“一票否决制”本是联合国安理会特殊的表决方式。在联合国安理会, 只要5个常任理事国有一个国家投了反对票, 决议就无法通过。这里的“一票否决”是群体决策时的一种表决计票方式, 即某人的否决票会导致备选决策方案不能通过, 实行一票否决的计票方式本质上是实行全体一致的决策方式。
然而, 本文语境下的“一票否决制”则是另一番天地, 在中国大陆“一票否决制”作为一项绩效考核的重要方式在诸多行业中适用。所谓“一票否决”, 就是上级机关为了强调某项工作重要, 就规定此项任务如果完不成, 就要对下级单位或某个责任人全年的工作成绩实行“全面否决”:不能评先进, 不能晋级升职, 不能得奖, 不能调动, 不能……, 甚至要降级、免职、受到黄牌警告等。自中央政府对省级政府实行计划生育、信访社会治安和发展经济三项“一票否决”绩效考核指标以来, 各级政府在对下级政府实行绩效考核时, “一票否决”的考核指标越来越多, 有的竟然有十多项, 相关政府部门在对下级部门进行考核时, 也设置了相应的“一票否决”考核指标。适用一票否决制的领域包括如下:计划生育、节能减排、安全生产、信访上访、土地管理、环境保护、税费征收、城市建设、物价涨幅、档案管理、林业管理等, 甚至还包括:厕所改造、家畜养殖、报刊订阅、禁烧秸秆、农业示范园区建设、学校师德考核、学校安全、水土保持、消防工作等各项工作。
如此众多的“一票否决”指标, 让基层被考核的地方政府及相关领导者应接不暇, 在这种情况下, 有必要弄清楚“一票否决”的具体规定及现实状况, 进而从行政法的角度去明辨该制度的合法合理性。下面就以《浙江省人口和计划生育“一票否决制”实施办法》和《贵州省对党政领导干部实行人口与计划生育“一票否决”制的规定》为例, 从以下几个方面具体分析:
第一, 被否决的具体情形, 从浙江和贵州的规定中列出了四到六项应该一票否决的情形, 其中一部分是属于目标考核未达标的、未能很好履行职责的情形, 另一部分是属于有违反法律法规情形的。第二, 有否决权的主体是哪些, 一般为上级党委政府, 此方面的规定很模糊。第三, 否决掉了什么, 大概包括:被“一票否决”的单位取消综合性荣誉称号、评先评奖资格, 其党政一把手、分管工作的负责人不被授予个人荣誉称号、评先评奖、晋职、晋级和提拔。连续两年被“一票否决”的单位, 对其党政第一把手、分管工作的负责人予以免职、责令辞职或降职, 直至追究党纪政纪责任。第四, 否决的程序是怎样的, 在上述地区的规定中没有相应的具体程序, 只是强调了对一票否决的执行情况进行监督。第五, 否决后如何救济, 很少有这方面的规定, 有的地方只是简单提一句可以提起申诉。
根据上述具体的分析看来, 一票否决制虽然适用范围广泛, 却并不是很成熟的制度, 首先其制度的性质就不明确。我国最早出现的一票否决源于1991年中共中央、国务院、全国人大常委会作出的《关于加强社会治安综合治理的决定》, 提出对社会治安综合治理实行一票否决权制。当时采取此制度是和党政一把手负责制相关联, 是基于首长负责制中的各级政府及其部门的首长对本行政组织所管辖的重要事务进行全面负责的内容。而我国地方各级人民政府均实行行政首长责任制, 一票否决制似乎顺理成章, 在首开综合治理的先河后, 各项事项均进入“重要事务”的范围中, “负责”的表现就成了接受否决。然而, 首长负责制是中国行政管理的一种模式, 一票否决制已经渐渐超脱, 成为绩效评估的一种重要手段。既然作为一种制度, 将如何进行法律定位呢, 试图从如下方面进行考虑:
一票否决制能否定性为对于公务员的一种考核制度呢, 首先因为一票否决制类似于考核制度中的定期考核, 都以一个年度为考核的时间点。其次, 一票否决的结果类似于公务员年度考核被确定为基本称职和不称职等级的结果, 根据《公务员考核规定 (试行) 》第18条:公务员年度考核被确定为基本称职等次的, 本考核年度不计算为按年度考核结果晋升级别和级别工资档次的考核年限;一年内不得晋升职务;不享受年度考核奖金。第19条:公务员年度考核被确定为不称职等次的, (一) 降低一个职务层次任职; (二) 本考核年度不计算为按年度考核结果晋升级别和级别工资档次的考核年限; (三) 不享受年度考核奖金; (四) 连续两年年度考核被确定为不称职等次的, 予以辞退。所不同的是《公务员考核规定 (试行) 》规定的这套考核制度是针对非领导成员公务员的考核, 一票否决制恰恰是针对领导成员公务员, 这是否就说明一票否决制正是对于领导成员公务员的考核制度呢?如果答案肯定的话, 作为领导的公务员的考核就显得非常苛刻。比较发现, 一票否决制中只有不称职之说, 没有优秀、基本称职等;再者, 评定的标准较单一, 不是从德能勤绩廉这些方面综合考察, 而是只看政绩只看是否触碰“一票否决制”的高压线。
既然将一票否决制定性为对领导成员公务员的一种考核制度显得不大合适, 那么是否能定性为行政问责制的一种呢?所谓行政问责制, 是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失, 不履行或者未正确履行法定职责, 以致影响行政秩序和行政效率, 贻误行政工作, 或者损害行政管理相对人的合法权益, 给行政机关造成不良影响和后果的行为, 进行内部监督和责任追究的制度。从概念看来, 两种制度的追究主体和责任主体类似, 都是上级对下级主要负责人;应当负责的情形也很类似, 都包括不履行或者未正确履行法定职责的情形;所需要承担的责任形式也存在类似之处, 都包括通报批评、撤职、免职等。但是, 在很多规范性文件中常出现这样的措辞:“实行严格的问责制和一票否决制”, 这说明中央层面并不想将这两个制度归为一类, 问责制是强调了权责统一原则, 一票否决制是强调了高效行政原则;前者多含有法律责任、政治责任等多重责任, 后者主要是内部监督为主的对职责的负责。目前有关问责制, 中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》, 在问责的主体、问责的范围、问责的条件、问责的程序及问责的后果等方面给出了基本明确的界定, 而一票否决制本身缺乏相应的一套体制, 归于问责制中还是自成体系尚不明确。
利用北大法宝法律检索系统, 标题中含有“一票否决”字样的只有1991年的关于综合治理的规定。所有规范性文件中出现“一票否决”字样的, 全国人大的发布的有一个 (即《第十一届全国人民代表大会第一次会议关于2007年国民经济和社会发展计划执行情况与2008年国民经济和社会发展计划的决议》) , 国务院发布的规定有27个, 部门发布的规定有182个。这其中没有全国人大出台的法律, 国务院的规定都是以国务院办公厅名义下发以“通知”“办法”为名的具有行政法规效力的规范性文件, 部门出台的也是属于非部门规章的规范性文件。这些规定颇具有政策的意味, 这就难免出现定性不明确和制度不成熟的状况。
于此同时, 国务院和部门的规定并没有统一, 常常是将某事务的重要性提升到一定程度后, 就将在此领域的行政管理加上一票否决的砝码。后来层层加码, 不断有其他事务都开始使用一票否决, 其范围日益扩大, 被考核的地方政府及相关领导者往往不堪重负, 十多项实行“一票否决”的事务难分孰重孰轻, 而没实行“一票否决”的事务自然被抛到一边。上游规定的不协调直接导致下游具体操作的混乱, 容易引发政绩至上、形式主义、主观主义等等。
“一票”的事项在各种规定中已经明确下来, 但是具体的情形不太好把握。否定的标准模糊, 除去有违反法律法规的情形外, 到底什么样才算“没履行职责、未很好地履行职责”。有些指标是可以量化的, 有些指标无法量化。现实中往往是上级自由裁量作出决议。标准不明确就难以保证公平, 难以保证不弄虚作假, 更容易滋生腐败。即使是有可以量化的指标, 指标设置则是以数量化、刚性化、客观化为显著特征, 缺乏综合性和科学性, 甚至直接取决于上级政府的意愿导向。
另外, 参与否决的主体单一, 确定考核标准的是上级部门, 评价主体还是上级部门。这样的考核机制容易滋生人为地舞弊行为。评价指标制定、具体考核、评价执行的程序的决定权在于行政内部系统中, 体制外的组织和个体很难参与其中。除了政府常务会议或市长、县长、其他政府领导或同级党委外, 人大、公民、其他组织和新闻媒体也都应该参与进来, 可以对于否决事项、否决的主体及被否决的个体提出相关建议。
正当的程序是实现实体正当的保证, 正当程序制度为任何良好制度所要求。一票否决制也在运作过程中也反映了其在操作程序上的不规范。一是何时因何事开始, 启动程序不得而知;二是调查取证方面, 没有规范可供遵守;三是否决过程中的决策程序没有民主化、科学化的程序保证;四是否决后的处理程序也不健全, 被否决的官员不知是何去处, 是否能提出抗辩、是否有申诉的机会等事项还处于真空状态;五是行政机关做出的人事处分决定与人大的任免程序如何衔接也不清楚。
目前行政改革的过程中强调制度创新, 但是创新一个制度需要理论上的支持和科学的实践, 不是臆想出来什么就规定什么, 随意地扩大使用的范围。一票否决制不是一个筐, 什么事情就往里装。现在一票否决制在中国实行了很多年, 不可否认其发挥了一定的作用, 但是面对日益暴露出来的各种问题必须谨慎使用一票否决制。
建设法治政府最重要的一点就是坚持依法行政原则, 这就需要杜绝实行一票否决制过程存在的人治的可能性, 不让人治有可趁之机。但“一票否决”似乎隐藏着一个极为自私的逻辑:即处于上位的政府机构和官员, 最大限度地降低了自己的责任风险和管理成本。这个逻辑体现在具体事件则是:对上, 以政府已经严格实行了“一票否决”来搪塞, 推卸自己应负的责任;对下, 则以“指标不达标就否决”来免去自己应该做的指导、检查、督促等工作, 并顺势也免去了自己应承担的责任。这样的逻辑显然不符合依法行政中的合法合理原则。这就要求在适当的时间应以法律或行政法规的形式, 对一票否决制进行专门的规定或者在其他法律中进行明确的规定。探索制度化建设的细节, 以法治理念来推行行政管理。明确各级党委政府和公务员间的权责关系, 明确各自的权利义务, 尽量做到职责法定、行为法定、决策法定。
如果没有更好的方法能代替一票否决制所取得的成效, 需要继续推行一票否决制的时候, 就应该加强其制度化的建设, 使其规范化。首先是明确其法律定位, 说明该制度存在的必要性和可行性;二是对于一票否决的主体、否决的标准、否决的程序、否决的救济、否决的监督等事项应作出具体的规定, 扩大否决主体的范围, 明确否决的标准, 加强各方面力量对否决的监督;三是应该有相配套的一系列规定, 能和其他制度相衔接。例如, 与公务员考核制度的衔接, 与行政问责制的协调, 与人大任免、质询、弹劾、罢免制度的衔接等。制度化建设的目标在于既要保证行政高效, 又必须坚持行政合理合法, 这样所有的行政工作才能有条不紊地进行。
摘要：“一票否决制”在现实行政活动中被广泛应用, 其在法律上该如何定性, 是考核制还是问责制呢。本文通过分析一票否决制的相关地方规定、现实实行状况及现实中存在的问题, 引发了法律角度的诸多思考。最后, 对于如何规范一票否决制的继续适用提出了几点建议。
关键词：一票否决制,行政问责制,依法行政
[1] 中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅《浙江省人口和计划生育“一票否决制”实施办法》 (2007年8月20日) 。
[2] 中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅《关于对党政领导干部实行人口与计划生育“一票否决”制的暂行规定》 (2001年1月31日) 。
[3] 陈慧卉, 吴慧灵:《从“一票否决”制谈完善政府绩效评价机制》, 载于《知识经济》, 2009年第18期。
[4] 姜明安:《法治政府与问责制》, 载于《政府法制》半月刊2008年第23期。
[5] 《县市“一票否决制”扩大化的副作用》, 载于《中国县域经济报》2008年3月31日第008版。
[6] 孔是非:《“一票否决制”到底能吓唬住谁》, 载于http://bbs.people.com.cn/postDetail.doid=2526494, 最后访问时间2010年6月8号。
[7] 《破解“一票否决制”的异化现象》, 载于星岛环球网www.stnn.cc, 最后访问时间2010年6月10号。
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