当前,我国经济进入新常态,减税降费已成为提升治理能力和治理体系,促进经济高质量发展的重大举措。2016年以来,中央相继出台了降低增值税率、增加个人所得税专项扣除、降低社保费率等减税降费举措,大大降低了企业的负担,为应对经济下行压力、促进实体经济发展发挥了重要作用。然而,随着减税降费政策的持续推进,地方财政收支矛盾越来越突出,财政可持续性面临着巨大的挑战。事实上,减税降费是一项系统工程,对政府、企业乃至个人均产生深远的影响。本文以河南为例,从近期与中长期两个方面探讨减税降费对地方财政可持续性的影响,同时也从地方政府债的角度,探讨减税降费对财政可持续的影响。
减税降费,无论是降低增值税税率、还是增加个人所得税专项扣除,其结果都将是政府一般预算收入的减少。为应对减税降费所导致的收入下滑,中央提出盘活存量资产、增加国有企业利润提成的办法增加收入。同时,中央也对各地财政赤字的容忍度也相应增加。年初以来,河南积极贯彻中央减税降费、盘活存量等政策,财政收支矛盾逐步缓解。
2019年10月份,河南一般公共预算收入334.8亿元,一般公共预算支出321.3亿元,收支相抵,盈余13.5亿元,反映了财政收支状况得到一定好转。从10月份的减收因素看,受当月对符合条件的先进制造业实施增值税留抵退税政策影响,国内增值税下降16.5%,其中,工业增值税下降13.9%,同比回落13.6个百分点。此外,本月受个人所得税新增六项专项扣除等因素影响,10月份个人所得税下降18.7%,也是减收的原因。然而,为应对财政减收,河南省政府不断盘活资产存量,开源节流,也积累了很多增收因素。一是受部分企业所得税缴纳由按月征收调整为按季征收影响,企业所得税增长49.7%,增收19.3亿元,拉动当月收入增长6.2个百分点。二是受郑州、洛阳、焦作等地房地产市场发展较快带动,改征增值税、土地增值税、契税分别增长14.1%、60.1%、17.4%,三者合计增收17.1亿元,拉动当月收入增长5.8个百分点。三是受省本级当月计提前三季度水利建设专项收入和洛阳、商丘等地金融业公司缴纳利润及股利收入较多拉动,专项收入、国有资本经营收入分别增长32.8%、446.7%,二者合计增收8.8亿元,拉动当月收入增长3个百分点。
2019年7-10月,财政收支增速缺口不断减少,表明财政收支状况不断改善。6月份财政收支累计增速缺口为6.5%,到10月份的财政收支累计增速缺口为2.6%,减少了3.9%,反映着这一时期,财政收支状况得到较好改善。从收入来看,2019年6月份以来,一般公共预算收入增速持续提升,从1-6月份收入增速为6.3%,1-7、1-8月份增速上升到7.2%,1-9月份增速上升到7.4%,1-10月份增速提升到7.9%,反映了财政收入不断改善。与此同时,一般公共预算支出增速则呈下降趋势。6月份以来,一般公共预算累计增速分别为12.8%、11.6%、10.4%、10.8%、10.5%,呈现相对稳定下降趋势,这反映了这一时期降低三公经费等支出控制取得了明显成效。基于此,可以认为,2019年7月以来,财政收入不断改善,支出得到有效控制,财政收支增速缺口不断变小,表明财政收支状况不断改善。
减税降费除了对近期政府财政收支造成一定压力外,对整个经济社会发展还有这诸多好处。一方面,通过减税降费,可以大大减轻企业的税费负担,可以帮助企业松绑减负,进而激发企业转型创新,提高技术水平,推动企业做大做强,起到“放水养鱼”的效果。另一方面,通过减税降费,可以有效涵养税源,扩大税基,促使税收乃至财政收入上升到更高的层次上增长。此外,通过减税降费,可以提高政府效能,助推治理能力和治理体系现代化,进而优化营商环境,扩大招商引资,促进经济高质量发展。事实上,当前我省总体税负偏重、涉企收费繁多,已成为阻碍企业发展的“绊脚石”。减税降费短期内可能会减少税收收入,给政府财政收支造成一定的困难,但是,通过“放水养鱼”降低企业负担,有助于激发企业活力、培育税源,从长远来看反而有助于税收增收。
从现实上看,河南自年初以来,实施更大规模的减税降费政策,预计全年共为河南市场主体减负840.4亿元,其中,河南省前三季度实现制造业及与其相关的批发零售业合计新增减税311.4亿元。这么大力度的减税降费对企业的生产、研发、就业均产生了积极的影响。由于减税降费,企业可以有更多的资金进行研发,促进企业技术转型升级改造。以焦作龙蟒佰利联公司为例,增值税由16%降为13%,企业直接节约的税收为3亿元,使企业有充足的资金投入到研发上面去。同时,减税降费,可以增加企业利润,提高员工的收入水平,从而激发员工的干劲。以开封市建筑技术咨询服务中心为例,2019年“六税两费”减半征收和增值税小规模纳税人起征点提高政策出台后,房产税少缴一半,增值税和教育费附加全免,全年预计节省税费7.3万元。企业负担减轻了,企业可以有更多的利润扩大生产,提高工人的工资水平。此外,减税降费,可以助力脱贫攻坚,推动广大贫困地区和贫困户脱贫。以河南新亚服装有限公司为例,通过深化增值税改革,预计每个卫星工厂可节约5-20万元税款,这意味着企业可以有更多的资金投入到扶贫工作中去,提高员工薪资水平,在更多的乡镇村内为农民工就业、贫困劳动力安置提供更多岗位。
减税降费对地方财政可持续性的影响,还要考察政府债务的变动情况。只有政府债务保持在正常的水平,而且没有超过警戒标准,才能对财政可持续性进行科学的认定。以河南为例,目前全省总体政府债务规模处于全国中上水平,截至2018年末,河南省地方政府债务余额为6541.3032亿元,较2017年末增长17.89%,低于当年全省地方政府债务限额(8284.50亿元)1743.1968亿元。2019年河南省通过公开招标方式已累计发行政府债券1817亿元,其中:新增债券1448.3亿元,偿还类债券368.7亿元,目前,全省地方政府债券余额7620.9032亿元,比上年末增长16.5%。随着存量债务置换基本完成,河南省尚有一定的新增政府债务额度,且后续债务管控趋严,全省政府债务风险可控。
尽管减税降费导致了政府收入较大幅度的下滑,但是政府债券余额并没有很大幅度的增加。2017年比2016年增加了0.43%,反映了2016-2017年政府债务余额相对稳定;2018年比2017年增加了17.89%,表明在减税降费的初期,政府债务规模有了较快的增长;2019年比2018年增加了16.5%,比2018年比2017年的17.89%,减少了1.39%,表明减税降费效果开始显现,政府面对收入减少并没有过度依赖地方债券发行。
减税降费既是减负,也是一场变革。从今年以来河南的财政数据看,减税降费近期对河南的财政收支确实产生了一定的影响,但是从7月份以来河南财政收支明显改善,财政收支增速缺口逐渐缩小,政府债务也没有非正常增加,说明减税降费的积极效应开始显现。事实上,减税降费可以倒逼政府开源节流、调整行为方式,对于治理能力和治理体系现代化就有重要意义。基于此,地方政府应当借助于减税降费的倒逼机制,加快推进税制改革,优化支出结构,提高财政资金效率,努力保持财政可持续发展。
摘要：2016年以来，为应对经济下行压力，推动供给侧结构性改革，国家出台了一系列有关保增长、调结构、惠民生等诸多领域的减税降费政策，给地方财政财政收支带来了一定的压力。短期来看，减税降税对地方财政收支确实产生了一定的影响，从中长期看，减税降费有利于降低企业成本，激发企业活力，进而有利于涵养税源，促进财政收入更高水平的发展。
关键词：减税降费,地方财政,财政可持续
[1] 许生.高度重视减税降费中地方财政的可持续性问题[J].财政科学,2019(4).
[2] 文峰.减税降费背景下财政可持续性问题研究[J].财政监督,2019(18).
[3] 于树一,杨远旭.论减税降费背景下的地方财政可持续发展[J].财政监督,2019(17).
[4] 周人杰.靠深化改革护航减税降费[N].人民日报,2019-10-16.
[5] 朱昌俊.减税降费是减负更是改革[N].中华工商时报,2019-11-07.
