党的十八大以来，为了实现国家治理体系和治理能力现代化，党中央、国务院相继出台了简政放权、放管结合、优化服务等一系列加快转变政府职能的重大改革措施。2017年教育部等五部门颁布了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》(教政法[2017]7号)(以下简称《放管服》)，引发了我国高等教育新一轮的简政放权，这必将重构政府与高等学校之间的关系，无论是对政府还是对高等学校，高等教育“放管服”改革都意味着机遇与挑战并存。高等教育“放管服”改革体现了政府职能转变的核心理念和政府自身建设的系统性，是全面深化高等教育行政管理体制改革的重要组成部分，是推动大学内部治理体系完善与构建中国特色现代大学制度的重要力量，是形成新型政校关系的重要契机。
审视我国高等教育管理体制的演进过程，我们可以把高教领域政府与学校的关系大致分成三种类型。具体而言：
长期以来，我国的高等教育管理一直采取“政府管教育”“政府办教育”“政府评教育”的方式，政府包办一切，学校没有丝毫办学自主权，政府与高校之间形成了一种畸形的依附性关系。在这种关系中，政府管得太多，服务的太少，导致高等学校无法有效释放内部活力，严重影响和制约了高等学校的长远发展。这种高等教育管理体制弥漫着权力主义的秩序思维。政府对高等教育尤其是思想文化管控过多、过死，导致高校专业雷同化严重，培养的人才无法满足社会主义现代化建设的需要，社会需求与人才培养的吻合度不高，优质教育与优秀人才匮乏。
面对依附型政校关系带来的各种弊端，高教管理体制必须进行改革的呼声越来越强烈。1979年苏步青、刘佛年等高校领导在人民日报发文《给高等学校一点自主权》，呼吁下放高校办学自主权。这些呼声得到了党中央的高度重视，1985年发布《中共中央关于教育体制改革的决定》，指出我国教育体制在教育事业管理权限的划分、教育结构、教育思想、教育内容、教育方法上存在弊端，必须改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权，正式拉开了中国高等教育管理体制改革的大幕。1998年我国颁布《高等教育法》，以法律的形式明确规定了高等学校包含招生自主权、设置与调整学科、专业的自主权、教学自主权等在内的7项办学自主权，政府适度简政放权，高校相对独立的指导型关系大大释放了高等教育的活力，促进了高等教育现代化的建设。
为了激发高校办学活力、全面提高高等教育质量，建立与完善中国特色现代大学制度，党的十八届三中全会提出，要扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构。2014年，教育部出台了《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》(教改办[2014]2号)。2015年教育部又出台了《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》(教政法[2015]5号)。根据国务院关于继续加强简政放权深化政府职能转变的要求，2017年教育部等五部门联合下发《放管服》意见要求在教育领域继续“简政放权”，进一步扩大了高等学校办学自主权。针对高校办学自主权这一主题连续发文，既体现了国家对高校自主办学的高度重视，也体现了中国高等教育改革由政府主导的“中国特色”。这个时期中国高等教育管理体制的改革朝着更加民主、科学的方向发展，政校关系有了明显的变化，政府与高校之间逐渐形成了一种委托代理关系，高等学校有了更大的办学自主权，我国高等教育管理逐步进入到政府宏观管理、大学自主办学、社会广泛参与的新阶段。
由于各国的历史与国情不同，高校与政府的关系也呈现出多样性的特点。就西方大学与政府关系而言，政府与高校的关系主要是赞助与被赞助的关系，高校依法享有较大的办学自主权。一直以来，我国高等教育政校关系的调整主要依靠政府主导，这种模式下很多政府部门不愿意放权、不主动放权、不敢放权，办学自主权的下放成了政府对高等学校的一种恩赐、打赏，严重违背了高等教育发展和治理的规律。可以说高等教育政府与学校之间的关系受政策影响过大，具有典型的单方性与行政优越性。一直以来，政府与高校之间围绕“要不要放权”“放多少权”进行“讨价还价”，还形成了“一放就乱，一乱就收，一收就死”的“死结”。政府对高校办学自主权的“收放”和调控，实际上是一个国家治理能力的体现。随意“收放”的任性权力使用思维与方式体现了政府对大学的国家治理体系不完善与治理能力的不自信。
制度改革的最大风险在于秩序的混乱。我国高等教育“放权”改革迟迟难以落地的重大困境就是“一放就乱，一乱就收，一收就死”。中国高等教育管理体制的改革需要政府对教育权力的“下放”与高校对教育权力的“承接”实现无缝对接。但从高校管理本身的角度讲，很多高校当前仍然欠缺实效性较强的内部管理，因此无法保证承接到的权力被科学运转和规范行使，也无法建立新型的现代大学治理模式，往往违背了高等教育权力下放制度的初衷。近些年来的改革经验与教训证明高校如果缺少持续稳定的办学准绳，没有完善的内部治理体系与良好的内部治理能力，高等教育“简政放权”改革就可能成为政府“一厢情愿”的单方行为，进而影响各归其位各司其职的政校关系的形成。
长期以来我国高等教育管理体制改革具有很强的政策性与阶段性特征，缺失法治机制的有效融入，使得改革的成果无法常态化、规范化和制度化。目前，涉及到“放管服”改革的文件在性质上都属于行政规范性文件，并不具有普遍的约束力，也无法完全支撑起高等教育管理体制的改革，科学、稳定的政校关系必定离不开法治的保障。
新时期在高等教育改革过程中，政府“简政放权”必须与“放管结合”“优化服务”同向同行，高等学校必须同步完善内部治理体系，提升内部治理能力。
实践证明，高校究竟需要哪些自主权是无法用列举的方式予以穷尽的，“正面权利清单”管理模式导致政府与学校之间的权力边界无法准确界定，政府与高校之间关于教育权的权力配置方式不科学，教育监管过度注重事前控制，这必将影响高等教育的进一步发展。
坚持教育立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，以法律规范引领和推动教育改革、促进和保障教育发展。“法无授权不可为”，建立教育行政权力的权力清单与责任清单，使得政府的教育行政权力从无限可为变为有限必为，既是行政行为合法性原则的具体体现，也是政府“简政放权”的必然要求。对于高校教育行为的监督管理，政府应该积极进行监管模式的创新，采取负面清单的管理方式替代现行的“正面清单”管理模式，才更加符合行政管理体制改革的方向。在负面清单管理模式下，凡是针对高等教育办学的管理措施均以清单方式列明，只要在负面清单以外的事项，将由核准制改为备案制。这种监管方式将大大激发高等学校办学的活力和动力，同时也使得政府真正回归到“赞助者”或“投资人”的角色，真正做到加强高校事务的事中、事后监管，把该管的事管好。总之，“放管服”背景下高教政校关系的良性发展需要政策先行、法治跟进、政策与法律双重推进与保障。
高等教育“放管服”改革内含三个要求：简政放权、放管结合、优化服务。这对政府的教育行政行为提出了更高要求。现代政府不仅仅是有限政府，更应该是服务型政府，在教育领域亦应如此。改进教育服务必须尊重高等教育规律与社会治理的市场机制。优化教育服务需要政府积极营造良好改革环境，简化优化服务流程，缩短办事时限，改进服务质量，为高等学校打造一个宽松、优质的自我发展空间。此外，科学合理的政校关系离不开科学的、公正的办学评估机制。政府应积极推动第三方教育评估工作，去除教育行政部门“既当裁判员又当运动员”的弊端，优化高等教育服务机制建设。
在厘清政校关系的权力边界之后，如何有效和规范使用高校自主权就成为制约高等教育发展的关键性问题。纵观中外，建立大学章程，以章治校是世界高等学校治理的基本范式。章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。大学的内部治理不应是随意、多变的治理，而应是在大学章程这部“基本法”的框架内规范的内部治理。在大学内部也要实行权责清单制度，清单中的每一项权力都要于“法”有据，不能随意增加、减少、转让或放弃，无论是职能部门还是学院都要规范放权与用权，做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。厘清大学内部的各项权力，明确各自作用的边界，实现职能部门行政与学术管理边界清晰化、学校与二级学院权力配置合理化。
“放管服”改革是把双刃剑，政府与大学都必须自觉完成各自角色的转换，实现高等教育权力的顺利“下放”与“承接”，形成政府宏观管理，大学自主办学，社会评价的治理格局，为中国特色现代大学制度的完善奠定基础。
摘要：高等教育领域“放管服”改革是全面深化高等教育行政管理体制改革的重要组成部分,是新型政校关系形成的重要契机。区别于依附性关系,新型政校关系需要从创新国家外部治理与完善大学内部治理两个维度推进。对政府而言,简政放权需列出权力清单,以厘清权力边界,放管结合需实行负面清单制度,以创新教育监管模式,优化服务需要更新观念,营造良好的教育运行环境。对高校而言,承接权力需要依托大学章程规范内部治理行为,逐步实现内部治理体系的完善。
关键词：放管服,政校关系,负面清单,大学章程
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