浅析监狱系统如何发挥会计服务职能
摘要：本文探讨了会计服务职能发挥对监狱系统的作用，研究了发挥这种作用的途径，面临的挑战，并从高度重视，创新管理模式，制定完善的配套制度，注重人才引进与培训四个方面提出了相应的对策建议。
关键词：监狱系统;会计;服务职能
随着时代的发展，会计已经越来越不再局限于简单的核算工作，而是可以在更广领域、更大范围发挥其积极的作用，如为所在单位投融资决策提供服务等。对于监狱系统而言，同样可以发挥会计的服务职能，以更好地服务监狱系统的良性运行。
一、发挥会计服务职能对监狱系统意义重大
发挥会计服务职能即财会部门要突破传统观念的束缚，利用财会领域的专业知识，借助各种信息化手段，通过对历史数据的分析，对外部财会信息的收集整理形成各项报告，以为监狱系统的各项决策提供服务，为决策的执行提供支撑。
1、发挥会计服务职能有助于缓解监狱经费紧张问题
根据国家有关规定，当前监狱系统实行“监企分开”、“收支分开”，监狱的资金基本由财政负担，但财政资金需要进行预算管理，管理已经非常严密，且一般情况下财政资金更多的是满足基本需求，这就使得难以出现资金富余的情况。通过发挥会计服务职能，一方面，在申报预算时更加科学的对经费需求进行预测，另一方面对一些非经常性开支进行说明，对于争取合适数量的预算支出，避免出现经费“入不敷出”的情形意义重大。
2、发挥会计服务职能有助于促进决策科学化
虽然国家出台了《监狱会计制度》、《监狱基本支出经费标准》(财行[2003]11号)等相关制度，但监狱体系相关会计制度对固定资产折旧、固定资产报废等相关的规定并不详尽，通过发挥会计服务职能，根据固定资产的使用情况，结合国家法律法规对固定资产的报废、更新、维修等经济活动进行合理的安排，可以为决策提供科学的依据，提高决策科学性。
3、发挥会计服务职能有助于提高监狱系统会计信息质量
当前，监狱系统实行收付实现制，在这一模式下，存在有关罪犯的会计信息如罪犯伙食费、被服物质等相关信息披露不充分，监狱管理的其他信息如监狱与监狱劳动补偿费也存在披露不充分的问题。通过发挥会计的服务职能，利用财务管理软件对这些信息进行梳理，并科学的进行核算，可以为提高会计信息质量奠定坚实的基础。
二、会计服务职能在监狱系统中的运用
总体来看，会计服务职能的发挥主要体现在预算、统计分析、评价考核等方面。
1、依托财务预算发挥会计服务职能
在预算过程中，首先，会计人员通过全面的分析监狱系统未来一年工作计划、工作重点，明确其资金需求，可以为申请财政预算资金，推进预算管理提供了基础。实际上，监狱系统内部财务预算需要遵循一定的程序，一般先由系统内部各部门制定部门预算，编写预算书，这一过程中会计人员可以积极介入，发挥专业指导功能，使部门预算编制更为科学合理。在部门预算完成后，会计人员根据单位总体预算，对部门预算进行修正调节，从而使总预算控制在一定的目标范围内。在预算编制完成后，会计人员需要将预算下达到各部门，并指导、帮助其进行预算控制，使预算落到实处，可以说整个过程都体现了会计的服务职能。其次，会计人员通过对往年收支情况特别是财务预算执行情况进行分析，可以发现财务预算中存在的问题，并从会计专业的角度提出改进策略，或者向分管领导提出推动预算执行的针对性的建议，这无疑对于更为科学的进行预算管理意义重大。
2、依托统计分析发挥会计服务职能
会计可以为决策提供财务服务，如监狱系统进行一些非政府采购类固定资产投资时，一方面，可以通过会计人员的分析探讨这种投资的可行性，特别是经济上的可行性，从而可以避免一些不科学甚至不必要的投资行为。此外，随着罪犯数量规模的增大，以及监狱管理科学化、现代化程度的提升，监狱系统需要不断地更新各种用具，甚至引进一些新的用具，这类投资都需要进行可行性分析，而会计人员则可以在决策过程中发挥服务职能。另一方面，通过分析资金流动情况，可以帮助监狱系统制定最佳资金支付方案，降低投资成本。监狱系统的各种投资行为同样存在如何降低投资风险、提高资金使用效率问题，这一过程中也可以发挥会计服务职能。
对于监狱企业，会计服务决策的职能更为充分，因为监狱企业内部涉及罪犯的各项生产行为，涉及产品的库存与销售，还涉及到应收应付账款的管理等等，而会计人员通过成本-收益分析等可以为决策提供有效的参考。
3、依托评价考核发挥会计服务职能
在成本控制过程中，会计人员通过将成本分为固定成本和可变成本来分析监狱系统成本结构并提出成本控制策略，可以为推动成本节约提供基础。在实际运用中，会计可以利用财务软件，可以方便地将各部门、全系统可变成本进行汇总，并与历史数据进行比较，查找两者之间的差异，分析成本增加或者减小的原因，从而为成本控制提供参考。对于固定资产，同样可以通过对固定资产的使用、维修成本进行分析，发现成本变化，并在此基础上提出成本控制策略。在评价考核过程中，一方面，会计人员通过设计各种预警指标，可以对监狱系统可能面临的财务风险进行预警，从而确保财务安全。另一方面，会计人员通过对设计一个包括财务指标等指标在内的考核指标体系来对整个财务预算执行情况进行评价，可以成为对监狱系统内部各部门考核的重要组成部分。
三、会计服务职能发挥面临的挑战
当前，我国共有监狱681所，在职监狱人民警察30万名，押犯164万人，监狱系统规模庞大，其生产所带来的收入数额巨大，同时，国家财政对监狱系统的拨款数额也不断扩大，2011年全财政拨款总额比监狱体制改革前的2002年增长240%左右，这为发挥会计的作用提供了良好的基础。但从实际来看，会计服务职能的发挥还面临诸多的挑战。
1、制度法规不完善
首先，监狱系统财务管理体制还有待完善。我国现行的监狱系统财会制度由于多年未予以修订，如对于固定资产的划分，固定资产折旧的处理等，现行制度中都未予以明确，还存在较大的模糊性，使得财会人员在进行会计处理时可能存在不规范、不统一的问题，不利于会计信息质量的提升，也给会计职能的发挥带来了挑战。如由于无法真实、准确地把握固定资产的现实情况而无法提出合理化的建议，或者由于需要进行固定资产盘点而增加了工作量。其次，在财政拨款的制度模式下，部分地区实行了集中核算、国库集中支付等拨款模式，这就使得监狱系统的财会人员更多的只能充当“报账员”等角色，而无需承担其他职能，这就难以调动财会人员的积极性，不利于会计服务职能的发挥。
2、会计人才素质有待提升
首先，部分会计人才专业素质还有待提升，虽然会计人才对于普通的会计核算、会计报表(财务报表)制作等常规业务较为熟悉，但会计服务职能的发挥涉及到监狱管理、科学决策等方面的内容，部分会计对此相对陌生，难以将财务知识与监狱的发展融合起来，更缺乏对未来的预测、分析能力，从而难以在实践中发挥服务职能。其次，部分会计人才计算机应用等方面的能力还有待提升。由于历史的原因，我国会计信息化推行的时间相对较短，部分年龄较大的会计人员对这种“新事物”接受能力较弱，或者本身从思想上抗拒这种“新事物”，从而在实践中难以充分的加以应用，更不会主动的去挖掘信息化财务软件中所包含的会计信息，这就难以发挥会计服务职能。
3、工作环境有待优化
首先，会计服务职能发挥的作用渠道与运行机制尚未形成，虽然监狱系统具有自身的收益，如由罪犯的生产而带来额外收益，但长期监狱系统的生产行为未完全与市场接轨，其在生产经营过程中市场竞争意识还有待进一步增强，这就使得会计服务职能的发挥缺乏“市场”氛围，难以调动领导者、会计人员的积极性。其次，从工作机制来看，监狱系统财务部门主要负责薪酬的发放、账务的核算与处理，在日常工作中对监狱体系其他部门的考核监督职能也更多的限制在保障会计信息真实准确等方面，没有形成指导其进行成本控制、评价等方面的工作机制，从而不利于会计服务职能的发挥。
四、发挥会计职能服务监狱系统的建议
发挥会计职能服务监狱系统，要高度重视会计人员的作用，创新管理模式，制定完善的配套制度，注重人才引进与培训。
1、高度重视会计人员的作用
首先，要转变观念。一方面，监狱系统领导层要转变观念，从思想上把会计人员摆在更加突出的位置，从行动上更为支持会计人员的各项服务活动，如在重大会议中积极倡导支持会计人员工作，通过领导的重视来促进会计人员服务职能的发挥。另一方面，会计人员本身要转变观念，要从传统的“核算员”角色中走出来，以管理型会计这一角色参与监狱系统各项经济活动。其次，要优化发挥会计人员服务职能的环境。一方面，要不断完善会计人员服务职能发挥的基础设施特别是各种软件设施如购买最新的财务软件、搭建监狱系统内部往来体系，为会计人员工作开展创造良好的外部环境，另一方面，要努力营造一种重视会计服务职能的发展氛围，鼓励监狱系统全体职工积极支持这种服务工作，给会计人员以宽松的工作环境。
2、创新管理促进会计人员服务职能的发挥
首先，要创新会计人员参与监狱系统各项经济活动的机制，一方面，要不断完善会计人员与监狱系统领导者、各部门(监狱企业)负责人的联系沟通渠道，建立常态化的工作沟通协调机制如季度、半年度分析调度会等，另一方面，要不断完善会计人员参与监狱系统经济活动的体制机制，如鼓励会计人员越级与监狱领导层进行沟通等，在重大事项中指定专门的会计人员参与、跟踪资金流动，为监狱系统提供会计服务。其次，要创新会计人员服务活动本身的管理模式，要规范会计服务的日常管理，如季度、半年度工作报告制度等，并指定专门的领导负责相关协调工作，化解跨部门沟通协调中的问题和矛盾，以此推动会计服务工作的开展。
3、完善配套制度激励会计人员积极开展服务活动
首先，要建立会计服务责任制度，通过对日常会计服务工作进行任务分解，将任务具体到人、具体到岗位，使会计服务落到实处。在这一过程中，监狱系统要强化对财务部门的工作分析，对各岗位工作人员的工作职责进行清晰、明确的描述，在此基础上进行任务分解。其次，要建立完善的会计服务质量考核制度，通过对服务态度、专业水平、服务效果等评价指标的考核，评价各岗位、会计人员完成服务工作的质量。再次，要建立激励性的评价结果运用制度，对于服务结果带来了良好经济效益，如促进重大成本节约的，要积极予以鼓励，从而调动会计人员的积极性。
4、注重人才引进与培训不断提高会计人员服务能力
首先，要不断强化对会计人员服务态度、职业道德的培训，以提高其服务意识。在这一过程中，要充分发挥监狱系统思想政治工作能力强的优势，通过思想政治工作带动会计人员工作作风的转变。其次，要不断强化对会计人员专业技能的培训，监狱系统要增加培训预算支出，建立常态化的培训制度，并加强与高校、培训机构合作进行培训，外派财务人员进修学习，以此提高其服务监狱系统的专业水平。再次，可以通过公务员招考等方式，积极引进各类会计专门人才，以此来提高整个会计人才队伍素质。
参考文献：
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作者：亓超
新时代高校图书馆与公共图书馆的功能互补与错位发展
摘 要：《公共图书馆法》颁布实施，标志着图书馆事业发展进入新时代。高校图书馆和公共图书馆是我国两种主要类型的图书馆，两者由于适用法律、性质地位、管理体制、服务职能等方面不同导致功能上的差异。面对新形势，高校图书馆和公共图书馆要建立功能互补关系，前者应重视专业性，后者应突出公益性，实现并行错位发展。展望未来，随着图书文献领域信息化、智能化水平的提高，高校图书馆和公共图书馆经过长期的错位发展、整合发展，最终实现融合性发展，促进我国公共文化服务体系的完善。
关键词：高校图书馆;公共图书馆;功能互补;错位发展
一、问题的提出
图书是人类进步的阶梯，图书馆作为社会公共文化服务体系的核心要素之一，被誉为社会强而有力的心脏，对繁荣社会主义文化、弘扬社会主义核心价值观从而增强文化自信发挥着举足轻重的作用。聯合国教科文卫组织文件指出：“为了提供永久性和不断发展的国家图书馆事业，全面管理和协调只能靠立法才能取得”[1]。我国自改革开放以来高度重视图书馆立法，对应我国的高校图书馆、公共图书馆、科研院所图书馆三大图书馆系统，相关立法及规范性文件在三大领域竞相展开。以时间为序，科研院所图书馆领域先声夺人：《中国科学院文献情报工作条例》经1978年、1987年两次修订，1991年颁布实施，该条例适用于科学院系统的图书馆;公共图书馆领域紧随其后：1982年文化部颁布以公共图书馆为调整对象的《省(自治区、市)图书馆工作条例》;高校图书馆领域后来居上：《普通高等学校图书馆规程》于1987年7月由原国家教委颁发，是高校系统图书馆工作的规范性文件。20世纪90年代掀起地方公共图书馆立法的高潮;进入21世纪不久，面对图书馆领域的各自立规、九龙治水的局面，国家有关部门有意提高立法层次进行统领整个图书馆系统的国家立法。2006年统一的《图书馆法》被列入“国家十一五时期文化发展规划纲要”立法规划，但是，当2008年再次启动时，统一的《图书馆法》缩减为《公共图书馆法》，首次确立“立小法而不立大法”的立法例。2015年12月，教育部根据形势的变化及时出台了新修订的《普通高等学校图书馆规程》(以下简称“规程”)。饶有意味的是，“本次修订是紧随国务院法制办发布《中华人民共和国公共图书馆法(征求意见稿)》之后，前后相差不到一个月。《高校图书馆规程》是教育部对高校图书馆最终未能纳入立法进程的一种自我补救和完善。”[2] 2017年11月颁布，2018年1月1日实施的《中华人民共和国公共图书馆法》则从法律的高度认可了高校图书馆与公共图书馆分水而治的现状，从而也抑制了学界欲把高校图书馆整合进公共图书馆系统的聒噪之音。
“随着信息技术与网络技术的进步，我国图书馆事业快速发展，高校图书馆和公共图书馆作为图书馆的两大主要类型，其发展更是突飞猛进，”[3]关于高校图书馆与公共图书馆共享共建、业态合并的呼声不绝于耳，实践上也进行了诸如图书馆联盟、共建图书馆的初步尝试。但是，让人始料未及的是，学界的热情与业界的欢呼没能够结出硕果，反而在喧嚣一时的高校与地方共建图书馆的合作尴尬局面出现后，使得人们对两馆的合作期待归于理性。全国人大常委会洞察了我国图书馆事业在高等教育与公共文化服务体系两大领域的差异性，深刻把握我国社会主义图书馆的历史及其发展规律，决定以务实的态度分别予以立法调整。因此，在相当长的一段时间内，高校图书馆与公共图书馆会长期并行错位发展，分别为高校师生和社会用户提供差异化服务。本文以《规程》和《公共图书馆法》为依据，对高校图书馆和公共图书馆的功能差异、错位发展及其整合方向进行分析。
二、高校图书馆与公共图书馆的差异与功能互补
(一)两者的差异
1.立法依据不同
调整高校图书馆的《规程》的立法依据是《教育法》《高等教育法》及相关规定;而调整公共图书馆的《公共图书馆法》的立法依据是《宪法》和《公共文化服务保障法》。两者立法依据的不同就暗含了两者服务面向的差异：高校图书馆主要服务于教育特别是高等教育领域;公共图书馆主要服务于社会大众，为满足人民群众基本文化权益提供物质及精神上的保障。
2.性质定位不同
根据新修订的《规程》，高校图书馆是学校的文献信息资源中心，为教学、科研和学科建设提供文献信息保障与服务的学术性机构，是学校总体办学人才水平的重要体现。可见，高校图书馆的建设、发展与服务面向定位在学校层面，主要功能是为全校师生服务。公共图书馆强调其为社会大众服务的社会公益属性，是公共文化服务体系的重要载体。关于公共图书馆的性质，《公共图书馆法》也几经反复，初稿确定为“非营利组织”，在遭到质疑后最终界定为“公共文化设施”[4]。也有学者从理论上把公共图书馆界定为“地区阅读推广中心、社会信息咨询中心和社会活动中心”[5]。
3.管理体制不同
在我国，高校图书馆与公共图书馆虽然都名为图书馆，但在行政管理体制上却分别隶属于不同的系统，有不同的行政主管部门。高校图书馆是高校的内设机构，是高等教育系统的重要组成部分，接受高校的直接领导，人财物等方面的权力直接受制于高校，间接受制于教育行政主管部门。公共图书馆是具有独立法人资格的事业单位，公办的公共图书馆由各级人民政府文化主管部门直接管理，民办公共图书馆独立性较强，但要接受所在地人民政府文化主管部门宏观管理与指导。由不同的管理体制所决定，高校图书馆的运行经费由高校根据需要自主配置;公办公共图书馆的经费来源于同级政府财政，民办图书馆经费主要来自于民间投资主体和社会捐赠。基于管理体制的不同，图书馆联盟在公共图书馆系统和高校图书馆系统也分别进行，比如安徽省图书馆既建立了省内的公共图书馆联盟，也加入了湘鄂赣皖公共图书馆联盟①;2011年11月，北京师范大学等全国10所重点师范大学联合成立了“全国师范院校图书馆联盟”等②。
4.法律地位不同
根据《公共图书馆法》第15条规定，公共图书馆的设立要求有独立的章程、固定的馆舍及相应的设施设备、专业工作人员、稳定的资金来源等条件。这些条件与《民法总则》规定的法人成立的条件基本相同。第17条、第23条又明确规定，公共图书馆的设立、变更、终止应当按照国家规定办理登记手续，公共图书馆应当建立健全法人治理结构。上述规定表明，公共图书馆是具有独立法人资格的事业单位，能够独立以自己的名义从事章程规定范围内的活动，独立承担法律责任③。与公共图书馆不同，高校图书馆只是高等学校的内设二级机构，其既不同于拥有管理权的职能部门，也不同于学校经营性单位，一般定位为学校的教辅部门或者直属机构，没有独立的用人权和财产权[6]，不能以自己的名义独立对外开展活动，也不能独立承担法律责任，其行为后果由所在高等学校承担。
5.服务职能不同
与两者的性质定位相关联，高校图书馆与公共图书馆在服务职能方面存在差异。高校图书馆立足办学定位和大学职能，侧重于满足高校师生研究性、创新性等较高层次的持续性需求;而公共图书馆则着重于满足社会大众读者用户的普及型借阅等较低层次的常规性、随机性需求。在服务对象的分工上，高校图书馆侧重于为本校师生、校友服务;公共图书馆则侧重于为大众型读者服务。在服务职能实现的方式上，高校图书馆主要运用参考咨询、定题服务、科技查新，文献编译等手段，为学校师生进行研究性学习提供专业化的信息保障。公共图书馆主要通过增加基层网点、增强馆舍阅读环境的舒适度、举办新书讲座等各种手段提高民众的到馆率、文献借阅率和满意度。
6.馆藏结构不同
高校图书馆主要为高校的人才培养、科学研究、学科建设服务，服务对象的文化水平及相应专业水平较高，因此高校馆藏资源配置必须具有很强的针对性，以学科建设为依托，馆藏文献与学校专业设置相匹配，所购书刊、数据库多以本校专業学科为主，资源特色表现为专业性。同时各高校因不同的办学专业和特色，图书馆的馆藏资源也就各具特点。为保证与世界接轨同步，高校图书馆一般也有较为丰富的外国文献资源。唯有如此，才能有效避免出现高校馆藏资源的无人问津现象。公共图书馆的服务对象是社会大众，必须要考虑到不同年龄阶段、不同文化水平和特殊群体的需要，其文献资源一般比较庞杂，涉及政治、经济、文化、军事、科技、环保等各方面文献资料，但同时特别强调通俗易懂。需要指出的是，公共图书馆并不会因为读者用户专业化水平较低而使得其馆藏水平低下，相反有些公共图书馆的馆藏资源颇有特色，比如公共图书馆比较关注本地文化资源的搜集整理，大都有极具本地特色的独一无二的镇馆之宝④。
(二)功能优势互补
高校图书馆与公共图书馆在功能定位上的不同，经过长期的实践积累，二者各自形成了独特的比较优势。这些优势正是两种不同类型的图书馆在相当长的一段时期并行发展令人信服的理由，并且随着双方比较优势的扩大，互补性也会愈加显现。
总体来说，高校图书馆的专业化建设起步早，人才基础雄厚，文化底蕴深厚;公共图书馆的社会服务范围广，突出公益性和均衡性，馆藏资源的地方性及古籍善本资源具有优势。如前所述，高校图书馆主要是为高校人才培养、科学研究、学科建设服务的，其服务的对象主要是该校师生及校友，其主要优势体现在专业化水平高，从业人员具有良好的职业素养、文化素质和工作能力。高校图书馆从业门槛较高，现今高校图书馆新招录人员一般都要求图书情报专业研究生学历，其内部基本上形成了一支年龄、学历、职称、学缘结构都比较合理的专职图书管理员队伍。人才是第一资源，人才优势保证了高校图书馆服务的专业性，并为高校图书馆进行高水平的专业服务、延伸服务和增值服务提供了有力的智力支撑和人才储备。反观公共图书馆，虽然不具备高校图书馆充足的人才储备和高水平的专业化队伍，但其在面对不同文化素质、不同阅读旨趣、不同身体条件的各种各样的读者时所展现出来的包容、平等、共享精神值得经常服务于同质化读者群体的高校图书馆学习借鉴。从长远来看，高校图书馆要走出象牙塔为社会大众服务，融入社会公共文化服务体系，放下身段虚心向公共图书馆学习，才是可行之道。公共图书馆虽在专业化程度方面逊色于高校图书馆，但其在受众的广泛性、服务的公共性、资源的综合性方面有着独特的优势，并且其“除开展阅览、外借、参考咨询、数据库检索、文献传递、馆际互借等基本服务之外，还有讲座、展览、培训及各类读者活动，在指导阅读、组织读者活动等方面积累了丰富的经验。”[7]
三、高校图书馆与公共图书馆的错位发展
高校图书馆与公共图书馆在长期的发展过程中形成并保持了各自的比较优势。面对这些比较优势，我们该如何对待呢?曾经一段时间，学界过于强调高校图书馆的社会服务功能和公共图书馆的教育功能，认为两者强强联合会产生繁荣我国社会主义文化的“1+1>2”的效果，有些地区也进行了大胆的尝试和轰轰烈烈的造势。然而，事实证明，盲目移植西方图书馆发展模式忽视我国高等教育模式以及我国图书馆事业发展规律的做法注定会消解我国两大类型图书馆领域长期形成的优势，从而不利于我国图书馆事业健康发展。基于此，笔者认为，在相当长的一段时期，高校图书馆与公共图书馆应保持特色优势，实现错位发展，达到齐头并进、双翼齐飞共同推动我国社会主义文化教育大发展的殊途同归的效果。
(一)高校图书馆发展应体现专业性、前沿性和不可替代性
毋庸置疑，近十年来，随着我国经济的快速发展和财政收入的增长，我国投入到高等教育的经费几乎翻了一番，其中也有相当一部分投入到高校图书馆建设。然而，一个普遍的感觉是：虽然高校图书馆大楼越盖越漂亮，馆藏资源越来越丰富，但却离师生越来越远，甚至有些高校图书馆只作为带有空调的自修室而存在。这一方面是因为网络信息技术的进步使得师生无需到图书馆就可以通过网络获得有关信息资源，另一方面也缘于高校图书馆的快速发展没有对接高等教育的价值诉求和师生的高层次需求。“高校图书馆的功能不仅仅是师生的自习中心”[8]，应该成为教学、科研、学科建设、社会服务和文化传承的信息保障中心。为此，高校图书馆应在以下几个方面着力：1.资源建设要立足于高校的辦学定位和专业设置，以特色求发展。各高校图书馆经过十年、几十年甚至上百年的建设，大都形成了校本特色的馆藏资源。高校图书馆不仅要精心保护这些特色馆藏资源，更要在资源建设上大力引进能够强化特色的文献信息资源。例如政法类院校应在政法类文献资源方面具有优势特色;财经类院校应在财经类文献资源方面具有优势，师范类院校应在教育类文献资源方面有特色;高职院校应在应用类文献资源建设方面形成特色等等。另外，高校也应结合专业建设特别是国家级、省校级特色专业、卓越人才培养试点专业建设拓展本馆特色。2.加快数字化图书馆的建设步伐。相较于公共图书馆，高校图书馆的数字化、智能化水平较低，这极大制约了高校图书馆专业化优势的发挥。其实，当计算机刚刚普及的时候，高校图书馆在计算机应用水平方面强于公共图书馆，但随着我国信息化浪潮汹涌澎湃之时，公共图书馆迎头赶上，成了图书文献信息数字化的弄潮儿。因此，高校图书馆需要大力加强数字化，进行“自建特色数据库建设、不同学科特色数据库建设、重点学科资源建设，同时以网络资源服务平台为依托，积极开展在线参考咨询服务，为用户提供参考咨询、文献远程传递服务、实时在线数据、知识导航、学科导航、定题跟踪、专题论坛等服务。”[9]3.服务于高校的“双一流”建设，在学科建设中体现价值。当前高等教育进入内涵式发展阶段，党和国家对高校提出了“双一流”建设的高质量发展要求。高校图书馆应该着眼于学术前沿，为高校优势学科服务，建立优势特色学科数据库，文献资源建设应向优势特色学科倾斜，为优势特色学科配备专职文献信息人员，专门从事优势特色学科文献信息的收集、分析工作，进入优势特色学科科研团队，为学校“双一流”建设贡献智慧⑤。4.以学生为本，着力提升大学生的信息素养及文献利用与处理能力。现代社会是信息社会，掌握信息收集、利用与处理能力是高校所有专业学生面对激烈的就业竞争应当具有的能力。在这方面高校图书馆应有所作为，教务处应委托图书馆以课程建设为抓手建设信息类课程。“通过课程的建设将图书馆的功能得以实现与提升，而结束图书馆仅是资料中心的位置。”[10]现在不少高校图书馆开设了“文献检索”和“信息检索”两门课程，还可以此为基础，开设数据库、论文写作等课程，通过这些课程培养大学生的信息意识，提高其对图书馆资源的利用能力、信息能力与信息素质、学术创新基础能力。5.有条件地服务社会用户。社会服务是高等学校的一项基本职能，高校图书馆作为高校的内设机构也无法置身度外。因此，高校图书馆在保证对师生服务和校园安全秩序的前提下，可以采取适宜的方式有条件地向社会开放。《规程》第37条规定，普通高等学校图书馆应在保证校内服务和正常工作秩序的前提下，发挥资源和专业服务的优势，开展面向社会用户的服务。由于实践中高校图书馆全面向社会开放尚缺乏丰富的成功经验，在国家立法层面做出规定疑虑较大，《公共图书馆法》于是删除了高校图书馆全面向社会开放的相关表述，仅仅提出公共图书馆与各类型图书馆开展联合服务的思路，支持并不强求高校图书馆向社会开放。这一规定符合我国各种类型图书馆长期并行发展的历史逻辑[11]，也为高校图书馆服务社会预留了较大的空间。高校图书馆应该按照规定积极探索在现行条件下向社会开放服务于社会大众的途径。目前较为可行的方式是高校图书馆尽快建立服务于社会用户的网络远程教育与服务平台，“开展高校图书馆移动信息服务。随着移动通信和互联网技术的发展，公众的阅读方式逐步由传统的文献阅读向数字化、网络化及移动化方向发展。”[9]高校图书馆应顺应这一发展趋势，建立网络平台在保障著作权和版权的前提下，让社会用户不需要走进大学校园就可以获得高校图书馆的文献信息服务。
(二)公共图书馆应着眼于公共性，在平等共享上下功夫
相较于高校图书馆，公共图书馆发展的重点应该体现均衡化，突出公益性，达到平等、开放、共享的要求。为实现这一目标，应该在以下方面进行努力：1.政府主导，社会联动，完善公共图书馆服务网络。根据《公共图书馆法》第13条、第31条的规定，建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络是国家公共图书馆建设总目标，而建设公共图书馆基层服务网络的任务落到县级人民政府肩上，要求建立覆盖城乡的总分馆制。在落实该条法律规定时，需注意三点：一是从现实来看，公共图书馆服务资源在城乡之间分配不平衡，广大农村地区是短板，需要尽快补足;二是在政府财力有限的情况下，积极动员社会力量，以混合所有制或者民办图书馆为重要补充。三是在第二点无法满足时，要按照《公共图书馆法》第39条规定完善县级图书馆的流动服务设施、自助服务设施，为广大农村读者提供服务。2.建构面向社会特殊群体的图书文献服务体系，实现图书馆精神所追求的的实质正义理念。《公共图书馆宣言》高度重视对特殊用户群体需求的满足，提出“每一个人都有平等享受公共图书馆服务的权利，而不受年龄、种族、性别、宗教信仰、国籍、语言或社会地位的限制。对任何不能享受常规服务和资料的用户，如少数民族用户、残疾用户、医院病人或监狱囚犯，必须向其提供特殊服务和资料”[12]。作为公共文化服务体系的重要组成部分，公共图书馆一方面要坚持社会成员平等享受图书馆资源满足形式正义要求，同时应对未成年人、老年人、残疾人等社会弱势群体加以特殊照顾，以践行公平正义的实质正义观。，《公共图书馆法》第34条第1款、第34条第2款对此作了专门规定。公共图书馆应该严格落实法律规定，履行为社会弱势群体提供特殊服务的职责。3.保障公众知情权，建立公众参与制度，接受社会监督。其一，政府文化主管部门，主动公开辖区内公共图书馆设置情况和服务情况。其二，公共图书馆主动及时公告本单位提供服务的基本情况。其三，公共图书馆的法人治理结构中，应当吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。其四，公共图书馆应当定期听取读者意见，建立投诉渠道，完善反馈机制，接受社会监督⑥。为保证监督的常态化、制度化，第47条规定，对公共图书馆的考核必须吸收社会公众参与，并且将考核结果“作为对公共图书馆给予补贴或者奖励等的依据。”[13]上述规定，均需要在以后的实践中加以具体化，以防止出现“大众监督即无监督”的尴尬局面。4.为制度化保障公共图书馆领域良性运行，公共图书馆应在前期探索的基础上，按照法律要求，建立中国特色的公共图书馆法人治理结构。虽然《公共图书馆法》第23条的规定没有明确要建立理事会制度，但从《中华人民共和国公共文化服务保障法》第24条、《中华人民共和国公共图书馆法》第23条的规定来看，均明确法律层面为公共图书馆建立法人治理结构，这为实行理事会制度提供了保障和依据[14]。因此，公共图书馆应在前期实践的基础上尽快建立理事会，完善法人治理结构。
四、未来的视角：融合性发展
现代图书馆服务体系由不同地区、不同类型、不同层次的图书馆组成，它们承担着既有共性，也有个性的图书馆服务任务。这些不同地区、不同类型的图书馆都可能有自己的核心价值诉求[15]。高校图书馆与公共图书馆在性质定位、管理体制、服务职能等方面存有差异，但在功能上也具有很强的互补性，这也成为两者在各自领域并行发展共同承担文化传承创新责任的历史原因。在此基础上，在相当一段时期，这种错位发展模式还将被坚持和发展。新修订的《规程》强化了高校图书馆的独立性，《公共图书馆法》把高校图书馆排除在直接调整范围之外说明国家从法律的高度认可了这一模式⑦。
然而，需要指出的是，我们要辩证地看待高校图书馆与公共图书馆的关系。从发展的眼光看，在信息环境和用户需求的双重驱动下，两者从并行到整合再到融合的发展方向是大势所趋。《公共图书馆法》第四十八条也对这种发展趋势预留了足够的空间，国家支持两种类型图书馆加强交流合作、开展联合服务，支持高校图书馆向社会开放。高校图书馆业态的“数字化、网络化、智能化”[16]使得其服务可以超越大学校园的物理空间实现其社会教育功能，国民文化素质的提高也会产生社会用户对高校文献信息服务的强烈需求。公共图书馆在公共性、普及型、地方性的文献资源优势可以为高校的人才培养服务。如此，可以预见，不久的将来，随着大学开放性程度的提高，一个优势互补、共建共享的高校图书馆与公共图书馆合作运行机制必将建立。若如此，两者携手共建图书馆共同体和公共文化服务体系的条件具备，统一《图书馆法》的立法时刻即会到来。
注释：
①湘鄂赣皖四省公共图书馆联盟发端于2012年在武汉成立的“湘鄂赣长江中游城市集群信息中心”暨“湘鄂赣公共图书馆联盟”，安徽省图书馆于2013年加入该联盟，使联盟总服务人群达到2.3亿。参见安徽图书馆网站http：//www.ahlib.com/v-AhLibWeb-zh_CN-/AhLibWeb/mian.w?mainid=2.访问日期：2018年8月10日。
②参见全国师范院校图书馆联盟网站：http：//sflm.bnu.edu.cn/templates/qgsflm/pageinfo.cshtml?cid=121.访问日期：2018年8月11日。
③早在2015年，有学者指出，对照《民法通则》关于法人成立条件的要求，公共图书馆属于提供公益性服务的事业单位法人，具有独立民事主体资格，可以依法建立组织机构，形成法人意思表示参与社会活动。申庆月.公共图书馆法人治理结构的法律依据研究[J].图书馆建设，2015(3).
④如南京图书馆的民国书刊。李海霞.浅谈高校图书馆与公共图书馆功能之整合[J].河南图书馆学刊，2014(9).
⑤为了保证学科服务工作的顺利开展，我国有部分高校图书馆设立专门的学科服务部门统一管理专、兼职学科馆员为学科服务提供组织保障，如电子科技大学图书馆、南京理工大学图书馆、西北农林科技大学图书馆、大连海事大学图书馆、北京理工大学图书馆等8家图书馆设立了学科服务部门，这为学科服务向专业的纵深方向服务与发展提供了良好的条件。参见贾东琴.国内外高校图书馆组织结构现状分析[J].图书馆建设，2015(3).
⑥分别参见《中华人民共和国公共图书馆法》第18条、第38条、第23条、第47条。
⑦日本也采用图书馆分别立法例。该国1947年颁布《国会图书馆法》。1950年颁布规范公共图书馆的《图书馆法》，1953年颁布《学校图书馆法》。参见徐佳.《公共图书馆法》立法研究[J].科技情报开发与经济，2009 (23)： 87-88.
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作者：明晓红
政府购买农民工就业培训服务路径探析
摘要： 农民工就业培训中的引导性培训与基本就业技能培训属于准公共物品，因此政府具有为农民工提供这两种就业培训的职责。在当前政府转变职能与构建服务型政府的背景下，由于政府购买服务路径具有自身优势，且恰好契合政府职能转变与构建服务型政府的要求，因而，采取政府购买服务路径为农民工供给就业培训服务具有合理性。当前，政府购买农民工就业培训服务主要有传统路径和凭单制路径，但是二者均存在一定缺陷。为克服当前路径的缺陷，将来政府购买农民工就业培训服务应该朝着市场化、社会化和多元化方向发展。
关键词： 农民工;就业培训;政府购买服务;路径;市场化;社会化;多元化
“政府购买服务”源自于西方国家，在欧美国家更多是称为购买服务合同和合同外包，在香港地区则称为社会福利服务资助，在我国大陆地区才称作政府购买服务。20世纪70年代开始，由于西方国家公共政策失灵、公共产品供给低效和行政机关过度膨胀等问题，引发了全世界范围的以公共选题理论和新公共管理理论为主导的行政改革浪潮。在这种行政改革背景下，政府购买服务便产生并发展起来。
一、政府购买服务概况
与政府购买农民工就业培训服务现状20世纪90年代，在我国大陆地区的上海、北京和深圳等地采取了政府购买服务供给公共服务，我国大陆地区的政府购买服务源自于政府尝试改变行政成本过高与行政效率过低的状况。虽然政府购买服务实践已经推广了一段时间，但是从全国范围看，当前政府购买服务实施范围仍然十分有限，比较成功的案例不是很多。当然政府购买农民工就业培训服务的实践比较晚，到目前尚不足十年。(一)政府购买服务的内涵在研究政府购买农民工就业培训服务之前，首先得弄清楚政府购买服务的内涵与本质究竟是什么。学界普遍认为，政府购买公共服务的本质就是营利或非营利组织参与公共服务供给，政府付费，营利或非营利组织生产和提供公共服务。但是对于其内涵的具体表述，则主要形成了四种较典型的理解。
第一种，强调购买服务流程角度的观点——政府必须按照既定标准，对所购买的公共服务进行评估之后才可付费。政府购买服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。[1]
第二种，突出实现政府供给公共服务财政效力最大化。政府购买公共服务是指政府部门为了履行为社会公众服务的职能，通过政府财政向相应的社会服务机构直接购买并实现财政效力最大化的行为。[2]
第三种，从公私伙伴关系角度理解的观点。公共服务购买是政府公共部门与私人部门之间签订购买协议，由政府出资将涉及公共服务的具体事项承包给私人部门的行为。[3]
第四种，从政府在整个政府购买服务流程中所应扮演角色的角度来认定的观点。此观点认为，政府购买服务包含如下元素：政府购买服务的委托主体是政府，受托者是营利、非营利组织或其他政府部门等各类社会服务机构，表现为一种通过政府财政支付全部或部分费用的契约化购买行为;政府以履行服务社会公众的责任与职能为目的，并承担财政资金筹措、业务监督及绩效考评的责任。[4]
其中，第一种观点明确提出公共服务直接由社会服务机构生产，政府按照政府购买服务规定的付费标准对社会组织生产的公共服务进行评估，严格依据评估结果支付资金，此观点着重要求执行政府购买公共服务流程。第二种观点强调政府购买服务的出发点依然是服务公众，但其强调实现政府财政效力最大化。在此需厘清：尽管政府购买服务追求低成本高效率，但是实现财政效力最大化绝非政府购买服务的落脚点。第三种观点过于片面地理解政府购买服务就是公共部门与私人部门间通过协议供给公共服务，政府不仅限于向私人部门购买服务，也可向社会组织购买服务。第四种观点较为全面：第一，明确要求公共服务的生产者由政府向营利、非营利组织等各类社会服务机构转变;第二，点明了政府与服务生产者间的“委托—代理”的契约关系;第三，强调了政府在整个流程中应承担的财政资金筹措、业务监督和绩效考评的职责。因此，基于以上三方面的原因，笔者持此观点。
笔者认为，“政府购买服务”本质上在一定范围内(即政府仅向私人部门购买公共服务时的情形)属于市场化路径，因为二者均要求，要摆脱由政府对公共物品大包大揽的局面，由全能型的管家向安排者转变，在具体的生产过程中应该充分借助市场机制。诚然，两者存在一定差异：当政府向社会组织或其他非市场主体购买公共服务时，二者便不再有联系;另外，政府购买服务提供的服务客体仅限于无形的公共服务，市场化工具则均适用于公共服务与公共产品。 (二)政府购买服务的状况与问题 1.政府购买服务的状况当前，已有的政府购买的领域涉及有公共教育、公共卫生和疾病的预防与治疗、扶贫帮困、养老助残服务、社区管理包括社区的发展和矫正、城市规划、环境保护、政策咨询等方面。[5]我国政府购买服务的范围主要集中于以上部分，且主要是由地方政府在推广，尚未在国家层面进行全面推行，而美国则在联邦与地方层面均大幅度地进行了推广。在美国合同外包的领域包括高速公路、供电、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场、监狱等设施的建设和经营。[6]较之于美国等发达国家，我国政府购买服务的内容范围比较少，购买力度比较低，尚有进一步拓展的空间。 2.政府购买服务的问题由于我国政府购买服务实践仍处于初级阶段，主要的实践推广地方为经济较发达的东部沿海地区，而且主要是向民间组织和社会组织购买养老与社区等方面的服务。从我国政府购买服务方式供给的公共服务所占公共服务的比例来看，政府购买公共服务供给的服务仅为所有公共服务供给的一小部分;从我国政府购买服务的服务生产者来看，政府向企业所购买的数量与规模均远超过向民间组织和社会组织购买服务的数量与规模。随着政府购买服务实践的不断深入，购买目录不明晰、买卖双方权责不清、公共服务市场发育困难等问题也渐渐浮出水面，暴露出了购买过程不规范、监督缺乏、责任流于形式等问题，极大地限制了公共服务购买开展的领域和规模。[7]政府购买制度化程度整体较低且缺少持续性;对于购买主体方式的竞争性而言，政府购买呈现出“内部化”特征和形式性购买，社会组织成为政府部门的延伸;从购买主客体间的独立性来看，双方是一种“关联交易”，二者之间存在着非独立、不平等的关系;服务评价和监督体系缺失，服务成本难以控制。[8]我国政府购买服务存在以上种种问题，归根结底还是由于各个实施政府购买服务的地方未能制定完善的购买服务的制度，并严格按照制度推行政府购买服务。作为政府购买服务一部分的政府购买农民工就业培训服务同样存在一些问题。3.政府购买农民工就业培训服务的问题我国政府购买就业培训服务的初衷主要是通过购买公益性岗位和培训成果，解决部分下岗工人等的就业问题。下岗失业职工经过培训达到上岗要求，考核合格后，所需培训费由政府支出，其实质是由政府出钱对下岗失业职工参加培训提供经费补助，鼓励他们通过培训掌握一技之长，提高就业竞争力，尽早实现再就业。[9]当前全球经济持续低迷，我国就业难问题仍十分严峻，在此情形下，就业培训服务的供给对象已经不能再局限于下岗工人，作为早已受到社会广泛关注的农民工和大学毕业生群体也应作为政府购买就业培训服务的供给对象。
各地政府购买农民工就业培训服务主要有传统型政府购买就业培训服务路径和凭单制路径两种。在传统型路径中，政府部门是委托者，培训机构是代理者，由于二者之间的信息不对称，容易出现“道德风险”与“逆向选择”，进而影响培训效果;政府部门对于培训机构难以监管，很难达到预期培训效果，即便达到预期效果，农民工技能得到大幅提升，传统模式仍不可避免地存在针对性较差的固有缺陷;凭单制路径也存在一些问题：第一，很多地方出现了“供给方缺陷”的窘况;第二，即便是凭单制路径能够大幅度提高培训质量，此路径仍然存在与就业脱钩的情况，所以此培训路径存在针对性与实用性不强的问题，难以有效解决农民工就业问题;另外，这两种政府购买农民工就业培训服务路径均存在缺乏培训资金，培训经费不能得到有效保障的问题。[10]政府购买农民工就业培训服务，主要存在就业培训质量不高、就业培训针对性与实用性不强、就业培训供给不足和就业培训资金欠缺等问题。
二、农民工就业培训服务的属性
就业培训主要有引导性培训、基本就业技能培训和专业技能培训，基于公共产品理论分析，引导性培训与基本就业技能培训均属于公共产品属性，专业技能培训应属于私人产品。(一)就业培训的内涵虽然，已有不少学者使用过“就业培训”这一概念，但是，很少有学者对“就业培训”的内涵进行阐述，通常情况是混同使用“就业培训”和“职业培训”两个概念。即使这两个概念都有凭借培训方式提高被培训者就业能力的含义，但二者的侧重点却有不同：“就业培训”旨在通过对被培训者进行培训，提升其就业能力，以增加其人力资本储量为途径，最终能使其顺利就业，即就业培训主要是为了解决就业问题展开的培训;然而，“职业培训”则是偏重于对在职者进行在岗培训以帮助其职业规划、发展进行的培训。
笔者认为，“就业培训”旨在使就业困难群体能够顺利就业，政府、市场与社会各方主体以促进就业为目的，以提升就业困难群体的就业技能为途径而进行的培训。就业培训主要分有引导性培训与就业技能培训两大类。其中，引导性培训主要是对培训对象进行城市生活常识、法律知识与基本权益维护等方面的培训;就业技能培训是指根据国家以及不同行业、不同工种、不同岗位对从业人员基本技能和技术操作规程的要求，安排培训内容，设置培训课程，对具备相应条件并有创业意向的农民工开展创业培训，提供创业指导。[11](二)农民工就业培训服务——准公共物品属性就业培训主要分为引导性培训和技能培训两大类，其中，引导性培训主要是基础知识方面的培训，技能培训则是基本技能培训与专业技能培训。
公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长(它们的消费是非竞争性的)，而排除任何个人对它分享都要花费巨大成本(它们是非排他性的)。[12]公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物，非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能排除在对该物品的消费之外;这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这些物品的积极性。[13]综上观之，实际上仅有极少的物品能同时满足非排他性和非竞争性的条件，绝大多数公共物品都是属于仅仅具备非排他性而无非竞争性或具备非竞争性而无非排他性的准公共物品。
大部分就业培训属于准公共物品，但是，不同类型就业培训的属性有所差异。农业技术具有利益外溢性准公共产品属性，基础知识培训是拥挤性公共产品，专业技能培训是私人产品。[14]此外，曼尼认为，国防、基础研究和反贫困是最重要的公共产品[15]。《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》指出每一个政府的核心使命之一便是保护弱势群体。[16]广大农民工群体作为主要的贫困群体和弱势群体之一，就业培训作为提升农民工就业技能，增加其人力资本储备的重要途径，也是政府反贫困和保护弱势群体的重要举措之一。
西南财经大学2012年12月发布的调研报告指出，我国2010年的基尼系数已经达到061，远远超过了国际警戒线，可见，我国当前的贫富差距非常大。[17]刘尚希认为，贫富差距是财产差距，更是能力差距;通过基本公共服务的均等化，极力扩大公共消费在城乡之间、区域之间的平等化，尤其对于处于流动状态的农民工及其子女，给予同等的市民待遇，是缩小贫富差距的重要初始条件;社会群体之间的能力差距缩小了，社会贫富差距缩小才有希望。[18]政府发放补贴给贫困者仅是“授人以鱼”而已;实际上，通过就业培训提高贫困者的就业技能来对贫困者“授人以渔”方乃长远之计，此举可通过解决贫困者能力贫困问题，缩小能力差距，进而缩小贫富差距，实现社会公平正义。由此可见，反贫困作为公共产品，是解决作为弱势群体的农民工能力贫困的重要举措，政府向农民工供给就业培训服务是改变他们贫困的主要方式之一，就业培训服务应属于准公共物品。
基于以上分析，从公共物品理论和政府反贫困的视角来看，农民工专业技能培训属于私人物品，而针对农民工的引导性培训和基本就业技能培训应属于准公共物品。三、政府购买服务路径供给农民工
就业培训服务的合理性分析作为公共部门的政府具有为社会公众供给公共物品的职责，对于准公共物品的农民工就业培训，政府也应承担相应的供给责任;政府供给公共物品并非必然由政府生产和直接提供公共物品，依据政府职能定位，政府在公共服务供给过程中应进行职能转变，而具有一系列优势的公共服务供给新方式——政府购买服务路径，恰好契合了政府职能转变，因而采取政府购买服务路径供给农民工就业培训服务具有合理性。(一)政府供给公共物品的职能定位公共物品的供给依次经历了政府垄断式的直接供给模式、政府—市场的二元供给模式、政府—市场—社会的多元供给模式三个发展过程。在政府垄断式的直接供给公共物品模式中，极易出现效率低、质量差、亏损与投资不足、回应性差和易浪费公共资源等诸多问题。在政府—市场供给公共物品模式中，政府适当让渡部分社会管理权，实现公共服务的生产职能与供给职能相分离，把生产职能交还于市场，政府通过购买服务的途径向社会公众供给公共服务。公共服务市场化供给理论，实质上是主张政府从生产者的角色分离出来，更多地成为“授权者”，其主要职责在于选择提供哪些公共服务，确定它们的数量与质量标准，安排并确定生产者，确定公共服务的供给方式，对生产组织进行监督和评估，对公共服务的效果承担最终责任。[19]政府—市场—社会的多元供给模式供给公共物品主要是基于对于公共物品供给可能会出现政府失败、市场失灵和志愿失灵的情形，而通过政府、市场和社会多元主体合作供给公共物品则较为有效。
“传统政府治理中的一个误区是忽视服务提供和生产间的区别，即错误地认为如果政府放弃了服务生产者的功能，他自然就放弃了服务提供者的角色;而新公共管理理论认为，对那些属于政府‘天职’的公共服务，政府应该是一个安排者，决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或水平，怎样付费等问题。至于服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。”[20]政府的职责是掌舵而不是划桨;直接提供服务就是划桨，而政府并不擅长于划桨。[21]因此，从政府的职责来看，加强对农村剩余劳动力的就业培训，提高公共就业培训的效果，是当务之急。[22]由于我国政府职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”和农民工就业培训属于准公共物品，因此，我国政府具有为农民工提供就业培训服务的职责，政府在供给农民工就业培训服务过程中，应扮演安排者、授权者、监管者和付费者的角色而非生产者角色。 (二)政府购买农民工就业培训服务路径的合理性政府要履行为农民工供给就业培训的职责和实现社会公平正义理念。政府在供给农民工就业培训服务过程中，采取政府购买服务路径恰好能契合政府应扮演好安排者、授权者、监管者和付费者的角色职能定位。
一方面，政府购买服务路径可以实现政府职能合理定位与转变。政府购买服务实现政府生产与提供职能的分离， 通过政府购买服务， 政府由公共服务的直接提供者， 转变为公共服务的规划者、购买者和监督者， 实现了社会权力的回归和政府角色的转换。[23]在政府购买服务中，政府的主要职责不再是负责生产具体的服务与设施，但在起草合约协议，确定服务供应标准、资金来源、服务质量条款和条件，制定绩效评价标准，确定服务定价模式等方面负有不可推卸的责任;发挥市场机制中的竞争机制，可实现公共服务低成本高效益。总的说来，公共服务改革应以市场化为取向，寻求公共机制与市场机制的有机结合。[24]另一方面，政府购买服务路径作为新型的公共服务供给方式具有一定的优势。政府购买公共服务不仅能够降低政府工作成本，提高服务质量，特别是提高专业化服务水平，提高公民法制观念，而且能够促进良政和司法体制改革，推进政府职能转变，促进公民理解、接受、配合各项政策法规和政府工作，形成和谐稳定的社会氛围，同时还为非政府非营利组织的发展提供政策、资金、环境等方面的支持，促进市场和民间组织的发展，为社会建设提供有益的保障，是一项多赢的选择。[25]在目前贫富差距不断拉大和农民工就业能力低下的状况中，政府力图在短期内提高他们的就业能力的最优路径则是就业培训，引导性培训与基本就业技能培训属于准公共服务，政府便具有供给农民工就业培训的职责;另外，政府购买服务路径作为公共服务供给新方式也具有一定优势。所以，我国政府采用政府购买服务路径向农民工供给就业培训服务具有必要性和一定的合理性。
四、政府购买农民工就业培训服务的
具体路径及发展趋势自政府向农民工供给就业培训服务以来，形成传统路径与凭单制路径这两种具体的政府购买农民工就业培训服务路径。基于新公共管理理论、新公共服务理论和多中心治理理论对政府购买农民工就业培训服务的分析，市场化方向、社会化方向和多元化方向将成为政府购买农民工就业培训服务路径发展的趋势。 (一)现行政府购买农民工就业培训服务具体路径从2004年政府实施 “阳光工程”开始，政府已经组织实施了近十年的农民工就业培训工程，在这些政府为农民工提供就业培训的实践中，主要形成了两种具体的政府购买农民工就业培训服务路径。1.传统路径自“阳光工程”伊始，政府就开始向农民工供给就业培训服务。最初的供给方式主要依靠官办培训机构对农民工进行就业培训，在这种政府既是农民工就业培训服务的安排者又是生产者的模式下，难以达到预期培训目标。2008年出现的“贵州培训窝案”更是把政府独自开展农民工就业培训的模式推到风口浪尖。此后，政府探索出传统路径，即：政府向非官办培训机构(主要是民办培训机构)招标，当培训机构中标之后，政府与培训机构之间签订培训合同，由培训机构组织农民工进行就业培训，当培训结束之后，培训机构按照合同要求对受训农民工进行考核，农民工经考核合格之后，政府再根据培训合同相关条款向培训机构支付培训费用。在传统路径中，政府与培训机构之间是一种契约关系，政府作为委托者，培训机构作为代理者代理政府向农民工提供就业培训服务。2.凭单制路径凭单制路径实质就是政府借助就业培训券这个工具向农民工供给就业培训服务。其具体操作流程为：首先由政府将培训经费制作成具有一定面额的培训券，满足条件的农民工持相关证件到政府部门领取培训券，持券的农民工根据自身状况与就业市场的情况，自主地选择培训机构与培训专业参加培训，由所选培训机构组织农民工进行就业培训，在培训结束时，农民工经过相关考核后将培训券交付于培训机构以冲抵培训费用，培训机构到相关的政府部门把培训券兑换成培训资金。
在这两种路径中，政府主要扮演监督者、考评者和付费者角色，培训机构是就业培训服务的直接生产者，如前文所述，这两种供给农民工就业培训服务的路径均存在一定的弊端。(二)政府购买农民工就业培训服务具体路径发展趋势就政府购买服务路径提供农民工就业培训而言，要取得较好的效果，需要不断丰富、完善政府购买服务的具体路径，市场化工具和社会化工具均是较好选择，今后，政府购买农民工就业培训服务的具体路径应该会朝着以下方向发展。1.市场化方向政府可以探索采取市场化工具中民营化、合同外包、用者付费、补助、特许经营和凭单制等工具为农民工供给就业培训服务的具体路径。当前这两种政府购买农民工就业培训服务路径分别属于民营化和凭单制工具，二者均存缺陷，需要进一步改进、完善。政府可以摸索合同外包、用者付费、补助和特许经营的方式供给就业培训服务，单一地使用某一方式不可避免地存在一些缺陷，此时，可以同时使用集中市场化工具共同供给农民工就业培训服务，以便取得更好的培训效果。2.社会化方向对于社会化方向，政府可以探寻以公共政策制定作为视角，探究如何在农民工参与政府购买就业培训服务中建立就业培训利益表达机制，以及构建何种路径完善监督机制;借助行政听证的途径，选定政府应该购买何种具体就业培训服务和确定购买就业培训服务的培训机构的资质条件;凭借构建农民工就业培训供给中的公私合作伙伴关系，充分发挥非营利组织这个第三部门机制的功能，规避政府失败和市场失灵可能产生的政府购买服务农民工就业培训服务风险。非营利组织具有公共服务提供的质量优势，相对于政府而言，非营利组织在公共服务提供中的优势并不限于我们所理解的民营化的成本节约，而在于其内在的公共服务质量，它能很好地弥补政府在很多服务领域供给能力不足的问题，对于政府面临的日益复杂多元的公共服务需求而言，推动政府向非营利组织购买公共服务，是有效改善公共服务供给的重要手段。[26]3.多元化方向由于在政府购买农民工就业培训服务的过程中，有政府失败和市场失灵的风险，因此，单独采用市场化工具或者社会化供给均有失灵的风险。市场化方式极易出现“搭便车”现象，而非营利组织供给农民工就业培训服务也会出现失灵，诸如，非营利组织自身能力不强，活力不足，服务意识和服务的专业水平过低，组织结构不合理，专业化程度有待提高，过度依附于政府，欠缺社会公信力等种种问题存在。政府、市场和非营利组织单独供给就业培训服务难以满足农民工的需求，要实现高效优质的供给就业培训服务，需要政府、市场与社会组织多元合作供给。因此，政府购买农民工就业培训服务会出现政府、市场和社会多元化发展的局面。
《国家基本公共服务体系“十二五”规划》要求，我国将增加中央和省级政府在基本公共服务领域的事权与支出责任;将强化省级政府在教育、就业、社会保险、社会服务、医疗卫生等领域基本公共服务的支出责任。依据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，需要创新公共服务供给方式，探寻政府购买服务新路径。政府购买服务路径供给农民工就业培训服务有其合理性，但是，我国政府购买服务的实践与理论均处于探索阶段，可资借鉴的经验主要是欧美国家的合同外包以及香港的福利供给制度，因而，我国在创新政府购买(农民工就业培训)服务路径的过程中需要不断探索。
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(文字编辑：邹红责任校对：王才章)社会工作广东工业大学学报社会科学版2013/05 第13卷第3期
收稿日期：20120817
作者：王飞
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