澳大利亚高等教育国际化的历史形态、原因、发展和未来趋势

摘要澳大利亚高等教育国际化的发展已经有多年的历史，是经过不同阶段的逐渐演变而来。新时期澳大利亚推动高等教育国际化的战略、目标、具体措施与路线图的制订都凸显了其导向为能力建构、贸易取向和协同共生的新特征。依据研究提出以下启示:(1)从援助走向共赢:推动高等教育国际化政策的发展;(2)从松散走向规制:高等教育国际化的质量保障;(3)从沟通走向合作:向他国学习并重视伙伴关系的建立;(4)从战略到目标:高等教育国际化的长远计划。

澳大利亚高等教育国际化的发展已经有多年的历史，跨国的学生与教师流动及研究合作等国际化活动受到澳大利亚政府及大多数大学机构的重视。然而澳大利亚高等教育国际化的程度、方式以及推动国际化的目的却并非始终一致，而是经过不同阶段的逐渐演变而来。澳大利亚高等教育国际化发展最早始于援助邻近开发中国家的计划，因此在澳大利亚高等教育国际化发展史上，澳大利亚与亚太地区国家维持着长期的教育国际交换合作关系。截止2017年，澳大利亚国际学生组成来源中亚太地区国家的学生依然占有非常高的比例，排在前四位的中国、新加坡、香港与马来西亚均位于亚太地区。依照政府进行高等教育国际化相关政策的目的及其后对澳大利亚高等教育国际化状况的影响，本研究将澳大利亚高等教育国际化发展分为3个阶段:援助阶段、贸易阶段、多元国际化阶段。

一、澳大利亚高等教育国际化发展的起因

高等教育国际化的概念及具体行动起源很早，可追溯到中古时代。但是在近代，澳大利亚高等教育国际化议题被学界广泛讨论，其高等教育国际化的活动形式及数量蓬勃发展。究其发展起因，共有三方面:高等教育扩大化造成高等教育系统的改变;新自由主义和新管理主义等高等教育外在环境的改变，逐渐引起高等教育系统内部的改变;全球化对高等教育系统以及外在环境产生全面影响[1]。

高等教育由原先的精英型到大众型再至普及型的发展过程中，高等教育的组织、设立目的及服务对象等都产生改变，这些改变对高等教育的国际化产生了各种影响，其中包括对于国际学生的招收意愿升高。高等教育规模扩大要求高等教育积极回应社会需求，吸引更多的国际学生就读[2]。

澳大利亚高等教育扩大化所造成本身高等教育系统的改变，是帮助近代高等教育国际化快速成长的动因之一。与此同时，在新自由主义及新管理主义之下，澳大利亚高等教育系统财政经费缩减，加上澳大利亚政府给予高等教育机构更多的自主权，允许高等教育机构自行决定发展策略、开设特殊学位及课程并且订定相关的运作方式，澳大利亚高等教育机构在必须寻求政府以外的资金来源情况下，采用多元化的资金筹措方式，其中包括产学合作及提高学费收入等[3]。由于国际学生的学费标准比澳大利亚本土学生更高，获益更大，使得全球化下产生的国际教育市场成为澳大利亚高等教育机构筹措资金的重要来源之一。另外，除经济目的之外，高等教育国际化的教育文化意义也普遍受到肯定，这也加强了澳大利亚政府及高等教育机构对国际学生的重视以及澳大利亚高等教育整体市场化和国际化趋势。

在全球化背景下，高等教育机构的竞争以及市场不再局限于国境之内。高等教育机构必须面对国际高等教育机构的挑战，缺乏高等教育国际化就无法参与竞争。同时在全球化环境的需求下，学生凭借高等教育国际化所能学习到的各种能力也逐渐被重视，因此全球化的大环境是近年高等教育国际化快速且蓬勃发展的重要因素[4]。三个因素之间并非单纯的直线因果关系，而是互为影响，相互不断强化。

二、澳大利亚高等教育国际化的历史进程

1951年澳大利亚开始进行教育援助计划，1985年开放国际教育限制，1992年澳大利亚教育部、科学与培训部发表阐释澳大利亚国际教育目的的报告，依照澳大利亚政府进行高等教育国际化相关政策的目的及其后对澳大利亚高等教育国际化状况的影响，将澳大利亚高等教育国际化发展分为3个阶段:援助阶段、贸易阶段和多元国际化阶段。

(一)1951—1984年:援助阶段

澳大利亚政府及大学在二十世纪八十年代以前，对招收国际学生及推动国际合作等活动并不积极，国际化行动偏向于援助性质，以协助国际学生完成学业为目标，澳大利亚政府提供国际学生奖学金以援助学生到澳大利亚就读。此阶段的教育援助行动可分为两类:项目援助和普遍援助。

第二次世界大战后，澳大利亚政府为了与邻近国家维持良好关系，开始了以协助邻近国家发展为目的项目援助计划，其中“科伦坡计划”(Co-lomboPlan)为最早进行的项目。科伦坡计划于1950年在斯里兰卡的科伦坡制订，以提升经济水平维持南亚及东南亚的安定为目标，具体措施主要是提供经济援助和科技援助。经济援助部分为“资本发展计划”(CapitalDevelopmentPlan)，科技援助部分则为“技术合作计划”(TechnicalCo-operationScheme)。澳大利亚除提供科技设备及操作人才外，还设立奖学金为援助国家学生提供接受教育训练的机会。在科伦坡计划之后，澳大利亚政府以科伦坡计划的实施经验为基础，陆续进行双边教育援助计划(此类计划为澳大利亚与个别国家之间达成协议，进行两国之间的教育合作，如参与国际组织发起的多边教育援助计划)[5]。

在援助阶段澳大利亚也有部分自费的国际学生。但在1950—1974年期间，受澳大利亚“白澳政策”的影响，大部分的国际学生必须先取得澳大利亚大学入学许可、申请为全职生并证明能够支付课程及生活所需才会被接收，因此自费学生数量增长缓慢[6]。直到1974年澳大利亚政府宣布学生免交学费，这项政策扩及至澳大利亚就读的国际学生，形势才有所转变。此外，澳大利亚政府对国际学生实施多项奖助学金和学费补助计划。在移民以及学费补助的诱因之下，澳大利亚高等教育国际学生数量逐渐增长至全部高等教育学生的10%左右。但伴随移民数量的大量增长，该政策被认为是澳大利亚移民政策的漏洞，引发了对澳大利亚国际援助计划及国际政策目标的检讨[7]。

1979年，澳大利亚政府针对国际学生政策做

了进一步调整:开始对国际学生收取签证费，正式制订《国际学生付费办法》(OverseasStudentCharge，以下简称OSC)，OSC办法由1982年开始对国际学生收取大约10%的大学学费，但这笔费用每年都在调高;国际学生完成学业后必须回国至少两年才有资格申请澳大利亚移民;将一万名的名额限制废除，由非正式的各国分配名额取代，名额多寡则由澳大利亚与各国之间关系的重要性来决定[8]13。1984年，澳大利亚海外援助计划审查委员会(CommitteetoReviewtheAustralianO-verseasAidProgram)提出，需要对澳大利亚援助计划进行整体检讨，并提出将教育视为贸易的商品，主张开放教育服务给国际学生，鼓励教育机构彼此竞争。经过一年的审议，联邦政府再度修正国际学生政策，除保留现有的国际学生奖助制度及自费国际学生补助名额之外，同时开放非补助名额的国际学生就读申请。只要国际学生符合教育机构的入学资格以及支付全额学费就可以进入澳大利亚就学[8]15。此项修正政策在维持原有援助情况下，认同海外援助计划审查委员会的报告，将教育视为出口商品，降低高等教育机构招收国际学生的限制，全自费国际学生陆续进入澳大利亚就读，这也象征着澳大利亚高等教育国际化由援助阶段进入贸易导向阶段。

(二)1985—1992年:贸易导向阶段

澳大利亚以教育援助为主的高等教育国际教育状况从1985年开始逐步改变，澳大利亚高等教育逐渐成为其出口产业的一部分，经济利益成为澳大利亚高等教育国际化发展的重要目标。贸易导向阶段主要体现为取消招收国际学生限制和逐步减少原有补助国际学生措施。

1.取消招收国际学生限制

1985年开始，澳大利亚大学除了学业标准外，对招收全额自费的国际学生不再有其他限制，而这部分国际学生的学费由大学直接收取。但澳大利亚大学在招收国际学生时不能取代澳大利亚当地学生名额及妨害澳大利亚本土学生权益。澳大利亚对外输出的教育产业在1986年由英语语言中心提供国际学生英语语言课程(EnglishLan-guageIntensiveCoursesforOverseasStudents，简称ELICOS)，部分私立大学首先开始，1987年后各类大学陆续加入，贸易导向的教育产业快速蓬勃发展[9]205。

1987年，澳大利亚就业、教育和培训部发布澳大利亚教育绿皮书《高等教育:政策讨论书》(HigherEducation:APolicyDiscussionPaper)，提出全额自费的国际学生将是增加大学收入的主要来源。次年，发布高等教育白皮书《高等教育:政策声明》(HigherEducation:APolicyStatement)，强调澳大利亚面对发展中国家的教育及培训需求应以合作伙伴的角色代替援助的角色，以追求个人、国家共同的利益以及给予各国高等教育扩招的机会[10]。以上文件显示出澳大利亚政府对其高等教育国际化的态度已由教育援助转为贸易倾向，并揭示澳大利亚政府国际教育贸易发展的下一步———逐步减少原有补助国际学生措施。

2.逐步减少原有补助国际学生措施

澳大利亚政府在1989年进一步表示，将于1990年后完全取消政府所提供部分补助的国际学生配额，除项目援助学生，澳大利亚所有的国际学生都需要交全额的学费[11]。澳大利亚高等教育国际化虽然由1985年开始以贸易为主要目标，但在OSC办法的政策延续下，在1990年前还是维持部分接受政府补助的国际学生数量。因此在此时期澳大利亚政府将国际学生区分为三大类:一是接受澳大利亚发展协助局(AustralianDevel-opmentAssistanceBureau)全额奖学金资助的国际学生;二是在OSC办法下，负担部分学费的自费国际学生;三是直接交付大学全额学费的自费国际学生[12]。

在此时期贸易导向的情形下，澳大利亚对国际学生的补助逐渐减少。除项目援助维持部分国际学生之外，普遍援助部分的国际学生在政策延续的状况下呈现逐年减少的现象。但其所产生减少的部分却迅速由全额自费的国际学生所取代，从而改变了澳大利亚国际学生整体的组成状况。由于上述两项针对国际学生措施的实施，澳大利亚高等教育国际学生的组成来源比例由1985年开始出现大幅变化，全额自费的国际学生所占比例在此时期显著增加。

(三)1992年至二十一世纪初:多元国际化阶段

由于贸易导向阶段过分强调国际学生所带来的经济价值，而削弱了高等教育国际化的学术及教育意义，且在邻近国家也开始出现对澳大利亚出口教育产业的批评[9]210，因此在高度贸易导向之后，澳大利亚开始进行对高等教育国际化目标的重新检讨及确立，进而设立专职机构并通过补助及立法推行澳大利亚教育国际化。

澳大利亚政府1992年发布的《1990年代的澳大利亚国际教育》(InternationalEducationinAustraliathroughthe1990s)提出:澳大利亚高等教育国际化应该脱离仅仅专注于追求在提供国际学生教育服务过程之中所带来的直接经济价值，而重新专注于澳大利亚教育系统国际化过程中所带来的更广泛而非直接的国家及社会利益。在此宣言中，澳大利亚政府重新确认国际教育对澳大利亚国际关系建立及维持的重要性，认为国际教育在国际关系的运作上同时具有文化、经济与个人交流的特性，国际教育可以建立及维持参与交流群体间相互的文化了解，并使澳大利亚教育与训练的体系以及澳大利亚社会全体国际视野更为丰富[9]216。DEET在1992年国际教育政策的文件中也指出教育训练产业不仅为澳大利亚获取经费的重要来源，而且是与其他国家加强国际关系的重要工具，借此训练、培养国际相关的技能、观念以及建立国际合作网络，可以使澳大利亚人在国际劳力及贸易市场中有更好的表现[13]。同年，澳大利亚“全国就业、教育和培训委员会(NationalBoardofEmployment，EducationandTraining，以下简称NBEET)”举办的高等教育会议也提出:(1)国际学生的学费收入取代部分澳大利亚纳税人的负担;(2)促进澳大利亚与国际之间的交流视为澳大利亚大学教育的目标之一[14]。这两份报告显示，高等教育国际化对澳大利亚应具有经济价值以外的多层意义。

澳大利亚政府此时期主要采取两种方式促进高等教育国际化:一是进行补助，协助或吸引高等教育机构从事国际化;二是立法规定，替澳大利亚国际教育设立运作规则，保障教育机构及国际学生的合法权益。进行补助部分包括依据国际关系以及区域的重要性，资助进行教育及培训计划;补助学校通过网络进行国际学生交换计划。在立法规定部分，澳大利亚联邦议会为建立澳大利亚国际教育常态性的体制，针对国际学生以及澳大利亚提供国际教育的教育机构，在2000年通过一系列的法案，除此之外也将1991年制定的ESOS法案再度修订，并且设立澳大利亚大学质量监督局(AustralianUniversitiesQualityAgency，简称AU-QA)，专职推动、审核及报告有关澳大利亚高等教育的质量保证事宜。澳大利亚当时改变的国际教育相关规定包括建立“国定职业守则”(NationalCodeofPractice)，要求提供国际学生教育的澳大利亚教育机构通过资格审定，才能纳入“招收海外学生的院校课程审核登记制度”(CommonWealthRegisterofInstitutionandCoursesforOver-seasStudents，简称CRICOS)，如发现违反ESOS法案以及国定职业守则的情况，可依其违反情况对教育机构施以警告、停权或废除的处罚。

此阶段在关注高等教育国际化多元价值的同时，澳大利亚政府依然将高等教育视为澳大利亚的出口产业来积极推行，教育产业以及经济利益等字眼在1992年之后依然经常出现在政府的报告以及文件中。如2003年澳大利亚DEST部长NelsonB[15]指出澳大利亚教育系统虽然已经在国际学生市场中占有一席之地，但澳大利亚还是需要重视与其他教育提供机构的国际竞争。可见澳大利亚高等教育国际化在现阶段虽然开始重视多元化的发展及教育的价值，贸易的经济利益依然是推动澳大利亚国际教育的关键因素。

三、澳大利亚高等教育国际化新时期、新特征

作为仅次于美国和英国的全球第三大教育产业出口国，澳大利亚的国际教育事业迎来了重要的发展机遇期。当前澳大利亚国际教育事业的卓越基础更是催发了澳大利亚想要牢牢把握住这一发展机遇的雄心:澳大利亚的国际教育发展目前处于世界领先地位，但如果想要继续在全球国际教育市场中保持领先优势，还必须保持较强的全球竞争力，切实有效的战略规划。发展国际教育事业也有助于澳大利亚建立跨文化网络，促进高等教育的教学与科研，加强与世界各国的联系，提争力，并设立了9个目标和达成目标的具体措施升其在国际社会的影响力等等。《澳大利亚国际教育战略2025》规划的制定体现了其前瞻性理念。为了有效实施这一战略规划，澳大利亚政府制定了19条具体措施，并计划在2016—2020年投入1200万澳元，建立一个由代表澳大利亚广大教育利益相关者的成员组成的执行委员会，负责为该战略规划制订可操作的实施计划。《澳大利亚国际教育战略2025》为未来10年澳大利亚国际教育事业的框架列出需要优先发展的重要事项，具体的行动计划还需要澳大利亚的相关部门通力合作、共同努力制定并实施。与此相应，澳大利亚政府同时发布《澳大利亚国际教育路线图2025》(AIE2025Roadmap)[17]，该路线图指出国际教育是澳大利亚未来驱动经济增长和繁荣的五大部门之一，并从成功文化、新的观念和具体实施方案等方面规划澳大利亚国际教育的发展路线(见图1)。

持路线计划的核心。

综上所述，新时期高等教育国际化成为澳大利亚政府关注的重要议题之一，推动高等教育国际化战略、目标、具体措施与路线图的制定，无论是基于什么动机，最重要的是国家与高等教育国际教育相关部门的协调与配合。从澳大利亚政府的视角，1992年以来高等教育国际化多元化价值与经济动机同时兼并，而新时期以来澳大利亚政府高等教育国际化的主要动机倾向于更高的能力建构、较高的经济动机以及国际间的协同共生，促进彼此文化的理解、认同和相互了解。

新时期主要以能力建构作为推动澳大利亚高等教育国际化的取向，是国际高等教育的基础。新时期澳大利亚政府非常注重提升国际高等教育质量与加强培训系统的建设，甚至强调要在国际标准的架构下进行。吸引国外高等教育机构及学者至澳大利亚服务以建立良好伙伴关系，强调长远的计划与目标，强调创新、共同创造、大理想、大数据等新的理念，并对目标的实现定期进行评估与检测，以期在全球高等教育国际市场中持续保持竞争力，这也将是澳大利亚政府未来的努力方向。该路线图强调它的目标旨在识别和追求无边界教育中实现可持续增长的机会、新思维和行动，使澳大利亚教育行业优势与全球需求趋势相匹配。该路线图并非一套详尽的行动计划，它主要规定了在2015—2025年间对新战略行动计划的理想和方法，以促进实现国际教育行业的潜在机会。该路线图中的“激活”计划，注重创新产生的过程，将根据全球经济中不可避免的变化而发展，并力争处于国际教育领域的领先地位，促使各部门和跨政府合作变得更加密切强大。同时，澳大利亚政府强调国际教育战略发展路线的成功将依赖于部门领导作用及其他部门的协同工作[18]。澳大利亚贸易委员会将继续与国际教育部门合作，成为该路线图的共同创造者，它是该路线计划的监督者，也将策划具体活动，这些活动构成了支新时期澳大利亚政府仍旧强调贸易取向的国际化发展，教育仍被视为出口产业。利用国家输出其教育服务，赚取学费及相关费用，强调商业合作，这在《澳大利亚国际教育战略2025》中有较为明显的表现。当高等教育走向服务贸易自由化，澳大利亚政府将面临GATS条款中涉及教育市场开放的相关议题，势必引起国家在高等教育机构管理上的改革。其中，主要有消费者权益问题(如机构的营销与质量)，这将使澳大利亚政府未来会持续面临有关制度的调整与设置[19]。

促进国际间的协同共生是澳大利亚在新时期推动高等教育国际化最根本的取向。从二十世纪八十年代开始兴起的高等教育国际化直至近期，尽管澳大利亚政府的相关活动类型及目的都更加多元化，但国际间相互了解的内涵在新时期更加偏向学术及文化交流层面。以协同共生、相互了解为取向推动高等教育国际化，注重的是增加学生对跨文化理解的能力。因此，如何在课程改革上使教学更能达成此目的，是目前澳大利亚进行国际化课程内容设计的重点。

四、结论与启示

二十世纪八十年代开始，澳大利亚高等教育在高等教育扩大、新自由主义、新管理主义及全球化发展共同影响下产生质变。由1951年开始共经历三个阶段:1951—1984年的援助阶段、1985—1992年的贸易导向阶段、1992年至二十一世纪初的多元国际化阶段。由资助发展中国家、维持国际关系的援助导向到吸引国际学生、增加澳大利亚教育产业收入的贸易导向，澳大利亚高等教育国际化不断扩展，呈现多元国际化现象。新时期澳大利亚推动高等教育国际化战略、目标、具体措施与路线图的制定都凸显了其导向为能力建构、贸易取向和协同共生的新特征。因此依据研究中所整理出澳大利亚高等教育国际化历史进程中发展的经验，提出以下我国高等教育国际化政策思考方向。

(一)从援助走向共赢:推动高等教育国际化政策的发展

从早期澳大利亚政府推动国际高等教育由单一资助发展中国家、维持国际关系的援助导向，到以二十世纪九十年代贸易导向作为其发展的基本定位，澳大利亚政府也逐步意识到狭隘的逐利观所引发的弊端，进而走向更为多元化的高等教育国际化方式。新时期澳大利亚政府通过制定高等教育国际化战略、详细的行动规划和监督机制，强调质量、全球营销、战略推进和巩固可持续发展。积极建立合作伙伴关系，加强国内合作、推动国际合作、加强学生流动性、促进校友的参与;促进学术协作、奖学金策略、提升课程标准，加强人才培养质量保障、教师培训等方式吸引国外留学生;以“输入”与“输出”的双边手段争取欧美市场，巩固亚非市场，加强全球化竞争力，从而实现共赢。中国国际交流的历史悠久，尽管中国经济发展水平与西方发达国家存在一定差距，但伴随国际化潮流的发展，高等教育国际化网络铺满全球，新时期中国应加强国际发展理念，加强国际合作，加强与世界一流大学的合作，推进教学科研的纵深合作发展，多方位推动人员流动，从而实现高等教育国际合作的共赢。

(二)从松散走向规制:高等教育国际化的质量保障

二十世纪九十年代，澳大利亚高等教育国际化进入“贸易导向”阶段。这对于澳大利亚国际高等教育质量产生了显著的负面效应，各种弊端应运而生。如各种中介代理机构所推出国际高等教育项目存在大量的虚假和错误信息，国际学生权益受到侵犯。澳大利亚政府通过系列手段维护国际高等教育秩序，制定相应的措施与规则维护国际教育市场，从而提升国际高等教育的质量。在学历质量保证部分，对内澳大利亚政府建立澳大利亚学历资格框架(AustralianQualificationsFramework，简称AQF)。系统整理出澳大利亚学历彼此之间的衔接与认定，对外成立国家海外技术认可局(NationalOfficeofOverseasSkillsRecog-nition，简称AEI-NOOSR)，推动澳大利亚与其他国家之间学历的相互认定。澳大利亚高等教育的质量保证系统中澳大利亚大学质量审计署(TheTertiaryEducationQualityandStandardsAgency，简称TEQSA)的审核机制有着举足轻重的地位，TE-QSA针对澳大利亚大学及政府相关部门进行质量监督，每隔5年在此国家机构的主持下，澳大利亚大学针对其共同建立的教学与行为标准，对澳大利亚大学的教学、学习、研究、管理等各方面的质量进行评价，同时进行现行标准修改，并完成各教育机构的检测报告以供学生参考。

中国高等教育质量、教育硬件设施等条件仍与发达国家存在差距，应该着力探索高等教育机构高等教育质量标准和国际竞争力的相关指标体系，在“双一流”大学建设的进程中，将国际化作为评价高水平大学的指标，从而真正促进中国高等教育走向世界，赢得国际认同，提升国际声誉。(三)从沟通走向合作:向他国学习并重视伙伴关系的建立澳大利亚政府推动高等教育国际化政策的做法中，高度重视向他国学习与他国合作。此做法可套用到各国。各国政府在推动高等教育国际化的过程中，通过互相观摩并参照最符合本国国情的做法，尽管不能复制他国经验，却可从他国成功或失败的结果中得到有利于本国的信息和资源。而国家通过参与各种国际性组织的活动，也可在了解制定相关政策时是否已跟上国际的步伐与世界接轨，随时掌握新的信息以及趋势，是一国在推动国际化时必要的手段。

(四)从战略到目标:高等教育国际化的长远计划

澳大利亚政府从二战后，一直重视战略计划的制订。从1950年的“科伦坡计划”到二十世纪七十年代对国际高等教育目标的检视，再到二十世纪八十年代对高等教育国际化目标的重新检讨及“贸易取向”政策目标的确立，从二十世纪九十以来的系列国际教育战略规划的制定，都体现了澳大利亚政府对高等教育国际化战略的高度重视，并获得成效，提升了国际声誉。推动高等教育国际化并非是一种短暂的流行，而是要将国际化融入一国政府部门及高等教育机构层级，确立目标并且有长远的计划。并确保高等教育国际化让更多的利益相关者参与，而不是只有少数人的参与。在计划方面需明确制定相关的国际化策略，如此一来可有效推动国际化发展。

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