刑罚执行监督经典案例（精选5篇）
在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的时代背景下，宽严相济的刑事政策在司法实践中得到了重视和运用，刑事处罚的轻刑化趋势和刑罚执行的社会化、非监禁化趋势日渐显现。近年来，被判处管制、适用缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行的罪犯的比例正逐渐加大。由于检察机关长期以来以监禁场所内的执行活动为刑罚执行监督的重点，随着刑罚执行方式的变化，检察机关对刑罚执行活动监督的盲区也日渐扩大，刑罚监外执行监督的规范化成为检察机关法律监督的崭新课题。
一、推动刑罚监外执行监督工作的规范化，是解决当前监外刑罚执行活动突出问题的必要路径
监所检察是国家法律赋予检察机关的一项重要法律监督职能，是刑事诉讼监督的一项重要组成部分，是检察机关基本的业务之一，而对刑罚执行进行监督则是监所检察的一项重要工作职能。刑罚执行分为监内执行和监外执行。监内执行，因犯罪分子在监狱和看守所服刑而使监内执行监督工作比较容易。监外执行，是指依据法律法规等有关规定，人民法院和有关机关作出管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行的判决、裁定和决定，由执行机关对在家居住的罪犯执行刑罚。具体可作出以下分述：
（一）刑罚监外执行活动存在诸多问题
由于刑罚执行改革还刚刚起步，法律规定又过于原则，实践中非监禁化的执行措施尚停留于概念和表象上，存在许多问题，突出表现在四个方面：
1．法律制度不够完善。《刑事诉讼法》第二百一十四条第五款、第二百一十七条、第二百一十八条规定：“对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督，对于被判处缓刑的罪犯，由公安机关所在单位或者基层组织予以考察，对于被假释的罪犯，在假释考验期限内，由公安机关予以监督，对于被判外管制，剥夺政治权利的罪犯，由公安机关执行。”这些条文，只是规定了监外执行的执行机关。罪犯和判决书等法律文书如何交接、执行机关如何执行、考察和监督，执行机关如果执行、考察和监督的工作失职应收何种处罚，如果罪犯不配合执行机关的工作将受到何种处罚等等这些均没有具体的规定。
2．文书送达和人员交付执行不及时、不准确、不规范。这种现象的出现是多种因素组合成的：（1）法院文书送达和交付执行工作不规范，有的法律文书送达滞后，有的甚至没有将法律文书送达给应当送达的机关和部门；（2）公安局没有明确统一收取法律文书的部门，使有的法律文书直接送到派出所，有的送到公安分局，造成内部交付执行环节脱节、文书交接工作不畅的现象；（3）部分执行地不明确。《刑事诉讼法》第二百一十四条规定：“对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在地单位协助进行监督。”这里的“居住地”一般理解为户口所在地，但是也可以理解为经常居住地。当前，人口流动性极大，特别是一些打工或经营者，居无定所，人户分离的现象极为普遍，到底应该在户口所在地还是在经常居住地，就面临着一个选择的问题，同时也可能存在两地执行机关相互推诿的现象。（4）部分执行机关不明确。保外就医、监外执行，往往由监狱管理部门决定，副本交检察院备案；假释由法院做出裁定，副本交检察院，这其中如何进行监督法律上没有明确规定，法律上规定不具体，操作中自然会产生困难；（5）全国各地送达执行书的送达方式不一致，容易造成脱漏管情况。
3．人民检察院在刑罚监督工作中缺乏可操作性的法律规定。《刑事诉讼法》第二百二十四条的规定，“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”该规定确立了人民检察院刑罚执行监督权。但是，如何落实刑罚执行监督权，不是依靠一条法律条文就可以解决问题的。如仅通过检察机关的内部规定，如通过人民检察院刑事诉讼规则和人民检察院监狱检察细则来规范，无形中降低了监督的法律地位和规格，也使刑罚执行机关不一定配合检察院的刑罚执行监督权，特别是刑罚监外执行的监督权，由此给检察机关监督工作的开展带来了相当大的困难。
4．刑罚监监外执行监管客观上存在难度大的问题。我国是一个具有户籍制度的国家。《刑事诉讼法》所称的监外执行的居住地一般是指户籍所在地。但同时，我国又是一个流动人口极大的国家，往往犯罪分子的经常居住地已经不是户籍所在地，而且，犯罪地可能又是另外一个地方，这就造成犯罪地（案件管辖地）、经常居住地、户籍所在地三者不一致，容易造成部分环节无法衔接而致无法监督。同时，我国目前经济水平不够高，国土幅员广阔，地区差异比较大，普遍存在警力不足，经费不足的现象，要想能够在全国范围内刑罚监外执行水平提升到一个比较高的高度一时还比较困难。
5．公安、法院缺乏积极性、主动性。
（1）在调查过程中，我们发现作为直接管理被监管人员的公安机关，存在监管不力的情况，主要体现在：①监外执行条件丧失，如女犯哺乳期满，生病犯人病愈之后，再行收监环节无人管。这些被监管人员长期无人管教，会在思想上产生误解，认为已不需再负法律责任，便未经公安机关批准，擅自离开原住地，致使不能及时收监执行。②对剥夺政治权利的被监管人员管理较难。如果他们不遵守每月一次思想汇报、定期到派出所报到等相关规定，由于此类人员的主刑已满，不能再行收监，致使难以有效监管，尽管可处治安拘留，但很少执行。究其原因，是公安机关事务繁多，难免有顾暇不及的地方，对履行监管职责缺乏相应指导；公安机关、司法局、社区矫正办等组织的协调联系也不够密切。
另外，公安机关接到有关部门的法律文书之后，须对被监管人员的罪行、期限、应遵守的规定在其居住地内向居民张榜公开，以便群众监督。但当被监管人员监管期限届满后，没有一纸法律文书，没有任何一家单位来宣告执行届满，体现不出法律的严肃性、完整性。
（2）调查发现，本地法院和外地法院判决书送达时间均有滞后现象，有时被监管人员的法律文书不能及时送达，特别是由外地法院判决的，被监管人员回来后，基层政法单位依然不能掌握，造成脱管现象的发生。
（二）解决刑罚监外执行中的突出问题必须确立法定程序，明确专门机关的法律地位
过去，对于刑罚监外执行活动的监督方式表现为“运动式”的治理方式：即由政法委或者检察机关牵头，联合公（检）法司等部门开展专项清理检查活动。如2004年最高人民检察牵头开展了减刑、假释、保外就医专项检查活动，2006年最高人民检察在湖北、广东等六个省部署开展了核查纠正监外罪犯脱管漏管问题专项检察活动。这些专项清理检查活动，对于纠正刑罚监外执行中的违规违法问题起到了很大作用，解决了一些突出问题。但是，上述专项活也存在局限性：（1）时效性不强，总是要等到问题积累到比较严重的程度时由省级以上某一部门大力推动才得以开展治理；（2）治标不治本，侧重于解决积存的突出问题，无法从根本上和制度上解决问题，导致一边清理整顿一边发生同样的问题，同样的问题反复发生；（3）工作效率低。由于“运动式”的专项治理活动没有连贯性，每次都要用大量的人力物力查清基本情况，重复劳动多。因此，必须确立法定程序，将刑罚监外执行制度在刑法中明确表述，参照《最高院、最高检、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知》精神，明确刑罚监外执行专门机关的法律地位，使检察机关的法律监督职能得以规范，有法可依。
二、提出监外刑罚执行监督的规范化，就是要解决检察机关的法律监督游离子刑罚执行活动之外的现状
刑罚监外执行监督规范化，是指检察机关对监外执行活动的监督纳入到刑事诉讼框架内，规范刑罚执行监督的诉讼监督，使法律监督成为监外执行活动中的必经程序，主要解决以下问题：
（一）监督权力的正当性
根据依法监督的要求，检察机关的各项监督活动必须有明确的法律依据。现行《刑事诉讼法》规定，“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法情况，应当通知执行机关纠正。”由于规定过于笼统、抽象，缺乏法定的监督措施，导致检察机关采取具体措施履行上述法定职责时，其具体监督措施并无明确的法律授权，缺乏监督权威。
（二）监督措施的程序性。
按照“有权必有责，用权受监督”的原理设计刑罚监外执行程序，把检察机关的监督程序植入到刑罚执行活动中去，改变“刑罚的交付执行，基本是在交付执行主体与刑罚执行机关之间运行，在程序结构上并没有设计检察机关可以介入其中进行监督。”的现状。规定凡是执行活动中依法行使权力时，都必须经过检察机关的审查监督程序，而非只有违法情形才接受监督，使检察机关的监督成为监外执行活动中常规性的工作程序。
（三）监督活动的同步性。
通过设臵审查批准等形式的监督程序，变事后监督为同步监督，通过同步监督及时有效地预防违法行为的发生，解决刑罚执行中监督不及时，裁定、决定作出后难以纠正，即使得到纠正也影响刑罚执行活动的稳定性和严肃性等问题。
（四）监督决定的强制性。
根据现行法律规定，检察机关发现执行活动中有违法行为时，可以通过口头通知、检察建议、纠正违法通知书、直接立案侦查犯罪等形式监督，但除立案侦查外，其它监督措施并无明确的法律效力，也未规定被监督单位拒绝接受或拒不纠正错误时的法律后果，从而使检察机关的法律监督流于形式。因此，要赋予检察机关对监外执行活动法定的监督手段，并设臵刑事诉讼法上的法律责任（后果），如相关机关收到纠正违法通知书后应当在一定时限内启动何种法定程序，相关机关不启动法定程序则构成刑事诉讼中的渎职，承担相应的法律后果。
（五）监督力量的稳定性
加强检察机关刑罚执行监督机构建设和专门监督人才的培养，保证有专门的监督部门、充足的监督人员从事该项监督工作；加大上级检察机关对下级检察机关开展该项监督情况的考核力度，督促落实监督力量的配备。
三、实现刑罚监外执行监督规范化的思考与建议
（一）完善法律规定
1．加强立法，细化检察机关刑罚执行监督权，实现刑罚监外执行监督规范化。从刑事法律体系来看，包括刑事实体法、刑事程序法、刑事执行法，对前两者我国法律都有明确详尽的规定，但目前我国没有刑事执行法，它的主要内容包含在刑法和刑诉法中，而刑法、刑诉法没有对检察机关刑罚执行监督做出详细的规定，由此给刑罚执行监督带来了困难。刑罚主体多元化，也给监督工作造成不便。作为监所检察来说，通常是以检察建议来行使监督权，而执行机关不—定接受检察建议，这就使监督权不—定能够落到实处，也挫伤了检察官的工作积极性。
2．实现刑罚执行监督规范化，关键还是有赖于法律的完善，因为监督必须是法律监督。加强刑事执行立法，从法律上提高刑事执行的地位，细化刑事执行的程序及相应的各项措施，将执行的有关规定集中化和具体化，以增强可操作性，彻底克服刑罚执行规定的过于简单、原则、操作性不强等问题。同时，强化检察机关纠正违法的权力。检察机关通过法定程序，以法律规定的手段，对违反诉讼程序规范的行为提出纠正意见后，被监督者必须作出法律规定的反应，且这种反应应当是对违法行为的制止或对违法者追究相应的责任。只有权责明确了，检察机关才能规范各项刑罚执行监督机制，与执行机关既相互配合又予以合法监督，共同完成刑罚执行的任务，保障公民的合法权益。
（二）更新监督理念
1．丰富刑罚执行监督的内涵，纠正过去把刑罚执行监督等同于监所检察监督，忽视刑罚监外执行监督的片面认识，树立监所内监督与监外执行监督并重的监督观念。
2．纠正监所检察部门为二线监督部门的认识倾向。长期以来，在基层检察院由于监所检察工作按部就班，被视为二线监督部门，配备人员较少，且年龄结构偏大，监督专业人才欠缺，制约了该项监督工作的发展。要充分认识刑罚执行监督对于促进司法公正的重要性，采取必要措施在队伍建设、信息化建设、科技装备建设等方面加大力度。
（三）完善监督机制
1．完善刑罚监外执行的相关规定。刑罚监外执行监督难关键在于刑罚监外执行难。而监外执行难的根本，如前所述是立法不够完善，存在比较多的漏洞。因此，应在立法层面上完善刑罚监外执行的相关规定。内容上要重点明确执行机关、明确执行地，规范法律文书的送达程序和罪犯的移交程序，详细规定法院、检察院、公安局、看守所、监狱、基层组织以及罪犯单位的工作职责，规定监外执行罪犯的义务和权利，并且明确各责任机关、责任人如有违反相关职责，应受到何种惩罚，罪犯不予配合各单位的执行和监督应视情节轻重给予不同的惩处等。在立法机关上，最好是人大常委审议通过、颁布实施。这样一来，这部法律就是一部刑事执行法，与刑事实体法、刑事程序法共同构建起我国完整的刑法体系。
2．建立“监外执行罪犯信息管理系统”。针对交付执行环节脱节，文书交接不畅的问题，建议建立“监外执行罪犯信息管理系统”，将交付执行、监督管理、法律监督等各个环节的监外执行工作纳入系统管理，实现信息电子化、网络化、系统化，从而建立起一套符合监外执行监督实际需要的信息库和网络管理模式，使监外执行罪犯管理实现数据化、科学化管理。
3．切实落实“公检法司”四家联席会议制度。联席会议制度可以在短时间内，建立健全符合辖区实际情况的监外执行监督工作长效机制，划清各部门的职责范围，包括统一协调好法律文书的交付执行环节。由“公检法司”联合组成监外执行监督小组，根据辖区的实际情况定期不定期地进行局部或全面核查纠正，实现核查纠正工作的日常化规范，并将监外罪犯执行工作纳入各部门一年一度的年终考核。这种机制启动起来比较迅速，效率也比较高效，是一种切实可行的方法和制度。
一、刑罚执行监督工作基本情况
监所检察部门是检察机关内部负责履行刑罚执行监督工作的职能部门。刑罚执行监督在实践中可以分为对实刑的监督、对变更执行的监督以及对监外执行的监督。
1.对实刑的监督
依据刑事诉讼法的规定, 对于被判处有期徒刑的罪犯, 在被交付执行刑罚前, 剩余刑期在一年以下的, 由看守所代为执行。对于被判处拘役的罪犯, 由公安机关执行。实践中拘役一般也由看守所执行。因此, 罗湖区院监所检察部门对实刑的监督主要是对罗湖看守所执行一年以下有期徒刑及拘役的情况实行监督。目前, 罗湖看守所共有已决犯237人, 其中留所服刑1人。我院驻所检察室每日派员深入监管场所“三大现场”及时掌握看守所收押、监管和释放的情况。通过每日例行巡仓检察, 对服刑人员的情况进行实时监督。通过约见检察官制度, 与在押人员谈话, 对看守所是否有体罚、虐待被监管人员情况和其他违法情况实行监督。通过对出所人员发放调查表, 实行对出所人员谈话制度, 对看守所是否有职务犯罪情况实行监督。通过与看守所信息系统联网, 及时掌握看守所服刑人员的动态信息, 对看守所是否及时释放服刑人员和留所服刑人员情况实行监督。
2.对刑罚变更执行的监督
刑罚变更执行监督, 主要是对人民法院作出减刑、假释裁定和暂予监外执行决定以及执行机关作出暂予监外执行决定的情况进行监督。我院坚持把群众反映的热点问题作为监督的重点, 从容易发生违法问题的环节入手, 通过调阅服刑罪犯档案资料、与服刑罪犯谈话, 了解掌握罪犯的改造表现和病残情况, 重点检察监管、审判机关在呈报、裁定 (决定) 、批准工作中有无违反法律规定等内容, 认真审查罪犯减刑、假释裁定和暂予监外执行决定, 发现违反法定条件和法定程序的, 坚决提出纠正意见;发现罪犯符合减刑、假释、暂予监外执行情形, 执行机关未提请、呈报减刑、假释、暂予监外执行的, 及时提出检察建议。2003年以来, 看守所共办理减刑1人次, 没有办理假释的情况。罗湖区人民法院决定和罗湖区公安分局批准的暂予监外执行的罪犯共有34人, 其中怀孕的2人, 有严重疾病需要保外就医的30人, 生活不能自理的2人。
3.对监外执行的监督
监外执行罪犯, 包括被判决管制、剥夺政治权利、宣告缓刑、裁定假释和暂予监外执行等五种罪犯。检察机关对监外执行的监督, 主要是对执行机关履行刑罚执行职责的活动实行监督。发现有违法情况的向有关单位提出纠正意见;发现不再符合监外执行条件的, 通知执行机关收监执行。经过连续几年开展核查纠正监外执行罪犯脱管漏管专项行动, 监外执行监督工作逐步向规范化方向发展。2006年, 我院又参与了社区矫正试点工作, 监外执行监督逐步由专项性工作转变为经常性工作。我院监所检察部门派专人负责监外执行监督工作, 与执行机构、审判机关加强了沟通与联系, 逐步建立了监外执行检察数据库, 不定期到执行机关和社区矫正机构了解掌握监外执行实际情况。通过开展专项检察活动, 纠正监外罪犯脱管漏管的情况, 监督审判机关、执行机关依照法律规定完成监外罪犯的交付与执行工作。截止2008年8月20日, 尚未期满的我区执行监外罪犯有134人, 罗湖法院判决市外异地执行的监外罪犯有50人, 罗湖法院判决本市其他区执行的监外罪犯有24人, 总人数208人 (其中缓刑147人、剥夺政治权利25人、暂予监外执行17人、假释19人) 。
二、当前刑罚执行监督工作存在的主要问题
2003年以来, 刑罚执行监督工作每年都有新的进展和突破, 尤其是最高人民检察院下发《关于加强和改进监所检察工作的决定》之后, 刑罚执行监督更引起了人们足够的重视。但在实践中, 刑罚执行监督工作中仍存在一些有待解决的问题。
(一) 立法层面的问题
1. 关于实刑执行的问题。
法律规定不完善, 执法不统一。刑诉法修改后, 一些配套的法律法规没有及时颁布, 致使在实际工作中出现执法不明确、不统一现象。如关于罪犯保外就医问题, 由于监狱法实施细则尚未出台, 造成监狱、法院和公安机关在执行保外就医标准上有时不尽一致。有些患有疾病的罪犯被监狱拒收后, 法院认为不符合条件而不作出暂予监外执行决定, 加上一些罪犯被拒收后, 公安机关又没有依法退回人民法院, 致使这些罪犯长期关押于看守所。
2. 关于刑罚变更执行中的问题。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释第三百六十五条规定:“减刑、假释的裁定, 应当及时送达执行机关、同级人民检察院、负责监督假释罪犯的公安机关以及罪犯本人。人民检察院认为人民法院的减刑、假释裁定不当, 应当在收到裁定书副本后二十日内, 向人民法院提出书面纠正意见。人民法院收到书面纠正意见后, 应当重新组成合议庭进行审理, 并在一个月内作出最终裁定。”最高人民法院的司法解释提到了人民检察院对人民法院作出的减刑、假释裁定实行监督。最高人民检察院也规定了两种监督方式, 即“事前监督”和“事后监督”, 在形式上是合法的, 也是有章可循的, 但实际操作起来仍有难度。对于事前监督只是检察机关内部规定, 没有法律上的依据, 而且“事前监督”搞不好就会使“事后监督”流于形式, 但如果“事前监督”工作没有做好, 当法院作出生效执行的裁定后, 检察机关再提出纠正意见, 往往是由于执行已经完毕, 在客观上给“事后监督”造成一定的难度。有效的监督应该是贯穿始终的, 但检察机关限于人力物力, 对这种监督往往是心有余而力不足。
3. 在监外执行方面的问题。
对看守所呈报的暂予监外执行的罪犯, 在法院作出的《暂予监外执行决定书》中没有确定监外执行的起止时间, 而执行机关作出的《暂予监外执行决定书》中自行填写了监外执行的起止时间。由于法律没有规定暂予监外执行应当有多长时间, 执行机关有时决定暂予监外执行的期限确定为一年, 有时又决定将暂予监外执行的期限确定到刑期结束那天为止。前一种情况下, 会出现暂予监外执行期满而刑期未满的情况, 此时应当将罪犯收监执行, 而实际中, 异地执行机关往往忽视了对监外执行罪犯的收监执行。后一种情况下, 则容易让监外执行罪犯放任自流, 让人误以为暂予监外执行实质上就是刑满释放。这与刑法的目的和初衷是相违背的。
(二) 司法实践中的问题
1. 观念滞后———影响了监督职能的发挥
一是重审判轻执行意识过浓。在我国法律传统中, 人们对于侦查过程和审判过程的重视往往高于对执行过程的重视。然而, 刑罚执行却是侦查和审判最终的归宿, 是最终达到法律效果的重要体现。二是监督意识不强。只注重与监管部门和审判机关配合, 忽视了监督职能的发挥。三是没有树立大监督的观念, 只注重了监所检察部门自身职能的发挥, 缺乏与自侦、批捕、起诉部门的配合, 没有形成整体合力。
2. 监督不力———使刑罚执行监督不能有效到位
第一, 查办职务犯罪案件效果不明显。据统计, 近几年来, 我院监所检察部门办理发生在监管场所和刑罚执行过程中的职务犯罪案件共1件。出现这种情况, 除因原来高检院对监所检察部门办理4类案件的限制性规定影响外, 发掘案件线索本领不强也是其主要因素。
第二, 缺乏有效监督手段和方法。当前, 我区在刑罚执行过程中发现违法情况, 主要依靠检察建议、书面纠正意见, 而缺乏法律强制性的责任追究办法。监督手段往往流于形式, 不能起到惩戒作用。
3. 人员不足———削弱了监督职能
目前, 罗湖区看守所月平均关押量为1800余人。我院监所检察在编干警才4人, 监所检察部门人员少, 力量不足。由于人员不足, 使部分工作而没有精力去做, 大大弱化了监督职能的发挥。
4. 体制不顺畅——使监所检察部门不能进行有效的监督
对判处管制、缓刑、决定暂予监外执行的罪犯, 法院审判人员只注重对罪犯的审判和宣判, 忽视了将监外执行罪犯的法律文书送达执行这一环节, 也没有送达同级人民检察院监所检察部门, 使这部分罪犯易于脱管。
三、相应对策建议
形成监督难的原因固然是多方面的。宪法虽然明确规定了检察机关是国家的法律监督机关, 但法律没有明确规定, 不接受检察机关的监督要受到何种处罚。没有相应的配套措施, 缺乏约束被监督者的机制, 检察的监督就谈不上有力。如果被监督者接受建议或意见, 及时改进, 这个监督就显得有力。反之, 如果被监督者不予理睬, 这种监督就会成为一纸空文。另外, 法律对监管活动的监督方面的规定基本上没有涉及, 目前只取决于检察机关的内部规定, 无形中降低了监督的法律地位和权威性。
(一) 完善刑罚执行监督的立法
一是制定一部刑事执行法。将执行的有关规定集中化和具体化, 以增强可操作性。彻底克服刑事执行规定的过于简单、原则、操作性不强等问题, 明确公安机关和人民法院对执行的责任, 明确公安机关批准暂予监外执行的期限, 确保罪犯及时交付执行, 及时收监。
二是规定执行争议的解决办法。由于交付执行与具体执行分属于不同的行政机关, 即公安机关和监狱。公安机关负责审判前羁押和判决后的交付执行, 同时它又有留所服刑罪犯的执行任务, 监狱负责刑罚的具体执行。这就有一个交付和接收罪犯的问题。出于各种因素, 在监狱与看守所之间, 容易发生截留或拒收被执行对象等问题。规定了执行争议的解决办法, 可以大大减少互相推诿现象。
三是规定执行违法的后果。明确违法的范围, 违法的应受处罚性, 以及违法的纠正手段等, 明确检察机关监督手段的执行力, 这样才有利于增强执行监督的效果。
(二) 强化检察机关的监督功能
一是强化检察机关发现违法的功能。目前, 有的检察院事前审查执行机关报请的减刑、假释材料, 并签署意见;或参加执行机关关于减刑、假释、保外就医的讨论, 虽然在一定程度上提高了监督的效率, 使监督的关口前移, 防止事后监督的不足, 但这些做法尚无法律明文规定, 操作尚需进一步规范。在明确现有的发现违法的途径的同时, 立法应当明确检察机关的随时介入制度, 如要求执行机关有义务提供有关材料接受检察, 执行机关有义务提供相应的材料, 拒不提供或者提供虚假材料的, 要承担相应的责任, 检察机关要有建议其上级机关给予必要纪律处分的权利。
二是强化检察机关纠正违法的功能。主要是增强检察机关纠正违法通知书的执行效力, 被纠正违法的刑事执行机关必须在规定的时间内纠正违法, 并将纠正违法情况在规定的时间内向检察机关通报。对纠正不力或明知故犯的, 检察机关应有权依法进行处理。
三是强化办案意识, 认真查办监管干警职务犯罪案件。按照高检院部署, 突出工作重点, 排除各种干扰, 集中力量查办在刑罚执行和监管活动中干警职务犯罪案件, 坚决惩治司法腐败。通过深化检务公开, 加强举报宣传, 积极拓展案源。严格执行办案纪律, 提高办案水平, 保证办案质量。把办案与执法监督紧密结合起来, 通过办案促进执法监督工作全面发展。坚持打防并举, 努力做好预防犯罪工作。
四是通过加快对刑罚执行监督部门的现代化建设, 检察机关应派以精兵强将, 把政治素质良好、业务水平较高、协调能力较强、敢于监督、善于监督的干警放在刑罚执行监督工作中;加强监所检察从事刑罚执行监督工作人员的岗位培训工作, 包括加强政治培训, 强化政治素质, 牢固树立社会主义法治理念, 增强工作的使命感;强化制度规范, 增强责任感;注重专业人才培养, 提高业务能力等。要积极探索新时期监所检察工作新途径, 不断在实践中建立并完善岗位责任制和考核机制, 增强刑罚执行监督效果。
摘要：刑罚执行是刑法最终实施的体现, 也是国家法律权威的体现。检察机关的重要职责就是监督国家法律的实施, 维护法律的统一正确施行。本文从检察工作实际情况出发, 详细阐述了当前刑罚执行监督工作中存在的问题, 提出了解决相关问题的基本对策。
[关键词]刑罚执行;监督;对策
对减刑、假释、暂予监外执行(下称“减假保”)等刑罚变更执行活动实行法律监督是检察机关的一项重要职责,它在保障刑事判决得以切实执行,确保刑罚功能的有效发挥,促进罪犯的教育改造和维护司法公正等方面有着十分重要的作用。由于当前立法、行政执法执法和检察机关自身方面存在的缺陷和不足,刑罚执行监督工作还存在许多薄弱环节。为完善和健全刑罚执行监督机制,实现刑罚目的,很有必要找出现行刑罚执行及法律监督工作中存在的问题并思考解决对策,从根本上加强刑罚执行监督工作。
一、当前刑罚执行监督工作中存在的问题和困难
(一)立法上存在缺陷和不足,导致了监督乏力
目前法律关于刑罚执行的规定主要体现在《刑事诉讼法》、《刑法》和《监狱法》,虽然公安司法机关曾出台过一些司法解释,但有关刑罚执行的规定过于原则、简单和分散,可操作性不强,仍然不够完善,某些方面规定甚至出现冲突现象。立法上存在的缺陷和不足,给刑罚执行和法律监督工作带来了很多困扰和难以解决的问题,导致了检察监督乏力。
1.立法规定存在冲突、不完善和滞后。表现为:(1)法律上存在冲突现象。主要是《刑事诉讼法》、《监狱法》和《罪犯保外就医执行办法》之间某些规定不一致,具体表现在三个方面:一是对暂予监外执行的适用对象规定不相同,监狱法规定适用于被判处无期徒刑或有期徒刑的罪犯,而新的《刑事诉讼法》规定只适用于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯,明确将无期徒刑罪犯排除在适用范围之外;二是对保外就医的疾病鉴定机关要求不一样,《监狱法》规定由监狱医院或县级以上医院进行检查鉴定,《刑事诉讼法》规定须由省级人民政府指定的医院作出鉴定;三是对检察机关刑罚执行监督的方式规定不一致,《监狱法》规定检察院认为法院的减刑、假释裁定不当的,可以提出抗诉,刑诉法则规定检察院只可以提出纠正意见。(2)法律规定不完善。第一,现行的《刑事诉讼法》、《监狱法》对刑罚的执行及监督规定比较原则和简单。如对“减假保”只是规定了基本的法定条件和办理程序,对何为“确有悔改表现或立功表现”、“不致再危害社会”等没作具体说明,虽然最高法院作出了一些司法解释,但并没有细化和量化,对减刑的起始时间、减刑幅度、间隔期和“减假保”的具体办案程序也没作明确规定,缺乏可操作性,造成执法上出现很多不规范的地方。第二,暂予监外执行制度存在缺陷。如交付执行和监外监管机制不健全,法律文书、人犯遣送脱节,日常监管不到位,致使保外就医罪犯出现脱管失控现象;收监制度未建立,收监执行的条件、程序和职责分工等规定不够明确,执法部门之间的认识存在偏差,造成了执法推诿,使一些符合收监执行条件的罪犯逍遥监外。这些问题的存在,给执法工作带来很多影响,既有损执法严肃性,又加大了监督的难度,急需通过立法来完善和规范。
2.法律对刑罚执行监督的规定存在先天不足,导致监督功能弱化。现行法律对检察机关的职责权限、监督范围、监督方式、监督程序及监督的法律保障等都没有明确详细规定,导致了监督功能弱化。(1)监督方式的改变,制约了监督权的发挥。检察机关对减刑、假释的监督方式由抗诉改变为提出纠正意见后,直接影响了监督的力度和效果。抗诉可以启动再审,为纠错提供了更多的法律程序,而提出纠正意见虽然也可使法院另行组成合议庭审理,若法院维持原裁定,检察机关也无可奈何,因为法院作出的是生效的最终裁定。(2)监督权缺乏法律保障,使检察监督显失权威。现行法律虽然规定检察机关有权对刑罚执行活动进行监督,但检察机关提出监督意见后,被监督者必须于何时做出何种作为并没有详细规定。究其原因,一方面是法律没有明确规定违法执行所应承担的责任后果,另一方面是检察监督权缺乏法律上的保障措施,对被监督者不产生实质性的影响。(3)事后监督的定位,使监督权受到约束而导致监督不力。从现行立法来看,检察监督的定位实际上是一种事后监督,相对同步监督而言,事后监督会导致监督时机错失,措施滞后,效率降低,监督的力度和效果自然会大打折扣。事实上,即使检察机关及时提出了纠正意见,但有的罪犯因已经减去余刑、假释或者保外就医已经出监,一时无法找回,客观上给监督和纠错带来了难题。
(二)司法实践中存在很多实际问题,造成了监督困难
1.减刑、假释的裁定程序过于简单,检察监督作用难以有效发挥。法院目前办理减刑、假释案件是以书面审理为主,一般是依据执行机关呈报的书面材料去认定罪犯是否确有悔改或立功表现,很少主动去调查核实罪犯的改造表现和奖惩等情况,法院的审理只不过是程序性审查而已,而且使检察机关对法院裁定的监督也同样发挥不了应有的作用。
2.办理“减假保”的程序运行相对封闭,罪犯没有主动性和参与性。现行“减假保”的审批模式是先监所呈报,后法院或公安、监狱管理机关裁决,这一做法的弊端有三:一是审批程序的运行比较封闭,公开性和透明度不高,缺乏来自外部的监督制约;二是裁决机关的通常做法是书面审查为主,容易使裁定或者审批流于形式;三是将“减假保”的对象——罪犯完全排除在程序之外,罪犯在启动程序上没有主动性与参与性,在法律上并没有诉讼权利和司法救济的渠道。
3.执行机关与法院在执法上出现分歧,检察机关难以监督协调。分歧主要表现在两个方面:第一,目前监所关押的罪犯普遍爆满,警力不足,经费紧张,监管压力很大,为解决以上问题,执行机关就充分利用减刑、假释机制来激发、调动罪犯接受教育改造和参加生产劳动的积极性,呈报减假的案件就越来越多,给法院的工作增添很大压力。第二,近年来,法院系统加大了对罚金刑的执行力度,使一些罪犯因为无钱交纳罚金而得不到减刑或者假释,这一措施对罪犯产生强烈影响,有的因“减假”无望而消极或抗拒改造,给监管工作带来了很多困难。不及时解决法院和执行机关之间的分歧,必将对监管改造工作和刑罚执行及监督工作产生不良影响。检察机关如何去协调和监督?监所检察工作已经遇到新的课题和挑战。
(三)检察机关自身存在着困难和问题,制约了监督效果
1.对监所检察工作重视不够,监督工作受到影响。主要表现在:一是人员配备少,有的基层单位监所部门普遍只有两三人,而且多为年龄大、学历低,存在量少质弱现象,造成工作被动;二是派驻检察室的办公装备差,软硬件建设有待加强,影响了工作的开展;三是有的领导对监所检察工作重视不够,未能有效调动监所检察人员的工作积极性和主动性。
2.案多人少任务重,监督工作难以到位。由于当前在监管场所服刑的罪犯激增,“减假保”的案件数量也随之水涨船高,一般基层院常年驻监检察人员才两三人,还要开展安全防范、教育转化罪犯、打击再犯罪活动、监管执法监督、办理控告申诉、侦查和预防职务犯罪等工作,监所业务点多线长,工作开展起来难免顾此失彼,使监督难以到位。
二、完善刑罚执行监督机制的对策建议
(一)修改完善法律,保障刑罚执行和监督有法可依
1.制定统一的罪犯保外就医制度。对现行法律关于罪犯保外就医的规定进行修改完善,制定统一规范的罪犯保外就医制度,以解决执法上的困扰。立法上要明确规定保外就医的适用范围、法定条件、办理程序、疾病伤残范围、病残鉴定的机构和责任、保外就医的期限、交付执行、监管考察、撤销收监和检察监督等内容。
2.在程序上增强减刑、假释的透明度。第一,推行公示制度。为打破“暗箱操作”嫌疑,执行机关应当按照公开、公平、公正和利于监督的原则,将符合资格、推荐评审、呈报和裁定减刑、假释的罪犯名单在监所内外张榜公示,让罪犯和社会公众享有知情权、参与权和申诉权,在程序上增强减刑、假释工作的透明度,实现阳光执法。第二,给予罪犯一定的参与权。如享有申请权、辩解权、申诉权和司法救济渠道等,使罪犯摆脱被人操纵的命运,维持法律关系平衡,体现社会公平正义,有利于调动罪犯的改造积极性。
3.考虑设立新的刑罚执行制度。刑罚执行是刑事诉讼活动的一个重要环节,为解决刑罚执行工作中存在的各种现实问题,可以借鉴现行刑诉法关于审理程序、审判监督程序的规定和外国司法制度的一些做法,可以考虑设立如“减假保”暂缓执行制度、撤销制度、收监执行制度等,这些制度的设立,一是有利于及时发现和纠正不当或违法“减假保”问题,完善纠错机制;二是有利于警示和教育罪犯要遵规守法,积极改造;三是有利于破解当前刑罚执行和法律监督工作中遇到的各种疑难问题。
4.完善检察机关的刑罚执行监督权。具体从以下三方面考虑:一是立法上要赋予检察法律监督保障权,明确被监督者应负的法律义务和后果,强化检察机关纠正违法的功能,树立监督权威;二是要确立检察机关随时加入的同步监督机制,使罪犯的改造奖励情况、执行机关的呈报和法院的审理活动全程受到检察监督,使违法行为得到及时发现和纠正,增强执法监督的时效性和节约司法成本;三是要健全法律监督方式,第一,将抗诉与提出纠正违法意见确定为检察监督的两种法定方式,在“减假保”裁决前发现不当或违法的以提出纠正意见的方式进行监督,裁决后发现不当或违法的使用抗诉方式进行监督,另外,对于过了法定期限发现裁定不当的,根据有错必纠的司法原则,应当规定检察机关有权按照审判监督程序提出抗诉。第二,赋予检察机关减刑、假释建议权,对于有重大立功、悔改或立功表现特别突出、或者有特殊贡献的罪犯,检察机关可以建议执行机关报请法院裁定减刑或假释,其好处在于有利保护罪犯的合法权益。
(二)加强检察自身建设,提高法律监督能力和水平
1.加强对监所检察工作的领导。刑罚执行监督是检察机关在整个刑事诉讼过程中进行法律监督的最后环节,它为刑罚的正确执行和目的的实现起到保障作用,刑罚执行监督工作只能加强而不能削弱。一要加强领导,为监所检察部门配备足额的高素质检察人员,改善工作条件和加强业务培训;二要建立岗位责任制,健全工作制度,突出工作重点,加大监督力度;三要加强派驻检察室的规范化建设,充分发挥检察室在监督第一线的优势作用;四是监所检察人员要增强责任感和事业心,积极、大胆、依法开展执法监督工作;五是监所检察人员要加强业务学习,不断提高自身综合素质和法律监督能力。
2.建立重点罪犯监管制度。要突出工作重点,对涉毒、涉黑、涉恶犯罪、职务犯罪、侵财性犯罪和留所服刑的罪犯、多次获得减刑的罪犯,要逐人建立监管档案并重点进行监督,掌握他们的改造表现情况,注意发现其刑罚执行变更背后可能隐藏的司法腐败行为。
3.强化检察侦查职务犯罪职能。当前重点要通过检务公开、设立检察信箱、公开举报电话、谈话教育、出入监问卷调查、接访、约见和办理控告申诉等方法和渠道,主动发现线索和查办职务犯罪,以办案促监督,以监督保公正,树立检察机关刑罚执行监督的威信。
史柏年
2012-11-5 15:41:05 来源：《华东理工大学学报：社会科学版》(沪)2009年1期
【英文标题】The Dual Nature of Community Correction: Execution of Punishment and Social Welfare
【作者简介】史柏年，中国青年政治学院教授，中国社会工作教育协会秘书长。（北京 100081）
【内容提要】有关社区矫正的单一的刑罚执行性质说，虽然是国内理论界最流行的论述，但是在实践中已经越来越陷入困局。笔者尝试从人类刑罚观念和刑罚制度历史变迁、社区矫正试点工作的目的与任务，以及社会福利与社会工作相互关系等三个角度，阐明社区矫正的双重性质定位：刑罚执行与社会福利。
It is widely admitted that community correction provides only punishment sanctions for offenders, which in practice is merely part of the responsibility that community correction plays.This paper presents the dual nature of the community correction program as both execution of punishment and social welfare for offenders by checking the perspective and history of human punishment system, the purposes and aims of community correction as well as the relations between social welfare and social work.【关 键 词】社区矫正/性质定位/刑罚执行/社会福利/社会工作Community Correction/Nature of Community Correction/Punishment/Social Welfare/Social Work
自2003年7月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联名下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》(以下简称《通知》)，北京、上海等六省市率先开展试点工作以来，社区矫正作为一项司法改革的重大举措，已经走过了将近6个年头。近6年中，社区矫正的试点工作取得了很大的成效，但也遇到了不少问题。其中一个最关键的问题是：社区矫正的性质定位不清晰、不准确。为对社区矫正的理论研究和实际工作中的其他问题的厘清提供基础性认识，笔者尝试对社区矫正的性质定位谈一些个人的看法，以求教于大家。
一、非监禁性刑罚执行：社区矫正的单一性质解说及其困局
非监禁性刑罚执行是目前国内有关社区矫正性质定位的最流行的论述。两院两部的《通知》是持此种观点的最权威的法规文件。《通知》明确：“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。”
北京市是最早开展社区矫正试点工作的六省市之一，北京市司法局局长吴玉华在论述社区矫正的基本含义时，也持非监禁性刑罚执行的解说。他说：“具体到北京的社区矫正试点工作，它(社区矫正)有三层含义：一是社区矫正是非监禁刑罚执行活动；二是社区矫正是针对被判处管制的罪犯、被宣告缓刑的罪犯、被暂予监外执行的罪犯、被裁定假释的罪犯和刑满释放后继续被剥夺政治权利的人员的刑罚执行活动；三是社区矫正是由北京市的社区矫正组织来实施的针对五种人员的非监禁刑罚执行活动。”[1]
除了司法部门领导的上述界定外，国内学界和实务界的许多人也持此种论述。例如，上海大学法学院刘强教授认为，对社区矫正的定位可以从三个层面上理解：社区矫正是一项刑事执法活动；社区矫正是对特定罪犯的刑事执法活动；社区矫正是在社区中的刑事执法活动。[2]
最早开展社区矫正理论研究的郭建安教授虽然主张社区矫正是刑种、量刑和行刑制度的结合，但是在三者中，他仍然偏向社区矫正是刑罚执行的观点。例如，他与郑霞泽合著的《社区矫正通论》认为：根据我国现行法律的规定，两院两部《通知》所列举的社区矫正的五种类型中，管制和剥夺政治权利属于刑种范畴，而其它三类不属于刑种。因此，对社区矫正的性质的完整表述应当是，社区矫正是刑种、量刑与行刑制度相结合，但是偏重于执行的一种综合性措施、方法或者制度。[3]
上述有关社区矫正刑罚执行性质的解说在一般意义上来讲是正确的，或者说是没有错误的。在我国目前社区矫正尚处于试点探索的情形下，坚持社区矫正的刑罚执行的性质，既符合广大人民群众对社区矫正试点工作的理解水平和接受能力，又有利于对社区矫正对象的有效监督管理。
但是，问题在于有一些人把刑罚执行看做是社区矫正的唯一的性质定位，他们排斥和批判对社区矫正性质的其他角度的解说，因此，有意无意地将社区矫正的性质作了窄化和绝对化的理解，由此也使社区矫正的试点工作陷入了以下困局：
1.由于把刑罚执行看做是社区矫正的唯一性质定位，所以在社区矫正的主体问题上始终没有形成共识，致使社区矫正各参与机构之间的职责分工始终没有明确界定，造成了社区矫正理论研究和工作实务中的矛盾和混乱。
例如，有的学者一方面主张，“在现行法律框架下，社区矫正工作的定位只能是刑罚执行活动，执行主体与执行对象不能改变。”另一方面又主张，社区矫正的“具体的执行工作与矫正内容，必须由国家司法行政系统的基层司法所及专业社区矫正人员承担与负责落实”。[4](P30)既然强调“在现行法律框架下”开展社区矫正试点工作，那么就应该坚持《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》等法规中有关公安机关是对被判处管制、缓刑或予以假释、监外执行等罪犯执行监督、考察等任务的主体的规定，而不应该主张“由国家司法行政系统的基层司法所及专业社区矫正人员承担与负责落实”社区矫正的“具体的执行工作与矫正内容”，因为在上述法规文件中，没有任何有关国家司法行政机关参与对监狱之外服刑人员实施执法任务的授权规定。而如果要落实两院两部《通知》精神，由司法行政机关来承担和发挥社区矫正的“牵头组织”的角色和日常管理工作的功能，就不能过分强调“在现行法律框架”下开展社区矫正试点。因为，作为一项司法改革的实践活动，社区矫正的试点本身就意涵着对现有法律制度体系的突破与革新，一味强调要在“现行法律框架”下运行，明显地会限制新的法律制度和刑事政策的创建。
上述认识上的困境必然会造成社区矫正实际工作上的混乱。因为对社区矫正的性质定位作了窄化和绝对化的解说，将社区矫正看作是一种单纯的执法活动，因此按照现行法律框架，对管制、剥权、缓刑、假释、暂予监外执行等社区服刑人员的监督、考察任务只能由公安机关来执行。但是，除了监督、考察等事务之外，社区矫正还有大量的、复杂的教育矫正、福利服务等工作任务，完成这些任务又非公安机构及其人员的分内职责和能力所长，因此还需要有其他相应机构和人员来承担。于是就出现了社区矫正工作机构和人员分工上的奇怪局面：工作主体不做主要工作；非工作主体承担主要任务。就像有的地方当作试点经验所呈现的：“在现行法律框架下，社区矫正中的刑事执法程序工作仍然由公安机关的派出所承担”，但是按照试点工作的要求，“社区矫正具体的监督管理与教育改造由司法行政系统的司法所负责”，基层司法所实际上成了“社区矫正工作的主导力量”。[5]
这样一种将社区矫正的刑事执法职权与教育矫正职责绝然分开的做法已经严重影响社区矫正工作的效率与效果。因为两个部门分别被赋予了社区矫正的“执法主体”和“主导力量”的职责，而“刑事执法程序工作”和“具体的监督管理工作”的界限又不能绝然地分开，其结果是：一方面会造成两个部门工作内容的交叉重复，两个部门都要制定一套对矫正对象实施监督管理的程序和要求，如定期或不定期的思想汇报、见面会谈，以及对矫正对象限制性要求的监督执行；另一方面也会造成两个部门工作职责上的缺位和效率低下，因为具有执法职权的公安部门不承担监督管理和教育改造的具体任务，而承担监督管理和教育改造职责的司法行政机关不具有执法权威。笔者在调研中不只一次听到基层司法所的社区矫正工作者埋怨：有些矫正对象在公安派出所民警面前表现得很驯服、很听招呼，可是在我们面前却总是百般抵触、状况不断，像我们这样“有责无权”的身份，很难把教育矫正的措施真正落到实处。
2.由于把刑罚执行看做是社区矫正的唯一性质定位，社区矫正三大任务的落实情况始终不平衡，重监管轻矫正的现象始终是众多试点地区的通病。
两院两部《通知》明确，社区矫正的任务包括三个方面：其一是按照我国刑法、刑事诉讼法等有关法律、法规和规章的规定，加强对社区服刑人员的管理和监督，确保刑罚的顺利实施；其二是通过多种形式，加强对社区服刑人员的思想教育、法制教育、社会公德教育，矫正其不良心理和行为，使他们悔过自新，弃恶从善，成为守法公民；其三是帮助社区服刑人员解决在就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题，以利于他们顺利适应社会生活。
上述监管、矫正和服务的任务是三位一体的，它们相互影响、不可分割。监管既是对社区服刑罪犯的惩罚，同时又能为教育矫正措施的顺利实施提供保障；矫正是社区矫正的核心和重点，矫正目标的实现又能最有效地对矫正对象实施监督管理；服务既能帮助矫正对象解决实际困难，又能促进其自觉地、心悦诚服地接受监督管理和配合教育矫正措施的施行。
但是由于有人把社区矫正的性质作了单一的刑罚执行的定位，所以在社区矫正的三大任务中，最偏重监管目标的实现，而把其他两方面的任务当作次要的、从属的、可做可不做的，即便关注对矫正对象实际工作和生活困难的帮助解决，出发点也是为了换取其对监管措施的配合与服从，似乎矫正对象不出事、不重新犯罪就万事大吉了。在这种指导思想下开展的社区矫正的实际工作，一切围绕当下的“平安”目标，一切为了对矫正对象实施控制，根本无暇也无力去实现教育矫正的目标。
更为严重的是，有的矫正对象摸准了矫正工作人员的思想脉搏，每逢重大节庆、重大事件和重大活动前夕或者期间，总会向社区矫正机构提出一些过分的要求，因为他们知道，为了确保“平安”，矫正机构总会想方设法来满足这些过分的要求，以换取自己对社会控制措施的配合。这样久而久之，看似实现了社会“平安”的眼下目标，但是矫正对象的不良心理和行为非但没有得到矫正，反而变本加厉，社会稳定的长期目标实际隐含着严重的危机。
3.由于把刑罚执行看做是社区矫正的唯一性质定位，社区矫正工作人员的专业定位和素质能力大多不能满足社区矫正艰难和繁重工作任务的要求，社区矫正试点工作始终处于低水平运作的状态。
社区矫正是一个需要众多机构和专业人士合作实施的复杂的系统工程，其涉及的专业涵盖法律、心理、教育、社会工作、社会保障等领域，只有发挥各专业的特长，形成优势互补，才能实现社区矫正的全面目标。
但是由于有人(尤其是社区矫正工作领导人员)把社区矫正的性质作了单一的刑罚执行的定位，认为对矫正对象的监督管理才是首要的工作任务，所以对社区矫正工作人员的业绩考核，只强调其能否承担对矫正对象实施监督管理的任务，而不重视能否承担对矫正对象实施教育矫正的任务；对矫正工作人员的专业素质要求也仅仅停留在法律、公安刑侦等领域，不重视心理、社会工作等专业理论知识和方法在社区矫正工作中的运用。所以，一些试点地区社区矫正工作的机构设置，只是简单地把基层司法所换牌变作为社区矫正工作的“具体工作机构”；“在人员的配置上，主要以司法所的负责人，专职矫正工作的干警和监狱、劳教场所调出并经过培训的司法警察为骨干”。[5]即便有心理学、社会工作学专业的人员参与，也只是把他们当作是社会的志愿工作者而非专职工作者来看待。
我们考察欧美国家和我国香港地区的社区矫正制度发现，这些国家和地区在聘用和培训社区矫正工作人员时，对心理学、社会工作学的专业理论知识和方法是极其强调和重视的。例如：
1945年美国观护及假释制度协会公布的观护人与假释人员的三条遴选标准是：(一)特别知识：需要具备社会工作的个案工作之知识及实务经验，包括人类生理、心理及情绪变化之了解，以及处理家庭问题，运用社会资源之能力与经验；此外还需要熟悉有关法律之内容，以便行使职权；熟悉管辖区域内各机构活动之情况。(二)特别学历：具备学士学位并选读社会科学之课程(社会学、心理学、人类学等)；(三)特别经历：需曾在社会机构从事工作一年以上，但是在社会工作学院的实习或曾受有关训练被认同为实际工作经历。[6]
英国在1998年之前，是将具备“社会工作资格”当作担任社区矫正官的必备条件看待的。[7](P55)
在香港，社区矫正工作者被称作为“感化主任”，感化主任必须具有社会工作的教育训练背景，并经过一定时间的工作实践，再学习相应的法律知识才能胜任。
与上述国家和地区相比，我国有些地方对社区矫正工作者的专业定位显得过于狭窄。他们从社区矫正是单纯的刑罚执行这一性质定位出发，把社区矫正需要的专业理论知识和方法也简单定位在法律和公安刑侦领域，没有意识到：社区矫正虽然在本质上有刑罚执行活动的属性，但是因为其适用对象是犯罪情节较轻、社会危害程度较小、再犯罪几率较低的初犯、轻型犯和未成年犯，所以其刑罚的惩罚性属性大大降低，教育、感化、矫正等工作任务大大突出，而要完成这些任务，心理学、教育学、社会工作学方面的理论知识和方法显得尤为重要。
而现实状况却是：大多数社区矫正工作者不具备心理学、教育学、社会工作学方面的专业教育训练背景，不善于运用心理、教育、社会工作的理论知识和方法去对矫正对象实施有效的教育矫正，社区矫正的内容和方法停留在低层次和低水平的状态。就像有的基层司法所人员所描述的：现行矫正制度包括了电话报到、思想汇报、谈话教育、学习培训、公益劳动、请销假制度等，在理论上基本涵盖了社区矫正的工作内容，但在具体实施中却受到各种制约。由于场地、经费、人力资源严重缺乏，加之交叉感染的顾虑，集中学习培训工作基本上没有展开，公益劳动的时间和效果也得不到有力保障，社区矫正的主要工作形式表现为报到、谈话及走访，由此，矫正只能做到基本的“控制”，而无法实现较高矫正水平的“教育”和“矫正”。[8]
二、社会福利：社区矫正性质定位的社会学视角
在社区矫正性质定位的争论意见中，有关刑罚执行活动的性质是具有较高共识的解说，在这一点上没有多大的分歧意见。有关社区矫正性质定位的分歧意见在于：除了刑罚执行之外，社区矫正是否还有其它角度的性质定位。对此问题的不同理解和观点，形成了所谓社区矫正的单一性质说和双重(多重)性质说之争。
与单一的刑罚执行活动的性质定位不同的是，双重(多重)性质说认为：社区矫正除了刑罚执行的性质之外，还可以从其他角度给予性质定位。例如：
张昱教授主张：社区矫正具有“非监禁刑罚执行活动”和矫正罪犯的“犯罪意识和行为恶习，并促进其顺利回归社会”的双重性质；[9](P112)
石晓芳提出社区矫正具有刑罚执行和社会工作的双重属性的观点，认为刑罚执行是社区矫正制度的基本属性；而它的社会工作的属性，是社区矫正作为一种区别于传统监禁矫正，作为一种具有开放性和社会性的刑罚执行所必须具备的属性。[10]
刘永强博士和何显兵博士持社区矫正多重性质观，他们认为：社区矫正是一项复杂的社会系统工程，其性质是专门机关工作与社会工作的结合体，是融合社区刑罚执行、监狱行刑社会化和出狱人社会保护等多方面内容于一体的综合性制度。[6]
综上可见，与单一的刑罚执行说持不同观点的社区矫正的性质解说中，有相当比例的人认为：社会工作是社区矫正的属性之一。正因为如此，持单一刑罚执行性质说的人们也把反对和批判的矛头指向了社区矫正的社会工作属性说。其中，刘东根博士的观点较具代表性，他明确表示对社区矫正是一种社会工作的观点“不能苟同”，认为：“社区矫正在性质上不能等同于社会工作。如果将社区矫正与社会工作等同，势必会忽视或淡化社区矫正的刑事执法功能，影响刑罚的惩罚和威慑作用的发挥，导致社区矫正工作定位的偏颇。”[11]
是否具有社会工作的属性似乎成为了社区矫正性质定位争论的焦点。对此争论意见，笔者的观点是：不赞同对社区矫正的单一的刑罚执行的性质解说，赞成社区矫正的双重性质说；不赞同将“社会工作”表述为社区矫正的性质定位，赞成将“社会福利”表述为社区矫正的性质定位。基于上述见解，笔者对于社区矫正性质的理解是：社区矫正具有刑罚执行和社会福利双重属性。理由是：
1.社区矫正是现代刑法观念、刑罚制度与现代福利思想、福利政策发展交汇的产物，其中既蕴含了对罪犯惩戒的社会公义性要求，又蕴含了维护罪犯权益和尊严的人道主义精神。
人类社会对罪犯的处置，从最初“以牙还牙”式的血亲复仇，到中世纪“杀鸡儆猴”式的威慑阻吓，期间经历了数千年的观念转变和制度更迭，变化虽大，但是用严酷的惩罚给犯罪人以报应，始终是刑罚的核心理念和目的。到18世纪末，人们才开始采用感化、矫正的理念和方法来对待罪犯，而不再以残酷的刑罚惩治罪犯而后快。引起这一根本性变革的，首先是刑罚观念上的“报应主义”刑罚观逐渐消退，“功利主义”的刑罚观逐渐抬头。
报应主义认为刑罚是为了惩罚罪犯而存在，刑罚的正当性在于犯罪的不正当性。功利主义则认为，刑罚的价值在于其满足国家追求一定功利效果的积极意义，这种功利效果就是犯罪预防，预防犯罪才是刑罚存在的正当性根据。预防犯罪又分一般预防和特殊预防，一般预防以社会一般人为对象，认为刑罚的目的在于通过刑罚的威慑，警示和预防社会一般人，使之不致犯罪；特殊预防以犯罪人为对象，认为刑罚的目的在于通过剥夺或者教育，使犯罪人不致再次犯罪。对于剥夺或者教育功能的不同侧重，特殊预防又可再分为剥夺犯罪能力主义和矫正改善主义。由于纯粹的矫正论与剥夺能力论都失之片面，于是就产生了融矫正与剥夺犯罪能力于一体的综合论的问世。
英国著名政治哲学家、社会改革家边沁是功利主义创始人，其功利主义学说所涵盖的功利主义原则、福利最大化主张为近现代社会福利制度的建立奠定了坚实的思想基础。边沁把功利主义学说运用于司法改革，成为近代第一位在特殊预防领域的综合论者。他说：“尽管犯罪已被制止，被害人也得到补偿，但仍然需要防止出于同一罪犯或者其他罪犯的类似的犯罪。有两种途径达到这一目的：一种是制止犯罪意图，另一种是消除行为能力。消除其犯罪意图称作改造；消除其行为能力称作剥夺能力。”在此，他把“矫正”和“剥夺伤害能力”视为刑罚的必备特质。[12](P51)
风靡于19世纪末、20世纪前半叶的特殊预防论对刑罚理论和刑罚制度的主要贡献表现在：促成了人们认识到刑罚的真正目的应当是矫正或剥夺犯罪能力以保卫社会，而不是用报应或威慑的手段以惩罚罪犯；促进了刑罚的宽容、轻缓和对犯罪人的人道化、个别化处遇。当然，特殊预防论也有其局限。在理论上，由于其排斥和抹杀报应刑论主张的刑罚对罪犯的惩罚功能而丧失社会的公义性；在实践上由于没有能为刑罚提供一套限制原则，而容易为扩张国家刑罚权和侵犯公民人权提供口实。
通过历史考察发现，现代刑罚目的理论已经不可能仅仅采纳报应论或预防论中的单一观点来作为自身的全部内容，而应该兼容报应刑论和预防刑论各自的长处来建构刑罚的目的理论，并由此设计刑罚制度。使得刑罚措施既具有报应的功能，以满足公众对犯罪之恶进行必要惩罚的社会公义诉求；又具有教育矫正的功能，以实现预防犯罪、保卫社会的目的。我国当前试行的社区矫正制度，就应该建立在上述综合刑论的理论基础上。
一方面，社区矫正作为一项刑罚执行措施，应该具有对罪犯惩戒、监督、考察等监管性功能，通过限制一定范围和程度上的自由让罪犯对自己的犯罪行为作出报偿；另一方面，社区矫正作为一项面向罪犯的社会福利措施，应该具有教育、矫正、服务的功能，让罪犯通过接受特殊的福利服务得以矫正自身的犯罪心理和行为恶习，并顺利回归社会。
2.现代刑罚制度应该体现以人为本的理念以及社会福利的政策导向，两院两部《通知》的相关条文充分彰显了社区矫正的社会福利属性。
“福利”一词的简单涵义就是“好的生活”。社会福利就其一般意义而言，是指通过国家治理，达到全社会不虞匮乏、充分就业、安全、健康、快乐、受教育、社会平等及有序生活等有关人类幸福的目标。而贫困、疾病、失业、无知、懒惰和犯罪则是反福利的社会病态。从这一理解出发，如果将济贫、医疗、就业、教育、扶老、助残等社会政策措施都看做是社会福利的话，那么对罪犯的教育矫正同样是社会福利制度的有机组成部分，区别只是在于接受福利服务的对象不同。
在古时候，人们把犯罪看做是当事人对神的意志的冒犯；后来，犯罪人类学派把犯罪归咎于“天生犯罪者”自身的身体和心理特征；现代社会中，人们更倾向于把犯罪看做是当事人自身原因和社会环境因素综合作用下形成的社会适应欠佳、心理冲突、行为偏差、社会关系失调的结果。由于其社会化过程的阻断或弱化造成社会功能的弱化甚至缺失，他们无法通过社会公众所认可的途径和手段来维持在社会中的正常生活，所以从这一角度来看，罪犯属于社会中的特殊的弱势群体。而当他们的行为被社会判定为违法或犯罪、受到社会的制裁和惩处时，其社会地位更处于与社会主流背离的不利境地。因此，对罪犯施行福利服务，使其恢复重建社会功能以摆脱弱势地位，既可为服刑者谋求幸福的生活，又有利于全社会福利目标的实现。
在现代世界各国的刑罚制度中，无论是监禁性措施还是非监禁性措施，都兼具惩罚性的刑罚执行功能和教育矫正性的社会福利功能，两者的分量因犯罪的性质和程度不同而存在差异。社区矫正作为一种在社区环境中实施的刑罚措施，其适用范围是一些初犯、轻刑犯、青少年犯以及经改造有悔改表现的、对社会危害性较低的人群，因此，社区矫正措施的惩罚性功能相对较弱，而教育矫正等社会福利性功能是其主要的、处于核心地位的属性。
两院两部《通知》对社区矫正的双重性质定位有充分的体现。例如：
《通知》在阐释社区矫正的涵义和性质时，在明确社区矫正的“非监禁刑罚执行活动”的属性之后，又指出：“社区矫正是积极利用各种社会资源、整合社会各方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造的工作”。
《通知》在论述社区矫正试点工作的意义时，特别强调社区矫正“有利于对那些不需要、不适宜监禁或者继续监禁的罪犯有针对性地实施社会化的矫正，充分利用社会各方面力量，提高教育改造质量，最大限度地化消极因素为积极因素，维护社会稳定”；并且把“坚持对严重刑事犯罪依法予以严厉惩罚，积极探索对罪行较轻的罪犯进行社区矫正”，当作是推进中国特色的刑罚执行制度改革的目标。
《通知》把教育矫正、帮助解决困难和问题与监督管理放在一起，共同列为社区矫正的三大任务。在这里，接受思想教育、法制教育、社会公德教育，矫正不良心理和行为，成为守法公民；以及接受在就业、生活、法律、心理等方面的帮助，不仅仅是为了加强对社区服刑人员的管理和监督，从而确保刑罚的顺利实施，更主要的是它们被看做是社区服刑人员应该享有的福利待遇。较之以前的偏重于监督管理的社区刑罚，社区矫正更注重对服刑人员的服务、帮助、干预、救助。充分保护犯罪人的人权是社区矫正追求的美好价值目标之一。社区矫正不仅仅是一种刑罚执行方式，从某种意义上讲，也是服刑人员的一种权利。[13]
综上可见，两院两部推进社区矫正的试点，其出发点不仅是为了节约行刑成本，更主要的目的是为了构建适合中国国情的蕴含社会福利理念的新的刑罚制度。
3.社会工作是社区矫正工作中提供社会福利服务的主要专业之一，但是把它表述为社区矫正的性质定位会窄化社会福利的涵义。
2005年1月20日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部在总结第一阶段试点经验基础上，又把社区矫正试点地区的范围扩大到河北等十二个省(市、区)。两院两部联合颁发的《关于扩大社区矫正试点范围的通知》明确提出：“社区矫正工作是将罪犯放在社区内，遵循社会管理规律，运用社会工作方法，整合社会资源和力量对罪犯进行教育改造，使其尽快融入社会，从而降低重新犯罪率，促进社会长期稳定与和谐发展的一种非监禁刑罚执行活动。”
在这里，特别提到“运用社会工作方法”，显示两院两部对社会工作专业在社区矫正工作中地位和作用的重视与推崇。
社会工作作为一个以利他主义为指导，以科学的知识为基础，运用科学的方法进行的助人活动，是面对广大社会成员尤其是社会弱势人群提供社会福利服务的渠道和专业。在司法领域尤其是社区矫正实践中，社会工作者常常被当作对服刑人员实施福利服务的专业力量。但是，社区矫正工作所依托的专业力量并不仅仅局限于社会工作，还需要心理、教育、社会、社会保障和法律等学科专业的知识和方法。所以说，社会工作只是社区矫正工作专业团队中的一支力量。尽管由于社会工作善于整合资源以服务于人们的多样化的福利服务需求，而在社区矫正专业团队中居于主导地位，但是也不能因此而将它视作为社区矫正的性质定位。
在逻辑学意义上讲，社会福利是大于且基本涵盖社会工作的概念。在社区矫正的实践中，社会工作被当作是体现社会福利理念和政策的具体化的实施方法和途径，但并不能全部替代和体现社会福利的内容。把社会工作作为社会福利的替代性概念解说成社区矫正的性质定位，就会窄化社会福利的丰富内涵，就会降低其他相关专业机构和人员对社区矫正事业的关注和资源投放，最终会损害矫正对象的权益。
综上分析，笔者认为，社区矫正作为一个新的刑罚理念和制度，其性质定位可以从多角度给予解说，其中刑罚执行和社会福利是最基本的性质定位。
【参考文献】
刑罚执行活动是刑法实施的最后一个环节，关系到刑法、刑诉目的的最终实现，也是广大人民群众对司法是否公正体会最深的环节，但过去因为监狱相对封闭的环境，社会对其了解的很少，但十八大以来，随着新闻媒体的频繁报道，在刑罚执行活动中的司法公正问题，才逐渐进入人们的视野，一度成为社会广泛关注的热点问题。赵作海十年冤案、广东健力宝违法保外就医案的发生不是偶然，缺乏检察机关有效监督制约是问题产生的重要原因。本文就是通过对监狱执法的监督具体实践中问题的研究，从强化对刑罚执行活动的法律监督角度，为解决刑罚执行不公问题的进行一些探索。
一、对刑罚执行活动的检察监督存在的现实问题
1、监督的广度上的空白点，对主刑以外的财产刑，剥夺政治权利等附加刑监督缺失。在实际监督中，检察机关往往重视对自由刑、生命刑的执行监督，对附加刑的监督重视不足，监督流于形式。从法理上讲，主刑是刑罚，附加刑也是刑罚，两者都是评价服刑人员认罪态度和改造效果的重要标准。
2、了解被监督对象情况的渠道不畅通。检察机关虽然有派驻监狱的检察室，但受限于检察室人员少面对整个监狱这个庞大的被监督对象不可能做到面面俱到；加之监管干警有意识的向检察人员封闭信息；而直接向服刑人员了解情况，服刑人员也是顾虑重重，怕反应问题监管人员打击报复在以后的改造中设置障碍影响减刑，不敢如实反映情况，造成驻狱检察人员虽然天天在监狱工作，但了解的情况都是经过加工的，对监狱底数不清，情况不明，影响对刑罚执行活动的监督效果。
3、监督的内容不详实。2008年以前，驻狱检察机关对监狱执法活动怎么监督，监督什么都是摸着石头过海，全国没有统一的规定，都是各地在实际工作不断探索，有的地方甚至监狱所有发文都拿来检察一遍，事无俱细，造成的结果是什么都想管，什么都管不好，工作繁重但缺乏重点，监督效果不好。2008年以前，随着高检院《四个检察办法》的出台，驻狱检察首次在全国有了统一规定，对监督的内容和流程做出了规范，但四个办法原则性的多，实践操作中还有很多不确定的内容需要进一步明确。比如对监狱减刑报请不当的，四个办法规定可以发出《纠正违法通知书》予以纠正，但实践中监狱和检察机关总是就某一个减刑报请问题算不算违法产生争议，原因就是文件并没有详细规定什么的报请不当算违法。
4、监督的方式缺乏刚性。根据刑事诉讼法及相关文件的规定，检察机关对监狱执法活动进行监督的方式只有提出书面纠正违法通知书、书面检察建议、口头纠正三种方式，但这三种方式都是软性监督，监督后问题能不能得到解决完全取决于监狱是否采纳是否愿意改正，如果监狱不采纳，检察建议和口头纠正只能到止为止，而书面纠正违法通知书也最多只能向上级检察院汇报，由上级检察院向监狱的上级部门反馈，由监狱的上级部门责令监狱整改，过程繁琐效果也不好。监督手段缺乏刚性，很难对监狱形成真正的监督制约作用，也造成检察人员不敢监督、不愿监督，因为一但监督不被采纳反而更加影响检察机关监督的权威。
二、完善刑罚执行监督工作的思考
1、更新刑罚执行监督的理念。从制度设置上看，刑罚执行监督制度体现了检察权对刑罚执行权的法律控制，具有制约权力、保障人权及维护刑罚目的实现的功能①。对刑罚执行活动的法律监督是保证执行活动公平公正的重要保证，要把对刑罚执行的法律监督作为全面推进依法治国的重要内容，依维护监管秩序合法、公平、有序、稳定为核心，坚持惩罚犯罪与保障人权并重，破除过去刑罚就是惩罰，忽视刑罚在教育人，改造人上的作用，忽视在刑罚执行过程中对服刑人员正当权益的维护。检察监督既要维护监狱改造的安全稳定，也要及时制止和纠正刑罚执行过程中对服刑人员人权的侵害。
2、拓宽检察人员发现违法线索的渠道。目前检察机关发现监狱的违法线索主要是被动通过受理举报、投诉获得，直接导致监督的滞后。要保证监督的效果，必须将监督的关口前移，对监狱刑罚执行活动做到全程同步监督，在全程参与的过程中及时发现和纠正问题，确保刑罚执行活动依法进行。监所法律监督的特点，也决定了监所法律监督较其他检察机关的法律监督，在形式上更重视主动性和全程性②。因此，应当以立法的形式，确认检察机关有随时介入刑罚执行全过程的权力，保证检察机关介入刑罚执行活动与法有据。建立与监狱各职能部门的定期联系制度，推进信息化建设，实现信息共享，及时发现，共同解决问题。
3、规范刑罚执行监督活动。刑罚执行活动面广、量大，立法不完善，就需要检察人员在工作中进行梳理，归类，抓住重点，把应该管的事管好，不该管的坚绝不管，做到监督到位不越位，正确处理好原则性与灵活性的关系，法律有规定的要严格依法监督，没有规定的在把握原则、确保监督效果的前提下灵活处理。
3、强化纠正违法手段的刚性。现在软性的监督手段，使得纠正效果能否实现完全取决于监狱的配合，因为这些手段不具有法律上的强制力。因此，从长远看，还是应该从立法上赋予纠正违法通知书的强制执行力，监狱收到通知书一定时期必须整改，否则可以对相关人员予以检察拘留或者罚款，以保证监督的效果能够得以实现，当然学界对此还有很多争议，在立法赋予刚性监督权之前，只能通过强化查办职务犯罪案件和对监狱不予纠正的重大违法问题进行渎职调查的方式，起到一定震摄作用，保证监督的效果。（作者单位：辽宁省朝阳市城郊地区人民检察院）
注解：
①参见张雪妲：“刑罚执行监督权的立法完善”，载《法学》2006年第8期，第148页。
