按照《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》 (国发[2014]71号) 、《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》 (国发[2015]35号) 以及《中央对地方专项转移支付管理办法》 (财预[2015]230号) 等相关要求, 为优化财政资源配置, 推进财政资金统筹使用, 避免资金使用“碎片化”, 盘活各领域“沉睡”的财政资金, 把“零钱”化为“整钱”, 2016年12月2日, 财政部废止了《江河湖库水系综合整治资金使用管理暂行办法》 (财农[2016]11号) 、《农田水利设施建设和水土保持补助资金使用管理办法》 (财农[2015]226号) 等6项关于水利的资金管理办法, 以财农[2016]181号印发了《中央财政水利发展资金使用管理办法》, 该办法自2017年1月1日起施行。
中央财政水利发展资金支出方向包括其废止的6项资金管理办法的全部用途, 有以下十个方面:农田水利建设、地下水超采区综合治理、中小河流治理及重点县综合整治、小型水库建设及除险加固、水土保持工程建设、淤地坝治理、河湖水系连通项目、水资源节约与保护、山洪灾害防治和水利工程设施维修养护, 具体用途参考《中央财政水利发展资金使用管理办法》。
为落实党中央、国务院关于扶贫工作的决策部署, 改革财政涉农资金管理使用机制, 赋予贫困县统筹整合使用财政涉农资金的自主权, 形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局, 2016年, 国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》 (国办发[2016]22号) 。根据22号文件精神, 国贫县可以整合中央财政20大项资金 (不包括中央财政水利发展资金) 用于扶贫。虽然《中央财政水利发展资金使用管理办法》出台时间晚于22号文件, 但其支出方向与其废止的6项资金管理办法支出方向重合, 因此中央财政水利发展资金可以整合用于扶贫。为贯彻落实国办发[2016]22号文件精神, 财政部、国务院扶贫办印发了《关于进一步做好贫困县涉农资金整合工作有关事项的通知》 (财农[2016]151号) , 内蒙古自治区人民政府办公厅印发了《内蒙古自治区人民政府办公厅关于贫困旗县统筹整合使用财政涉农涉牧资金试点工作的实施意见》 (内政办发[7]]101号) 。
中央和自治区关于资金整合一系列文件印发以来, 各国贫县有序开展了资金整合工作。但据笔者了解, 由于政策了解不够深入, 一些区贫县也对中央水利发展资金进行了整合, 违反了22号文件精神。
针对区贫县整合中央资金情况, 自治区政府办公厅印发了《内蒙古自治区人民政府办公厅关于进一步加强贫困旗县统筹整合使用财政涉农涉牧资金的通知》 (内政办发[2018]63号) , 指出:“区贫旗县不得整合中央资金”;自治区扶贫办、财政厅印发了《关于做好2018年贫困旗县涉农涉牧资金整合试点工作的通知》 (内扶办发[2018]10号) , 指出“31个国贫旗县 (含摘帽旗县) 整合中央和自治区资金限制在中央层面20大项资金和101号文件规定的自治区资金整合范围内;26个区贫旗县整合自治区资金限制在101号文件规定的整合范围内, 不允许整合中央资金。”
对于纳入涉农整合范围内的资金, 《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》 (国办发[2016]22号) 要求“原则上用于贫困地区、贫困人口的资金增幅不低于该项资金的平均增幅”, 《关于进一步做好贫困县涉农资金整合工作有关事项的通知》 (财农[2016]151号) 、《内蒙古自治区人民政府办公厅关于贫困旗县统筹整合使用财政涉农涉牧资金试点工作的实施意见》 (内政办发[2016]101号) 、《关于做好2018年贫困旗县涉农涉牧资金整合试点工作的通知》 (内扶办发[2018]10号) 也要求分配给贫困县的资金增幅不得低于该项资金的平均增幅。
按照上述文件要求, 在自治区对市、市对县分配中央水利发展资金的过程中, 产生了一个问题:分配给贫困县的资金增幅不得低于该项资金的平均增幅, 是指每个贫困县都不低于还是安排给全省的贫困县的总规模不低于?财政部《财政扶贫工作“问与答”第一期》 (财农便 (2016) 546号) 做出解释:“原则上分配给每个试点贫困县的每项资金增幅均不得低于该项资金全省平均增幅”。笔者认为该解释可操作性不强, 原因是原来的各项水利工程规划并未考虑贫困县因素, 且水利工程是按照项目进行管理和实施, 导致实行资金增幅政策的基础不够准确, 会造成多的越多, 少的越少, 产生两级分化, 与扶贫初衷不符。
针对上述关于资金分配上的增幅误区, 《财政部关于提前下达2019年水利发展资金预算的通知》 (财农[2018]122号) 指出:“用于832个国家扶贫开发工作重点县和连片特殊困难地区县 (以下简称贫困县) 的资金总体增幅不低于你省水利发展资金总体增幅”。根据该文件, 省级在分配资金过程中, 只要保证分配给该省全部国贫县的资金比例大于上一年度即可。笔者认为, 这是一种比较合理、具有可操作性的分配方法。《内蒙古自治区人民政府办公厅关于进一步加强贫困旗县统筹整合使用财政涉农涉牧资金的通知》 (内政办发[2018]63号) 指出“要严格落实中央财政资金分配给国贫旗县的资金增幅不得低于该项资金的平均增幅的规定, 并在指标文件上注明该项资金‘全区平均增幅’”, 实际上也是对财农[2018]122号的认可。
中央财政水利发展资金整合了原来6项水利项目资金管理办法, 可以被国贫县整合用于扶贫。《中央财政水利发展资金使用管理办法》的实施, 避免了资金使用“碎片化”, 优化了财政资源配置。涉农资金整合政策实施以来, 对于扶贫起到了积极效果。
为满足国务院、财政部、自治区关于整合、增幅要求, 各级有关部门在资金分配时要仔细斟酌, 不但浪费了行政成本, 还容易违反规定。为此, 笔者提出两个建议:一是省级财政和水利部门对盟市直接切块下达中央水利发资金, 同时指明用于贫困县的比例下限;二是由中央政府统筹安排, 从国务院扶贫办和各级扶贫办的渠道单独下达扶贫资金, 对于中央财政水利发展资金以及各部门涉农资金不再进行整合。
摘要：《中央财政水利发展资金使用管理办法》实施以来, 在实际操作的资金分配、资金整合环节遇到一些问题, 迫切需要梳理。本文整理了近几年国务院办公厅、财政部、国务院扶贫办以及内蒙古自治区关于中央水利发展资金和涉农资金整合的文件, 对资金整合、分配提出了可操作性的方法, 对管好用好中央水利发展资金具有借鉴意义。
关键词：中央财政水利发展资金,支出,贫困县,整合,增幅
[1] 《中央财政水利发展资金使用管理办法》 (财农[2016]181号)
[2] 《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》 (国发〔2014〕71号)
[3] 《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》 (国发〔2015〕35号)
[4] 《中央对地方专项转移支付管理办法》 (财预〔2015〕230号)
[5] 《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》
[6] 《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》 (国办发〔2016〕22号)
[7] 《内蒙古自治区人民政府办公厅关于贫困旗县统筹整合使用财政涉农涉牧资金试点工作的实施意见》 (内政办发[2016]101号)
[8] 《内蒙古自治区人民政府办公厅关于进一步加强贫困旗县统筹整合使用财政涉农涉牧资金的通知》 (内政办发[2018]63号)
[9] 《关于进一步做好贫困县涉农资金整合工作有关事项的通知》 (财农[2016]151号)
[10] 《关于做好2018年贫困旗县涉农涉牧资金整合试点工作的通知》 (内扶办发〔2018〕10号)
[11] 《财政扶贫工作“问与答”第一期》 (财农便 (2016) 546号)
[12] 《内蒙古自治区人民政府办公厅关于进一步加强贫困旗县统筹整合使用财政涉农涉牧资金的通知》 (内政办发[2018]63号)
[13] 《财政部关于提前下达2019年水利发展资金预算的通知》 (财农〔2018〕122号)
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