对充分发挥市县两级人大常委会工作委员会作用的思考
笔者利用工作间隙，对陕西省榆林市县两级人大常委会工作委员会开展工作和发挥作用情况进行了调研与分析，通过网络与陕西省内外部分市县人大常委会工作委员会相关人员进行了交流与探讨，并查阅了相关法律法规对工作委员会地位和职责的规定，对在新形势下如何充分发挥市县两级人大常委会工作委员会作用形成了一些看法与思考。
一、现状和制约因素
2000年陕西省榆林撤地设市，成立榆林市人大常委会，参照省内外兄弟市人大常委会的做法，一次性设立了法制、财政经济、教科文卫、农业农村、城乡建设环境保护、人事任免代表选举6个工作委员会。2013年参照陕西省人大常委会增设了预算工作委员会。到目前为止，市人大常委会共设立了7个工作委员会，均为正县级建制，配备主任1名，副主任1名，个别的配备副调研员1名，均不配备委员。每个工作委员会下设1个综合办公室，为正科级建制，配备主任1名，主任缺额的配备副主任1名，一般不配科员或者办事员。每个工作委员会一般由3人组成。
20世纪80年代初期，榆林市各县区普遍成立人大常委会，设立法制、财政经济、教科文卫3个科，20世纪90年代中期依据地方组织法相应改设为工作委员会。进入21世纪，随着代表工作的不断加强，又增设了人事任免代表选举工作委员会。近年来，神木县人大常委会针对县情，增设了农业农村工作委员会，府谷县的机构也已经批准，等待选配人员，其他县区正在酝酿之中。榆林各县区人大常委会工作委员会一般设主任1名，副主任1名(含副主任科员)，均不设委员，也没有内设办事机构，只配备1至2名科员或办事员，组成人员一般也只有3至4人。
从各地实际看，目前市县两级人大常委会工作委员会主要承担三项任务：一是调研。就是对人大常委会例会讨论决定重大事项、听取审议专项工作报告、审议通过人事任免事项等议题进行调研。二是初审。就是在人大常委会的授权下，按照人大常委会的监督办法或议事规则，对“一府两院”提请人大常委会例会审议通过的议案或报告进行初审。三是督办。就是对“一府两院”落实办理人大常委会决议、决定和审议意见情况进行回访和督办。
从工作运行情况看，当前制约工作委员会作用发挥的因素主要有六个方面：
一是法律法规对工作委员会的职责缺乏明确界定。地方组织法第五十三条第一款规定，“县级以上的人大常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”。除此，地方组织法及其相关法律对工作委员会的地位和职责没有作明确界定。工作委员会只能参照省级以上人大专门委员会的职责和省级人大常委会工作委员会的做法，本着“摸着石头过河”的原则，边实践、边探索、边总结。在采取一些相对有力的措施时，缺乏“尚方宝剑”，深感“腰板”不硬。
二是社会各界对工作委员会的地位缺乏足够了解。社会各界对人大的组织结构设计、工作机构设置和权力运行模式缺乏足够了解，认为工作委员会虽然也是人大常委会的工作机构，其法定地位、行政级别与党委和政府的工作部门相同，但实际上相当于人大常委会办公室的内设机构，工作相对不独立，地位相对不对等。这种认识导致工作委员会在组织调研视察、开展督查督办和对外联络交流时，往往被外界忽视和冷落，工作自信不足。
三是财政部门对工作委员会的经费预算不合理。由于上述认识上的偏差，工作委员会的工作经费财政部门不予单列，集中预算到人大常委会机关，统一管理。这与党委和政府工作部门的预算办法明显不同，导致工作委员会的工作安排过分依赖于人大常委会机关的后勤和事务管理，工作独立性和自主性较弱。
四是相关部门对工作委员会的人员配备不科学。市级只设一个综合办公室，县级没有内设办事机构，工作人员多数只有1名，每个工作委员会要对口联系政府10至20个工作部门(含挂靠和直属机构)，工作联系、信息沟通等任务量很大。机构改革不间断推行，人大常委会机关人员编制长期得不到调整，与党委和“一府两院”之间的干部“双向交流”工作又难于推开，年轻的进不来，年老的出不去，导致人员年龄普遍偏大，部分已接近“离岗”，虽说经验丰富，但知识老化，有的连网都不会上，工作力不从心。
五是自身日常工作安排不主动、制度不健全、程序不规范。由于力量有限，工作委员会习惯于被动接受常委会委派和主任会议指派的工作任务，很少主动安排和自主开展工作。虽然总结出了一些行之有效的方法、经验和程序，但多数没有形成制度，缺乏操作性、约束性和规范性。
六是工作资料和信息收集渠道单一、手段落后、容量不足。目前工作委员会普遍没有建立自己的资料收集机制和信息采集平台，也没有专门的资料室和信息库，与对口部门之间的信息交流也仅限于传统的文件往来，没有形成日常报送制度，对归口联系的工作了解不全面。在调研工作现状、查找存在问题、提出今后对策时，眼界不开，局限较大，瞻前顾后，把握不准。
二、地位和职责界定
(一)法定地位。现行地方组织法第五十三条第一款规定，县级以上的人大常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。按照有关解释，办事机构是指为本级人大常委会和主任会议提供政务、会务、宣传、理论研讨、总务后勤等服务的机构，相当于人大常委会和主任会议的“履职秘书”，主要有办公室、研究室、事务中心等;工作机构是指为本级人大常委会和主任会议履行法定职权提供调研视察、初步审查、回访督办等服务的机构，相当于人大常委会和主任会的“履职助理”，主要有现行的各工作委员会。从这一规定看，工作委员会的法定地位是明确的，工作委员会就是人大常委会的工作部门，向人大常委会负责，受人大常委会领导，未经人大常委会授权，不具有监督职权。
(二)受托职责。为了厘清工作委员会的受托职责，首先必须弄清专门委员会的地位和职责是什么。现行地方组织法第三十条第一款规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大根据需要，可以设法制、财经、教科文卫等专门委员会。各专门委员会受本级人大领导;在大会闭会期间，受本级人大常委会领导。这一款是对“地位”的规定，说明专门委员会是人大的常设工作机构，受人大及其常委会领导(大会期间受人大领导，闭会期间受人大常委会领导)。第三十条第三款还规定，各专门委员会在本级人大及其常委会领导下，研究、审议和拟定有关议案;对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调研，提出建议。这一款是对“职责”的规定，包含两层含义：第一层指明专门委员会的主要职责是为人大履职提供服务，即研究、审议和拟定有关议案，提交人代会审议。第二层指明专门委员会具有一定的监督职责，即对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调研，提出建议。
由于市县两级人大一般不设专门委员会，在大会闭会期间，专门委员会“研究、审议和拟定有关议案”，提交下次人代会审议，这项工作自然而然就成了人大常委会的一项重要日常工作。人大常委会往往采取“变通”的办法，委托相关工作委员会承办。这样一来，专门委员会“研究、审议和拟定有关议案”这项职责，就逐步演变成工作委员会的一项受托职责了。
(三)践成职责。现行地方组织法对工作委员会的职责没有明确规定。但是，工作委员会根据自身“履职助理”这一角色定位，在实践中进行了大胆探索和实践，逐渐形成了一些既符合宪法和地方组织法基本精神，又适应人大工作特点和要求的做法，得到各级人大常委会和人大代表的一致认可，作为工作委员会的践成职责加以采用和推广。归纳起来主要有以下七项：
第一，组织部分人大代表和人大常委会组成人员开展视察和执法检查等活动，收集整理建议、批评和意见，向人大常委会会议或主任会议报告(简称组织代表履职活动)。
第二，对有关议案、议题、专项工作、重点工程、重大项目、热点问题进行调研和初审，提出初审意见，形成调研报告，提请主任会议讨论或人大常委会会议审议(简称调研初审议案议题)。
第三，在人大常委会会议期间，记录和整理组成人员提出的审议意见，经主任会议审定后，转交有关机关、部门和单位落实办理(简称整理转办审议意见)。
第四，对人大常委会会议作出的决议、决定和审议意见的落实办理工作进行回访和督办，向主任会议或人大常委会会议作出报告(简称回访督办决议决定和审议意见)。
第五，提前介入经济社会发展、改革开放、财政预算、城乡建设、生态建设、环境保护、产业园区布局等重大事项的规划及实施方案的制订与修编工作，了解情况，收集意见，为人大常委会会议决策提供参考(简称提前介入重大事项)。
第六，采取建立联系点、QQ群等方式，与辖区内的各级人大代表、本级政府工作部门和单位(含挂靠部门、直属事企业机构)、各界群众、各阶层人士、行业典型、专家学者以及上级和兄弟人大常委会工作委员会之间保持经常联系，广泛采集保管工作资讯，为调研初审有关事项提供依据(简称采集保管工作资讯)。
第七，经办上级人大常委会对口工作委员会交办的相关法规制定与修订(草案)征求意见工作;经办本级人大常委会、主任会议或有关领导交办的公民、法人及其他组织提出的申诉和控告或者其他工作事项(如外事接待等)(简称经办其他事项)。
在这七项践成职责中，“调研初审”和“回访督办”这两项是主要职责，当前市县两级人大常委会工作委员会主要围绕这两项职责开展工作。
三、思路和改进对策
从上述关于工作委员会法定地位和职责界定情况看，工作委员会在人大及其常委会履行法定职权过程中，承担着大量的、细致的基础性工作，是人大及其常委会的“履职助理”。它的作用发挥好坏，直接关系着人大及其常委会履行职权的能力、效果和水平。它的力量只能加强不能削弱，它的作用只能强化不能弱化。基于这种认识，笔者认为，要想充分发挥工作委员会的作用，首先必须从“明确规定职责范围、高度重视组织机构建设、严格规范考核年度工作”这三个环节入手，对其工作加以重视、指导和规范。具体可采取如下办法和措施：
(一)加快法规修订和制度建设步伐。建议全国和省级人大常委会对工作委员会发挥作用情况进行专题调研。在此基础上，全国人大及其常委会要尽快修订地方组织法，明确工作委员会的工作职责。省级人大及其常委会要尽快制定“工作委员会工作条例”，明确工作委员会的工作方法。市、县两级人大常委会要重视工作委员会的制度建设，当前特别要加强两个层面的制度建设。一是工作规程层面的，如组织视察、开展调研、回访督办的方法和程序等;二是工作管理层面的，如机构设置、人员配备、经费管理、工作考核的办法和措施等。
(二)改革机构设置和人员配备办法。“履职助理”这一角色定位决定了工作委员会的机构设置和人员配备要“多而全”，而不是“少而精”。当前正值“深改”期间，考虑到政策、编制、经费等诸多因素限制，工作委员会的机构设置要本着“齐全、高效”的原则进行，人员配备要本着“专职兼职相结合、专职以服务为主、兼职以议事为主”的原则进行。笔者以榆林市人大常委会农业和农村工作委员会为例加以详细说明。第一，关于委员配备。与专门委员会不同，工作委员会的组成人员不一定必须是本级人大代表，这就为广纳人才、汇聚精英提供了广阔空间。为此，多数委员可从本级涉农人大代表中优选，其余委员可从农村合作经济组织、农业科研院所、农林水牧技术人才、农村社会管理者、涉农企业、种养大户中选聘。范围要体现一个“全”字，尽量兼顾到农口的各个行业、各个层面。人数要体现一个“精”字，拟控制在50人以内。由人大常委会统一聘任。第二，关于内设机构。建议内设“一室四部”，即保留现有的综合办公室，增设农业农机、林业畜牧、水利水保、农村农民四个工作部，均为科级建制。每个工作部配备1名专职工作人员担任部主任，将全体委员按照业务和专业组划到各个工作部。为了便于精细化开展工作，每个工作部还可划分若干工作组，组长在组员中推定。第三，关于人员待遇。工作部主任专职配备，作为人大机关工作人员，按照干部管理权限由组织人事部门选配，工资参照公务员管理。委员兼职配备，待遇采取发放工作津贴的办法，是代表的在代表活动经费中列支，非代表的在人大机关经费中列支。
(三)狠抓调研初审。调研初审是工作委员会的一项基本功，是需要具备高度责任心和使命感才能完成好的一项工作，必须高标准、严要求、重实际、讲实用。从调研目的看，涉及四个层面。一是拟提请人代会审议的议案;二是拟提请常委会审议的议题;三是群众关注的热点难点问题;四是工作委员会认为比较重要且需列入今后人代会或常委会审议的事项(即议题储备)。对此，常委会要责成工作委员会分门别类列出年度计划，拿出调研方案，分步组织实施，确保调研成果。
(四)狠抓回访督办。回访督办是工作委员会的又一项基本功，是技巧性很强的一项工作，必须扭住不放、跟踪问效。从督办事由看，也涉及四个层面。一是人代会作出的决议、决定和代表提出的议案;二是常委会作出的决议、决定;三是常委会形成的审议意见;四是常委会会议和主任会交办的其他事项。对此，常委会要责成工作委员会充分发挥主观能动性，创造性地开展工作，维护好群众利益，保证人代会和常委会的履职效能。
(五)狠抓资讯采集。资讯采集是工作委员会的一项基础性工作。工作委员会的工作带有浓厚的研究咨询性质，资讯采集显得尤为重要。常委会要充分利用现有的机关门户网站，搭建多方信息互动交流平台，广泛链接对口联系部门、科研院所和建立对口人大代表联络群。工作委员会要建立多层次、多行业的工作信息联系点，广泛收集社会各阶层的意见和呼声;要加强与兄弟省、市人大常委会工作委员会的联系与交流，互相学习借鉴工作经验;要建立资讯库和档案室，分类保管好各种音像和文字资料，为研究咨询提供强大的信息支撑。
(六)狠抓业绩考核。业绩考核是调动工作积极性和主动性的有效手段。工作委员会的工作定性的多、定量的少，宏观的多、具体的少，不便量化考核。面对这一实际，笔者认为，当前各级人大常委会要从两个方面寻求突破。一是在充分调研论证的基础上，研究制定一套多层面评估、多指标评价的综合业绩考核体系和办法。二是精心组织开展“争先创优、为民履职”竞赛活动。结合市县两级工作实际，建议设立“优秀调研奖、优秀建议奖、创新督办奖、关注热点奖、为民维权奖”等5个奖项。通过这种“点面结合”的办法，基本上对年度工作有一个比较切合实际的评判。
(七)狠抓后勤保障。后勤保障是工作委员会主动、自主、独立开展工作的物质基础和前提条件。市县两级人大常委会一定要改革现行管理体制，与同级政府财政部门协商沟通，把工作委员会工作经费与常委会机关工作经费剥离，实行独立预算。如果一步到位确有困难，可以先采取过渡的办法解决。即在常委会机关工作经费的总户头下，按工作委员会分列科目，核定经费额度，在机关财务部门的统一监管下，由工作委员会自主安排使用。同时，要想方设法配足办公用房，配齐办公设备，确保工作顺利开展。
(作者系陕西省榆林市人大常委会农业农村工作委员会主任)
作者：郭怀军
为认真贯彻党的十九大精神，推进全面从严治党向纵深发展、向基层延伸，有效破解熟人社会、人情干扰等制约市县巡察发展的瓶颈问题，加强“县力量、市统筹”，进一步完善巡视巡察上下联动监督网，需要在实践中着重把握好以下几个方面。 工作原则
坚持压实主体责任、分级负责的原则。市县党委承担对市、县(市、区)巡察工作的主体责任。市委是市县统筹巡察的主体，县(市、区)委承担巡察工作的组织实施责任。市县党委巡察工作领导小组应及时制定巡察工作规划、计划和工作安排，为开展巡察工作创造良好环境和条件;党委常委会定期研究巡察工作，解决巡察中发现的突出矛盾和困难;书记专题会议及时听取巡察情况汇报，研究巡察成果运用，对重点问题、重要线索见人见事提出处置意见。县(市、区)委巡察情况报告“一稿两用”，既向县(市、区)委书记专题会议汇报，也向市委巡察工作领导小组书面报告。 坚持力量统筹、板块轮动的原则。按照形成合力、避免人情干扰和严格执行回避制度的要求，市委巡察机构可通过整合县巡察力量、混合编组的方式，对县(市、区)委巡察机构力量进行统筹安排。实行板块轮动、对口联动的方式，注重对同一领域、同一系统、同一行业同步开展监督，上下纵贯、同时发力，形成叠加效应，扩大震慑效果。
坚持信息互通、资源共享的原则。巡察机构上下之间、同级之间，应畅通巡察打法、经验做法的交流渠道。在遵守保密规定的基础上，对掌握的问题线索、信息尤其是普遍性问题、机制性问题、倾向性问题的表现形式和行业廉洁风险点等，应加大沟通共享力度。
坚持加强监管、双重管理的原则。市委巡察办要对统筹后的县(市、区)委巡察组和巡察工作人员统一进行监管，通过实地检查、抽查、听取汇报等方式，跟踪了解工作开展情况及纪律、作风等情况。巡察组成员的工作关系地和进驻巡察地县(市、区)委巡察办共同负责对人员的管理，平时以工作关系地巡察办管理为主，进驻期间以当地巡察办管理为主。 工作方式
统筹工作任务。市委巡察工作领导小组统筹谋划市级全覆盖工作规划，协调县(市、区)委巡察工作步调一致，齐头并进，确保完成一届任期内巡察全覆盖任务。县级参照市级进行规划。市县巡察组分别由市县党委派出，向同级党委巡察工作领导小组负责并报告工作，市县应同步开展对口巡察。每轮巡察在县(市、区)委巡察办的配合下，由市委巡察办统一协调工作进程。县(市、区)委根据自身实际情况，可对巡察对象、时间和方式适当进行调整。 统筹工作力量。一是统一建库。在各县(市、区)分别建立巡察组长库、工作人员库和专业人员库的基础上，市委巡察办整合县级库统筹建立市级三大库。其中工作人员库入库人员由相关单位党组织推荐产生，各市县应注重将有培养前途、发展潜力的干部，新提拔干部及优秀年轻干部纳入工作人员库中。二是统一编组。市委巡察办根据各县巡察任务和巡察组数量，每轮巡察前从三库中抽选人员和专职人员统一混合编组，为各县(市、区)组建巡察组。除副组长、1名专职工作人员从本地产生外，组长、联络员和其他成员皆从异地产生。每个巡察组应根据任务需要，搭配专业工作人员。 统筹规范流程。规范工作流程，统一工作标准和要求。一是根据省委巡视办《关于推动政治巡视向纵深发展的指导意见》，结合基层实际，突出重点人、重点事、重点问题，形成县级巡察重点指导意见。二是在市委巡察办统一协调下，由县(市、区)委授权派出巡察组，县(市、区)委巡察办统筹协调指导各巡察组工作，负责具体组织巡察准备、进驻巡察、巡察汇报、反馈整改等事宜。三是巡察组接受授权党委和党委巡察工作领导小组的管理和监督，对其负责并报告工作，巡察结束后，巡察报告经当地巡察办把关后报巡察工作领导小组，按照规定要求进行汇报。四是按照规定进行反馈、移交和审核被巡察党组织的三个清单和整改报告。五是在县(市、区)委书记专题会议听取巡察情况汇报后，巡察工作领导小组每轮要向县(市、区)委常委会汇报巡察工作开展情况。
统筹督查考核。一是市委巡察工作领导小组对县(市、区)委巡察工作适时开展专项检查，加大日常督导检查工作力度。二是县(市、区)委巡察工作开展情况，每年年底以党委名义向市委巡察工作领导小组作出书面汇报。市县统筹巡察开展情况，市委巡察工作领导小组每轮结束后向省委巡视工作领导小组书面报告综合情况。三是县(市、区)委巡察工作领导小组和县(市、区)委巡察办对巡察组的工作情况进行评估，结果报市委巡察办。四是县(市、区)委巡察办和巡察组负责对巡察人员每轮工作情况作出鉴定，报市委巡察工作领导小组作为考核评定的重要依据。 工作要求
加强组织领导。省委巡视工作领导小组负责全省巡视巡察上下联动工作的总体部署，省委巡视办抓好具体工作落实，做好对市县统筹工作的整体谋划、工作推进和跟踪督导。省委巡视组要将市县巡察统筹工作的推进情况作为巡视监督的重要内容。市县党委要坚决贯彻省委决策部署，加强对本地区巡察工作的领导。市县党委巡察工作领导小组要抓好具体组织实施，市县统筹开展的具体情况按规定逐级上报。选派入库人员单位党组织要履行支持配合责任，按照要求推荐人选，保证入库人员必须参加巡察;要加强与巡察机构联系，了解掌握选派干部参加巡察期间的工作和思想状况，提供必要的保障，帮助解决实际困难。
加强基础建设。一是加强教育监督管理。通过集中培训、以会代训、以巡代训等方式，增强基层巡察干部的政治素养、业务水平和履职能力。坚持信任不能代替监督、严管就是厚爱，严格落实中央八项规定精神，严格执行请示报告制度和回避制度。组长要切实履行第一责任人的责任，对组内干部苗头性、倾向性问题，及时提醒、批评教育，重要情况报告巡察办。对从库中选配的人员要按照在编干部的各项要求，严格教育、严格管理、严格监督，参加巡察期间，特殊情况确需离开岗位的，必须经县(市、区)委巡察办报市委巡察办批准。二是加强保密工作。不能在公共场合、普通电话和移动无线电话中谈论涉密事项，不能用非涉密计算机和移动存储介质存储、处理、传递涉密信息，不擅自复印、摘录、引用、转发涉密内容。问题线索要专人负责、专人管理，不外传、不扩散。参加统筹巡察人员对巡察期间的工作情况，不得向所在单位汇报。每轮巡察结束后，严格按照规定移交所有巡察文档。三是加强信息系统建设。按照中央巡视办统一部署，建立巡视巡察信息管理系统，加强综合分析和信息查询功能，为市县统筹巡察提供技术和信息支撑。 加强支部建设。加强巡察机构党的建设，坚持把“支部建在组上”，健全党支部各项制度，严肃开展组织生活，认真开展“不忘初心、牢记使命”主题教育。充分发挥巡察组党支部的政治核心作用和战斗堡垒作用，参加巡察工作期间，巡察组人员临时党组织关系转到巡察机构，参加巡察机构党组织生活。党支部对巡察工作开展要充分发挥把关定向的作用，切实保证按照政治巡察的要求，查找、核实、发现、分析问题，推动解决问题。(山西省委巡视工作领导小组办公室)
编者按：作为党内监督的创新之举，巡察工作方兴未艾。各地积极借鉴巡视经验开展市县巡察工作，在突出政治巡察、规范巡察工作、创新巡察方式等方面作出了有益探索，同时也面临着一些困惑和难题。为此，中国纪检监察杂志特约请中央巡视工作领导小组办公室及有关同志，就开展巡察工作需注意和把握的几个问题进行探讨，供读者参考。
“基础不牢，地动山摇”。人民群众是党的执政之基，是党的力量源泉。强化基层党的领导，加强基层党的建设，促进基层全面从严治党，筑牢党执政的政治基础，是全面从严治党向基层党组织延伸的核心要义。市县巡察工作作为密切党群干群关系、巩固党的执政基础的有效途径，督促基层强化党的领导、加强党的建设、落实全面从严治党的制度利器，必须坚决深化政治巡察，严格落实总书记“坚定政治方向”“坚持问题导向”“坚守价值取向”重要指示，在政治高度上突出党的领导，在政治要求上抓住党的建设，在政治定位上聚焦全面从严治党。
健全领导体制和工作机制，确保市县巡察工作坚持正确政治方向。科学的领导体制，是市县巡察工作正常、规范、高效开展的重要基础，是确保巡察工作政治方向的根本保证。要进一步健全中央统一领导、省区市党委和巡视工作领导小组具体领导、市县党委和巡察工作领导小组分级负责、纪委和组织部等有关部门支持配合、市县巡察机构具体实施的领导体制和工作机制，通过加强顶层设计、完善制度措施，不断压实各责任主体的责任。当前，应紧密结合基层实际，在以下四个方面重点明确。一要明确市县党委的主体责任。真正把巡察工作作为党委主体责任的具体化，对落实中央部署和省委决策、加强组织领导、研究部署工作、听取巡察汇报、决定成果运用的方式、程序、标准等予以明确规范，促进履行全面从严治党政治责任。二要明确巡察机构的监督责任。强化市县巡察工作领导小组的组织实施职责，完善工作规则，明确议事程序、研究事项和职责分工;明确巡察办、巡察组的工作职责，细化履行职责标准和要求，确保政治巡察要求落到实处。三要明确纪委、组织部等相关部门支持巡察的配合责任。建立健全协调协作机制，对有关单位巡察前全面客观介绍情况，巡察中提供信息、人员和专业支持，巡察后认真抓好成果运用等提出具体要求，形成政治巡察整体合力。四要明确被巡察党组织的自觉接受监督责任。细化如实汇报工作、客观反映情况、提供真实材料、营造良好氛围、保障巡察开展、抓好巡察整改等工作的要求和标准，真正体现政治巡察权威性、严肃性和有效性。
科学界定监督范围和重点，确保市县巡察工作威慑力。监督范围和对象的科学界定，是巡察工作有的放矢、确保成效的前提，是保持政治巡察威慑力的基础。确定巡察监督范围和对象要做到“三个坚持”。一是在整体指向上，坚持巡察监督无盲区。既关注党组织领导班子整体、又关注党员干部个体，既监督党员领导干部、又监督基层普通党员，对省级巡视覆盖不到的党组织，都要纳入巡察监督范围，扫清监督盲区。二是在监督范围上，坚持分级负责原则。根据党组织隶属关系和干部管理权限合理确定巡察范围。市级要对市直机关、企事业单位开展巡察，在此基础上，再以适当方式延伸到县;县级要对县直机关、企事业单位、乡镇开展巡察，并延伸到村(居委会)，实现将监督视野覆盖到基层各级党组织。三是监督重点上，坚持抓住“关键少数”。把与群众利益密切相关的重要部门、乡(镇)村(居)的党组织作为巡察监督的重点对象，把领导班子及其成员特别是主要负责人作为重中之重，以震慑关键少数触动大多数“紧”起来。
紧密结合基层实际合理确定监督内容，确保市县巡察工作质量和效果。合理确定监督内容，是政治巡察职能定位的最重要内容，是市县巡察工作明确监督任务、履行监督职责、发挥监督成效的最重要基础。确定市县巡察工作重要内容，必须紧密结合基层的特点和实际，把握好“三要”。一要理解 “三个根本”。深刻理解“加强党的领导是根本目的”“党的建设是根本途径”“全面从严治党是根本保障”，通过巡察切实把基层党的领导核心作用凸显出来，与基层党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设全面对接、深度对接，充分发挥监督利剑作用，为全面从严治党提供有力支撑。二要执行“三项任务”。紧扣“六项纪律”，坚持把纪律和规矩挺在前面，用党的“六项纪律”衡量被巡察党组织和党员领导干部行为。紧盯“三大问题”，要紧盯基层“党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力”突出问题，重点检查基层党组织和党员领导干部贯彻党的路线方针政策和中央决策部署是否坚决，核心作用、战斗堡垒作用是否有效发挥，履行全面从严治党主体责任是否到位。紧抓“三个重点”，要围绕基层群众关心、关注的突出问题，与群众利益密切相关的行政审批权、行政执法权、干部人事权和资金资源分配权等方面的重点问题，以及与重点问题相关的重点人、重点事作为市县巡察工作的重中之重。三要把握“三项任务”之间的关系。紧扣“六项纪律”、紧盯“三大问题”、紧抓“三个重点”，这三项任务不是孤立的，是紧密联系、相辅相成的。“六项纪律”是基础、是标尺，违反“六项纪律”的问题是表象;“三大问题”是根本、是原因，用“三大问题”分析、归纳违反“六项纪律”具体问题是关键;“三个重点”是重中之重，是印证“三大问题”和违反“六项纪律”问题的集中体现。就是说，巡察首先要深入了解基层党组织及其领导班子成员遵守“六项纪律”情况和问题，在此基础上，从党的领导、党的建设、全面从严治党的高度进行分析，找出深层次问题及原因，最后锁定“三个重点”。
加强成果运用，确保市县巡察工作发挥出震慑、遏制、治本作用。成果运用关系市县巡察工作生命力。政治巡察能否取得扎实成效，发现问题是基础，成果运用是关键。抓好巡察成果的综合运用，必须在确保件件有着落、事事有回音上集中发力。一是抓好整改落实。要压实被巡察党组织全面从严治党的政治责任，推动巡察反映问题即知即改、立行立改、全面整改。被巡察党组织要针对反馈意见，统筹研究、认真整改，做到真抓真改、紧抓紧改、长抓常改，并按规定时限报告党组织整改情况和主要负责人组织落实整改工作履职情况。二是加强分类处置。要及时移交线索，干部违纪违法问题线索移交纪委核查处置，选人用人问题移交组织部门处理。对于巡察组移交的每个事项，各有关部门都要依规依纪及时提出处理意见、严肃认真办理，并及时向巡察机构反馈办理情况。三是强化督查督办。巡察机构要对整改落实情况、移交事项办理情况进行跟踪了解和督办，建立成果运用台账管理制度，使巡察成果在报告、反馈、移交、督办、整改等各环节有据可查，对整改工作和移交事项办理不力的，要及时报告党委进行严肃追责。四是注重推进治本。派出巡察组的党组织要针对巡察发现的管党治党建党普遍性、倾向性、根本性问题，从深化改革、健全制度、加强监管等层面探索研究解决思路和有效路径。被巡察党组织要对反馈问题举一反
三、综合分析，及时堵塞制度漏洞、完善制度藩篱、扎紧制度笼子，不断提升基层执政能力和治理水平。
铸造忠诚干净队伍，确保市县巡察工作具备坚强组织基础。巡察工作是推进全面从严治党向基层党组织延伸的“利剑”，巡察队伍必须是全面从严治党的政治铁军。随着巡察监督作用日益显现，巡察干部可能会成为社会议论热点、群众关注焦点、腐败分子“围猎”重点。各省区市党委和市县党委要着力打造政治铁军，建立一支忠诚干净担当的巡察队伍。一是把严把入口作为建设“铁军”的基础。严格按照巡视条例和省区市相关规定的标准和条件，真正将政治坚定、公道正派、坚持原则、能力较强的优秀干部选配到巡察队伍，把巡察岗位作为培养和锻炼基层干部的重要平台。二是把充实力量作为建设“铁军”的保障。针对巡察工作任务重、机构和人员编制紧张等实际，采取内部调剂、盘活存量、临时抽调等方式充实巡察力量;建立和完善巡察组组长库、巡察人才库，保持巡察骨干的相对稳定。三是把强化监管作为建设“铁军”的途径。教育引导巡察干部严守党的政治纪律和政治规矩，做到忠诚忠实;严守廉洁纪律、保密纪律，认真落实中央八项规定精神，做到干净干事;严格依法依规开展工作，坚持原则、敢于碰硬，做到担当担责。(中央巡视工作领导小组办公室)
2018年9月25日
各位领导：
大家下午好!我是XX县委第一巡察组组长XXX，很高兴有机会和大家一起学习交流。根据会议安排，下面我结合XX县实际，就巡察过程中如何尽快发现问题谈谈个人的看法。
一、尽快发现问题应该着力强化巡察力量
在中共六届六次全会上毛泽东主席提出了著名的论断：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。科学选配巡察干部，组建一支年轻化、专业化的巡察工作干部队伍，切实提高巡察干部的综合素质和业务水平，有助于提升巡察发现问题能力。在这方面，我们的做法：一是加强人才库的动态管理，优化库中人员结构;二是出台制度规定新提拔副科级领导干部，至少参加1-2轮巡察;三是选取党纪、法律、财会、党建、人事等业务方面特长人员组建“专业机动队”，短期参与巡察过程中各类问题线索的分析研判、专业指导;四是通过视频培训、办组培训和“以老带新”方式，突击巡前培训。
二、尽快发现问题应该着力创新方式方法
我们在最近2轮巡察过程中，积极探索“点穴准、方法活、操作强”的工作模式，坚持在探索中完善，在实践中创新，在创新中提升，为全面提高发现问题注入新元素。一是改变谈话方法。一方面，改“套路式”谈话为“灵活式”谈
- 1行为，移交县纪委、监委查办之后，又相继挖出XXX、XXX等涉案人员。
三、尽快发现问题应该着力拓宽信息渠道
在这方面我们的“规定动作”是，通过纪检监察、组织人事、信访、审计等机关和部门，利用实地检查、座谈、访谈、测评，了解掌握对被巡察单位领导干部在党风廉政建设和选人用人等方面的反映和举报，还通过电视台，政府门户网站等媒体平台发布巡察公告，在被巡察单位公共醒目场所张贴巡察公告，积极探索利用墟日开展巡察组现场受理群众信访咨询活动等方式收集信息，但是收效甚微。在近日开展的第七轮巡察镇、村工作中，考虑到“地广人稀”的镇、村现状，我们印制了《村级巡察来信来访指南》，要求发送到每户农户，并在动员会上强调“一经发现有弄虚作假，按干部管理权限，马上移交纪委”，向农民群众提供了“精准”进行来信来访的“指引”。当然，这种做法的实效性，有待这轮巡察检验。
我的发言完毕，不妥之处，请各位领导批评指正。谢谢!
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与发展路径》
十八届六中全会审议通过新修订的《中国共产党党内监督条例》明确：“省、自治区、直辖市党委应当推动党的市和县委员会建立巡察制度，使从严治党向基层延伸。”如何在探索中推进市县巡察，推动党内监督全覆盖，三明市从政治和全局的高度，按照“起步稳、定位准、方法活、抓手牢”总体要求，全面对标看齐，扛起管党治党主体责任，向打通全面从严治党“最后一公里”发力。
一、实践探索
去年3月，福建省委确定在三明市、大田县开展市县巡察制度工作试点。三明市坚持把开展巡察作为强化党内监督的重要举措和落实全面从严治党主体责任的重要抓手，创新工作方式，市县一体、上下联动、由点及面，推动巡察工作常态化、监督全覆盖，取得较好成效，巡察监督的震慑、遏制、治本作用初步显现。目前，市本级和所辖县(市、区)均已部署开展巡察工作。市委先后组织4轮5批次12个巡察组，完成13个单位的常规或专项巡察，12个县(市、区)组织29个巡察组，完成30个单位的常规或专项巡察。主要做法：
(一)“一盘棋”统筹推进。把市县巡察作为重要政治任务，与落实全面从严治党主体责任通盘谋划、统筹推进。一是统一思想。去年3月1日，省委巡视工作领导小组决定在三明开展巡察工作试点，为在全省推开巡察工作、构建省市县巡视巡察监督体系，探索路子、积累经验。市委、市政府高度重视，从政治和全局的高度，认真思考谋划，积极做好巡察试点准备工作。3月22日，在充分调研和论证的基础上，市纪委代拟了《关于建立市委巡察制度的建议方案》提交市委常委会通过，同时建议在市本级和大田县同步开展巡察工作试点。二是加强领导。成立市委巡察工作领导小组，明确领导小组工作责任。设立市委巡察办，负责领导小组日常工作;核定巡察专项行政编制13名。各县(市、区)认真落实市委决策部署，相应建立巡察工作领导小组，成立办公室和1—2个巡察组，共设定专职巡察干部行政编制80名，有力保障和推动全市巡察工作顺利启动、有效运转。三是试点先行。5月17日，市委启动第一轮巡察，组织2个专项巡察组，分别对永安市水利系统和尤溪县两个乡镇进行巡察;大田县委按要求组织1个巡察组对县水利局开展常规巡察。6月23日，全市巡察工作现场会在大田县召开，现场观摩该县巡察工作做法，研究部署全市巡察工作。
(二)“一条龙”强化保障。立足巡察高起点，建立完善一系列制度措施，做到重程序、讲规矩，明界限、严约束。一是注重制度设计。先后制定《中共三明市委巡察工作办法》《巡察工作流程》《巡察工作规划》，下发《关于规范县(市、区)委巡察工作的通知》，编印制度汇编，建立市县联动、定期研究汇报、问题线索处置、成果运用、巡察干部管理监督5项巡察工作机制，加强制度约束，规范工作程序。二是注重队伍管理。制定《三明市县党委巡察机构人员管理办法(试行)》，实行县(市、区)巡察机构人员配备调整备案制，严把进人关，先后对拟调入县(市、区)巡察机构3名人选进行调整。下发《关于加强巡察抽调干部管理的十条意见》《巡察工作人员“十个不准”》，将巡察工作人员纳入纪检监察干部监督范畴。同时，建立市级巡察组长、副组长库和专业人才库，其中组长、副组长库15名，专业人才库144名。三是注重能力建设。将巡察课程纳入全市纪检监察干部教育培训总体计划，对巡察工作人员进行培训，市本级已开展培训4轮213人次。同时，建立县(市、区)巡察机构工作人员到市委巡察机构挂职锻炼制度。
(三)“一揽子”创新举措。把创新贯穿于巡察全过程，以目标要求来倒逼，以解决问题来推动。一是市委提级巡察。参照纪委重大案件提级办理做法，在市委首轮巡察中，将永安市水利系统和尤溪县两个乡镇提级由市委巡察办组织巡察，增强了巡察权威性和震慑力。市纪委根据巡察办移交的问题线索，直接指导永安市纪委查核问题线索，查证了违纪违法案件，取得较好效果。二是县级交叉巡察。针对基层地域范围小、熟人多、容易产生跑风漏气等情况，在市委巡察办统一组织下，采用交叉巡察办法成立了3个专项巡察组，组长由市纪委派驻纪检组组长担任，县(市、区)纪委副书记任副组长，同时抽调对应的县(市、区)纪委同志参与同组巡察工作，对泰宁县、尤溪县、大田县开展扶贫领域专项巡察。巡察过程中，市委巡察办定期听取巡察进度汇报，不定期到巡察组驻地进行现场指导。通过交叉巡察，有利于巡察组摆脱人情干扰，提高巡察组发现问题的主动性，共移交问题线索31条，巡察期间县纪委对4名党员干部立案调查。三是市县联动巡察。即市本级开展巡察的同时，授权县级巡察组对相应县直部门同步开展巡察，实现上下联动、信息共享，互相印证、提高效率，形成上下一盘棋。大田县委巡察组在市委巡察办的协调指导下，结合省委巡视组移交给市纪委的问题线索，发现了大田县水利系统的腐败窝案并及时移交县纪委核实处理。
(四)“一体化”提升实效。聚焦执纪监督问责，注重整体效能，扩大巡察震慑力。一是与专项检查相结合。根据省纪委统一要求和市纪委全会部署，分别开展了扶贫资金和水利资金专项检查。去年5月至7月，市委部署对市水利局和永安市、大田县水利系统开展专项巡察。11月22日，结合涉农资金“最后一公里”和中央八项规定精神“1+X”专项督查，市委又派出三个扶贫领域专项巡察组。根据巡察发现问题线索，市、县纪委共立案查处15人，移送司法机关处理11人。二是与执纪审查相结合。去年3月，市纪委立案查处了福建一建集团有限公司原党委委员、总经济师李科美，原党委委员、总会计师陈宜堃等严重违纪案件。针对这两起案件，市委组织专项巡察组深入该公司了解，发现了该公司党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力等问题，并将问题线索移交市纪委处理。该公司党委书记和纪委书记因履行主体责任、监督责任不到位，分别受到党内严重警告和党内警告处分，取得较好的政治和社会效果。11月9日，市国资委组织召开全市国资委系统加强党风廉政建设和反腐败工作推进会，有效推动党建工作在国有企业的落实。
二、亟待完善工作
近一年市县巡察实践，在职能定位、巡察方式方法、利剑作用发挥等有了更深认识，对市县巡察工作的高标准、严要求、硬作风有了更深体会，但也存在一些不足，亟待完善规范。
(一)政治巡察意识有待进一步加强。有的职能定位不够清晰，把政治巡察等同于业务巡察，把党委巡察混同于纪委监督责任，混淆巡察与督查、巡察与执纪审查的关系。
(二)人情关系难于阻断。越往基层“熟人社会”特征越明显，容易受到人情关干扰，影响巡察工作开展。有的碍于情面，不敢红脸出汗、深查细挖，对巡察说情、抹问题说“不”底气不足。
(三)专业性人才相对缺乏。巡察所涉及的面比较广、种类行业各有不同，所需的专业性知识比较专一。巡察队伍中，具有财务审计、建设投资、工程项目等专业知识的人员相对缺乏。临时抽调人员在掌握政策法规、巡察经验、档案资料管理等方面缺乏连续性;接受短暂培训，工作开展不够规范，找准工作切入点慢。
三、对策建议
(一)强化责任担当。党的领导是党内监督的政治本色，全面从严治党是市县巡察的政治责任。市县巡察实践启示我们，必须尊崇党章，强化领导，抓住关键，接通地气，依规依纪，常抓不懈，唤醒党员干部的党章党规党纪意识，激励担当作为。要压实“两个责任”，进一步明确党委、纪委、巡察工作领导小组、巡察办、巡察组、党委工作部门在市县巡察中的职责，及时发现基层党组织在管党治党方面存在的问题，有针对性地提出解决问题的措施和办法，促使管党治党在基层真正严起来、紧起来、硬起来。
(二)强化压力传导。市县巡察的发展受多元因素的困扰，要从民心向背角度定位巡察监督，在监督体系中定位巡察监督，准确把握巡察工作规律，找准巡察监督的着力点，紧盯被巡察党组织管党治党方面存在的薄弱环节，切实把党的领导核心作用凸显出来。要把问题导向作为巡察监督的生命线，把能否发现问题作为衡量巡察工作成败的标准，聚焦全面从严治党，围绕“六项纪律”，深化“四个着力”，在发现问题、形成震慑上下功夫。要把巡察成果充分运用到纪律审查、基层党组织建设、干部监督管理工作之中，发挥巡察震慑作用。
(三)强化制度规范。更好发挥市县巡察功用效能，必须创造良好政策法规和技术支撑条件。要在“学”字上下功夫，系统、全面、深入学习党章、廉洁自律准则、纪律处分条例、巡视工作条例、问责条例、巡察工作办法等党纪党规，勤学巡视巡察新精神、好经验、好做法，内化于心，外化于行。要在“规”字上下功夫，加强巡察工作的领导，选好巡察干部，建立回避、培训、评价等制度，加强巡察工作力量，对过不了人情关、不适宜巡察工作的坚决调离。要在“改”字上下功夫，把整改贯穿巡察工作的全过程，压实被巡察党组织主体责任，做到即知即改、督促立行立改、推动全面整改。要在“广”字上下功夫，坚持分级负责的原则，把监督触角向基层延伸，市县巡察监督全覆盖，要把与群众密切相关的重要部门、乡(镇)和村(居)的党组织作为巡察的重点对象，把领导班子及其成员特别是主要负责人作为重中之重，以震慑关键少数触动大多数“紧”起来。
(四)强化成果运用。成果运用直接关系市县巡察工作生命力。政治巡察能否取得实效，发现问题是基础，成果运用是关键。要抓好整改落实，压实被巡察党组织全面从严治党的政治责任，推动巡察反映问题即知即改、立行立改、全面整改。要加强分类处置，及时移交线索清单，干部违纪违法问题线索移交纪委核查处置，选人用人问题移交组织部门处理。要强化督查督办，对整改落实情况、移交事项办理情况试行动态跟踪。被巡察党组织要对反馈问题举一反
三、综合分析，及时堵塞制度漏洞，完善制度藩篱，扎紧制度笼子，不断提升基层执政能力和治理水平。
(五)强化责任追究。巡察工作要取信于民，必须强化责任追究。要坚持边巡边改，查巡结合，对整改不实的及时回访，对整改不力的约谈提醒;对之前没有发现的问题再发现，对尚未深入了解的情况再了解，对整改工作不到位的推动再整改，对敷衍整改、整改不力、拒不整改的，抓住典型，通报曝光，严肃追责，让失责必问、问责必严成为常态，让群众共享全面从严治党的实际成果。(三明市纪委课题组)
2012年以来，海宁市探索推行“巡审联动”工作机制，发挥巡察和审计各自的优势，提升了巡察工作实效。
一、主要做法
(一)混合编组、联合进驻。市委组建巡察审计联动组，成员由市委巡察员和审计局专业骨干力量组成，确定被巡察单位后，巡察和审计同时入驻被巡察单位开展工作。
(二)分工协作、互为印证。巡察主要通过谈话询问发现问题，审计主要通过翻阅账务凭证核实问题，巡察和审计及时对各自发现的疑点进行沟通反馈，对问题进行对照比较，相互证明。
(三)共作结论、联动处置。巡察和审计密切配合，对审计发现的问题，巡察人员及时核查背后涉及到的人的问题;对巡察谈话中发现的问题，审计人员及时进行专业审计核实。
二、主要成效
(一)提升了问题发现实效。引入审计力量后，使巡察内容更加聚焦，针对性更强，发现的问题从浅表向深层次转变，为纪律审查和重大案件的查办提供了问题线索。
(二)增强了巡察震慑作用。通过巡审联动，共移送违纪违法线索8条，给予10人党政纪处分，移送司法机关6人，体现了巡察的威慑作用。
(三)强化了监督安排统筹。巡察监督和审计监督同步开展，有效利用了监督资源，又减少了对被巡察单位的重复监督和多头监督。
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