[提要]本文通过对江西省鄱阳县、修水县、泰和县、武宁县等县市涉农补贴的相关部门和农户进行实地调研，了解到现行农业补贴政策在调动农民生产积极性、促进农民增收等方面显现出积极作用，赢得了农民的广泛拥护。但是，目前的农业补贴政策也存在着许多问题，比如补贴力度偏小，补贴对象不明确等，文章针对这些问题提出了一些建议。下面是小编整理的《农户保费补贴农业保险论文 (精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。
保费补贴认知度、邻里效应与农户参保决策的实证研究
摘要：农业保险是我国农业经济体系的重要组成部分，研究农业保险发展水平及其影响因素是构建农业经济体系的基础，也是我国实施乡村振兴战略的迫切需要。通过建立Ordered Probit模型，实证分析农户对种植业保险保费补贴政策的认知度与邻里参保状况对其参保意愿的影响，发现：保费补贴认知度、邻里参保状况，均对农户参保决策具有显著的正向影响，即农户对保费补贴政策认知度越高，农户越倾向于购买种植业保险;在邻里踊跃参保的情况下，农户购买种植业保险的意愿会更高。有鉴于此，为了提高农户的参保意愿，建议加大种植业保险保费补贴政策的宣传力度，拓宽农户获取信息的渠道，提高农户对种植业保险的认知度;建立新型农业经营主体与农户相结合的模式，以发挥新型农业主体的引领作用。
关键词：保费补贴认知度;邻里效应;种植业保险;参保决策
农业保险作为国家扶持农业发展的重要手段，对促进我国农业经济的发展具有重要意义。为推动农业保险的发展，政府相关部门逐年增加保费补贴金额，保费补贴比例不断增大。2007—2016年，我国农业保险保费收入从51.84亿元上升到417.12亿元，增长了7倍，承保的农作物从2.3亿亩增加到17.21亿亩，增长了6倍[1]，中央财政保费补贴从12.96亿元增加到162.1亿元，增长了11.5倍。随着农业保险业务的快速推进，参保率不断提高，保费补贴对农业保险的推动作用明显增强。
河南省作为一个以全国1/16的耕地生产占全国1/10粮食的省份，其农业在全国具有不可替代的地位，河南省的农业发展直接关乎全国农业经济的进步。农业保险在分散种植风险、补偿风险损失与维持农业稳定发展等方面均发挥着重要作用，是维护我国农业发展的基石。虽然河南省农业保险在短期内呈现高速的发展趋势，但其发展的可持续性受到严重阻碍。以2016年为例，河南省农业保险保费收入达到17.4亿元，其中中央补贴和地方补贴占75%～80%，农户仅缴纳实际保费的20%～25%。河南农户的参保率在高补贴政策的驱使下已突破50%，但仍远低于全国农户的平均参保水平。这表明，即使在政府财政大力补贴的情况下，河南省农户购买农业保险的意愿依然不强。如何提高农户购买农业保险的意愿，扩大农业保险的有效需求，使之推动河南省农业保险的可持续发展，已成为现阶段关注的重点。
一、文献综述
国内外的相关研究表明，农户对农业保险的认知度与邻里效应均会对农户的行为产生影响，相关研究主要集中于农户的参保行为与生产要素的购买行为。
一是关于农业保险需求影响因素的研究。M.L.Vandeveer[2]对越南荔枝保险的实证分析发现，农户的个人特征和家庭特征对其是否选择购买农业保险有显著影响;R.A.Babcock[3]的研究表明，农户对风险的关注也是一个重要因素;郭翔宇等[4]认为，农户的农业保险认知水平与政府的保费补贴额度对农户的参保决策有重要影响。
二是对于农业保险认知度与农户参保意愿之关系的研究。钟涨宝等[5]发现，随着农户对保费补贴政策认知度的提高，对此项惠农利民政策理解的加深，农户接受农业保险的可能性会提升;S.Ghazanfar等[6]通过对巴基斯坦300户农户数据的分析表明，农户对农业保险的认知度越高，农户越愿意参与农业保险;李琴英[7]认为，无论是兼农型农户、农兼型农户还是纯农型农户，对其购买农业保险的意愿影响最大的因素主要是其对农业保险的认知程度;聂荣等[8]采用辽宁省农户入户调查数据，运用Heckman模型对其进行分析，认为农户对农业保险的认知度越高，其参与农业保险的概率越高。
此外，还有学者对邻里效应与农户行为之间的关系进行了研究。史运等[9]认为，农户在选择农产品时，其行为会受到邻里行为的影响，主要体现在邻里间农户的相互模仿和跟从等;姚瑞卿等[10]通过对农户行为大量实地调查发现，农户无论是种植农作物的方式与耕作习惯，还是选用化肥与农药，其行为都存在较大程度的邻里影响，体现了明显的邻里效应;李柃燕等[11]指出，跟潮效应可能也会影响农户购买农业保险。
综上所述，国内外学者从理论与实证两个方面对农户参保决策的影响因素进行了大量的分析研究。但大多集中在农户对农业保险的认知度和农户生产要素购买意愿的邻里效应方面，而对农户保费补贴政策的认知度、邻里效应与参保决策之关系的研究却很少。鉴于此，本文拟基于对河南省403名农户的调查问卷，从农户自身特征和外部环境出发，运用Ordered Probit模型对保费补贴政策的认知度、邻里效应与农户参保决策的关系进行实证分析，以期为河南省农业保险的发展提供理论依据和实践参考。
二、研究设计与计量模型
1.研究设计
(1)数据来源
本文所采用的数据由调研问卷收集整理而得。农户样本的抽样使用随机抽样的方法，采取调查人员深入农户一问一答的形式进行，综合运用自由回答、两项回答、多项选择、赋值评价等方法，在被调查农户作答后，收回问卷并完成数据的采集。本次调查于2018年2—3月份进行，共向河南省18个地市发放问卷500份，收回问卷440份，有效问卷403份。
(2)变量定义与描述性统计
本文在测度被调查农户参保意愿时，让被调查农户回答“您愿意购买种植业保险吗?”，调查问卷要求被调查农户在“非常不愿意”“不太愿意”“不确定”“比较愿意”“非常愿意”5个选项之间进行选择，分别赋值1、2、3、4、5。在测度农户保费补贴认知度时，让被调查农户回答“您了解种植业保险的保费补贴政策吗?”，调查问卷要求被调查农户在“非常不了解”“不太了解”“一般了解”“比较了解”“非常了解”5个选项之间进行选择，分别赋值1、2、3、4、5。在測度邻里效应时，让被调查农户回答“您的亲戚邻居朋友是否参加了种植业保险?”，调查问卷要求被调查农户在“是”与“否”选项之间进行选择，分别赋值为0和1。此外，考虑到农户购买种植业保险的意愿可能还会受到其他多种因素的影响，本文还采集了种植业保险的重要性、年龄、文化程度、家庭年收入、发生自然灾害的可能性等控制变量，各主要控制变量的定义和说明具体如表1所示。
各主要变量的描述性统计结果见表2。由表2可知，被调查农户参保意愿的均值为3.33，农户对种植业保险保费补贴政策认知度的均值为2.21，邻里是否参保的均值为0.44，农户对种植业保险重要性评价的均值为3.07。由此可见，被调查农户的参保意愿低下，对保费补贴政策的认知度不足，邻里参保较少，并且种植业保险的重要性没有得到农户的高度认可。
2.实证模型构建
本文的被解释变量为农户购买种植业保险的意愿，是取值范围为1～5的有序离散变量。为了实证分析农户保费补贴政策的认知度和邻里是否参保对其购买种植业保险意愿的影响，本文在参考前人相关研究的基础上，构建如下Ordered Probit计量模型：
表示控制变量，包括农户的性别、年龄、文化程度、家庭年收入、种植业保险对农户农业生产的重要性和发生自然灾害的可能性等因素;μi为随机扰动项。
三、实证检验结果与分析
1.基本估计结果与分析
为了实证检验农户对保费补贴政策的认知度与邻里效应对农户参保意愿的影响，在控制文化程度和收入水平等相关因素的情况下，采用计量模型，分别对农户种植业保险保费补贴政策的认知度和邻里是否参保的实验数据进行了估计。同时，为了使回归结果更加稳健可信，采用逐步回归法对模型进行极大似然估计，回归结果如表3所示。表3中的模型(1)为农户对种植业保险的认知度和邻里是否参保对农户参保意愿影响的回归结果。采用逐步回归方法，模型(2)(3)(4)则进一步依次加入了农户对种植业保险在农业生产中之重要性的评价、农户的文化程度、性别、年龄、家庭收入，以及农户对种植业发生自然灾害的预期等控制变量。
由表3可知，首先，核心解释变量农户对种植业保险保费补贴政策的认知度的估计系数在模型(1)(2)中始终在1%的水平上显著为正，在模型(3)(4)中在5%的水平上显著为正，这说明在控制年龄、家庭年收入、文化程度等一系列因素作用的情况下，农户对种植业保险保费补贴政策的认知度对农户参保意愿具有显著的正向影响，即农户对种植业保险保费补贴政策越是了解，其参保意愿就越高。究其原因，对保费补贴政策有不同认知度的农户对种植业保险的意愿存在差异。对种植业保险保费补贴政策认知程度越高的农户，其对此项惠农利民政策的理解越深，为了提高自己的预期收益和效用，农户会更愿意购买种植业保险;而对种植业保险保费补贴政策认知程度越低的农户，则通常认为种植业保险保费对其是一种额外的经济负担，容易产生对种植业保险的排斥，其参保意愿会降低。农户对种植业保险深入的认知能够有效地减少他们对该保险的误解和偏见[12]。因此，对种植业保险保费补贴政策认知度较高的农户，对种植业保险有较强的意愿。
其次，从模型(1)—(4)，核心解释变量“邻里是否参保”的估计系数始终在1%的显著性水平上为正，这表明在控制年龄、家庭年收入和文化程度等一系列因素的情况下，邻里是否参保对农户参保意愿具有显著的正向影响，即农户的亲戚邻居朋友参保能使其参保意愿提高。邻里效应包括两个方面：一是农户从内心接受邻里的行为而做出的跟随行为;二是农户为了“跟潮”而做出纯粹的简单模仿行为，邻里参保状况不同的农户对种植业保险的意愿存在差异。从社会心理学的角度来看，群体通过较长时间的互动，其思想观念会逐渐趋同。K.R.Ahern[13]通过对一个班级的学生进行关于风险厌恶变化的实证研究发现，经过一个学年的共同学习后，同一班级学生从原本不同的风险厌恶程度而逐渐趋于一致。C.J.Eun[14]研究发现，由于中国是一个具有较强的文化自律意识和集体主义的国家，因此居民更容易受到他人思想和行为的影响。种植业保险的购买可以通过农户的互动行为进行传播，这对种植业保险的购买具有促进作用。而且，农户模仿其他农户的参保行为会产生从众效应。大量研究发现，居民参保决策等行为存在从众现象，因为群体在互动过程中会在一定范围内形成一种特定的舆论和风气，从而会产生一种催促人行动的压力[15]。这种压力与强制性命令不同，每个人都有“被其他人所接受”的心理，从而多数人的行为会对个体产生无形的压力，形成个人对其他人行为的模仿。而且，农户的文化水平普遍偏低，对农业保险和保费补贴政策不了解，对于是否参保，农户往往不能仅仅根据自身情况进行判断，很容易产生“跟潮”效应。亲邻朋友的参保也会对农户起到宣传作用，使农户更加了解种植业保险和保险保费补贴政策，有助于农户参保。因此，亲邻朋友购买种植业保险的农户对种植业保险有较强的购买意愿。
此外，从控制变量角度来看，农户对种植業保险在农业生产中重要性评价的估计系数在模型(2)(3)(4)中均在1%的水平上显著为正，这说明农户对种植业保险在农业生产中的重要性评价对其参保意愿具有显著的正向影响，即农户认为种植业保险对农业生产重要，愿意购买种植业保险。究其原因，主要是因为农户对种植业保险在农业生产中的评价来自于其以往遭受自然灾害损失的经历，保险赔偿使其减少了大量的损失，失而复得的经历和体验通常能为农户带来较高的产品认知，这种亲身体验所带来的产品认知通常会比对产品功能的直接了解更加有效。因此，农户对种植业保险在农业生产中的重要性评价将影响农户是否积极主动了解种植业保险及其补贴政策，从而影响农户的参保意愿。
2.边际效应估计与分析
通过Ordered Probit模型可以证实农户对种植业保险保费补贴政策的认知度与邻里是否参保是否会影响农户的参保意愿，但估计结果只能确定农户对保费补贴政策的认知度和邻里是否参保对农户参保意愿影响的方向和显著性，而不能具体地分析其影响程度。因此，为了分析农户对种植业保险保费补贴政策的认知度和邻里是否参保对农户参保意愿选择概率的影响，本文在表3中模型(4)的基础上，进一步计算了农户对种植业保险保费补贴政策的认知程度、邻里是否参保等其他相关变量对农户参保意愿的边际影响，具体计算结果见表4。从表4可以看出以下两点。
其一，农户对种植业保险保费补贴政策的认知度对农户“非常不愿意”(Y=1)购买种植业保险的边际影响为-0.011，对农户“不太愿意”(Y=2)购买种植业保险的边际影响为-0.054，两者均在1%的水平上显著为负。这表明农户对种植业保险保费补贴政策的认知程度每提高一个等级，农户“非常不愿意”和“不太愿意”购买种植业保险的概率分别下降了1.1%和5.4%。但是，农户对种植业保险保费补贴政策的认知度对农户“比较愿意”(Y=4)和“非常愿意”(Y=5)购买种植业保险的边际影响为0.038和0.039，并均在1%的显著性水平上为正，这表明农户对种植业保险保费补贴政策的认知程度每提高一个等级，农户“比较愿意”和“非常愿意”购买种植业保险的概率分别增加了3.8%和3.9%。
其二，邻里效应对农户参保意愿“非常不愿意”(Y=1)和“不太愿意”(Y=2)参加种植业保险的边际影响均在1%的水平上显著为负，分别为-0.047和-0.223。这表明与亲邻朋友没有参保的农户相比，亲邻朋友参保的农户“非常不愿意”和“不太愿意”购买种植业保险的概率分别下降了4.7%和22.3%。但是，亲邻朋友参保的农户“比较愿意”(Y=4)和“非常愿意”(Y=5)购买种植业保险的边际影响均在1%的水平上显著为正，分别为0.141和0.183，这表明与亲邻朋友没有参保的农户相比，亲邻朋友参保的农户“比较愿意”和“非常愿意”购买种植业保险的概率分别增加了14.1%和18.3%。
四、结论与建议
本文以问卷调查数据为基础，实证分析了农户对保费补贴政策的认知度和邻里效应对农户参保决策的影响，结果表明：农户对保费补贴政策的认知度和邻里效应对农户参保决策均有显著的影响;农户对保费补贴政策的认知度越高，农户参保的意愿就越强烈;邻里参保的农户更愿意参保。此外，农户对种植业保险的重要性评价也是影响农户参保决策的重要因素之一。在实证分析的基础上，本文提出以下建议。
其一，加大种植业保险保费补贴政策宣传力度，提高农户对种植业保险政策的认知度。互联网等信息技术在农村的应用与推广为种植业保险的宣传提供了新的载体，为宣传工作的进一步开展提供了便利。保险公司和政府相关部门应在原有传统宣传方式的基础上采用更多形式的宣传手段，如建立微信公众平台、与农业保险相关的手机移动客户端等，拓宽农户的认知渠道，让农户足不出户就可以了解最新的农业保险政策。另外，为了达到宣传的视听效果，相关机构还应制作拍摄与种植业保险相关的微视频、微广告进行宣传教育;为了发挥宣传的联动效应，在普遍宣传中要对目标群体特别是村干部和新型农业经营主体等有针对性地进行走访式宣传。
其二，建立新型农业经营主体与农户相结合的模式，使其在新型农业经营主体与农户间产生邻里效应。政府应加大对“新型农业经营主体+农户”模式的扶持力度，推动合作社农业保险和龙头企业农业保险的大力发展。一方面，应增强对农户的认知培训，实现新型农业经营主体和农户的有效对接;另一方面，应提供良好的对接环境，建立相关的法律法规，使农户在对接过程中能享有与新型农业经营主体平等的地位，从而提高农户参与合作社的意愿，使农户与合作社形成紧密的利益共同体，且在条件允许的情况下，扩大合作社规模，形成合作联社，发挥农户之间的联动效应。
其三，增强农户的风险意识，使农户充分认识到种植业保险对其生产经营的重要性。保险公司应多开展与种植业保险相关的经验交流会，将认为种植业保险对农业生产非常重要的农户组织起来，面向认为种植业保险对农业生产不重要的农户进行宣讲与经验交流，让认为种植业保险对农业生产十分重要的农户为其他农户讲述农业生产面临的风险以及种植业保险的作用，使农户意识到自然灾害可能带来的损失和购买种植业保险的优越性，这样不仅可以提高没有参保农户对种植业保险及其保费补贴的认知度，而且也可促进邻里效应的充分发挥，从而极大地提高农户购买种植业保险的意愿。
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作者：李琴英 陈珂 陈力朋
农业补贴政策实施情况的总体分析及评价
[提要]本文通过对江西省鄱阳县、修水县、泰和县、武宁县等县市涉农补贴的相关部门和农户进行实地调研，了解到现行农业补贴政策在调动农民生产积极性、促进农民增收等方面显现出积极作用，赢得了农民的广泛拥护。但是，目前的农业补贴政策也存在着许多问题，比如补贴力度偏小，补贴对象不明确等，文章针对这些问题提出了一些建议。
[关键词]农业补贴政策;政策效应;对策
[作者简介]吴春雅(1981-)，女，江西农业大学经济与贸易学院助教;樊平(1973-)，女，江西财经大学外国语学院讲师;艾勇波，男，江西农业大学经贸学院在读研究生。(江西南昌 330046)
一、农业补贴政策在江西省实施情况的总体分析
2007年江西省在巩固惠农政策的基础上，继续加大对农业的各种补贴力度，扩大扶持的范围。财政预算用于“三农”的投入达13.7亿元，比上年增加4.1亿元，增长43.2%，其中直接用于生产性的投入资金为6.3亿元，同比增加1亿元，增长18.9%。粮食补贴额度与往年相同。早、中、晚良种补贴分别为10元/亩、15元/亩、7元/亩，直补均为11.8元/亩。水稻直补资金6.09亿元;水稻良种补贴达4.46亿元;农机购置补贴资金达1.02亿元，比上年增加7200万元，补贴范围扩大至全省所有县市，单机补贴额也从上年不超过3万元提高到不超过5万元。
(一)粮食直补政策效应
2007年，江西在上半年已下拨粮食补贴6.7亿元的基础上，7月份又作出拨付12亿元粮食直补资金的财政安排，极大地调动了农民的种粮积极性，得到了农民的欢迎和全社会的广泛赞誉，发挥了较大的政策效应。一是促进了农民增收，粮食直补资金直接表现为农民的增收。二是促进了粮食持续增产。在粮食直补政策的牵动下，抢农时、上标准、用科技、增投入成为江西省农业生产的突出特点。2007全省早稻实际种植面积2120万亩，超过计划目标20万亩，比上年增加2.65万亩，增幅1.3%。早稻总产达770.9万吨，较上年增17.4万吨，增幅2.3%。三是促进了粮食流通体制改革。粮食直补对国有粮食流通企业形成了倒逼机制，粮食企业通过转换机制、减员增效、科学管理、增强活力，拓展在市场竞争中的生存与发展空间，从而继续巩固和发挥其在粮食购销体制中的主渠道作用。
(二)良种补贴政策效应
2007年全省发放良种补贴4.46亿元。良种补贴政策的继续实施，对鼓励农民扩大良种种植面积，提高良种覆盖率，增加优质粮食产量起到了重要的政策引导作用。一是降低了粮食生产成本，在一定程度上减轻了农民负担，促进农民增收。二是加大了全省优质良种推广力度，扩大了种植面积，提高了粮食产量。全省主推30个优良品种，实现良种更换率达20%。主推品种达3920万亩，占水稻面积的80%。推广绿色大米面积300万亩。水稻良种覆盖率达到98%以上。三是以良种推广补贴为手段，将良种和良法配套技术等进行了推广普及。良种补贴的政策效应延伸至优质粮食产业的各个环节，提高了粮食生产过程的科技含量。
(三)农机补贴政策效应
农机购置补贴政策的实施及其补贴力度的加强取得了显著的成效。由于农机购置补贴力度加大，农民购机积极性仍然高涨，农机市场也呈现出前所未有的“热度”。2007年补贴购置农机具数量18261台，受益农户数107.1万户，直接受益1.93万户，农业机械化水平大大提高。在农机购置补贴政策的引导下，先进适用农机化技术示范普及步伐加快，促进了农业科技成果转化应用和农民节本增收。同时，进一步拉动了相关产业发展，推动了农村经济繁荣。农机购置补贴补的是农机具，直接拉动了农村消费市场对农业机械的有效需求。
(四)农资综合补贴政策效应
2007年江西省在上年4.75亿元的基础上，再增加5.16亿元，共下拨了9.91亿元早中晚稻农资综合直补资金，对粮农的化肥、农药等农业生产资料增支进行补贴。由于2007年农资价格涨幅小于上年，农资直补贴标准的增加，降低了粮食生产的成本，这间接转化为农民的增收。
二、农业补贴政策实施中存在的主要问题
通过对江西省粮食主产县266位中小规模种粮农户、120位种粮大户的问卷调查，对鄱阳县、修水县、泰和县、武宁县等县农业局进行了函调，以及与南昌县、奉新县、高安市等县(市)农业局领导和工作人员的座谈，了解到尽管农业补贴政策的设计、执行总体情况良好，但也存在不少需要完善的问题。归纳起来可概括为以下几个方面：
(一)补贴力度仍然偏小，农户种粮的激励作用弱化
虽然2007年的粮价高，江西多数县每百斤稻谷，早稻可以卖到85元左右，中晚稻可以卖到90元以上，而农资涨幅不大，多数农户每亩种粮纯收入较上年有所增长，可以达到400元至500元，粮食直补、良种补贴、农资综合补贴每亩总计，种植双季稻计补贴接近80元，单季稻接近60元，但种植经济作物，一般是种粮收入的两倍以上。近年来，务工收入较高，每天50～80元，每亩补贴只相当于农民一天的打工收入。相对于种植经济作物或务工收入，种粮效益还是偏低，对一般农户来说，补贴对种粮的激励作用弱化，但种粮大户仍然渴望得到农业补贴。
(二)补贴对象不够明确，补贴政策的增粮效应弱化
一是按照计税面积补贴，等于低产田与常产田、高产田同样得到补贴，不能体现粮食质量、粮食产量和管理水平的高低，特别是滨湖地区税外面积(例如南昌县有20%的税外面积)得不到补贴，不利于耕地利用，也有失公平。二是良种补贴没有真正的按照良种种类进行补贴，而是按照计税面积进行补贴，使良种补贴的对象为全体农民，实际上是一种普惠制补贴，不利于推广新品种、新技术。三是种粮大户的粮食补贴得不到兑现。
(三)道德风险存在，增粮增收的双重目标难以兼顾
直接补贴政策中的道德风险，就是在信息不对称的条件下，农户或实施机构行为上的机会主义。粮食直补、良种补贴、农资综合直补，选择了按计税面积为补贴单位标准后，农户的机会主义表现在农户在获得补贴后，农户并没有按计税面积种植粮食。实施机构的机会主义行为是发放补贴的机构并没有严格核实农户的种植面积。其结果是粮食补贴在稳定粮食播种面积、提高粮食产量中的作用大打折扣。
(四)“绿箱”政策补贴不够，农业补贴配套措施缺乏
近几年来国家按照统筹城乡发展的思路，“多予、少取、放活”的方针，逐步加大对“三农”的支持力度，实施了一系列惠农政策措施，取得了粮食增产、农民增收、农村发展的良好政策效应，但相对于我国经济发展阶段而言，与WTO要求相比，与农民的政策需求相比，目前我国农业补贴政策还存在着不少问题，不仅存在上述所指出的补贴力度小、补贴成本
高、补贴对象不合理、补贴方法不科学、实施成本高、补贴政策效应低的问题，而且还存在绿箱政策补贴不够，缺乏配套措施的问题。
三、完善农业补贴政策的若干政策建议
(一)完善粮食补贴政策，构建以粮食补贴为重点的农业补贴机制
1.设立并逐步提高国家粮食补贴的基础标准。粮食补贴基础标准的具体依据、标准和办法由国家统一制定，并与经济增长相适应，让种粮农民对粮食补贴有合理的预期，以体现政策的稳定性和延续性。各地区基于拉平种粮收益与务工收入、种植经济作物收益差距的考虑，可以根据财力状况，核定追加补贴的标准和办法。
2.强化中央对粮食主产区的粮食补贴政策强度。虽然近几年来，中央加大了对促进主产区粮食增产、农民增收的扶持力度，在项目、资金、政策等方面向主产区倾斜，其中对主产区的粮食直接补贴金额达到粮食风险基金规模的一半以上。但是，与主产区粮食生产在国家粮食安全中的贡献相比。特别是处于中部地区的粮食主产省因自身财力不足，仍存在补贴资金总量偏少的问题。为此，粮食风险基金中用于粮食补贴的比例应进一步提高，并建议粮食主产区的基础补贴标准由中央财政全面负责，对于各省追加的部分，由各省财政负责。
3.构建对种粮大户的补贴机制。人均耕地少，质量不高，耕地后备资源不足，是我国粮食生产面对的基本形势，我国粮食供求关系在中长期仍处于紧平衡状态。要建立国内粮食供给水平的调节机制，必须大力促进粮食生产的规模经济。这就需要有针对性地促进粮食生产专业化的发展，扶持和发展一批粮食生产大户。建议国家新增的粮食补贴部分应向种粮大户倾斜，实施以按播种面积或出售商品数量进行奖励的政策，构建对种粮大户进行补贴加奖励的机制。
4.改进补贴方式，实行差别补贴政策。当前“一刀切”和“普降细雨”式的补贴方式已不能很好地调动大户的生产积极性，可实行差别补贴和累进补贴政策，最大限度地发挥补贴政策对粮食竞争力的效率。
(二)充分运用WTO绿箱政策，构建农村公共品补贴政策体系
1.加强农业基础设施建设补贴。政府充当农业基础设施投资的主体，提高农业的抗逆性，才能在较大程度上保持易受灾害地区农业生产水平的稳定。此外，政府的农业基础设施建设投资，不但能够降低农民的农业生产成本，从而间接降低实现规模经济对农业生产规模的要求，而且，作为非直接农业补贴，较少受到WTO有关规则的限制，有利于减少我国的国际贸易纠纷。
2.加强农民专业合作社的补贴。农民专业合作社是在农村家庭承包经营的基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织，自2007年7月1日《中华人民共和国农民专业合作社法》施行时起，依照本法登记，便可取得法人资格。由于农民专业合作经济组织可以解决小农户与大市场、小规模与大农业的矛盾，在发展之初，需要政府加大资金扶持力度。
3.加强农民教育培训和转业补贴。近年来，我国农民教育培训工作得到了重视，先后实施了绿色证书工程、青年农民科技培训工程、新型农民创业培植工程、农村劳动力转移就业培训“阳光工程”等。但由于我国农民文化素质整体偏低，必须把农民教育和转移培训工作纳入国民经济和社会发展计划，并列人各级政府的重要议事日程，加大对农民职业教育和转移培训的投入和补贴力度。
4.实施农业保险补贴。20世纪90年代以来，我国农业保险发展一直处于停滞不前、日益萎缩的状态，其主要原因是农业保险的风险转移机制尚未建立。可喜的是《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》于2007年4月下旬由财政部下发，中央财政首度安排约10亿元支农资金，用以补贴农民购买农业保险，采取“自主自愿、市场运作、共同负担、稳步推进”原则，在内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆和四川六个省区试点。鉴于调查中种粮大户对农业保险意愿较强，建议在粮食主产区尽快推开。
5.加强农业生态建设、环境保护补贴。长期以来，我国对生态建设、环境保护重视不够，投入甚少，虽然近些年来各级政府对生态建设、环境保护的重视加强，启动了生态示范县、退耕还林工程、湿地保护、农业野生植物保护和利用、草原保护和利用、水土保持生态建设等项目。但由于缺乏法律支持，生态建设、环境保护投人受政策性影响大。因此，农业生态建设、环境保护补贴应列入政府预算，并作为一个长期的政策稳定下来。
(三)营造良好的农业补贴制度环境，构建农业补贴的实施机制
1.完善农业财政补贴政策。“三农”的资金投入不可能完全依靠财政，金融资金的投入显得尤其重要。因此应完善农业财政补贴政策，借鉴国外经验，利用财政贴息发展政策性金融和政策性保险业务，拓展“三农”资金来源。运用农业补贴的政策工具，让工商资本、金融资本投入农业获得的回报不低于社会平均投资收益，带动社会资金不断流入农业。
2.完善粮食最低收购价政策。我国小农生产和粮食市场化程度低，因此，在粮食补贴政策的调整中，不能简单地把保护价收购改成对农民的直接补贴。应继续完善这一政策，适时提高粮食最低收购价标准，保证粮农一定的盈利水平。
3.完善土地流转制度。在强调实施农业补贴扶持政策的同时，高度重视土地流转制度的完善及土地资源的充分利用。
4.强化技术和信贷服务。在农业规模生产发展的过程中，技术服务和信贷服务是最需要的。在技术服务方面，可通过送科技下乡、农技推广服务等渠道，建立健全对农户的日常技能培训制度，强化生产技术、农机使用技术、病虫防治技术和植保技术等技能培训，提高粮食生产的标准化、专业化水平;强化农户的经营管理能力培训，提高农户的田间管理、质量安全管理、产品营销及科学决策水平。在信贷服务方面，拓宽农户尤其是大户的筹资渠道，鼓励信用社优先考虑大户贷款，并在贷款金额、利息、偿还期限等方面给予优惠，允许信用好、经营能力强的大户灵活贷款。
5.加强农业补贴立法。欧美主要发达国家对农村、农业的投入和补贴都通过国家制定法律法规的形式实现。反观我国，农业补贴缺乏明确的法律支持，农业补贴主要依靠国家的政策性文件，因而补贴依据、标准和实施办法有很大的随意性，执行中也缺少明确的法律监督。因此，我国应在完善《农业法》基础上，制定有关农业补贴法律，使农业补贴走上法制轨道。
[责任编辑：李丽娜]
作者：吴春雅 樊 平 艾勇波
我国农业补贴基本框架、政策绩效与动能转换方向
〔摘要〕 我国已经建立起了直接补贴农业经营者的政策体系，主要包括农民收入补贴、农业生产补贴、农产品价格支持补贴、农业保险补贴、农业金融补贴、基础设施建设补贴以及资源环境保护补贴。农业补贴政策体系建立以来，补贴存量稳定增长，发放时效基本能够满足生产需要，已经形成了多种补贴方式，鼓励了农业领域的投资，在农业增产、农民增收中发挥了重要作用。大样本农户调查表明，现有农业补贴政策执行情况总体较好，广大农民满意度较高。我国的农业补贴政策也存在着细小的经营规模摊薄效果、难以支持农民较大幅度增收、农业增产效果递减、政策协调性不足、对新型经营主体支持不力、聚焦可持续发展不足等问题。在农业供给侧结构性改革进程中，需要明确目标，转变体制，调整思路，拓展农业补贴的对象和范围，创新农业补贴方式，促进农业农村发展新旧动能转换。
〔关键词〕 农业补贴，政策绩效，新动能
〔
对农业经营者实施补贴是发达国家和发展中国家普遍实施的农业支持保护政策。新世纪以来，我国也建立起了直接补贴农业经营者的政策。〔1 〕1，45 2002年，种粮农民直接补贴在吉林和安徽部分县市进行试点。新世纪以来第一个一号文件——《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(中发〔2004〕1号)正式提出，中央财政从粮食风险基金中拿出部分资金，在主产区直接补贴种粮农民，并要求其他地区也要对本省、市或自治区的粮食主产县的种粮农民进行直接补贴。这标志着直接补贴农业经营者的农业补贴制度正式建立。15年来，对农业经营者的补贴经历了金额上从无到有、种类上从单一到多样的发展变化历程，符合我国现阶段国情的农业补贴制度框架已基本成型。2015-2016年，曾经作为我国农业补贴政策基础的“四补贴”全面转型升级，直接补贴、农资综合直补、良种补贴“三补合一”，农机购置补贴操作方式也进一步改革优化，其他各类农业补贴政策不断完善升级，农业补贴政策的新一轮改革正式推开。〔2 〕 2017年中央一号文件——《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》(以下简称2017年一号文件)再度提出“完善农业补贴制度”。在这一背景下，有必要对我国农业政策基本框架、特征进行总结，并对现存问题进行梳理，进而提出我国农业补贴政策改革的重点领域和关键环节，为农业农村经济发展新动能提供“催化剂”。
一、 我国现有农业补贴的基本政策框架与新动向
我国已经建立起了直接补贴农业经营者的政策体系，主要包括农民收入补贴、农业生产补贴、农产品价格支持补贴、农业保险补贴、农业金融补贴、基础设施建设补贴以及资源环境保护补贴。
(一)农民收入补贴。我国已经形成了以支持耕地农用为主要目标，以直接补贴农民为主要方式，低标准、广覆盖、普惠制的农民收入补贴政策。2004年中央财政从粮食风险金中拿出151亿元，在全国范围内实施了种粮农民直接补贴，成为农民收入补贴的雏形。2002年高油大豆良种补贴以及其后几年的良种补贴曾经有农业生产补贴的特征。近年来，大部分品种的良种补贴已经与种粮直接补贴一样，成为农民收入补贴。2006年，受国际能源价格上升的影响，化肥、柴油等农业生产资料价格大幅度上升，国家对种粮农民又实施了农资增支综合直补，后来改称农资综合补贴，成为其后存量最大的一种补贴。2015年种粮直补、良种补贴、农资综合补贴三种资金达1415亿元，按农村户籍人口计算人均234.48元，占农民人均纯收入的比重为2.2%。2015年国家启动农业“三补合一”改革试点，即把种粮直补、农资综合补贴、良种补贴合并为“农业支持保护补贴”，2016年“三补合一”扩展至全国。财政部和农业部还共同制定了《农业支持保护补贴资金管理办法》，明确农业支持保护补贴专门有一部分用于耕地地力保护，补贴对象原则上为拥有耕地承包权的农民，这实际上明确了其农民收入补贴的性质。2017年一号文件把农民收入作为农业补贴政策的重点之一，这是一号文件中首次明确把农民收入作为农业补贴完善的方向。
(二)农业生产补贴。我国初步构建了以稳定和提高粮食产能为主要目标，以经营者自愿申请、政府部门遴选、补贴以项目或奖励形式落实为主要方式，设备购置、技术补助等多种操作模式并用的农业生产补贴政策。其中，始于1998年的大型农机具更新补贴，于2004年上升为农业补贴体系的重要组成部分，经改革调整为农机具购置补贴。农机购置补贴资金2004年仅为7000万元，2015年已经达到237.5亿元，实施范围由66个县拓宽到所有的农牧业县。针对生产环节，我国还建立了测土配方施肥补助、动物防疫补助、渔业油价补贴综合性支持等政策。作为一种粮食主产区的利益补偿，产粮(油)大县奖励、生猪(牛羊)调出大县奖励实际上也可以归为生产补贴。2017年一号文件提出，尤其要加大对粮棉油糖和饲草料生产全程机械化所需机具的补贴力度，并继续稳定产粮大县奖励政策。
(三)农产品价格支持補贴。这一补贴实际上与粮食流通体制改革结合十分紧密，目前我国初步形成了以托底价格调控、储备吞吐调节为主要方式，以托市收购和政策性竞价交易为主要内容，以新疆棉花和东北大豆目标价格补贴、东北玉米生产者补贴为探索方向的农产品价格支持补贴政策。从2004年起，国家相继对稻谷和小麦实施最低收购价政策，对玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等实施临时收储政策，对政策性储备粮食、食糖和油料等实施公开竞价交易。面对国内外农产品供求形势变化，国家推动了价补分离改革，于2014年取消了大豆、棉花临储价格，将糖料和油菜籽等临时收储下放由地方自行决定和实施，同时又启动了新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格补贴。2016年，国家取消了玉米临时收储，改为“市场化收购+生产者补贴”的方式。2017年一号文件提出，国家坚定推进健全玉米生产者补贴制度，调整完善新疆棉花目标价格补贴，并改革调整大豆目标价格政策。
(四)农业保险补贴。我国已经形成了“政府扶持引导、部门协同推进、保险机构市场运作、农民自愿参加”的农业保险发展模式和“中央支持保基本，地方支持保特色”的农业保险保费补贴机制。中央财政农业保险保费补贴的农产品基本覆盖了粮食等主要农产品。“十二五”时期，农业保险累计为10.4亿户次农户提供风险保障6.5万亿元，向1.2亿户次农户支付赔款914亿元，中央财政农业保险保费补贴累计约490亿元，2015年我国承保的主要农作物突破14.5亿亩，占全国播种面积的59%，三大主粮作物平均承保覆盖率超过70%，承保农作物品种达189类。同时，部分地区在生猪目标价格保险、农产品质量安全保险等方面进行了积极探索。2017年一号文件对农业保险的要求是，坚持开发多层次多元化的保险产品，在土地流转履约保证、农产品收入、农产品价格指数、农户互助保险等方面开展探索。
(五)农业金融补贴。我国的农业金融补贴采取市场化调节和政策扶持相结合的方式，主要方式在于推动金融产品和服务方式持续创新，以往的手段主要是定向奖励和财政贴息相补充。近年来国家探索对农村商业银行、农村合作银行以及农村信用社实施差别化的较低的存款准备金率，持续实施支农再贷款、贷款贴息政策，对村镇银行、贷款公司以及农村资金互助社实施定向补贴，同时开展了承包地经营权、宅基地使用权、住房财产权抵押担保试点。2015年末，金融机构本外币涉农贷款余额26.4万亿元，比2010年末增加14.6万亿元，年均增加24.7%。2016年，国家探索建立了全国农业信贷担保联盟，从农资综合补贴存量中拿出20%，加上种粮大户补贴和支持保护补贴的增量部分，合并用于信贷担保体系构建，支持发展多种形式的粮食适度规模经营，截至2016年底已经在全国28个省市自治区建立了各级农业信贷担保机构。2017年一号文件提出，信贷担保体系向县市延伸，把建立担保风险补偿基金的事权交给地方。
(六)基础设施建设补贴。我国形成了以财政奖补引导为主、社会力量多方参与，以提升农业综合生产能力、农业科技创新能力、农业公共服务能力、农业资源环境保护与利用能力和农村民生基础设施服务能力为目标的基础设施建设补贴政策。“十二五”以来，相继实施了新增千亿斤粮食田间工程、农业科技创新能力条件建设、农产品质量安全检验检测体系建设、农村沼气工程等30多个重大工程，投资总额达到1460亿元。2017年一号文件继续高度重视基础设施建设的支持，提出完善对粮食生产功能区、重要农产品保护区和特色农产品优势区的支持政策，统筹资金建设现代农业产业园、科技园、创业园，支持田园综合体建设，推进国家农业可持续发展试验示范区，继续强化国家现代农业示范区，基础设施建设补贴将表现出向园区和平台集约集聚的趋势。
(七)资源环境保护补贴。我国初步探索形成了以促进资源永续利用、遏制环境恶化和农业可持续发展为目标，通过控制农业用水总量，实现化肥农药减量，促进农作物秸秆、畜禽粪便和农膜残留基本实现资源化利用等为具体指向，调整优化农业结构、转变农业发展方式的政策体系。2017年一号文件提出，国家将探索耕地轮作休耕试点和其他种植业结构调整支持补助，支持化肥農药零增长行动，实施耕地保护与质量提升补助，继续开展草原生态保护奖补，支持新一轮退耕还林还草，鼓励各地加大农作物秸秆综合利用支持力度等。
二、我国农业补贴政策的落实与绩效
(一)补贴存量稳定增长。2004-2015年的种粮直接补贴、农资综合补贴、良种补贴“三项补贴”的资金规模由145亿元增长到1415亿元，农机购置补贴由7000万元增长到237.55亿元(见表1、图1)。其他补贴不断建立健全，补贴规模不断调整扩充。
(二)补贴时效基本能够满足生产需要。近几年，国家基本形成了补贴下达的时间表，前一个作物年度下达当年度的农机购置补贴等农业生产补贴，春耕之前公布最低收购价、下达种粮直补和农资综合补贴等，在农产品集中上市期间执行农产品托市收购预案，以项目的形式下达农村金融补贴和基础设施建设补贴。
(三)补贴方式基本形成了适应国情农情的多种形式。补贴落实到户方式一开始是以现金直接发放为主，后为了操作简便和防止“跑冒滴漏”逐步升级为“一卡通”拨付，并在全国推开。在发放的形式上多种多样，并且不断升级完善。例如，农机购置补贴曾经采取“确定补贴资格、农户差价购机、财政统一结算”的方式，后来升级为“农户全价购机、确定补贴资格、财政直补到户”的方式。在部分省市自治区，良种补贴的发放方式一度采取“财政向企业招标、低价向农户供种”的方式，后来与种粮直接补贴和农资综合补贴合并为“农业支持保护补贴”。农业保险保费补贴则采取“超低保费，补贴险企”的方式。2012-2015年，国家还实施了防灾减灾稳产增产重大关键技术补助，发放以“联技计补，钱物兼容”为主，结合支农项目落实。此外，多种补贴以“农业经营者申请、财政部门项目制”的方式落实。
(四)农民普遍从补贴政策中受益。2013年9月全国农村固定观察点调查体系对全国15个省的140个县和1700个农户进行问卷调查，各项农业补贴政策落实情况总体较好。从粮食直接补贴看，103个县的种粮直接补贴金额增加，县均增加37.5万元。获得粮食直接补贴的农户比重为88.3%，户均补贴金额实现了增长。从农作物良种补贴看，101个县的良种补贴范围保持稳定并有所扩大，县均补贴1158万元，85.4%的农户获得了良种补贴，户均获得补贴147.3元。从农资综合补贴来看，补贴金额增加，对种粮大户、家庭农场和农民专业合作社有所倾斜。105个县共发放农资综合补贴66.4亿元，县均6325万元，亩均82元。有28个县的农资综合补贴向种粮大户、家庭农场和农民专业合作社倾斜。有71.2%的农户获得了农资综合补贴，户均653元。从农机具购置补贴看，132个县农机具购置补贴增加，县均补贴资金1278万元，有64个县享受补贴的农机种类比上年有所扩大，分别有48个、31个、51个和51个县分别将畜牧业机械、林业机械、抗旱与节水机械和农产品加工机械纳入农机补贴范围。获得种植业机械补贴的农户占73.8%，获得林业机械补贴的农户占7.1%，获得抗旱节水机械补贴的农户占11.9%，获得农产品加工机械补贴的农户占7.1%。从农业保险保费补贴看，补贴金额有所增加。77个县获得保费补贴总额为7.7亿元，县均大约1000万元，平均每个农户获得的保费补贴为155.5元。〔3 〕125-127
(五)提升了农民和社会资本投资农业的积极性。各类农业补贴增加了经营农业的收益，提升了农民和社会资本持续投资农业的积极性。2016年民间对第一产业的固定资产投资完成额超过1.5万亿元，2012年以来年均递增22.4%(见图2)。农业补贴政策助推了农民工、大学生、退伍军人返乡创业创新，一定程度上激发了农村地区“大众创业，万众创新”的热情。2016年11月全国农村固定观察点调查体系对20个省(区、市)192个县(市、区)201个村9555个农户进行了调查，发现2012年以来有3.1%的农户有家庭成员返乡创业，其中从事农业及相关行业的比重占47.3%。如果以此推测，2012年以来全国至少有710万农民工等各类主体返乡下乡创业就业，其中返乡从事农村一二三产业融合发展的接近340万。
(六)促进了农业结构调整优化。2016年以来，农业补贴政策配合整个农业供给侧结构性改革，一定程度上促进了农业发展的“调结构、转方式”。例如，配合玉米临时收储制度取消，我国实施了玉米生产者补贴政策。2016年11月全国农村固定观察点调查体系对黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古4个省(区、市)56个县(市、区)60个村3254个农户进行了专项调查，发现农户获得的玉米生产者补贴亩均达到145.30元，户均3228.42元(见表2)。在取消临时收储、实施玉米生产者补贴等政策配合下，玉米价格向市场价格回归，2016年籽粒玉米调减3000万亩左右。
(七)提高了重要农产品的有效供给。一系列农业补贴政策有效地保障了农民务农种粮和地方重农抓粮的积极性。自2004年以来，中国粮食连年增产。至2015年，粮食产量已达12428.7亿斤，取得了历史性的“十二连增”。2016年，粮食产量达到12325亿斤，仍是历史上第二高产年。在农业补贴政策支持下，大豆、糖料、棉花、油料等重要农产品生产下滑势头一定程度上得到遏制，杂粮、饲草、蔬菜等地方特色优势农产品也保持了较好的发展势头，生猪生产持续调优调精，肉牛肉羊牛奶禽蛋等畜牧业加快发展。
(八)农民满意度较高。2014年3月全国农村固定观察点调查体系对19个省(区、市)190个县(市、区)208个村4385个农户进行了调查，发现农户对农业补贴政策的执行结果满意度整体较高，在所有“三农”政策执行结果的评价上满意度最高。据农户调查分析，农业补贴政策执行评价满意度得分整体较高，种粮直补、良种补贴、农机补贴、农资补贴等农业“四补贴”和退耕还林补贴得分均值都超过了4分(满分为5分)。从补贴方式看，实行直接补贴方式的粮食直接补贴和农资综合直补在各项补贴政策中得分最高。在对所有“三农”政策执行情况的评价上，农户对农业补贴政策满意度评分最高，为4.12分。〔4 〕
三、目前农业补贴政策存在的问题
(一)农业补贴效果被细小的经营规模摊薄。我国农业补贴门类不断扩展，“大农业”领域的财政支出规模不断扩大。2015年，我国农林水事务支出已达1.72万亿，即使仅计算“三项补贴”、农机购置补贴、农业生产补贴、农业保险补贴和农产品价格支持，其总额也已经超过5800亿元。即使是仅仅计算到户的、进入农民收入的补贴，在单位面积上也已经超过美国。但是，户均补贴额度却十分微薄，大大低于美国(见表3)。这其中的主要原因在于，我国农业经营规模过小，而补贴往往是普惠制的，其依据一般是承包经营耕地面积。农业补贴被细小的经营规模摊薄，一个很严重的后果就是，农业补贴达不到激励效果，也因此在成本收益角度显得并不经济。
(二)农民收入补贴目标难以完全实现。随着我国经济发展和农业比较效益的下降，农业补贴一度被当作一种提高农民收入的手段。实际上，在我国农业以分散的、小规模農户经营为主，这一国情农情决定了农业补贴落实到户也是分散、小额的，因此，农业补贴对农民收入的边际贡献较小。基于全国农村固定观察点农户微观数据，针对我国农业补贴促进作用的定量分析发现，农业补贴对农民收入有促进作用。从动态变化上看，2004年比2003年增加的幅度较大，此后作用递减，至2007年作用再度提高，这与这一年补贴增加的力度有很大关系，2008年补贴力度因应对粮价下跌等再度增加，此后作用出现了递减，至2012年政府转移支付对农民收入促进作用不明显，此后再度明显(见图3)。而且，以农业补贴较大幅度提高农民收入，也超出了国家现阶段的财政承受能力。即使在美国、日本等发达国家，农业补贴的作用也只是稳定农民收入，而不是大幅提高农民收入。多年来，我国学术界和政府部门有一种流行说法，农业补贴占美国农民收入的40%。根据美国农业部经济研究局的数据进行重新计算后，我们发现“农业补贴占收入40%”的说法，其计算依据是1999-2001年补贴金额占农业净利润的比例，其中农业利润要以总的农业收入扣除生产总成本，用这一标准衡量会夸大农业补贴在收入中的占比。实际上，就连这一夸大的数字也只是维持了3年，新世纪以来这一比例持续下降，2010年之后已经降低到10%以下。〔5 〕
(三)对农业生产发展的效果呈现出递减态势。从宏观层面上看，我国粮食总产量取得了历史性的“十二连增”，但补贴对粮食产出的贡献越来越小。2004年，农业补贴从无到有，其增量与粮食增产量的相关系数曾经高达0.52，到2007年该相关系数已经下降至0.06，此后几年已经接近于0。到目前为止，针对农民种粮意愿的调查研究表明，农民选择种粮的首要因素是粮食价格和市场情况，而并非种粮补贴。甚至，有76%的农民基本不清楚农业补贴发放的依据。尤其是，因为小规模分散经营的基本国情农情，直接发放到户的“撒胡椒面”式的小额补贴很难集中用于农业生产。非常可能的情况是，补贴进入户主个人账户后，被其用于食品、饮酒、人情往来等家庭消费，用于提升农业综合生产能力的可能性不大。
(四)相关政策的协调配合机制不足。目前，部分新增补贴强调对某一具体产业的支持，对形成农业生产发展、农民收入增长的长效机制着力不大。例如，2016年年初，我国宣布取消玉米临时收储政策，改为“市场化收购+生产者补贴”的新机制。但是，临时收储政策取消后，却没有强调托底收购仍然继续实施，一定程度上助推了玉米价格的下跌趋势。而且，实施玉米生产者补贴，导致玉米和大豆种植收益无法拉开，也对“调减玉米、扩充大豆”的实际目标一定程度上有所背离。根据上述全国农村固定观察点调查体系2016年针对东北地区的专项调查，玉米亩均产品收益加上亩均生产者补贴为560.61元，大豆亩均产品收益加上亩均目标价格补贴为488.37元，二者仍有较大差距(见图4)。另外，由于缺乏政策协调性，主要作物的比价关系变相鼓励了东北部分地区“旱改水”，导致井灌稻种植面积扩大，对粮食主产区的生态环境造成了潜在威胁。实际上，无论是目标价格补贴，还是生产者补贴，如果不能在政策表述上与播种面积脱钩，基本上是对“黄箱”补贴的一种“不打自招”，导致WTO框架下我国部分农产品黄箱补贴规模持续膨胀，甚至有“破箱”风险。再如，补贴落实到户的过程中，细目比较模糊，农户难以判断其补贴依据和来源，即使是新型经营主体也对结算方式一知半解，这就使得补贴的激励效应有所降低。
(五)未能充分顺应新型经营主体快速发展的形势。目前，大部分补贴发放依据是承包农地的面积。在绝大部分农户经营规模较小的情况下，这种公平优先的补贴发放依据曾经适应了我国农业分散经营的基本国情。然而，近年来，新型经营主体快速发展，农业经营规模不断扩大，土地流转比例迅速提高。据农业部统计，我国农村土地流转比例从2007年年底的5.4%增长到2015年年底的33.3%，年均增长3个百分点以上。在这种情况下，再强调补贴均等发放就难以适应新型经营主体需求。尤其是，家庭农场和合作社等新型经营主体对社会化服务、农业机械、农业保险、信贷担保等产生了多元化多样化的需求。党的十八届三中全会之后，对农地所有权、承包权以及经营权“三权并行分置”，这为新增补贴向粮食新型农业经营主体创造了制度条件。近期农业信贷担保联盟的建立和完善，也为农业补贴向适度规模经营主体倾斜创造了条件。
(六)缺乏对农业可持续发展的支持。工业化、城镇化深入发展，吸引资源要素流出农业，也向农业产地环境输出了一定的污染。环保部数据表明，我国目前有3亿亩耕地不同程度地受到镉、镍、铜、砷、汞、铅等重金属污染，主要来自工矿企业污染。国家粮食局监测报告曾经警示，每年因重金属导致污染的粮食达1200万吨，以此估计粮食重金属超标率已经超过9.0%。2013年3月，湖南销往深圳的多批次大米被检出镉超标，揭开了我国粮食重金属污染的冰山一角。水资源时空分布不均匀，部分地区过度开发，农业用水模式不可持续。我国水资源时空分布总体显现春旱夏涝、南多北少的特征。但是，为满足工业化城镇化发展的需要，缺水的东北、华北地区承担了农业生产的很多功能。例如，我国华北地下水超采区面积达到20万平方公里，约占平原区面积的11%。在水资源紧缺的情况下，全国高效节水灌溉率不足13%，远低于以色列、法国等集约式利用农业资源国家80～90%的水平，也低于美国等粗放式利用农业资源国家50%的水平。农业生产过程中的面源污染问题加重，农产品质量安全风险加大，农业生产面临不可持续的临界点。当前，我国主要农作物化肥利用率仅为35.2%，农药利用率仅为36.6%左右，仍然有相当数量的农作物秸秆露天燃烧，40%的养殖废弃物未经处理而随意排放，40%的农用地膜残留在土地当中，农作物农药残留超标、饲料中化学物质非法添加等局部性品种性农产品质量安全事件也时有发生。
四、我国农业补贴政策的改革方向
经济发展进入新常态，宏观经济、居民收入、财政收入增速放缓，市场对农产品质量和安全提出了更高的要求，我国农业与国际市场融合程度加深，农业生产资源环境矛盾凸显，迫切需要持续推进农业供给侧结构性改革，加快农业农村发展新旧动能转换。在这一背景下，2017年一号文件继续把“完善农业补贴制度”置于重要地位，要求“进一步提高農业补贴政策的指向性和精准性”。以往的农业补贴政策主要依靠大幅增加财政投入，新旧动能转换中，则需要对财政支农资金进行整合集约使用;以往的农业补贴政策目标主要指向为增加农产品产量，新旧动能转换中，则需要“保供给”“提质量”“优生态”协调并行;以往的农业补贴政策主要立足国内，新旧动能转换中，则需要统筹国际国内资源、市场、制度;以往的农业补贴政策主要鼓励增加资源要素投入，新旧动能转换中，则需要促进生产发展与资源环境承载力相匹配。为此，本文提出以下政策建议。
(一)明确补贴目标，探索实施农产品收入补贴制度。借鉴美国等发达国家经验，建立农民农业经营收入的“安全网”。稳定农业支持保护补贴，明确农地农用、地力保护、收入支持的目标，完善补贴办法。客观评估新疆棉花和东北大豆目标价格补贴的政策效果，审慎扩大范围，尤其是充分考虑其对口粮的适用性。结合粮食生产功能区和重要农产品保护区建设，探索实施农民和新型经营主体目标收入补贴政策，保证农业生产经营收益。近期内，以补贴为杠杆，促进生产经营主体主动实施农业结构调整。在健全全国农业信贷担保体系的基础上，探索建立营销贷款援助制度，以未来收获的农产品为抵押担保，为农民提供生产经营性贷款。增强目标价格补贴、农产品收入补贴和农产品收入保险之间的协调性，提升农户和新型经营主体支农补贴方面选择的自由度。
(二)转变补贴体制，提高财政支农资金使用效率。归并整合涉农资金，集中财力物力，提高农业综合生产能力。把粮食生产功能区、重要农产品保护区建设与农业补贴政策完善结合起来，支持种粮大户、家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业等新型经营主体向现代农业产业园、科技园、创业园集聚，开展高产示范，带动技术、管理经验向小农户推广。继续健全和完善粮食主产区利益补偿机制，参考美国等发达国家土地开发权赎买的经验，根据主产区对国家粮食安全的贡献，增加产粮(油)大县奖励、生猪(牛羊)调出大县奖励。进一步，根据财政平衡的状况，建立粮食产量、商品量和利益相挂钩的机制，缩小产粮(油)大县和生猪(牛羊)调出大县与东部沿海县市财政收入差距。
(三)调整补贴思路，建立支持“三农”长效机制。结合农业结构调整的相关规划，尝试一次性出台未来三至五年的指导性最低收购价、目标价格和农产品目标收入，形成农业补贴随生产成本、市场形势变化的长效机制，给农民和新型经营主体稳定的预期。完善政策性农业保险制度，加大保险保费补贴提标、扩面，根据县域范围内的常年作物种植收益、平均畜禽养殖收益等，鼓励保险公司积极提供不同保障水平的农业保险产品，按照农业平均收入不同保障水平提供补贴，制定多层次的保费、补贴及赔付标准，供不同类型的农业经营主体自主选择。加大财政投入力度，推进部分农业生产环节补助政策的常态化，开展病虫害统防统治补贴等新补贴补助与科技推广挂钩政策试点，以政策的实施和完善为契机，促进科研、教育和推广的结合。在政策宣传和国际农业谈判的过程中，必须澄清新增补贴并没有扭曲市场，也没有向农户提供任何形式的价格支持。
(四)扩大补贴对象，促进补贴向新型经营主体倾斜。建立健全补贴向适度规模经营主体倾斜的机制，释放信号，既不鼓励人为“垒大户”，也要避免“撒胡椒面”。在有条件的地方探索开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性。在国家农机购置补贴中划出专门资金，对农机大户和合作社购置无人机、机器人等新型机械设备进行补贴。采取以奖代补的方式，对部分服务范围广、操作水平高、信用评价好的农机大户或者合作社，直接奖励大型农机具或重点作业环节农业机械。探索建立适应农业适度规模经营的农业金融保險制度，提供多层次的可供市场主体自主选择的参与式保险、信贷等产品。
(五)拓展补贴门类，支持农业可持续发展。健全以绿色生态为导向的补贴制度体系，重点支持农产品提质增效、修复治理农业生态、建设高标准农田、培育农村新产业新业态等方面。在东北地区和其他适宜的粮食主产区，实施轮作休耕补贴，逐步形成“粮豆轮作”“粮饲轮作”的科学轮作方式，这一补贴可以在黑龙江垦区先行试点。近期，为控制东北地区井灌稻面积，可以尝试取消井灌稻生产经营主体的各项补贴、补助和其他资金支持。在华北平原地区，以雨热同期的玉米、抗旱省水的杂粮和油葵、冬闲田适宜种植的黑麦草等低耗水作物播种面积为补贴依据，主动调优调精耗水作物的种植。在南方部分重金属污染地区，以补贴为引导，扩大高粱等高杆、重金属吸附能力弱的作物种植，在必要地区试点建立休耕制度。在部分生态较为脆弱和污染严重的地区，实施休耕补贴和退耕还林计划，科学涵养生态环境。加快南方水网地区生猪养殖转型升级，引导畜禽养殖业向玉米主产区、牧草主产区和环境容量大的地区转移，继续推进扩大种养结合整县推进。结合生态农业发展、美丽乡村建设、畜禽养殖污染治理、测土配方施肥等重点项目，探索农家肥施用补贴，促进有机肥按土地需求均衡利用。
(六)创新补贴方式，理顺政策作用路径。将粮食生产功能区、重要农产品保护区、特色农产品优势区、国家现代农业示范区、农业可持续发展试验示范区与财政部门农业补贴数据库相结合，在建立健全新型农业经营主体信息直报平台的基础上，摸清传统农户和新型经营主体每年的补贴收益，为农业补贴政策制定和执行提供“大数据”决策支持。借鉴美国经验，充分借助我国“互联网+”发展带来的机遇，探索支持互联网金融机构，为农业经营主体提供信贷、信用保障、补贴结算和农业保险理赔等服务，促进农业补贴政策依据、金额清晰化，进一步用“互联网+”平台整合购销、收储、物流、农机等生产性服务，形成为农服务的综合平台。
注 释：
①根据当年美元兑人民币中间汇率折算。2014年之后，我国建立了针对新疆棉花和东北大豆的农产品目标价格补贴政策，美国取消了直接补贴。由于我国的目标价格补贴总额缺乏相关资料计算，而美国只实施类似目标价格补贴的价格损失保障补贴和农业风险保障补贴，加之两国农产品价格波动情况不同，因此两者的比较暂时失去了意义，需要留待更好的比较方法。
参考文献：
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责任编辑 于晓媛
作者：彭超
