在哪里?应当如何在合同中使用?为此，学术界对其存在不同的观点。
(一)公私二分法途径
第一种观点认为对项目如何适用公法与私法，应采取双阶层理论去探究，双阶层理论是指将一个生活关系纵向拆解为不同阶段，分别适用不同性质的法规范的学说。该理论是德国行政法体系中最经典和最具争议的部分之一。在该理论中，将项目合同划分为了两个阶段，第一阶段即决定阶段，这一阶段的项目合同被定义为政府采购，是一行政行为，具有公法性质。;第二阶段：如何发放补贴，实属私法性质，以贷款合同形式出现。公私合作协议的法律性质重新界定为：“‘行政处理+民事合同’和‘行政处理+行政合同’模式”。对于第一阶段若是行政行为损害了社会资本的利益，则采用国家赔偿、行政复议、行政诉讼等手段来维护自身利益。而第二阶段中若是政府方与社会资本方产生冲突，则以平等的民事主体地位来界定，采取的救济手段是民事诉讼、仲裁等方式。
依据此理论，我们将以PPP项目合同划分为了五个阶段，即项目识别、项目准备，项目采购，项目执行与项目移交，项目识别对项目的定性考察与定量考察，项目准备是对项目的物有所值与承受能力的论证，采购是选择社会资本合作则的过程，这三个阶段是以政府主导，是立约的前阶段，因此公法性质显著。而项目执行与移交是立约后阶段，与社会资本互动紧密，因此可以由私法进行规制。
该观点为项目合同提出新颖的理论，但在实践操作中却存在巨大问题。以项目合同订约前后来划分公法与私法规制，似乎颇为勉强，因为项目合同订约前后虽属于两个阶段，但这些阶段是紧密联系，相互影响的，订约前政府方与社会资本方二者也存在平等协商，并且具有是否订约的自由，而订约后政府方会参与公私合作的监管，若是社会资本方村存在重大违约，政府也可以单方面解约。因此，以双阶层理论规制存有重大困难。
(二)公私一体化途径
另一种观点认为在公私合作中公法与私法相互交融，当争议同时涉及公法与私法时，则无法进行有效的规制。公私一体化认为若将争议分别交于公法与私法途径救济，不同的法律程序可能获得不同的结果。为此，该观点认为应当突破公法与私法二元分的模式，关注公私二法不断融合的趋势，采取统一的法律准则与程序对其进行规制。以统一的渠道来规制PPP合同订立前后所产生的法律问题，无需划分公法、私法救济途径。在具体的做法上，该观点认为成立第三法域专门纠纷的法院-经济法院，来负责PPP的争议。该法院突破公私法域之争，可以很好的保护公共利益，
然而，经济法院从目前来看，在实际操作上十分困难，若是构建经济法院，不仅会改变我国目前的诉讼格局，还会涉及到各个审判程序权利义务的重新分配，并且需要培养专业性的人才，这是一项持久的项目，需投入大量的人力物力，因此，经济法院的设立并非短时间内便可以实现的。
五、PPP项目合同适用完善
在二分法与一体化都存有争论的情形下，对PPP项目合同中的法律如何适用产生的争议。公私协作合同中，根据我国法律规定来看，多数法条仍公私二分法的准则，但非以阶段来划分公私法适用，而是根据内容。即涉及行政规划、许可、处罚、管理和监督等行政性争议内容的，则纳入行政诉讼救济途径中;若有合同履行、变更等民事性争议的，则纳入民事诉讼救济途径。因此，公私二分法是对PPP项目合同进行规制的主要方式。而在此情形下，对公私二分法中公私融合、无法判断的弊端，我们可以借鉴一些国外经验，使得该制度更为完善解决途径。
(一)建立特别的混合合议制度
在项目合同产生纠纷无法判断适用公法还是私法时，该纠纷既具有既有平等契约的特征也具备了行政因素的特征，为此，为了解决PPP项目合同争议，可以引入民事诉讼与行政诉讼的优势，组建混合合议庭，由民事审判庭法官与行政审判庭法官共同审理案件。当然，两种不同的诉讼体系同时存在同一程序中必然会引起矛盾与冲突。为此，需确定责任审判庭，借鉴德国行政私法理论，将项目合同纠纷是以私法规范为主要渠道，加以公法辅助，即主责审判庭为民事审判庭，再以行政法官充实合议庭组成，直接适用民事诉讼程序。以此，完善争议的诉讼解决途径。
(二)特别仲裁制度
仲裁程序通常运用于平等的民事主体所产生的纠纷之中，而未有在行政法律问题所产生的纠纷中适用。但公私合作的合同纠纷具有特殊性，尽管其上是由政府方与社会资本方处于不平等地位的主体缔结的，但其实际上二者经过于平等协商才能够订立合同，平等合作关系是公私合作模式的根基。另一方面，项目合同是以公共设施建设为标的，其具有复杂性与专业性，若是交予民事审判庭所裁决，会加重审判负担。因此，可以借鉴法国公私合作仲裁制度，建立公私合作的特别仲裁程序，成立兼具民事性质与行政性质的特别仲裁庭。为保障仲裁公平公正，仲裁员由不同的相关主体构成。即可在民事审判专家，行政审判专家、投资者与政府方代表中選任;在吸取行政诉讼、民事诉讼和商事仲裁的各途径优势后的仲裁程序，是一种体现独自法律理念的仲裁解决程序，其弥补了行、民争议解决途径的不足。特别仲裁机构的建立有可以高效的解决公私合作纠纷，减轻审判负担，提供更加专业化的纠纷解决途径。从而更好的完善公私合作制度。
结语
公私合作是我国现阶段发展基础设施建设、提供公共服务的重要手段，在该模式中项目合同作为政府方与社会资本方权利义务分配书，对合作起到至关重要的作用。为此，我们对项目合同的法律性质进行研究，在确立其是经济法性质的混合合同下，对如何适用项目合同做出分析，从而确定项目合同在违约后所应当承担的公法或私法上的法律责任，从而完善项目合同，促进公私合作模式的发展。
参考文献
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作者：郭万重
县城公共停车场及旅游公厕建设
-PPP项目合同
PPP项目合同体系的合同组成
在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间哒权利义务关系，这些合同构成了PPP项目的基本合同体系。根据项目特点的不同，相应的合同体系也会不同。PPP项目的基本合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同(包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等)、融资合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。在PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在一定的“传导关系”。
1.PPP项目合同
PPP项目合同是项目实施机构与中选社会资本签订(若需要成立专门项目公司，则由项目实施机构与项目公司签订)的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议。其目的是在项目实施机构与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利、妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。
2.股东协议
股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款：前提条件，项目公司的设立和融资，项目公司的经营范围，股东权利，履行PPP项目合同的股东承诺，股东的商业计划，股权转让，股东会、董事会、监事会组成及其职权范围，股息分配，违约，终止及终止后处理机制，不可抗力，适用法律和争议解决等。
3.履约合同
(1)工程承包合同。项目公司一般只作为融资主体和项目管理者而有本身不一定具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可能会将全部或部分设计、采购、建设工作委托给工程承包商，并签订工程承包合同。项目公司可以与单一承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订合同。承包商的选择要遵循相关法律、法规的规定。由于工程承包合同的履行情况往往直接影响PPP项目合同的履行，进而影响项目的贷款偿还和收益情况。因此，为了有效转移项目建设期间的风险，项目公司通常会与承包商签订一个固定价格、固定工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。此外，工程承包合同中通常还会包括履约担保和违约金条款，进一步督促承包商妥善履行合同义务。
(2)运营服务合同。根据PPP项目运营内容和项目公司管理能力的不同，项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的运营商，并与其签订运营服务合同。具体操作中，运营维护事务的外包可能需要事先征得政府方的同意。但是，PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。
(3)原料供应合同。有些PPP项日在运营阶段对原料的需求量很大，原料成本在整个项目运营成本中占比较大，同时受价格波动、市场供给不足等影响又无法保证能够随时在公开市场上以平稳价格获取原材料，继而可能会影响整个项目的持续稳定运营，如燃 煤 电 厂项目中的煤 炭。因此，为了防控原料供应风险，项目公司通常会与原料的主要供应商签订长期原料供应合同，并约定个相对稳定的原料价格。原料供应合同一般会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。除上述一般性条款外，原料供应合同通常还会包括“照供不误”条款，即要求供应商以稳定的价格、稳定的品质为项目提供长期、稳定的原料。
(4)产品或服务购买合同。在PPP项目中，项目公司的主要投资收益来源于项目提供的产品或服务的销售收入。因此，保证项目产品或服务有稳定的销售对象，对于项目公司而言十分重要。根据PPP项目付费机制的不同，项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终使用者。以政府付费的供 电项目为例，政府的电 力主管部门或国有电 力公司通常会事先与项目公司签订电力购买协议，约定双方的购电和供电义务。此外，在一些产品购买合同中，还会包括“照付不议”条款，即项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量，只要项目公司按照该最低采购量供应产品，不论购买者是否需要采购该产品均应按照该最低采购量支付相应价款。
4.融资合同
从广义上讲，融资合同包括项目公司与贷款方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与贷款方签订的担保合同、政府与贷款方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同，一般包括陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等条款。同时，出于贷款安全性的考虑，贷款方往往要求项目公司以其财产或其他权益进行抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保，或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担保合同、直接介入协议以及PPP项目合同中具体体现。
5.保险合同
由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段、不同类型的风险分别投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、建筑工程险、针对设计或其他专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三人责任险、政治风险保险等。
6.其他合同
PPP项目中还可能会涉及其他的合同，如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同等。
县城公共停车场及旅游公厕建设-PPP项目合同模板： 本合同于2017年【X】月【X】日由下列双方在XX市签订： 甲方：XXXX，系按照中华人民共和国法律正式组织和存续的XXX机构，其住所为XXXXX，法定代表人为XXX;
乙方：XXXX，系按照其注册地法律设立、登记、注册及运作的有限责任公司/股份有限公司，其住所为XXXX，法定代表人为XX。待XXXX成立项目公司，并由项目公司与甲方签署本合同的补充协议后，乙方即指项目公司。 第一条 定义与解释 1.1 定义 1.2 解释
第二条 声明与保证 2.1 甲方的声明与保证 2.2 乙方的声明与保证 2.3 各方的声明与保证 2.4 违反声明与保证
第三条 县城公共停车场及旅游公厕建设PPP项目的合作范围和期限
3.1 县城公共停车场及旅游公厕建设项目概况 3.2 县城公共停车场及旅游公厕建设项目的合作范围 3.3 甲方前期投资的确认
3.4 县城公共停车场及旅游公厕建设项目合作的排他性 3.5 县城公共停车场及旅游公厕建设项目合作期限 第四条 前提条件
4.1 履行本合同的前提条件 4.2 前提条件的期限 4.3 前提条件的放弃 4.4 前提条件未实现 第五条 项目融资 5.1 乙方的融资责任 5.2 融资担保 5.3 甲方对融资的支持
第六条 县城公共停车场及旅游公厕建设的土地指标和土地出让 第七条 项目建设进度 7.1 首期启动资金
7.2 县城公共停车场及旅游公厕建设项目实施进度 第八条 运营和维护
8.1 县城公共停车场及旅游公厕建设项目公司经营计划及财务资料的报告
8.2 县城公共停车场及旅游公厕建设项目设施的运营和维护 8.3 运营协调委员会 8.4 审计部门的监管 8.5 履行义务 第九条 产业发展服务 第十条 县城公共停车场及旅游公厕建设项目公司的成立及股权转让的限制
10.1 县城公共停车场及旅游公厕建设项目公司成立 10.2 股权变更的限制
第十一条 政府购买服务的付费机制 第十二条 履约担保 第十三条 双方承诺 13.1 甲方的承诺 13.2 乙方的承诺 13.3 双方承诺 第十四条 保险 14.1 保险义务 14.2 需购买的险种
第十五条 守法义务及法律变更和政府行为 15.1 守法义务
15.2 法律变更和政府行为
15.3 不视为法律变更及政府行为的情形 第十六条 不可抗力 16.1 不可抗力事件
16.2 不可抗力事件发生期间各方权利和义务 16.3 不可抗力事件的处理 第十七条 甲方的监督与临时接管 17.1 甲方的监督权
17.2 县城公共停车场及旅游公厕建设项目质量管理 17.3 中期评估
17.4 甲方临时接管的权利
第十八条 违约、提前终止及终止后处理机制 18.1 违约与赔偿 18.2 提前终止及处理机制
第十九条 县城公共停车场及旅游公厕建设项目移交 19.1 期满移交 19.2 移交程序 19.3 提前终止的移交 第二十条 争议解决及法律适用 20.1 争议的解决 20.2 法律的适用 第二十一条 其它 21.1 环境保护 21.2 保密条款 21.3 税收优惠 21.4 通知 21.5 合同的文字 21.6 合同的生效 21.7 合同的补充 21.8 合同的附件
签署页】
本合同由以下双方于二零一七年X月X日在XX省XX市签署，以兹为证：
甲方： (盖章) 乙方： (盖章)
法定代表人/授权代表： 法定代表人/授权代表：
政府和社会资本合作(PPP)-智慧停车
场项目建议书
相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：
1、提高公共财政使用效率 PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。
2、保障项目和公共服务质量 评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。
3、实现合作双方互利共赢 合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。
PPP项目在第一个项目识别阶段，项目发起时需要提供《项目建议书》。项目建议书是建设项目前期工作的第一步，尤其对于投资规模大、社会影响广泛的基础设施建设类项目。项目建议书主要是从项目自身的客观条件方面考察项目建设的必要性，一般由项目发起人向发改委部门报送，提出立项申请，发改部门审查通过后下达项目建议书批复文件。经批准的项目建议书是编制可行性研究报告和作为拟建项目立项的依据。项目建议书的批复单位应为国家或地方发改委。
项目建议书大纲
一、智慧停车场项目概况
(一)、智慧停车场项目名称
(二)、智慧停车场项目规模
二、智慧停车场项目必要性
(一)、智慧停车场项目现状及预测
(二)、智慧停车场项目必要性
三、智慧停车场项目规划
(一)、拟建地点
(二)、建设方案
(三)、智慧停车场项目进度安排
四、智慧停车场项目建设条件分析
(一)、政策条件
(二)、建设区建设条件
(三)、建设技术条件
五、智慧停车场项目投资估算和资金筹措方案
(一)、投资估算
(二)、政府与社会资本合作模式
六、经济效果和社会效益的初步估计
(一)、经济效果
1、财务评价
2、国民经济评价
(二)、社会效益
1、环境影响
2、社会影响
七、结论
政府和社会资本合作(PPP)-大型车辆
停车场项目建议书
相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：
1、提高公共财政使用效率 PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。
2、保障项目和公共服务质量 评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。
3、实现合作双方互利共赢 合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。
PPP项目在第一个项目识别阶段，项目发起时需要提供《项目建议书》。项目建议书是建设项目前期工作的第一步，尤其对于投资规模大、社会影响广泛的基础设施建设类项目。项目建议书主要是从项目自身的客观条件方面考察项目建设的必要性，一般由项目发起人向发改委部门报送，提出立项申请，发改部门审查通过后下达项目建议书批复文件。经批准的项目建议书是编制可行性研究报告和作为拟建项目立项的依据。项目建议书的批复单位应为国家或地方发改委。
项目建议书大纲
一、大型车辆停车场项目概况
(一)、大型车辆停车场项目名称
(二)、大型车辆停车场项目规模
二、大型车辆停车场项目必要性
(一)、大型车辆停车场项目现状及预测
(二)、大型车辆停车场项目必要性
三、大型车辆停车场项目规划
(一)、拟建地点
(二)、建设方案
(三)、大型车辆停车场项目进度安排
四、大型车辆停车场项目建设条件分析
(一)、政策条件
(二)、建设区建设条件
(三)、建设技术条件
五、大型车辆停车场项目投资估算和资金筹措方案
(一)、投资估算
(二)、政府与社会资本合作模式
六、经济效果和社会效益的初步估计
(一)、经济效果
1、财务评价
2、国民经济评价
(二)、社会效益
1、环境影响
2、社会影响
七、结论
PPP投资合作协议
甲方(政府主体)： 乙方(社会资本主体)：
根据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华 人民共和国合同法》以及《中华人民共和国招投标法实施条例》等法律法规，结合怡心湖及中电科园区项目的具体情况，本着“政企合作、互惠互利、合作共赢”的原则，本协议由宁城县甸子镇人民政府 (下称“甲方”)，与
(下称“乙方”)于 2015 年 8 月 28 日在 签署
鉴于：
(1)经宁城县政府批准 项目采用PPP模式(即政府与社会资本合作模式)引进有实力的投资合作人进行本项目投资建设合作。
(2)甲方于
2015 年
7 月
28
日至 2015
年
7 月 29 日对本项目遵循公开、公平、公正和利益共享、风险共担的原则，进行公开招标。经过法定程序，确定乙方 为本项目投资人和施工总承包单位。
(3)甲方与乙方签署《
项目PPP投资合作协议》(以下简称“本协议”)，双方合作进行本项目的投资建设合作和运营。
(4)根据本协议约定，由甲方与乙方在项目所在地合资成立项目公司，宁城县人民政府签署《 项目协议》(以下简称“《协议》”)，以规定授予项目公司对本项目投资建设合作特许经营权。项目公司负责对本项目进行投资、融资、建设、运营维护、移交并承担风险。
(5)本协议是甲乙双方合作实施本项目的投资、建设、运营的原则依据，双方将共同维护和遵守。
甲乙双方在此达成如下条款：
一、项目内容 1.1项目概况
1.1.1 项目建设规模：本项目建设成本 亿元。项目总体规划用地面积约
亩。
1.1.2 项目公司融资利息：项目公司的融资利息以项目公司融资实际发生的费用为准，计入项目公司的投资总费用。
1.1.3项目实施：计划 年初开工建设， 年初建成使用。本项目项目特许经营期 年，其中计划建设期
年，运营期
年。
1.2项目合作范围
1.2.1 宁城县甸子镇市镇市政道路建设
项目项下的投融资、施工总承包建设、竣工移交以及质量缺陷责任期内的整改修复、项目运营、维护管理等;具体工程范围以本项目经有资质单位审核的设计文件、施工图纸及相关技术标准和要求为准。
1.2.2甲乙双方按照本协议的约定负责项目合作期间涉及的债务偿还、风险承担及享受相应的运营收益。
1.2.3项目运营期的绩效考评。
1.3项目批准文件
(1)项目建议书的批复文件。 (2)发改委的招标核准文件。
(3)由甲方建设
宁城县甸子镇市镇市政道路建设
项目的宁城县人民政府会议纪要。
二、项目公司
2.1项目公司成立条件
2.1.1项目公司必须按本协议约定的条件设立。项目公司的住所地设在项目所在地。
2.1.2甲方应协助项目公司获得设立项目公司所必需的政府有权部门的批文，以使项目公司能够按照《中华人民共和国公司法》等相关法律、法规的要求，办理组建、设立项目公司的工商登记手续。
2.2项目公司注册 2.2.1项目公司注册资本金为项目总投资的20%，即
万元，其中：甲方出资
万元，占项目公司
%的股权;乙方出资
万元，占项目公司
%的股权。股东注册资本金根据项目实施的资金需求，同时同股权比例到位，具体事项在项目公司章程中约定。项目公司注册资本的增加、减少、股东变更、股权转让等，应按国家有关规定及本协议相关条款执行。
2.3 项目公司的出资方式
甲乙双方均以现金方式对项目公司出资。甲乙双方按照本协议支付给项目公司的注册资本金以外的款项作为甲乙双方各自对项目公司的债权。
2.4项目公司成立时限
乙方必须保证配合甲方在本协议签订之日起60日内设立项目公司完毕，获得企业法人营业执照、组织机构代码证、税务登记证等，并达到可以对外营业的法定条件。
2.5项目公司的组织结构
项目公司采用现代法人治理结构，成立股东会、董事会或执行董事、监事会，保证项目公司顺利运行。甲方在董事会拥有控制权。
2.5.1股东会
由甲乙双方组成，是本协议项下项目公司的最高权力机构，具体职权按照公司法的有关规定执行。
下列事项由股东会决定，并由全体股东一致同意才能发生法律效力：
(1)任何一方转让所持有的全部或部分股权，或在全部或部分股权上设置担保的;
(2)项目公司对与本项目建设、运营无关的融资及担保的;
(3)对公司增加或减少注册资本的;
(4)对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式的;
(5)选举和更换由非职工代表担任的董事、监事。
2.5.2董事会
项目公司设立董事会，董事会由 (5) 人组成，甲方委派 (3) 人，乙方委派 (2) 人。董事会按照公司法的有关规定执行。
下列事项由董事会决定，并经董事会过半数后生效： (1)选举公司董事长、副董事长、总经理、财务总监;
(2)制定项目运作方案和管理团队考核目标;
(3)制定项目运营方案;
(4)决定项目公司员工的劳动报酬。 2.5.3监事会
项目公司设监事会，监事会由三名监事组成，其中一人任监事会主席。甲方委派一名监事，乙方委派一名监事，一名监事由项目公司的职工担任。监事会主席由甲方委派的监事担任。除本合同约定外，监事会按照公司法的有关规定执行。
2.5.4总经理
总经理由公司董事会选聘。
2.5.5财务人员
甲乙双方同意项目公司设财务总监一人由甲方委派，财务经理一人由乙方委派。
2.6项目公司的运营
2.6.1项目公司成立后，乙方负责组织项目施工管理团队，负责合作项目的建设、管理和运营。
2.6.2项目管理团队应当接受董事会、监事会的监督。
2.7项目公司财务管理
2.7.1项目公司所涉的会计、税务由项目公司统一处理。
5.7.2项目所需资金实行统一管理、统一支出的原则。
2.8项目公司风险
2.8.1除本协议另有约定外，因项目风险而形成的损失由甲乙双方按项目公司股权比例进行负担。
2.9项目退出及移交
项目移交：特许经营期届满，项目无偿移交给政府，政府也可以根据实际需要和项目运营情况提前接收。
2.10其他
2.11.1项目公司的章程及相关管理制度，均应当符合本协议的约定。 2.11.2除本合同约定外：甲乙双方根据项目公司的股权比例行使股东会的表决权;项目公司的成立时间及组织机构的设立、运作程序、利润分配等按本协议的相关约定执行。
三、相关建议
目前我县实施PPP投资有两个政策限制有待突破
1.建议项目公司与甲方签订《
项目投资建设合作合同》进行投资建设，与乙方签订《施工总承包合同》进行工程施工总承包。
2.我县项目为纯公益性项目和提供公共产品的项目，须配置资源给项目公司作为项目公司回报的保证，而我县目前有现金流的资源只有土地收益权的出让，建议尽快完善土地作为匹配资源注入项目的相关手续。
发包人： 承包人：
责任公司
(盖单位章) (盖单位章)
法定代表人 法定代表人
(签字) (签字) 年 月 日 年 月 日 PPP模式合同文本暨政府和社会资本合作项目通用合同范本
第一章 总 则
政府和社会资本合作项目合同(简称“项目合同”)，是指政府主体和社会资本主体依据《中华人民共和国合同法》及其他法律法规就政府和社会资本合作项目的实施所订立的合同文件。
本章应就项目合同全局性事项进行说明和约定，具体包括合同相关术语的定义和解释、合同签订的背景和目的、声明和保证、合同生效条件、合同体系构成等。
本章为项目合同的必备篇章。 第1条. 术语定义和解释
为避免歧义，项目合同中涉及的重要术语需要根据项目具体情况加以定义。凡经定义的术语，在项目合同文本中的内涵和外延应与其定义保持一致。
需要定义和解释的术语通常包括但不限于：
(1)项目名称与涉及合同主体或项目相关方的术语，如“市政府”、“项目公司”等。
(2)涉及项目技术经济特征的相关术语，如 “服务范围”、“技术标准”、“服务标准”等。
(3)涉及时间安排或时间节点的相关术语，如 “开工日”、“试运营日”、“特许经营期”等。
(4)涉及合同履行的相关术语，如“批准”、“不可抗力”、“法律变更”等。
(5)其他需定义的术语。 第2条. 合同背景和目的
为便于更准确地理解和执行项目合同，对合同签署的相关背景、目的等加以简要说明。
第3条. 声明和保证
项目合同各方需就订立合同的主体资格及履行合同的相关事项加以声明和保证，并明确项目合同各方因违反声明和保证应承担相应责任。主要内容包括：
(1)关于已充分理解合同背景和目的，并承诺按合同相关约定执行合同的声明。 (2)关于合同签署主体具有相应法律资格及履约能力的声明。 (3)关于合同签署人已获得合同签署资格授权的声明。
(4)关于对所声明内容真实性、准确性、完整性的保证或承诺。 (5)关于诚信履约、提供持续服务和维护公共利益的保证。 (6)其他声明或保证。 第4条. 合同生效条件
根据有关法律法规及相关约定，涉及项目合同生效条件的，应予明确。 第5条. 合同构成及优先次序
本条应明确项目合同的文件构成，包括合同正文、合同附件、补充协议和变更协议等，并对其优先次序予以明确。
第二章 合同主体
本章重点明确项目合同各主体资格，并概括性地约定各主体的主要权利和义务。
本章为项目合同的必备篇章。 第6条. 政府主体 1.主体资格
签订项目合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构。本条应明确以下内容：
(1)政府主体的名称、住所、法定代表人等基本情况。 (2)政府主体出现机构调整时的延续或承继方式。 2.权利界定
项目合同应明确政府主体拥有以下权利：
(1)按照有关法律法规和政府管理的相关职能规定，行使政府监管的权力。 (2)行使项目合同约定的权利。 3.义务界定
项目合同应概括约定政府主体需要承担的主要义务，如遵守项目合同、及时提供项目配套条件、项目审批协调支持、维护市场秩序等。
第7条. 社会资本主体 1.主体资格 签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。
本条应明确以下内容：
(1)社会资本主体的名称、住所、法定代表人等基本情况。 (2)项目合作期间社会资本主体应维持的资格和条件。 2.权利界定
项目合同应明确社会资本主体的主要权利： (1)按约定获得政府支持的权利。
(2)按项目合同约定实施项目、获得相应回报的权利等。 3.义务界定
项目合同应明确社会资本主体在合作期间应履行的主要义务，如按约定提供项目资金，履行环境、地质、文物保护及安全生产等义务，承担社会责任等。
4.对项目公司的约定
如以设立项目公司的方式实施合作项目，应根据项目实际情况，明确项目公司的设立及其存续期间法人治理结构及经营管理机制等事项，如：
(1)项目公司注册资金、住所、组织形式等的限制性要求。 (2)项目公司股东结构、董事会、监事会及决策机制安排。 (3)项目公司股权、实际控制权、重要人事发生变化的处理方式。 如政府参股项目公司的，还应明确政府出资人代表、投资金额、股权比例、出资方式等;政府股份享有的分配权益，如是否享有与其他股东同等的权益，在利润分配顺序上是否予以优先安排等;政府股东代表在项目公司法人治理结构中的特殊安排，如在特定事项上是否拥有否决权等。
第三章 合作关系
本章主要约定政府和社会资本合作关系的重要事项，包括合作内容、合作期限、排他性约定及合作的履约保证等。
本章为项目合同的必备篇章。 第8条. 合作内容
项目合同应明确界定政府和社会资本合作的主要事项，包括： 1.项目范围 明确合作项目的边界范围。如涉及投资的，应明确投资标的物的范围;涉及工程建设的，应明确项目建设内容;涉及提供服务的，应明确服务对象及内容等。
2.政府提供的条件
明确政府为合作项目提供的主要条件或支持措施，如授予社会资本主体相关权利、提供项目配套条件及投融资支持等。
涉及政府向社会资本主体授予特许经营权等特定权利的，应明确社会资本主体获得该项权利的方式和条件，是否需要缴纳费用，以及费用计算方法、支付时间、支付方式及程序等事项，并明确社会资本主体对政府授予权利的使用方式及限制性条款，如不得擅自转让、出租特许经营权等。
3.社会资本主体承担的任务
明确社会资本主体应承担的主要工作，如项目投资、建设、运营、维护等。 4.回报方式
明确社会资本主体在合作期间获得回报的具体途径。根据项目性质和特点，项目收入来源主要包括使用者付费、使用者付费与政府补贴相结合、政府付费购买服务等方式。
5.项目资产权属
明确合作各阶段项目有形及无形资产的所有权、使用权、收益权、处置权的归属。
6.土地获取和使用权利
明确合作项目土地获得方式，并约定社会资本主体对项目土地的使用权限。 第9条. 合作期限
明确项目合作期限及合作的起讫时间和重要节点。 第10条. 排他性约定
如有必要，可做出合作期间内的排他性约定，如对政府同类授权的限制等。 第11条. 合作履约担保
如有必要，可以约定项目合同各方的履约担保事项，明确履约担保的类型、提供方式、提供时间、担保额度、兑取条件和退还等。对于合作周期较长的项目，可分阶段安排履约担保。
第四章 投资计划及融资方案 本章重点约定项目投资规模、投资计划、投资控制、资金筹措、融资条件、投融资监管及违约责任等事项。
本章适用于包含新建、改扩建工程，或政府向社会资本主体转让资产(或股权)的合作项目。
第12条. 项目总投资 1.投资规模及其构成
(1)对于包含新建、改扩建工程的合作项目，应在合同中明确工程建设总投资及构成，包括建筑工程费、设备及工器具购置费、安装工程费、工程建设其他费用、基本预备费、价差预备费、建设期利息、流动资金等。合同应明确总投资的认定依据，如投资估算、投资概算或竣工决算等。
(2)对于包含政府向社会资本主体转让资产(或股权)的合作项目，应在合同中明确受让价款及其构成。
2.项目投资计划
明确合作项目的分年度投资计划。 第13条. 投资控制责任
明确社会资本主体对约定的项目总投资所承担的投资控制责任。根据合作项目特点，可约定社会资本主体承担全部超支责任、部分超支责任，或不承担超支责任。
第14条. 融资方案
项目合同需要明确项目总投资的资金来源和到位计划，包括以下事项： (1)项目资本金比例及出资方式。 16
(2)债务资金的规模、来源及融资条件。如有必要，可约定政府为债务融资提供的支持条件。
(3)各类资金的到位计划。 第15条. 政府提供的其他投融资支持
如政府为合作项目提供投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等支持，应明确具体方式及必要条件。
第16条. 投融资监管 若需要设定对投融资的特别监管措施，应在合同中明确监管主体、内容、方法和程序，以及监管费用的安排等事项。
第17条. 投融资违约及其处理
项目合同应明确各方投融资违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。
第五章 项目前期工作
本章重点约定合作项目前期工作内容、任务分工、经费承担及违约责任等事项。
本章为项目合同的必备篇章。 第18条. 前期工作内容及要求
明确项目需要完成的前期工作内容、深度、控制性进度要求，以及需要采用的技术标准和规范要求，对于超出现行技术标准和规范的特殊规定，应予以特别说明。如包含工程建设的合作项目，应明确可行性研究、勘察设计等前期工作要求;包含转让资产(或股权)的合作项目，应明确项目尽职调查、清产核资、资产评估等前期工作要求。
第19条. 前期工作任务分担
项目合同应分别约定政府和社会资本主体所负责的前期工作内容。 第20条. 前期工作经费
明确政府和社会资本主体分别承担的前期工作费用。对于政府开展前期工作的经费需要社会资本主体承担的，应明确费用范围、确认和支付方式，以及前期工作成果和知识产权归属。
第21条. 政府提供的前期工作支持
政府应对社会资本主体承担的项目前期工作提供支持，包括但不限于： (1)协调相关部门和利益主体提供必要资料和文件。 (2)对社会资本主体的合理诉求提供支持。 (3)组织召开项目协调会。 第22条. 前期工作监管
若需要设定对项目前期工作的特别监管措施，应在合同中明确监管内容、方法和程序，以及监管费用的安排等事项。
第23条. 前期工作违约及处理 项目合同应明确各方在前期工作中违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。
第六章 工程建设
本章重点约定合作项目工程建设条件，进度、质量、安全要求，变更管理，实际投资认定，工程验收，工程保险及违约责任等事项。
本章适用于包含新建、改扩建工程的合作项目。 第24条. 政府提供的建设条件
项目合同可约定政府为项目建设提供的条件，如建设用地、交通条件、市政配套等。
第25条. 进度、质量、安全及管理要求
项目合同应约定项目建设的进度、质量、安全及管理要求。详细内容可在合同附件中描述。
(1)项目控制性进度计划，包括项目建设期各阶段的建设任务、工期等要求。
(2)项目达标投产标准，包括生产能力、技术性能、产品标准等。 (3)项目建设标准，包括技术标准、工艺路线、质量要求等。
(4)项目安全要求，包括安全管理目标、安全管理体系、安全事故责任等。 (5)工程建设管理要求，包括对招投标、施工监理、分包等。 第26条. 建设期的审查和审批事项
项目合同应明确需要履行的建设审查和审批事项，并明确社会资本主体的责任，以及政府应提供的协助与协调。
第27条. 工程变更管理
项目合同应约定建设方案变更(如工程范围、工艺技术方案、设计标准或建设标准等的变更)和控制性进度计划变更等工程变更的触发条件、变更程序、方法和处置方案。
第28条. 实际投资认定
项目合同应根据投资控制要求，约定项目实际投资的认定方法，以及项目投资发生节约或出现超支时的处理方法，并视需要设定相应的激励机制。
第29条. 征地、拆迁和安置 项目合同应约定征地、拆迁、安置的范围、进度、实施责任主体及费用负担，并对维护社会稳定、妥善处理后续遗留问题提出明确要求。
第30条. 项目验收
项目验收应遵照国家及地方主管部门关于基本建设项目验收管理的规定执行。项目验收通常包括专项验收和竣工验收。项目合同应约定项目验收的计划、标准、费用和工作机制等要求。如有必要，应针对特定环节做出专项安排。
第31条. 工程建设保险
项目合同应约定建设期需要投保的相关险种，如建筑工程一切险、安装工程一切险、建筑施工人员团体意外伤害保险等，并落实各方的责任和义务，注意保险期限与项目运营期相关保险在时间上的衔接。
第32条. 工程保修
项目合同应约定工程完工之后的保修安排，内容包括但不限于： (1)保修期限和范围。
(2)保修期内的保修责任和义务。 (3)工程质保金的设置、使用和退还。 (4)保修期保函的设置和使用。 第33条. 建设期监管
若需要，可对项目建设招标采购、工程投资、工程质量、工程进度以及工程建设档案资料等事项安排特别监管措施，应在合同中明确监管的主体、内容、方法和程序，以及费用安排。
第34条. 建设期违约和处理
项目合同应明确各方在建设期违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。
第七章 政府移交资产
本章重点约定政府向社会资本主体移交资产的准备工作、移交范围和标准、移交程序及违约责任等。
本章适用于包含政府向社会资本主体转让或出租资产的合作项目。 第35条. 移交前准备
项目合同应对移交前准备工作做出安排，以保证项目顺利移交，内容一般包括： (1)准备工作的内容和进度安排。 (2)各方责任和义务。
(3)负责移交的工作机构和工作机制等。 第36条. 资产移交
合同应对资产移交以下事项进行约定： (1)移交范围，如资产、资料、产权等。 (2)进度安排。 (3)移交验收程序。
(4)移交标准，如设施设备技术状态、资产法律状态等。 (5)移交的责任和费用。 (6)移交的批准和完成确认。
(7)其他事项，如项目人员安置方案、项目保险的转让、承包合同和供货合同的转让、技术转让及培训要求等。
第37条. 移交违约及处理
项目合同应明确资产移交过程中各方违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。
第八章 运营和服务
本章重点约定合作项目运营的外部条件、运营服务标准和要求、更新改造及追加投资、服务计量、运营期保险、政府监管、运营支出及违约责任等事项。
本章适用于包含项目运营环节的合作项目。 第38条. 政府提供的外部条件
项目合同应约定政府为项目运营提供的外部条件，如：
(1)项目运营所需的外部设施、设备和服务及其具体内容、规格、提供方式(无偿提供、租赁等)和费用标准等。
(2)项目生产运营所需特定资源及其来源、数量、质量、提供方式和费用标准等，如污水处理厂的进水来源、来水量、进水水质等。
(3)对项目特定产出物的处置方式及配套条件，如污水处理厂的出水、污泥的处置，垃圾焚烧厂的飞灰、灰渣的处置等。
(4)道路、供水、供电、排水等其他保障条件。 第39条. 试运营和正式运营 项目合同应约定试运营的安排，如： (1)试运营的前提条件和技术标准。 (2)试运营的期限。 (3)试运营期间的责任安排。 (4)试运营的费用和收入处理。 (5)正式运营的前提条件。
(6)正式运营开始时间和确认方式等。 第40条. 运营服务标准
项目合同应从维护公共利益、提高运营效率、节约运营成本等角度，约定项目运营服务标准。详细内容可在合同附件中描述。
(1)服务范围、服务内容。 (2)生产规模或服务能力。
(3)技术标准，如污水厂的出水标准，自来水厂的水质标准等。 (4)服务质量，如普遍服务、持续服务等。
(5)其他要求，如运营机构资质、运营组织模式、运营分包等。 第41条. 运营服务要求变更
项目合同应约定运营期间服务标准和要求的变更安排，如：
(1)变更触发条件，如因政策或外部环境发生重大变化，需要变更运营服务标准等。
(2)变更程序，包括变更提出、评估、批准、认定等。 (3)新增投资和运营费用的承担责任。 (4)各方利益调整方法或处理措施。 第42条. 运营维护与修理
项目合同应约定项目运营维护与设施修理事项。详细内容可在合同附件中描述。
(1)项目日常运营维护的范围和技术标准。 (2)项目日常运营维护记录和报告制度。 (3)大中修资金的筹措和使用管理等。 第43条. 更新改造和追加投资 对于运营期间需要进行更新改造和追加投资的合作项目，项目合同应对更新改造和追加投资的范围、触发条件、实施方式、投资控制、补偿方案等进行约定。
第44条. 主副产品的权属
项目合同应约定在运营过程中产生的主副产品(如污水处理厂的出水等)的权属和处置权限。
第45条. 项目运营服务计量
项目合同应约定项目所提供服务(或产品)的计量方法、标准、计量程序、计量争议解决、责任和费用划分等事项。
第46条. 运营期的特别补偿
项目合同应约定运营期间由于政府特殊要求造成社会资本主体支出增加、收入减少的补偿方式、补偿金额、支付程序及协商机制等。
第47条. 运营期保险
项目合同应约定运营期需要投保的险种、保险范围、保险责任期间、保额、投保人、受益人、保险赔偿金的使用等。
第48条. 运营期政府监管
政府有关部门依据自身行政职能对项目运营进行监管，社会资本主体应当予以配合。政府可在不影响项目正常运营的原则下安排特别监管措施，并与社会资本主体议定费用分担方式，如：
(1)委托专业机构开展中期评估和后评价。
(2)政府临时接管的触发条件、实施程序、接管范围和时间、接管期间各方的权利义务等。
第49条. 运营支出
项目合同应约定社会资本主体承担的成本和费用范围，如人工费、燃料动力费、修理费、财务费用、保险费、管理费、相关税费等。
第50条. 运营期违约事项和处理
项目合同应明确各方在运营期违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。
第九章 社会资本主体移交项目
本章重点约定社会资本主体向政府移交项目的过渡期、移交范围和标准、移交程序、质量保证及违约责任等。 本章适用于包含社会资本主体向政府移交项目的合作项目。 第51条. 项目移交前过渡期
项目合同应约定项目合作期届满前的一定时期(如12个月)作为过渡期，约定过渡期安排，以保证项目顺利移交。内容一般包括：
(1)过渡期的起讫日期、工作内容和进度安排。 (2)各方责任和义务，包括移交期间对公共利益的保护。
(3)负责项目移交的工作机构和工作机制，如移交委员会的设立、移交程序、移交责任划分等。
第52条. 项目移交
对于合作期满时的项目移交，项目合同应约定以下事项：
(1)移交方式，明确资产移交、经营权移交、股权移交或其他移交方式。 (2)移交范围，如资产、资料、产权等。 (3)移交验收程序。
(4)移交标准，如项目设施设备需要达到的技术状态、资产法律状态等。 (5)移交的责任和费用。 (6)移交的批准和完成确认。 26
(7)其他事项，如项目人员安置方案、项目保险的转让、承包合同和供货合同的转让、技术转让及培训要求等。
第53条. 移交质量保证 项目合同应明确如下事项：
(1)移交保证期的约定，包括移交保证期限、保证责任、保证期内各方权利义务等。
(2)移交质保金或保函的安排，可与履约保证结合考虑，包括质保金数额和形式、保证期限、移交质保金兑取条件、移交质保金的退还条件等。
第54条. 项目移交违约及处理
项目合同应明确项目移交过程中各方违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。
第十章 收入和回报
本章重点约定合作项目收入、价格确定和调整、财务监管及违约责任等事项。 本章为项目合同的必备篇章。 第55条. 项目运营收入
项目合同应按照合理收益、节约资源的原则，约定社会资本主体的收入范围、计算方法等事项。详细内容可在合同附件中描述。
(1)社会资本主体提供公共服务而获得的收入范围及计算方法。 (2)社会资本主体在项目运营期间可获得的其他收入。
(3)如涉及政府与社会资本主体收入分成的，应约定分成机制，如分成计算方法、支付方式、税收责任等。
第56条. 服务价格及调整
项目合同应按照收益与风险匹配、社会可承受的原则，合理约定项目服务价格及调整机制。
1.执行政府定价的价格及调整
(1)执行政府批准颁布的项目服务或产品价格。
(2)遵守政府价格调整相关规定，配合政府价格调整工作，如价格听证等。 2.项目合同约定的价格及调整 (1)初始定价及价格水平年。
(2)运营期间的价格调整机制，包括价格调整周期或调价触发机制、调价方法、调价程序及各方权利义务等。
第57条. 特殊项目收入
若社会资本主体不参与项目运营或不通过项目运营获得收入的，项目合同应在法律允许框架内，按照合理收益原则约定社会资本主体获取收入的具体方式。
第58条. 财务监管
政府和社会资本合作项目事关公共利益，项目合同应约定对社会资本主体的财务监管制度安排，明确社会资本主体的配合义务，如：
(1)成本监管和审计机制。 (2)年度报告及专项报告制度。 (3)特殊专用账户的设置和监管等。 第59条. 违约事项及其处理
项目合同应明确各方在收入获取、补贴支付、价格调整、财务监管等方面的违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。 第十一章 不可抗力和法律变更
本章重点约定不可抗力事件和法律变更的处理事项。 本章为项目合同的必备篇章。 第60条. 不可抗力事件
项目合同应约定不可抗力的类型和范围，如自然灾害、社会异常事件、化学或放射性污染、核辐射、考古文物等。
第61条. 不可抗力事件的认定和评估
项目合同应约定不可抗力事件的认定及其影响后果评估程序、方法和原则。对于特殊项目，应根据项目实际情况约定不可抗力事件的认定标准。
第62条. 不可抗力事件发生期间各方权利和义务
项目合同应约定不可抗力事件发生后的各方权利和义务，如及时通知、积极补救等，以维护公共利益，减少损失。
第63条. 不可抗力事件的处理
项目合同应根据不可抗力事件对合同履行造成的影响程度，分别约定不可抗力事件的处理。造成合同部分不能履行，可协商变更或解除项目合同;造成合同履行中断，可继续履行合同并就中断期间的损失承担做出约定;造成合同履行不能，应约定解除合同。
第64条. 法律变更
项目合同应约定，如在项目合同生效后发布新的法律、法规或对法律、法规进行修订，影响项目运行或各方项目收益时，变更项目合同或解除项目合同的触发条件、影响评估、处理程序等事项。
第十二章 合同解除
本章重点约定合同解除事由、解除程序，以及合同解除后的财务安排、项目移交等事项。
本章为项目合同的必备篇章。 第65条. 合同解除的事由
项目合同应约定各种可能导致合同解除的事由，包括：
(1)发生不可抗力事件，导致合同履行不能或各方不能就合同变更达成一致。
(2)发生法律变更，各方不能就合同变更达成一致。 (3)合同一方严重违约，导致合同目的无法实现。 (4)社会资本主体破产清算或类似情形。 (5)合同各方协商一致。
(6)法律规定或合同各方约定的其他事由。 第66条. 合同解除程序 项目合同应约定合同解除程序。 第67条. 合同解除的财务安排
按照公平合理的原则，在项目合同中具体约定各种合同解除情形时的财务安排，以及相应的处理程序。如：
(1)明确各种合同解除情形下，补偿或赔偿的计算方法，赔偿应体现违约责任及向无过错方的利益让渡。补偿或赔偿额度的评估要坚持公平合理、维护公益性原则，可设计具有可操作性的补偿或赔偿计算公式。
(2)明确各方对补偿或赔偿计算成果的审核、认定和支付程序。 第68条. 合同解除后的项目移交
项目合同应约定合同解除后的项目移交事宜，可参照本指南“项目移交”条款进行约定。
第69条. 合同解除的其他约定
结合项目特点和合同解除事由，可分别约定在合同解除时项目接管、项目持续运行、公共利益保护以及其他处置措施等。
第十三章 违约处理
其他章节关于违约的未约定事项，在本章中予以约定;也可将关于违约的各种约定在本章集中明确。
本章为项目合同的必备篇章。 第70条. 违约行为认定
项目合同应明确违约行为的认定以及免除责任或限制责任的事项。 第71条. 违约责任承担方式
项目合同应明确违约行为的承担方式，如继续履行、赔偿损失、支付违约金及其他补救措施等。
第72条. 违约行为处理 项目合同可约定违约行为的处理程序，如违约发生后的确认、告知、赔偿等救济机制，以及上述处理程序的时限。
第十四章 争议解决
本章重点约定争议解决方式。 本章为项目合同的必备篇章。 第73条. 争议解决方式 1.协商
通常情况下，项目合同各方应在一方发出争议通知指明争议事项后，首先争取通过友好协商的方式解决争议。协商条款的编写应包括基本协商原则、协商程序、参与协商人员及约定的协商期限。若在约定期限内无法通过协商方式解决问题，则采用调解、仲裁或诉讼方式处理争议。
2.调解
项目合同可约定采用调解方式解决争议，并明确调解委员会的组成、职权、议事原则，调解程序，费用的承担主体等内容。
3.仲裁或诉讼
协商或调解不能解决的争议，合同各方可约定采用仲裁或诉讼方式解决。采用仲裁方式的，应明确仲裁事项、仲裁机构。
第74条. 争议期间的合同履行
诉讼或仲裁期间项目各方对合同无争议的部分应继续履行;除法律规定或另有约定外，任何一方不得以发生争议为由，停止项目运营服务、停止项目运营支持服务或采取其他影响公共利益的措施。
第十五章 其他约定
本章约定项目合同的其他未尽事项。 为项目合同的必备篇章。 第75条. 合同变更与修订
可对项目合同变更的触发条件、变更程序、处理方法等进行约定。项目合同的变更与修订应以书面形式作出。
第76条. 合同的转让
项目合同应约定合同权利义务是否允许转让;如允许转让，应约定需满足的条件和程序。 第77条. 保密
项目合同应约定保密信息范围、保密措施、保密责任。保密信息通常包括项目涉及国家安全、商业秘密或合同各方约定的其他信息。
第78条. 信息披露
为维护公共利益、促进依法行政、提高项目透明度，合同各方有义务按照法律法规和项目合同约定，向对方或社会披露相关信息。详细披露事项可在合同附件中明确。
第79条. 廉政和反腐
项目合同应约定各方恪守廉洁从政、廉洁从业和防范腐败的责任。 第80条. 不弃权
合同应声明任何一方均不被视为放弃本合同中的任何条款，除非该方以书面形式作出放弃。任何一方未坚持要求对方严格履行本合同中的任何条款，或未行使其在本合同中规定的任何权利，均不应被视为对任何上述条款的放弃或对今后行使任何上述权利的放弃。
第81条. 通知
项目合同应约定通知的形式、送达、联络人、通讯地址等事项。 第82条. 合同适用法律
项目合同适用中华人民共和国法律。 第83条. 适用语言
项目合同应约定合同订立及执行过程中所采用的语言。对于采用多种语言订立的，应明确以中文为准。
第84条. 适用货币
明确项目合同所涉及经济行为采用的支付货币类型。 第85条. 合同份数
项目合同应约定合同的正副本数量和各方持有份数，并明确合同正本和副本具有同等法律效力。
第86条. 合同附件
项目合同可列示合同附件名称
一、关于综合管廊试点城市专项财政补助在PPP项目中的补贴方式的约定
根据财建[2014]839号，本项目已申请到地下综合管廊试点城市专项资金补助总额为9亿元(以下简称“专项资金补助”)。由于财建[2014]839号并未就专项资金补助如何使用作具体的规定，参照财金(2016)90号、PPP项目合同指南等有关规定，在本项目的PPP项目合同中我们设计了一系列的条款，根据专项补助资金的具体到位时间，将该补助作为投资补助或运营补助用于不同的项目阶段，一方面减少项目公司总投资，即项目公司(社会资本)自有资金和融资款的使用，从而降低政府在运营期内的政府付费额，一方面直接减轻政府在运营期内的付款压力。每个阶段资金补助使用方式约定如下：
1、前期工作阶段
由于该阶段中大部分工作由政府方负责完成，因此PPP项目合同中约定可由政府方利用专项资金补助直接承担本项目前期工作的费用支出，不计入项目公司总投资。
2、建设期阶段
在建设期内项目工程由项目公司发包给施工方完成，工程款均由项目公司支付给施工方，本PPP项目合同中约定可由政府将专项资金补助拨付至项目公司，由项目公司将专项资金补助全款用于工程款的支付。项目竣工结算时将专项资金补助从项目公司总投资中进行扣减，并根据最终的审计决算总投资对可行性缺口补贴进行调整。
3、运营阶段
在运营期内，专项资金补助用于冲减政府方应支付的可行性缺口补贴。PPP项目合同中约定，在运营期内，政府方根据绩效考核结果最终确定当年的可行性缺口补贴额以后，可安排专项资金补助用于支付全部或部分可行性缺口补贴。
二、关于使用者付费的约定
本项目的使用者为供水、给排水、雨水、供热、燃气、通讯、广播电视等入廊管线的管理单位。本项目使用者付费即为地下综合管廊有偿使用费，分为入廊费和日常维护费两部分。
1、关于地下综合管廊有偿使用费的确定主体
对于发改价格(2015)2745号文中“具备协商定价条件”和“暂不具备供需双方协商定价条件”的含义目前并没有进一步的解读和明确。结合本项目的实际情况，本PPP项目合同约定，对于地下综合管廊有偿使用费，最终采用项目公司和管线单位在市政府的指导下协商确定的方式，既尊重供需双方平等协商的原则，也确保价格合理不过分偏离政府指导基准价。
2、关于地下综合管廊有偿使用费的定价依据
根据上述规定，本PPP项目合同中约定：
1、入廊费总额根据管线单独敷设成本及管廊收容容量初步估算，再结合直埋成本分摊法和专用界面分摊法，取两种方法的平均值计算出各种管线入廊费综合分摊比例。最终用“入廊费总额*各种管线入廊费综合分摊比例”的公式计算出的金额作为项目公司和各管线单位价格协商的依据。
2、日常维护费根据(项目公司实际发生的日常维护费+合理经营利润)*各种管线入廊费综合分摊比例计算出的金额确定。
3、关于使用者付费收取不足的风险
管廊项目最大的风险就是入廊率不足。虽然国办发(2015)61号规定“已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊。在地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不予掘路许可审批。既有管线应根据实际情况逐步有序迁移至地下综合管廊。”但在实际操作中管线单位的入廊工作进展并不顺利，因此入廊率不足导致的使用者付费收取不足将是本项目最大的风险之一。
因此，在本PPP项目合同中针对这一问题作如下约定：
(1)已建管廊区域禁止管线单位自行建设管线
在PPP项目合同中政府方承诺：在项目期限内，对项目公司已建设地下管廊的城市道路，除以下情况外，按照管廊专项规划的要求，不再批准管线单位挖掘道路建设管线：
-无法纳入管廊的管线;
-管廊与外部用户的链接管线。
(2) 非因项目公司原因导致的使用者付费不足部分政府方予以补足
在PPP项目合同中约定：对于双方在项目合同中约定的“入廊费总额”，若非因项目公司的原因导致实际收取的管线入廊费低于“入廊费总额”，则由政府方补足缺口部分;若项目公司实际收取的管线入廊费超过“入廊费总额”，则相应扣减政府可行性缺口补贴;若非因项目公司原因导致日常维护费的缺口部分，由政府补足，待项目公司收取后归还政府方。
4、入廊费的价格调整而导致的使用者付费总额变化
本PPP项目合同中约定如下：在《入廊协议》签订后，若国家发布地下综合管廊的收费标准指导文件，则项目公司须根据新颁布的标准向管线单位收取入廊费。届时，若根据新标准实际收取的入廊费高于合同中约定的入廊费总额时，超出部分在可行性缺口补贴中相应扣减;若根据新标准实际收取的入廊费低于合同中约定的入廊费总额，差额部分由政府方予以补足。
三、关于政府可行性缺口补贴确定和调整的约定
1、可行性缺口补贴的确定
本PPP项目合同中的政府可行性缺口补贴为本项目采购的竞价标的。社会资本根据招标文件中提供的可研估算值以及估算的入廊费总额和日常维护费自行计算投报。
2、可行性缺口补贴的调整
由于社会资本所投报的可行性缺口补贴是基于可研估算值，而可研估算值与最终竣工审计决算值会有较大偏差。因此在本PPP项目合同中约定在项目竣工验收后将根据审计决算总投资对可行性缺口补贴进行调整。调整机制如下：
若最终决算审计确定的总投资与本项目可研报告的估算总投资不一致时，则相应增减项目可行性缺口补贴金额，双方在项目合同中约定了具体适用的调整公式。
四、关于收入不足时政府方放弃分红权的约定
本项目项目公司由政府方和社会资本方共同出资设立。本PPP项目合同对项目公司的利润分配作如下约定：
在某一个会计内，若项目公司的净资产收益率低于合理标准时，则项目公司的利润优先分配给社会资本方，在这种情况下仍不能满足社会资本方自有资金收益率要求的，政府方不予额外补偿，若满足社会资本方自有资金收益率要求且有剩余的，则剩余部分利润由政府方出资代表享有。
在某一个会计内，若项目公司的净资产收益率高于合理标准时，则股东按持股比例进行分配。
五、关于工程变更降低成本的收益分享机制的约定
为鼓励项目公司在保证工程可用性和工程质量的前提下降低建设成本、提高效率，在本PPP项目合同中约定由项目公司提出工程变更降低建设成本时的收益分享机制，以此鼓励项目公司降低成本，具体约定如下：
在建设期内，若项目公司提出工程变更使得本项目工程造价降低，对该变更所带来的直接成本的减少以及对应的收益部分的节省，由政府方和项目公司按照30%：70%的比例一次性分享收益，减少部分的30%由政府以可行性缺口补贴的方式支付给项目公司。
六、关于项目改扩建的约定
在PPP项目合同中通常需要考虑在较长的项目期限内可能面临的项目设施的改造或扩建。由于改扩建和原有PPP项目设施存在关联性，为了便于建设、运营和管理，并降低建设和运营的成本，通常继续由PPP项目的项目公司负责投建和运营。那么就会涉及项目公司再投资的问题，在签订PPP项目合同时就对未来可能预见的投资行为作出原则性的约定，一方面可以保护投资人的利益，一方面也可以保证建设投资的顺利进行而避免出现扯皮、讨价还价的现象。因此在本PPP项目合同中对项目公司的再投资回报进行了约定：
在项目期限内，就本项目的扩建部分，即自然延伸段，项目公司有义务进行投资建设，双方同时约定了合理的投资收益率。
七、关于交叉施工代建的约定
考虑到地下综合管廊建设的特殊性，可能会与配套道路建设存在交叉施工，为了统筹安排项目工期和施工工作面的障碍，减少政府在施工过程中的协调难度，本PPP项目合同中约定：
若存在地下综合管廊建设与配套道路建设交叉施工，则由政府方委托项目公司作为配套道路建设的建设期业主代建配套道路。
正平路桥建设股份有限公司
【摘 要】目前，在复杂的 PPP 项目实践中，单纯地应用基于项目管理技术和管理方法的项目管理理论已经难以满足项目绩效提升的需求，为解决 PPP 项目中涉及政府部门和合伙企业有关权责利等的保障和安排问题，从项目的制度层面入手，通过理论分析界定合同管理的内涵，基于合同管理理论，从政企双方的二元管理结构出发，探究 PPP 项目中的合同管理的衡量维度，在此基础上，本文就PPP项目中的合同管理特点进行详细探究，以期为有关方面的研究提供参考借鉴。
【关键词】PPP项目;合同管理;管理特点
前言
Pubic- Private Partnerships (PPP)是指由私营部门获得公共部门的授权，为公共(含准公共)项目进行融资、建设并在未来的一段时间内运营项目，通过充分发挥公共部门和私营部门的各自优势，以提高公共产品或服务的效率、实现资金的最佳价值，特别适用于基础设施、公用事业、城镇化和自然资源开发等大中型项目。是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅仅是一种融资手段，而是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。
1. PPP项目
PPP 模式( 即政府和社会资本合作) 被认为是公共部门与私营部门合作提供公共物品的制度安排。官方文件描述了这一合作过程，即“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。可见，在 PPP 项目中，双方以平等主体的身份缔结合同，以此达成合作，也应当存在双方诚实守信、恪守契约精神的要求。
传统公共行政理论认为政府是公共物品垄断提供者，但 PPP 模式下政府由“提供者”转变为社会资本的“合作者”与项目的“监管者”。?m然政府不再直接提供服务，但公共服务民营化的同时仍须接受政府监管。这就表明前述提及合同不单具有私法性质，其兼具公法和私法性质。结合对 PPP 项目中合同性质的探究，笔者认为，政府就该合同承担的信息披露义务，应不同于普通民事合同中所规定的义务。政府信息披露义务应具有更为显著的强制性特征，违反该项义务，并不适用民法中的缔约过失责任、违约责任或侵权责任。
2. PPP项目合同体系管理特点
(1)合同风险大。由于PPP模式尚不成熟，相应的财政政策、政府程序流程不够清，纯公益性项目没有成熟的操作思路，保障缺失，，发生违约情况难以索赔。(2)合同数量较多。PPP合同边界条件模糊不清，难以直接落地实施，需要在项目不断推进、设计逐步深化的情况下，分阶段签订具备实施条件的单项工程补充协议，作为PPP项目合同的补充和完善。(3)合同金额不确定。传统竞争项目在招投标阶段就确定了明确的合同金额，但由于PPP项目在招投标阶段仅为框架实施状态，有些项目甚至初步设计都未完成，因此没有明确的合同金额，PPP合同只能为框架合同。(4)合同参与方多且杂。合同参与方涉及政府、股东、贷款以及设计、施工、材料供应、设备供应、以及运营服务等诸多单位，各方之间通过合同建立往来关系。
3. PPP项目中的合同管理措施
3.1 增强对合同管理重要性的认知
PPP项目的各个参与者在实际的施工建设中一定要增强对合同管理的重视，真正地认识到合同是保证自身合法权益的重要手段，在遵守合同条款规范自身行为的同时，也要科学高效的利用合同，避免因合同中的漏洞而给自身带来经济损失，从而提升竞争力，保持自身在社会主义市场经济中的优势，促进自身的健康平稳发展。
3.2 确立合同管理原则，增强合同管理手段
合同管理方式落后是制约合同管理水平提高的重要原因，在实践中因为没有遵守合同管理原则，导致合同管理存在漏洞的现象有很多，因此应该积极提出合同管理手段，改善合同管理现状。可以利用档案管理方式，整理合同文件，通过归档管理加强合同管理人员对合同的掌控，促进合同的顺利履行。合同档案管理并不是单一的整理和记录，应由专业人员负责，利用计算机设备，及时将工程项目中涉及合同管理的内容进行录入，提高合同管理的效率。
3.3风险分担
《联合国国际贸易法委员会基础设施PPP立法指南》给出 PPP项目中风险的定义：可能给当事人对项目期待的收益带来负面影响的情形。根据项目的具体特点，项目风险有很多分类方法，其中比较通用的分类是：政治和法律风险、财经风险、建造风险、运营风险、市场和收益风险。风险分担是指决定由哪一方当事人承担风险事件??生的结果， 该方采取预防措施使其不受或少受风险事件结果的损害。PPP 项目风险的分担影响合同各方的直接利益，与项目的效率和总成本有密切关系，事关 PPP项目的成败，合理的风险分担区间应力求使项目的效率最高和总成本最低，开使政企双方都能接受。
在风险分担的整个过程中，要坚持 3 个基本原则：一是对企业承担的风险要有上限的保护;二是要由对风险控制力更强的一方承担对应风险;三是风险承担的多少要与获得的回报匹配。以上述原则为基础，以合同为中心建立合理有效的风险分担机制，是 PPP项目实现成功的重要保证。 风险分担机制的建立可以划分为合同签订或变更前的准备阶段、合同建立过程中的风险分担阶段、合同履行过程中的风险再分担阶段。第一个阶段，政府部门对风险?行识别?猿醪椒治觯?根据双方对风险的控制力大小初步决定由更有控制力的一方承担风险;第二个阶段，企业对上一阶段决定由自己分担的风险?行评估，如果风险超出自己的控制范围，则对政府部门提出补偿要求，如果政府部门接受，就由企业承担相应风险，否则需要双方谈判重新商议相应风险的分担;第三个阶段，在合同履行过程中，??生意外变化的风险需要?行再谈判重新确定风险分担的安排，而出现的新风险则需要经历分析、判定以及安排的整个过程，这两种情况都可能引起合同的变更。
3.4 完善工程项目合同管理的法律法规
工程项目管理离不开法律法规的支持，在依法治国政策下，建筑行业必须依托法律制度的完善来提升行业质量，进一步健全合同管理体系，促进合同管理工作水平的提升。我国合同管理法律法规的制定需要从国内建筑市场实际出发，满足合同各方的实际需求，这将是一项长期任务。合同管理法律法规的制定需要从全面考虑，不可忽视任意环节，只有这样才能保障国内建筑市场的健康、持续发展。
4.结束语
总而言之，PPP项目的推进实施是中国进步发展的必然趋势，对于PPP项目的实施总结是社会资本方的一项重要课题。只有从各个管理层面深入分析、细心研究、认真总结，才能逐步提升社会资本方应对PPP项目错综复杂合同关系的管理能力，提高社会资本方的搞风险能力，更好地推进PPP项目在中国的实营施，最终实现政府和社会资本方的双?A目标。
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