基于公共价值的数字政府绩效评估：
理论综述与概念框架*
一、研究背景与问题的提出
数字政府(相近概念也称为电子政务、电子政府)通常指政府通过使用信息通信技术提供信息和服务，并在这一过程中简化行政程序、提高执政能力和民主化程度的治理模式。虽然部分学者对数字政府与电子政务的概念进行了区分，例如，鲍静等学者提出数字政府与电子政务的区别是不同发展阶段间的差异，两者在技术、结构和职能上存在诸多不同。但是在更多情况下，数字政府与电子政务两个概念因其内涵的相似性而经常被交互使用。例如，黄璜等学者指出，数字政府与电子政务的含义基本相似，从电子政务到数字政府反映的是作为政策实践的演进历程，两个概念都是对特定历史时期的政策目标、任务和手段的概括与总结，两者的区别只是在使用的学科背景和使用环境上各有侧重。本文认可数字政府与电子政务之间的通用性，不严格区分数字政府与电子政务的概念区别，这也不是本文的研究目的所在。
从“三金工程”到“政府上网工程”“两网一站四库十二金”规划，再到如今的“互联网+政务服务”，我国的数字政府建设经过三十余年的发展实现了从被动公开信息到主动提供服务的质性转变。近些年，为了推动数字政府发展，在政策文件层面，“十三五”规划细化了数字中国建设的路线图和时间表;党的十九大高度重视信息化发展，加强顶层设计、总体布局，为数字中国建设指明了发展方向;随后召开的十九届四中全会首次在中央文件层面正式提及数字政府概念，要求加快推进数字政府建设;刚刚开启的“十四五”规划进一步要求加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。与政策文件相对应，在实践层面，政府先后推行了“互联网+政务服务”技术体系建设工作、进行全国政务一体化平台建设、“一网一门一次”服务改革、明确电子政务质量评估要求、实施政务服务“好差评”制度等措施。目前，上海“一网通办”、浙江“数字政府改革”、广东“粤省事”、安徽“皖事通办”等创新经验已成为数字政府建设的生动实践。《2020联合国电子政务调查报告》数据显示，我国电子政务发展指数从2018年的0.6811提高到2020年的0.7948，排名比2018年提升了20位，实现了历史性跨越，达到全球电子政务发展“非常高”的水平。其中，作为衡量国家电子政务发展水平核心指标的在线服务指数上升为0.9059，指数排名大幅提升至全球第9位，国家排名位居第12位，在线服务达到全球“非常高”的水平。这些数字说明，我国的数字政府建设取得了显著成绩，已经成为带动信息化发展、拉动数字经济、数字中国建设的动力和示范。在2020年突发的新冠疫情中，政府更是通过数字治理提升了抗击疫情的手段和能力，在疫情监测、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面发挥了重要的支撑作用，再次彰显了数字政府的巨大价值。
在国家治理能力和治理体系现代化的总框架下，随着数字政府建设的持续推进，在各项投入源源不断地流向数字政府硬件和软件的同时，其所产出的价值也急需科学评估。2020年是“十三五”规划的收官之年，数字政府建设作为“十三五”规划中信息化工作的重中之重，理应加强和重视对其的绩效评估。虽然各地的数字政府建设实践正如火如荼地进行，但是有关数字政府绩效评估的研究还处于起步阶段，还存在诸多有待完善的地方，尤其在评估指标的选取上，倾向于以经济效益为核心，超越经济效益之外的目标被忽略或浅尝辄止。经济效益是私人部门的最终价值追求，而政府作为公共部门其所追求的最终目标应该是公共利益，两部门在价值取向上的差异使得二者在绩效评估指标选取上应有不同的偏重。对政府而言，过度追求经济指标不仅偏离了政府自身的组织属性，客观上也制约了数字政府建设的进一步发展。为了实现以评促建、以评促用的目的，急需构建一个具备多维价值属性和组织属性的评估指标体系。
公共价值为上述问题的解决提供了答案。一方面，公共价值作为政府施政的价值目标体现了政府作为公共部门的行为特征，通过公共价值政府能够最大限度地满足公众的需求和愿望;另一方面，公共价值为评估数字政府绩效提供了准则，它可以从多个维度审视数字政府绩效，既包含传统公共行政中的合法性、信任等维度，也包含新公共管理中的效率和绩效等维度。故此，本文选择从公共价值这一视角来评估数字政府绩效，结合Heeks的电子政府领域划分，构建了一个基于公共价值的数字政府绩效评估概念框架，探讨如何通过数字治理来创造公共价值。本文聚焦如下两个关键问题：基于公共价值的数字政府绩效评估研究现状如何?我国的数字政府建设应该产生什么公共价值?
二、理论回顾与文献综述
(一)公共价值：公共行政学理论的新发展
公共行政学主要经历了两个发展阶段：传统公共行政阶段和新公共管理阶段。20世纪末21世纪初，新公共管理的支配地位开始遭受冲击。在变革政府管理方式和进行政治重建的呼声下，公共价值的概念被提出。经过二十余年的争论，越来越多的学者开始认同公共价值。2012年，美国《公共行政评论》出版了“公共价值”特刊，并于2014年对公共价值进行了专题讨论。学术界围绕如何定义公共价值和如何创造公共价值两个关键问题掀起研究热潮。
⒈如何定义公共价值
如何定义公共价值是公共价值理论发展与创新的前提。20世纪90年代中期，美国哈佛大学Moore教授首次提出了公
的职责，将公共管理者看作有助于社会寻找和创造公共价值的角色，并指出私人管理者的目标是创造私人(经济)价值，而政府机构的目标是创造公共(社会)价值，公共资源理应被用于增加价值将公共价值阐述为不同利益相关者在决策过程中所共同创造的效用，并分析了这种效用对利益相关者行为与关系的意义]。Rosenbloom则探讨了公共价值概念的动态性，指出公共价值的概念不是一成不变的，它会随着社会和政治条件的变化而周期性地变化。在国内学者中，胡敏中认为公共价值存在于公众的生产和生活之中，是同一客体或同类客体同时能满足不同主体甚至是公共民众(公众、民众)需要所产生的效用和意义[12];王学军等人强调公共价值概念的核心在于传递公共精神和增进公民福利。
还有部分学者基于概念研究又超越概念研究，将公共价值上升为继传统公共行政和新公共管理之后的最新范式。Stoker在定义公共价值范式时提出了四个关键命题——公共干预、广泛的利益相关者、开放合作的方式以及积极有效的学习方法，他认为随着网络治理、合作治理等理论的兴起，传统公共行政和新公共管理已经不能够解决多元治理中面临的问题，而公共价值则能够通过动态的网络治理实现公共价值和公共服务目的。随后，在Stoker等人研究的基础上，O'Flynn从公共利益、管理目标、绩效目标等七个方面总结了新公共管理范式和公共价值范式的主要区别，并指出公共价值管理在公共服务的本质、公共管理者的作用以及民主程序的贡献等方面都优于新公共管理。何艳玲提炼了公共价值范式的基本主张，包含关注集体偏好、重视政治的作用、推行网络治理、重新定位民主与效率的关系，以及全面应对效率、责任与公平问题。在最近的范式比较研究中，Bryson认为公共价值的出现为复杂公共问题的解决提供了新的有效的方法，他将公共价值称为最新的公共管理运动，指出公共价值在人性假设、公共物品、关键目标、实现政策目标的机制、公共管理者角色、对民主过程的贡献等方面都超越了传统的管理范式，Bryson的研究也再次肯定了公共价值在跨部门合作中的巨大潜力。
⒉如何创造公共价值
如何创造公共价值涉及两个方面的内容：一是创造什么样的公共价值，即创造的内容;二是由谁创造公共价值，即创造的主体。
创造什么样的公共价值本质上是公共价值的分类问题。既有的公共价值的类型学研究相对分裂，在公共价值的分类上存在多样性。例如，Benington指出公共价值是一个集合了经济、政治、社会的价值概念，它超越了市场范畴，因此至少应包含经济价值、政治价值、社会文化价值和生态价值四种价值形态。Kernaghan以政治学为学科背景划分了公共价值的四种类型——道德伦理价值、政治民主价值、专业价值和公民价值，并指出对公共价值的分类是评估政府行为、定位问题与改进政府治理的重要标准。王学军等人基于公共价值的研究路径，区分了结果主导的公共价值和共识主导的公共价值，强调了不同类别公共价值对公共行政的作用。还有学者探讨了社会中的公共价值存量，构建了一个公共价值体系结构，列出72种公共价值清单，据此将公共价值划分成七大类别造主体上的研究相对一致，认同公共价值是由诸多利益相关者共同创造的。“战略三角形”模型进行了修正，指出公共价值成果并非仅由公共部门创造，它可以由私营部门、志愿部门和非正式社区组织等创造，多元参与者在参与的过程中遵循一定的行动逻辑，其中政府的作用就是利用国家、市场和民间社会的权力与资源实现公共价值目标。还有部分学者从领导力的视角出发，重点关注公共管理者在创造公共价值中的角色作用。例如，Crosby等人研究了公共价值创造与公共部门领导类型之间的关系，研究发现创新型领导在解决公共价值创造过程中的复杂问题时更具优势]。Brown等人也通过实践研究发现，更具改革精神的领导更有能力解决创造公共价值过程中的障碍问题。此外，公众这一公共价值参与主体也广受重视，Nabatchi就探讨了八种公众参与模式对公共价值创造的影响，结论是公共价值的创造离不开公众参与，公众在解决基于价值观的公共政策争议中扮演了极为有意义的角色。。
通过文献梳理不难发现，如何定义公共价值解决的是公共价值的基本理论内涵和来源问题，是基础的铺垫性研究，这一研究主题在与传统管理范式的比较中确定了公共价值的地位。遗憾的是由于公共价值理论的复杂性、抽象性、开放性以及研究的分散性与碎片化，现有文献尚未就公共价值的核心概念达成共识。如何创造公共价值是基于公共价值范式所进行的实践探索，意在加强公共价值的实用性，但不少基于实践的案例研究仅停留在实践表面，未触及实践背后的制度设计和本土化问题。本文的公共价值概念服务于本文的研究目的，基于公共管理的学科背景，可将其界定为政府行为给自身、公众和社会所带来的价值总和。
(二)基于公共价值的数字政府绩效评估研究
近些年，在支持信息通信系统的政府改革背景下，公共价值理论已经越来越多地被应用于评估数字政府绩效，日益增多的数字政府实践也为该主题的研究提供了素材支撑。该主题现有研究成果丰富，学术争鸣激烈，大致形成了两条脉络：以公共服务为中心的绩效评估和以政府网站为中心的绩效评估。
⒈以公共服务为中心的绩效评估
该脉络围绕公共服务这一核心展开，重点关注数字政府是否优化了公共服务质量，进而有效提升了公众满意度。以下几个评估框架代表了该主题研究的核心成果：
第一，Kearns的评估框架。Kearns认为，要评估数字政府的公共价值首先要明确公共价值的来源，为此，Kearns采纳了Kelly等人的公共价值来源研究，开发了一个评估框架，该框架包含的三个维度分别是高质量的服务、公众所期望的结果和公众对公共机构的信任。Kearns的评估框架详细阐述了公共服务这一维度，认为政府只有通过提升公共服务提供的质量才能够产生公共价值，从而令公众满意。
第二，Heeks的评估框架。Heeks扩展了Kearns框架中的二级测量指标，例如，信息提供的水平、电子政务的使用程度、服务的可用性、用户满意度、电子政务服务的成本效益等等。Heeks的研究重点阐释了每个测量维度中二级指标的数据收集方法和测量方法，大大提高了Kearns评估框架的可操作性。此外，Heeks还提出了电子政府价值链的概念，揭示了公共价值创造的动态过程。
