近年来国家不断推动“放管服”改革,也陆续修订出台了科研经费的相关政策。2018年7月国务院下发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》,提出给科研人员扩自主权、提经费、减审批,进一步给科研人员“松绑”。不断推出的“放管服”相关政策,充分说明了我国对科技创新工作的支持与重视,而科研经费是科技创新工作的突破口,研究“放管服”背景下科研经费的管理研究具有重要意义。高校逐渐成为我国科学研究的重要力量,科研经费已成为高校重要的资金来源之一,高校科研经费管理的研究对规范我国科研经费管理具有很强借鉴作用。高校科研经费管理“放管服”是以信任为前提的,改革最主要的目的是通过简化流程、放管结合、优化服务等形式给科研人员松绑,提高科研创新能力。
科研经费是在科研立项以后,由项目主管部门将经费划拨给科研团队,为科研项目的顺利开展提供资金支持,这些经费本应由科研团队管理,购买科研所需设备、支付各种研究费用和人工费。在我国科研经费并不是直接划拨给科研团队,而是由项目主管部门将经费划拨给科研团队所在高校,科研人员通过报销的方式从高校财务部获取资金。在项目主管部门和科研团队之间,多出一个获取资金的主管单位,成为了科研经费的主管审批单位,本该直接给团队的科研经费,需按照严格的报销规定走报销流程,必然会消耗科研时间。同时,各高校财务部为了事前规范并预防科研经费管理,基本都制定了严密的报销审核制度,不但需要发票、明细、刷卡证明等信息,由于报销中的各项规定严格,这种间接的科研经费管理方式,耗费了科研人员许多精力,将大部分科研人员束缚在贴发票、走报销的流程中。财务人员出于将财务风险和审计风险降至更低水平,致力于实施严格的报销流程,而大部分科研人员目的是创造更新的科研成果,财务人员与科研人员目标背离,构成了科研经费使用的基本矛盾,如何平衡二者之间存在的冲突成为重中之重。
科研经费管理涉及高校多个部门和多个业务,项目申报需要科技部报备,科研经费审批需要财务部支持,科研设备需要在国资处登记等,由于缺乏科研信息共享平台,各部门科研信息无法共享,经常出现各自为政的处理方式,信息孤岛更加剧了科研人员奔走各个部门办理手续的概率。缺乏信息共享平台靠科研人员在各部门之间进行数据传递费时又费力,同一份材料可能要送去两三个部门,科研服务形式的落后大大增加了科研人员科研成本。那么如何利用现代互联网技术、发挥网络技术的优势,建立一个可以连接科技部、财务部、国资部、人事部的信息共享平台,提高管理效率,协调各部门之间的沟通,成为解决科研人员“跑断腿”的关键。
我国高校内部控制建设不完善,缺乏专职的内部控制机构和人员,有些高校虽已建立科研经费内部控制机构和相关制度,但只是流于形式,并未真正发挥其本质作用,而且我国尚未形成比较系统、全面指导科研经费内部控制管理制度的相关文件,缺乏对科研经费管理进行有效的风险防控。其次,高校科研业务流程普遍存在监管“走过场”的行为,大部分高校为了事前防范风险,已经建立了常态化自查、随机抽查等制度,但普遍存在执法不严现象,执法人员出于人际关系等因素考虑,秉承多一事不如少一事的想法,在自查、抽查过程中更多只是在形式上把控,而不深入调查项目实际的完成情况、资金安排等。表面上看,这种走过场的行为在短期节约了科研人员的时间,但从长期来看,一直被疏忽的小问题可能会影响整个项目组的研究流程,甚至会影响整个单位的学术氛围,滋生不良风气,给高校带来更多的负面影响。
在高校科研项目实施过程中,科研人员尤其是具备高科研能力的教师是智力担当,他们需要花费大量的时间和精力去规划科研项目的研究方向和方法,力求推陈出新,但现行科研经费管理办法规定,有工资收入人员不得列支劳务费用,只有特定科研课题的部分间接费用可用于激励科研人员。这就使得高校科研人员付出大量脑力劳动推动智力创新,却无法获得相应的成本补偿,科研人员的劳动投入得不到承认,合理收入得不到制度的保障,不但违背了市场经济规律,同时也会促使虚假票据报销、转移科研经费情况的发生,扰乱项目管理秩序,造成科研经费使用低效。
我国高校科研经费利益相关者有资助者、高校和科研人员,三方共同构成了高校科研经费委托代理的关系链,委托代理理论指出信息不对称将导致道德风险问题和逆向选择问题,科研经费管理与科研项目管理相分离,各部门缺乏有效的信息沟通,容易产生科研经费挪用、挤占现象。财务部门、审计部门、科技部门还未能实现有效的合作与统一,还未能充分发挥和利用现有信息技术搭建起信息共享、实现实时监控的信息管理网络平台。科研项目预算编制不够健全,缺乏约束力,科研项目申报和经费审批过程中可能存在权力寻租,造成重申报轻管理。科研人员廉政风险意识不强,认识存在误区,法律意识淡薄,利用便利条件及制度漏洞随意支配科研经费。另外科研经费审计监督不够,绩效评价体系不完善。
虽然国家近年来在教育领域推行“放管服”改革工作,各高校也积极响应上级政策,建立了一些内部改革制度,但“想放不敢放”的境况难以立即改变。究其原因主要有两点,一是我国高校科研经费管理长期从严治理,已经形成了固有的模式和理念,“放管服”改革下放管理权的推行,大部分高校难以把持好“放”与“管”的度,“一放就乱,一管就死”的经历使得高校在进行改革时心有余悸;二是上级验收单位对于政策的把握和理解各不相同,“放管服”的执行和实施缺少统一的要求,因此,大部分高校为了保守起见对于管理权“想放不敢放”,那么在高校科研经费管理方面如何“接得住,管的好”变得尤为重要。
传统的高校科研报销流程迫使科研人员在包销上花费较大精力,高校财务部门可探索改变自己的边界与职能,将财务工作扩展到科研业务中,构建自己的财务数据生态系统,尝试建立财务综合服务部,将财务服务工作提前,帮助科研人员做好前期准备和后期报销业务。引入财务助理、学术助理等岗位,增加财务人员与科研人员之间的中介,以平衡二者之间的关系。在科研项目进行中,会遇到各种各样的财务问题,财务部门由于本身工作性质、人员数量等问题,不能时刻关注各个项目组资金使用情况,也无法时刻解决项目组出现的财务问题,因此需要配备科研财务助理,为科研项目的顺利进行提供及时的指导和意见。具体而言,是为科研人员配备专门的行政人员,负责为科研人员处理除研究科研成果以外的事,相当于在财务人员与科研人员之间增加了第三方协调双方关系,既减少了二者之间的摩擦,又提高了工作效率,尽管表面上会增加一些行政成本,但从长远来看,这些成本的增加比起它所带来的科研收益而言是微不足道的。
加快财务业务一体化下的高校科研经费管理信息化建设,财务业务一体化旨在使财务数据和业务融为一体,有效解决信息“孤岛”。目前高校财务部门和科研部门掌握的科研经费信息彼此是相对独立的,应建立统一的科研管理平台,做好两部门之间的沟通和信息共享,快速获取准确完整的项目经费信息。为了更高效、更便捷地服务科研人员,提高科研经费的使用效率,利用互联网技术建立科研信息共享平台是非常有必要的。科研信息共享平台可从高校科技处、财务处、国资处、科研人员等多个端口进入,以方便学校多个部门共享信息,实现为科研人员简化流程、优化服务的目的。科研人员只需一次性将材料上传至科研信息共享平台,便可实现“一份上传,多部共享”的新格局,缓解科研人员“跑断腿”的状况,为科研人员腾出更多的时间搞科研、做研究的同时,也能使高校各科研管理部门从该平台了解科研项目的资金使用情况、科研完成情况、设备管理情况等多项内容,随时掌握项目进程,让科研项目开展得更顺利,进而对科研项目的开展进行监督和督促。与此同时,为了保证科研信息共享平台的有效运行,建议建立并完善有关科研信息管理平台的相关制度,保证高校科研项目信息包括申报内容、资产使用、预算编制等上传到该平台,有利于加强项目查重、避免重复申报情况,又可以促使科研资产进行重复利用,提高科研经费使用效率。
“放管服”改革工作要求简政放权,并不意味着放松对监督的管理,给科研人员更多权利的同时,还要不断完善内部控制制度,在高校内建立内部控制机构和专业审计人员,对科研关键环节进行风险评估和风险应对,促使科研经费的使用更加科学、合理,不断提高国家自主创新能力。除此之外,建议各高校对“走过场”的行为严查严惩,秉承“抓到一个严惩一个”原则,坚决杜绝监管不严而影响研究流程问题,避免高校滋生不良学术氛围。当然,严抓监管执行力度并不是增加对科研项目的检查次数,而是对科研活动的审计和财务检查要尊重科研规律,减少频次,推动项目管理从重数量、重过程向重质量、重结果转变。最后,杜绝不合理使用科研经费行为还需要从根源出发,从科研人员本身入手,提高自身道德修养,加强科研人员的责任和诚信意识,对严重违背科研诚信要求的,实行终身追究、联合惩戒,加大科研违规成本。
财务风险管控下的高校科研经费管理绩效激励,科研创新活力、科研产出效率不尽如人意,科研经费领域的舞弊案件,增加高校财务部门的工作压力。高校财务部门应发挥会计业绩评价和会计激励功能,打通科技成果转移转化“最后一公里”的障碍,充分调动科研单位和科研人员的积极性,防止学术腐败。高校科研项目一般是教师在岗位外进行的活动,也就是说教师除了有基本的教书育人和其他的本职工作外,还需要额外花费时间和脑力完成申报的科研项目。但这种额外付出并未得到应有的经济补偿,因此,需要完善科研项目资金的激励引导机制,不断增强科研人员参与项目的积极性。
在“放管服”背景下,高校应进一步优化科研经费管理方面各项工作措施,建立健全有关法律体系、政策规范、管理机制,增强保障力度,尤其是与审计、纪检监察等相关制度衔接统一认识,加大法律法规宣传力度,让科研人员做到心中有数、有法可依。不断完善科研项目预算管理,严格执行项目负责人对经费使用终身负责制。推进业财一体化下的科研经费管理信息化建设,有效解决信息“孤岛”。对科研经费管理流程再造,将财务工作扩展到科研业务中,尝试建立财务综合服务部,将财务服务工作提前,帮助科研人员做好前期准备和后期报销业务。建立财务风险管控下的高校科研经费管理绩效激励,发挥会计业绩评价和会计激励功能,充分调动科研单位和科研人员的积极性,防止学术腐败。
摘要：本文结合“放管服”改革工作,系统梳理了高校科研经费管理中存在问题,并深刻剖析其深层原因,改革和创新科研经费使用和管理方式,从科研经费财务管理制度创新、业财融合信息化建设、内部控制流程再造以及绩效评价等方面提出规范我国科研经费管理的建议。
关键词：高校,科研经费,放管服,对策
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