征地留用制度

征地留用制度

征地留用制度 篇1

民增收的若干意见

中共湖南省委 湖南省人民政府

湘发[2004]10号

党的十一届三中全会以来，我省进行了一系列改革，极大地解放和发展了生产力，给带来了历史性变化。但是，新阶段农业和经济发展仍然存在许多体制性障碍。为了进一步解放和发展生产力，解决农业、经济发展中的深层次矛盾和问题，根据党的十六届三中全会《决定》和中发[2004]1号文件精神，现就深化改革，促进农民增收提出如下意见：

一、完善土地制度，切实维护农民权益

1.稳定土地承包关系。按照《土地承包法》的要求，认真落实二轮土地延包和林地承包经营政策，对因土地权属纠纷等问题导致延包工作不落实的，要抓紧做好土地确权工作。切实加强对预留机动地的管理，未留机动地的不能再留，已留机动地超过总承包面积5％的部分要承包落实到农户。禁止违法随意调整或收回承包地，二轮承包期不到30年的，要延长到30年。没有及时与农户签订承包合同和发放土地承包经营权证书的地方，要抓紧签订承包合同和发证，确保土地丘块、面积、承包合同、承包经营权证书“四到户”。原国有农场已改制的，责任田承包和经营田发包要参照《土地承包法》的有关规定执行。任何组织和个人不得侵害农民的承包经营权和经营自主权，不得对妇女和外来户有任何歧视。对平垸行洪区和库区的移民，要参照落户地集体经济组织成员的标准，落实承包地。要按照《森林法》的有关要求，抓紧完成林地林权登记换发证工作，建立和完善林地林权管理机制，搞好林地林权日常管理。加强承包合同的管理和档案立卷归档工作，维护承包合同的严肃性。

2.鼓励多种形式的土地承包经营权流转。在稳定土地承包关系的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，进一步完善土地承包经营权流转，逐步发展适度规模经营。鼓励采取转包、转让、互换、入股、出租等多种形式进行土地承包经营权和森林资源的合理流转。各地可以通过农业招商引资，引导和推动集体土地承包经营权流转。长期外出务工经商，无力耕作承包地，经书面申请自愿放弃承包经营权的农户，可以将承包地退还给发包方。禁止耕地抛荒。有条件的乡镇可以经营管理站和林业管理站为依托，开展组建集体土地承包经营权流转中心、森林资源流转中心的试点工作。

3.切实保护农民在土地承包经营权流转中的合法权益。任何组织和个人不得妨碍或者强迫农民进行土地承包经营权流转，不得截留、扣缴农户承包地流转收益。

集体经济组织不得代替农户签订流转合同，流转双方不得单方面变更、中止流转合同。任何单位和个人不得随意圈占土地。土地承包经营权流转后不得随意改变其农业用途。加强土地承包经营权流转的监管服务。对土地承包经营权流转中发生的纠纷，要依照法律和政策进行调解或仲裁。基层人民法院要及时受理土地承包及流转诉讼请求，切实保护农民的合法权益。

4.严格保护耕地特别是基本农田。维护集体土地所有权，实行最严格的耕地保护制度，严格控制非农建设占用耕地特别是基本农田。各级政府要逐级签订基本农田保护责任书，把执行基本农田保护有关法规和政策纳入考核的重要内容。不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业以及超标准建设农田林网。不准在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动。不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设。不准违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕还林范围。严格控制征地规模。征用土地必须严格执行土地利用总体规划和计划，不准擅自突破征地规模，不准擅自将耕地改为非农业用地，严禁违法违规占用、毁坏基本农田。

住宅建设要搞好规划，尽量节约和少占耕地。加大农业土地开发整治力度，自2004年起，从国有土地出让金收入中提取一定比例用于农业土地开发、中低产田改造和基本农田建设。

5.完善土地征用程序和补偿机制。征地补偿方案应听取集体经济组织和农民的意见。实行征地补偿登记后，应到县级土地承包主管部门办理土地承包经营权证书变更或核销手续。严格实行先安置后拆迁，征地补偿安置费用没有足额到位的，不准动工用地。征地涉及的权利人有听证要求的，应举行听证。全面执行征地公告、征地补偿安置方案公告和补偿登记的“两公告一登记”制度，保障被征地农民的知情权、财产权和监督权。依法依规制定补偿标准，及时给予农民补偿。严禁各级政府和有关单位侵占、挪用征地补偿费用，确保补偿资金按时到位。对由于征地补偿费不到位、安置不落实等原因造成群体性事件又没有妥善解决的地方，暂停其用地审批。近期要开展征地补偿安置专项治理，清理偿还拖欠征地补偿安置费用，确保被征地农民的合法权益。

6.探索安置被征地农民的多种途径。在城乡结合部和其他集中征地的地方，只要符合城市规划要求，可以划出安置地域，预留10—15％的土地用于安置被征地农民的生活、生产。允许集体经济组织采取以土地入股等方式参与营利性水电、交通、农业产业化龙头企业等项目的开发建设，积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。要区分不同情况，探索建立被征地农民的养老、医疗、低保和就业培训制度，所需资金由政府、集体和农民个人筹集。政府出资部分从土地出让收益中列支，集体出资部分从土地补偿费中集中解决，个人出资部分从安置补助费中抵缴。

二、深化税费改革，切实减轻农民负担

7.认真落实农业税和农业特产税减免政策。2004年农业税税率降低3个百分点，相应调减农业税附加，5年内取消农业税。取消除烟叶外的农业特产税，烟叶特产税只向收购者征收，不向生产者征收。允许和鼓励有条件的地方，进一步加大调减农业税的幅度或提前取消农业税。任何地方不得以任何借口减少农业税降幅或将农业特产税转为农业税。

8.积极推进配套改革。严格“三定”后的乡镇机构编制管理，从源头上遏制机构和人员反弹。积极推行干部任用制度改革，鼓励乡村干部兼职，减少乡村任职干部职数。认真落实乡镇人员分流政策，鼓励和扶持分流人员领办企业，扩大就业，实现二次创业。进一步调整教育布局，巩固“普九”成果。切实做好中小学教职工的核编、定岗、分流工作。全面推行教师和校长聘任制，优化教师队伍。积极探索化解乡村债务的有效途径。

9.切实加强农民负担监督管理。进一步清理和规范涉农收费行为，除法律法规明确规定外，停止审批新的面向农民的行政事业性收费，市州、县市区一律不准擅自设立收费项目和标准。完善涉农收费“公示制”、村级报刊“限额制”和“涉负案（事）件责任追究制”，加强村级“一事一议”筹资筹劳、共同生产费等收费的监督管理。切实做好农民负担卡的发

放和农民负担监测工作。加大农民负担检查监督力度。改进干部作风，严格依法行政，严禁采取扣人、撮谷、搬物等手段强行收取农业税，严禁在征收农业税时强行收取其他费用，防止涉农恶性案件和群体性事件发生。

三、深化粮食流通体制改革，建立健全粮食直补制度

10.全面放开粮食收购和销售市场。从2004年开始，全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营。抓紧清理和修改不利于粮食自由流通的政策法规。加快国有粮食购销企业改革步伐，转变企业经营机制。搞好产销区协作，加强粮食市场管理和宏观调控，发挥国有及国有控股粮食购销企业的主渠道作用，建立和完善全省布局合理、功能互补、信息灵敏的市场体系，严禁地区封锁。

11.落实粮食最低保护价收购政策。2004年，在早籼稻市场价格低于每公斤1.4元时，指定有关粮食经营企业按每公斤1.4元敞开收购。当市场粮价高于每公斤1.4元时，随行就市。按保护价收购的粮食，主要用于补充省储备和市州、县市区储备。中籼稻、晚籼稻的最低收购价，按国家规定执行。继续推进粮食产业化经营，鼓励各类粮食加工企业与农民签订粮食订单，实行合同收购。

12.落实粮食直补和水稻良种补贴政策。2004年，从粮食风险基金中安排40％用于种粮农民直接补贴，粮食直补按农业税计税面积中的种粮面积每亩补贴11元。2004年，实行水稻良种补贴，农民种植早稻每亩补贴10元，种植中稻每亩补贴15元，种植晚稻按国家规定标准补贴。有关部门要抓紧制定具体补贴办法，确保补贴资金落实到农民手中。

四、推进乡镇企业改革和调整，大力发展农业产业化经营

13.继续深化乡镇企业改革。积极推进乡镇企业体制创新和机制创新，进一步深化乡镇企业产权制度改革，通过实行股份制、股份合作制、租赁、兼并、拍卖等改革措施，明晰企业产权，优化配置生产要素，促进生产要素向优势企业集中，增强乡镇企业的市场竞争力。支持符合条件的乡镇企业上市融资。适应市场变化，大力培植优势产业、特色产业，积极发展农产品加工、储藏、保鲜、运销等劳动密集型产业以及交通运输、饮食服务、旅游、信息等第三产业。对规模大、效益好的乡镇企业要从资金、技术、人才等方面加大支持力度，推动技术进步和产业升级。

14.大力发展农业产业化经营。积极调整农业

经济结构，大力发展优质高效安全农业和农产品加工业，推动农业产业化经营。推广龙头企业加基地加农户的产业化经营模式。对能带动当地主导产业发展的大型农业产业化项目，财政可以采取贴息和定额补贴等形式予以支持。鼓励有条件的地方采取建立担保基金、担保公司等有效形式，对龙头企业的融资给予担保。对重点龙头企业的季节性收购资金和贸易融资要从快从简办理，切实为企业提供授信、用信、担保、结算等方面的便利。大型粮、棉、油加工和营销企业所需收购资金，凡符合条件的，由农业发展银行保证资金供给，实行封闭运行。对国家重点龙头企业，要及时落实各项扶持政策。

15.支持发展非公有制经济。清理、取消一切歧视性的市场准入障碍，降低“门槛”，放宽民营资本市场准入领域。除国家法律、法规明令禁止的行业和领域外，允许个体工商户和私营企业进入，并在工商登记、投资审批等方面简化手续。鼓励和引导个体私营经济独资或合资参与水利、交通、能源等基础设施和公益、公用事业建设。

五、改善务工就业环境，加快劳动力转移就业

16.尽快建立和完善城乡统一的劳动力市场。尽快建立起平等就业制度，取消不同所有制之间和城乡之间劳动者的身份界线，确立劳动者在劳动力市场的主体地位，实现劳动力自由流动和平等竞争。加大户籍制度改革力度，全面清理并取消对农民工进城就业的歧视性规定，全面落实城乡统一的户籍管理制度，真正让进城就业的农民在劳动就业、社会保障、社会福利、公共卫生、子女上学等方面享受城市居民同等待遇。加强劳动力市场载体建设，鼓励和支持各类劳务中介组织的发展。进一步加强各级劳动力信息网络建设。搞好省际间的劳务协作，积极开辟省外、国外劳动力市场，努力扩大我省劳动力转移范围和输出规模。

17.加大对劳动力的培训力度。对现有高等院校、技工学校、农业广播电视学校、职业学校、普通中学、就业培训中心、乡镇农科教中心等教育培训资源进行有效整合，对农民进行多种形式的培训。各级财政要加大对农民工培训的投入，培训资金要直接补贴到受训农民身上，具体补贴办法可采取减免学费、申请无息贷款、发放“培训券”等形式。各级财政对培训机构培训农民工的结算要按照培训业绩进行，以提高培训资金的使用效率。

18.切实维护农民工的合法权益。用人单位都要按照《劳动法》等规定依法与农民工签订劳动合同，明确规定用人单位和农民工双方之间的权利、义务和责任，按规定为农民工办理社会保险。有关部门要尽快建立通报联动协查制度，密切配合，形成合力，切实维护农民工的合法权益。加大对农民工工资拖欠的清缴力度，建立农民工工资支付保障金制度。对务工农民的收费，要严格按照国家规定执行，办理有关证件只收取工本费。

19.引导和支持农民工返乡创业。各级政府要在行业准入、项目审批、资金信贷等方面予以扶持，为农民工返乡投资创业创造条件。积极发展小城镇，继续抓好小城镇综合改革，促进人口和劳动力向小城镇转移，不断提高城镇化水平。

六、健全农业社会化服务体系，大力发展专业合作组织

征地留用制度 篇2

(一) 关注被征地农民的利益理论研究

Kironde强调政府补偿失地农民的费用如果很低或者几乎没有, 这会在很大程度上使得失地农民既无地耕种又将面临更加贫困的生活。在非洲, 有些国家的土地征用价格只有其当地土地市场的10%-20%, 这将意味着一方面, 更多的资源与财富转移到富人身上;另一方面, 这些失地农民的利益得不到保护而更加贫困。因此, 不合理的土地利益的分配与征用补偿极易引发平方差距加大, 甚至出现土地矛盾冲突。有些持久的暴力冲突对正常的农业经济生产造成了严重的破坏, 主要是耽误农时、减少劳力等恶劣影响。

Berry指出由于土地产权与利益分配存在不公平可能引起经济歪曲地运行, 造成财富更多地转移到富人身上, 加剧贫富差距。若土地产权得到公平、合理和公平确认在很大程度上减少有关问题的产生, 并在土地合理利用与技术方面形成良好的效果。从而减少贫富差距等不公平现象的产生, 有利于济的发展与社会的稳定。

(二) 强调合理管理的土地政策研究

Amelina研究了20世纪90年代的独联体与东欧一些国家地区的土地私有化进程, 并指出他们采取的改革较为激进, 也达到改革目标和获得令人满意的成效。由于不合理的土地政策在不同程度上形成了土地法律政策与市场运作的许多困境, 也给被征地农民带来了潜在的风险。

Earnside研究了拉丁美洲的土地改革, 认为该地区土地改革不够完善彻底, 使其不仅没有实现对贫困问题的解决, 反而进一步加剧了土地分配不平等。受到不合理、不完善的土地政策的影响, 直接加重了森林乱砍滥伐、物种减少等迫害生态的问题。

Brandao and Feder以及Butler也认为政府及其部门必须通过研究制定合理、透明的法律体系明确职责和权限, 而且要建立多渠道的监管体制来确保土地政策的科学化和合理化, 充分保护土地所有者的正当权。

二、国内研究现状

(一) 关于失地农民补偿安置方式的研究

刘田 (2002) 、卢海元 (2003) 、朱明芬 (2003) 、余兴厚 (2005) 、周显祥 (2005) 、姚蕾 (2005) 、陆迁 (2005) 、刘海云 (2006) 、张存 (2007) 、董鹏鹏 (2007) 、刘慧芳 (2008) 、黄寰 (2009) 、黄贤金 (2009) 、刘晓霞 (2009) 均从不同角度进行过研究, 近年来研究更加深入, 如喻鸥 (2010) 认为失地农民的素质普遍偏低是影响失地农民就业的最大障碍, 开展一系列通用技能培训, 使失地农民至少掌握一种非农业技能, 以便他们能够凭借一技之长在激烈的市场竞争谋取一份养家糊口的工作, 并进行一些切实可行的创业技能培训, 鼓励失地农民自主创业, 拓展失地农民的就业渠道以提高其整体素质和可持续就业能力。吕蕾 (2011) 指出, 在“可持续生计”目标下, 创新的征地安置模式应能有效克服单一货币补偿安置模式的缺陷, 较好地解决失地农民当前利益和长远利益、生存与发展等一系列问题。朱晒红 (2014) 认为受到城乡二元结构的影响, 国家政府对城市与和农村的资本投入存在。虽然很大的差距, 而且束缚了农村的健康发展, 虽然在社会主义新农村在今年来不断得到中央的重视, 可是关于征地补偿的标准在城乡之间还是存在明显的差距。邱宪黎 (2014) 指出由于基础条件各异, 各地方在制定实施有关土地补偿安置政策时, 要结合各地实情, 应采用不同的安模式, 杜绝“一刀切”的鲁莽做法。他指出在经济条件较发达的区县可以结合实际制定关于货币和招工安置为主政策来进行补偿安置, 鼓励有条件的标准低农民进行自主创业。而且针对于农村的社保, 尤其是失地农民的社保要得到更多的关注, 做好失地之后不会因为失地而造成生活更加困难的局面。

(二) 关于失地农民保障问题研究

失地农民的社会保障体系应包括最低生活保障、养老保险、医疗保险、教育培训机会和为失地农民提供法律援助等五部分内容。许勇军 (2002) 、罗瑜 (2003) 、李敏 (2003) 、宋斌文 (2004) 、刘海云 (2006) 、谢圣远 (2007) 、张燕 (2008) 和刘晓霞 (2009) 认为征地留用制度中, 设计土地补偿安置方面的政策制定、实施和监管等环节, 应始终把实现失地农民的可持续发展作为核心, 采取多种措施帮助失地农民实现有效的就业, 通过资金、政策等扶持力度鼓励有条件的农民进行自主创业。近年来, 失地农民社会保障问题日益为学术界所关注。如张学英、李薇 (2010) 通过研究认为, 目前被征地农民的保障依旧存在管理不科学、范围狭窄、水平不高、地区差异明显等不足。指出应通过资金、政策等多途径给予支持, 而且要动员社会力量进一步完善社会保障制度, 让农民们享受改革发展的成果。张慧 (2011) 认为, 土地征收管理工作应根据被征地农民的实际, 因人制宜, 在保障公平的原则下, 制定符合被征地农民的社会保障模式, 对于其中因失地致贫的农民要给予更多关照, 建立完善被惠及征地农民的保障机制。张学英 (2013) 针对于被征地农民费用的使用做出了研究, 指出要充分为失地农民考虑资金的安全和收益的问题, 对资金的使用要做出长远合理的规划, 避免坐吃山空的问题。应当鼓励合理消费, 为农民们的资金理财提供合法的、收益稳定的理财途径。

三、研究评述及其对湖南省的启示

综上所述, 根据国内外关于征地留用制度的研究, 而且在多层次和领域取得了成果, 结合我国实际, 依旧有很多经验值得我们去学习和借鉴。比如, 要通过合理的法律规定土地的产权, 减少产权模糊性在征地过程中给被征地农民带来的损失。在安置补偿方面, 要采取多种补偿方式, 努力为失地农民今后的长期就业、养老等有关问题做出科学合理的安排。

改革征地制度建议 篇3

对现行征地制度进行彻底改革，不仅会冲击政府经营土地的制度，而且必然涉及财政体制、金融体制、投资体制、干部管理体制、各级政府的事权划分乃至区域经济布局、经济社会发展战略等各方面深层次改革，可谓牵一发而动全身。因此有人担心，如果其他方面不能联动，可能会减少甚至切断地方政府的建设资金供应，影响经济社会的发展。

在现行发展方式下，这种顾虑确实很有道理。问题在于，中央已经明确了未来的经济社会发展，要以科学发展为主题，以转变发展方式为主线。现在几乎每个领域的改革，都涉及其他领域，都是牵一发而动全身，如果都因此而不动，转变发展方式就无从实现。但如果某一个或某几个领域率先突破，就可以形成“倒逼”机制，促进其他领域相继跟进，最终彻底转变发展方式。最近，习近平同志指出，改革，要敢于啃“硬骨头”，要突破利益的藩篱；李克强同志也指出，改革，是有规律可循的，重点是政府与市场的关系。现行征地制度和政府经营土地制度，就是一块“硬骨头”，就是典型的利益的藩篱，也是政府与市场关系没有理顺的一个突出表现。因此，在下一步彻底转变发展方式的改革中，可以把它作为一个率先突破点。

彻底改革现行征地制度

改革的最终目标，是适应社会主义市场经济的要求，赋予农民完全的土地财产权。其要点，一是对必须征为国有的土地，赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和补偿方式；二是构建城乡统一的土地市场，允许农民在国家规划引导下，利用土地财产权自主地参与工业化、城市化进程。

一是关于按市场价补偿及补偿方式。

国务院法制办去年底提交全国人大常委会审议的土地管理法修正案，已经基本明确了这一点。但在讨论中，有人提出对于补偿标准，应该规定上限，这其实还是计划经济的思维方式。土地的市场价格是有客观标准的，理论上它是地租的资本化，现实生活中它是相同用途、相邻区位土地交易的中间价。这个价格其实是既有上限，也有下限，尽管有一定的幅度，但并非可以任意抬高或压低的。而且，土地价格的区位性很强，不可能规定一个全国统一的标准。要求规定上限，恐怕是缺乏对市场经济的了解。

我们认为，各地已经普遍实行的留地安置，是一种适应市场经济要求的重要的补偿方式，对于保障被征地农民的长远生计，发挥了重要作用。对此，法律应该予以认可。

二是缩小征地范围，允许集体建设用地进入市场。

参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，区分基础性、公益性项目用地和经营性项目用地。对于经营性项目用地，国家原则上不再征收，允许通过市场的方式直接使用集体建设用地，构建城乡统一的土地市场。在这个大前提下，对不同类型的农村建设用地，区别对待、分步推进。

对于农村公益性建设用地，包括村庄建设规划划定的公益性建设用地，原则上不允许入市交易。

对于合法认定（一开始可不强调合法，而是承认现状）的农村经营性建设用地，纳入统一登记后，可以出让、出租、入股、联营等多种方式进入市场流转，流转后应办理变更登记。

如果担心一下子开通城乡土地市场会引起较大震荡，可以考虑先部分放开，逐步过渡。即先允许城市规划区范围外的经营性项目，采用购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，而不必把土地征为国有。这也是在一定程度上缩小了征地范围。其效果，一方面使广大城乡结合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体，为农村的发展注入新的活力；另一方面，也对政府经营土地构成一定的限制。

在过渡期内，城市规划区内的新增建设用地，可以征为国有，但要赋予被征地农民谈判地位，参照市场价格确定补偿标准，解决好住房、社保、留地就业等安置问题，使农民能够较多地分享土地增值收益。同时，也应该允许地方政府进行在市区里保留集体建设用地的探索和试验。经过逐步过渡，最终条件成熟以后，还是要彻底破除城乡樊篱，把规划区内外也通开，建立城乡完全统一的建设用地市场。

一方面允许集体经营性建设用地直接进入市场，另一方面如果农民出于自愿，也可以把土地转为国有，但土地使用权仍归原集体组织，由他们按规划用途从事非农经营活动。还可以考虑借鉴台湾市地重划的经验，部分集体土地转为国有，部分仍保留集体性质并允许进入市场，具体比例，应与集体经济组织和农民充分协商确定。总之，要给农民多一些选项，由农民自己权衡利弊，做出选择。

只要符合规划，集体建设用地也可以开发房地产，而且一般不要允许开发商介入。其实，开发商拿到土地以后所做的，不过是请人设计，请人施工，请人管理，跑跑有关手续，提供的主要是中介服务。这些事情，集体经济组织也都能做，何况有些集体组织还有自己的建筑施工队伍。

对于农民的宅基地使用权，按一户一宅确权登记后，允许上市交易，购买方身份不限。一户多宅的，超出部分不予登记，不受法律保护，同时恢复过去曾经实行过的超占罚款制度。有条件的地方，可以在坚持一户一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改为有偿取得制度。初始宅基地使用权的卖出方，不能再申请新的宅基地。购买方必须办理变更登记，并每年履行纳税义务，否则不受法律保护。

宅基地制度改革应先在城乡结合部开展，而在纯农业地区由于非当务之急，可以缓行或根据需要实行。

三是完善征地程序，体现农民的知情权和参与权。

第一，对城镇规划区范围外的用地项目是否具有公益性，可以通过论证或听证等方式确定，并将结果通知申请用地的单位。论证或听证结果认为不符合公共利益的，则不允许征地。这是对现行土地管理法的一大改进。把听证论证的范围从补偿标准深入到公益性，是在征地制度改革中，进一步还权于民，不仅赋予民众知情权，更多地是赋予其参与权。

第二，由政府主导的“单边程序”到政府与农民共同主导的“双边程序”。在处理征地纠纷中，地方政府往往强调是按照《土地管理法》的规定操作的，包括“两公告一登记”等法律要求的程序。但是政府程序到位，只是单边的程序到位，并未经过与被征地农民协商，单边程序不能认为是程序到位。今后，要逐步完善体制机制，变管理型政府为服务性政府，由政府主导的“单边程序”到位为政府与农民协商的“双边程序”到位。尤其重视在程序的设计阶段听取农民意见，而不是单边的霸王条例。

nlc202309011536

第三，对征地程序的听证公告等资料，不要求报国土资源部，由市县操作并负责即可。以简化征地审批报件，加快征地审查报批。

把经营土地的职能从土地管理部门分解出去

彻底改革现行征地制度，会冲击和弱化政府经营土地的职能。但要彻底解决政府集“裁判员”与“运动员”于一身的问题，还应进一步改革行政管理体制，把土地经营职能从土地管理部门分解出去。

参照国有企业改革的经验，可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则自主经营，并接受政府的调控和监管。作为国有公司，还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的土地参与宏观调控的责任。当然，如何分解土地管理与土地经营职能，还可以有多种方案和设想，以供决策参考比较。

把经营土地的职能分解出去以后，各级政府的土地管理部门都专注于管理，不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”，避免了与民争利，可以大大提高政府管理的公信力。其核心管理职能，一是严格实施土地利用规划，加强土地用途管制；二是平等保护各类土地产权，构建城乡统一的土地市场；三是运用土地政策，参与宏观调控。

耕地保护是土地规划和用途管制的实施，地价管理和土地市场管理是土地产权保护的延伸，也都需要加强。为了保证土地管理各项职能和工作的落实，还必须加大土地督察和监察工作的力度。

至于非经营性的国有土地，例如划拨供地、低价供地等，作为土地政策参与宏观调控的手段，仍由政府管理部门负责运作，建立规范、公开、透明的程序，接受社会的监督。

有一个问题需要特别指出，政府的土地管理具有综合管理性质，其职能不宜与某些具体管理职能合并。或者说，国家的土地行政管理与具体使用土地的管理，不能混为一谈。例如林业部门、建设部门等，都是用地部门，他们都不应承担国家的地政管理职能。现在社会上有人主张，把土地管理并入建设部门。按此实施，会导致另一种形式的“裁判员”与“运动员”集于一身，因而是不妥当的。

国家实行统一的土地登记制度

土地登记，是市场经济的基础性工作。世界各市场经济发达国家都十分重视土地登记，普遍的做法是将土地及其附着物，如房屋、树木等纳入土地登记。至于登记机关，有的设在相关土地管理部门，有的设在法院，有的单设。由于历史的原因，我国现在实行的是分别登记，房屋由建设部门登记，树木由林业部门登记等。即使是土地，也没有做到统一登记，例如林地、农地、草地分别由不同的部门登记。这种现状，给市场产权主体带来不便，甚至导致管理上的混乱，已不适应市场经济的要求。例如社会热议的物业税，要求定期对物业价值进行评估，在部门分割登记情况下，物业评估就很困难。随着市场经济的进一步发展，这个问题会越来越突出。

2007年实施的《物权法》已明确要实行土地统一登记，但长期没有进展。直至今年“两会”以后，新一届政府开始落实这项改革。建议国家把土地统一登记，作为完善社会主义市场经济制度和打破部门分割局面的重要抓手，切实抓好。

——成立专门的国家土地登记机关，把现在分散在各部门的土地、房屋、林地、草地、农地的登记工作集中起来，实行统一登记。各部门不再负责相关登记工作。土地统一登记，也要求实行统一的地籍调查，制定统一的土地分类标准，改变现在各部门分别调查，土地分类指标不统一的状况。

——国外的地籍调查有两种做法：一种是由政府组织调查；一种是由产权人自行委托中介机构调查，后者对调查结果承担法律责任。第一种做法财政负担重、耗时长，后一种做法易产生法律纠纷。为了推进土地统一登记工作，我国今后可以考虑不同地区采用不同方法。例如，有的地区由政府组织调查，有的地区由产权人委托调查，有的地区可两种方法并举。对委托调查的，调查结果还可由政府相关机关核查。这样，可以加快土地登记进度，早日建立覆盖全社会的国家地籍管理信息系统。

改革其他相关体制

一是财税体制。

国家征收农村集体土地按市场价补偿，对集体或农民个人超过一定额度的补偿费收入，可发行国家土地债券。不愿接受土地债券的，应缴纳所得税。

放开农村集体建设用地进入市场的同时，应考虑对农村经营性建设用地征收土地财产税及契税、印花税和土地增值税等税种，一可以调节可能出现的新的分配不公现象，二可以充实地方政府的财政，建立符合市场经济规律的税收体制。

对于进入市场交易的宅基地，也应开征土地财产税（物业税）。对于农民，在规定面积内的可以免征；对于市民，则不予减、免。对无论农民还是市民的超出规定的面积，实行累进税率，超的越多，税率越高，用经济手段控制超占问题。

进一步规范政府土地出让收入的支出。主要改革方向是建立规范化的政府土地基金，一般情况下的年度支出，只能动用利息，不能动用本金。这样才能彻底切断城市建设对增量土地出让收入的依赖，才能从根本上改变外延扩张的增长方式。

进一步改革分税制，按照财力与事权相匹配的原则，合理调整中央、省、市、县的财政收入分配比例。

二是规划体制。

我国目前的土地利用规划，由政府组织编制、颁布，并允许政府按照编制程序修改规划。结果，相当多数的地方政府在规划颁布实施不久，就频繁修改规划，使规划的严肃性和制约作用形同虚设。应当改变这种“软约束”的规划体制，将各级土地利用规划上升为法律，由人民代表大会批准颁布，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。针对目前我国多数城市用地粗放的情况，应通过规划把城市的边界“圈死”，也是给政府经营土地加挂一把“锁”，堵住外延扩张的路子。促使地方政府和土地使用者提高土地利用效率，调整经济结构，转变发展方式。

nlc202309011536

目前我国由各部门分别编制相关的全国性规划，这些规划最终都要落在土地上，因此必须与土地规划相衔接。但是，由于各部门从自身工作需要出发，各自制定不同的土地分类标准，并分别开展相关资源调查，编制各自的地理信息系统，导致在此基础上制定的各部门规划，不能与土地规划很好衔接，在实际工作中产生混乱并造成极大浪费。

有鉴于此，建议对国家规划体系作重大调整。

当务之急，是制定全国统一的土地分类标准，废止部门标准，以利各类规划与土地规划的衔接。

下一步，可借鉴世界多数国家的经验，由一个部门负责开展资源调查，并编制国家基础地理信息系统，供各政府部门和全社会使用。各部门不再开展普查性资源调查，不再编制各自的地理信息系统。

最终，要理顺国家规划体系。第一，编制国土规划作为国家发展的中长期规划。国土规划的主要内容：空间布局（包括功能分区），生产力布局（包括国家重点投资项目），重大基础设施和国土整治项目，等等；第二，现行的经济社会五年发展规划，作为国家发展的近中期规划；第三，土地利用规划作为落实以上两个规划的保障性规划，发挥具体衔接各部门规划的龙头作用。各部门依据以上三个规划，把工作重点放在编制相关专项规划上，不再编制部门的全国性规划。

以上改革如能实施并到位，将大大加强规划的控制力。现行的建设用地计划指标管理办法，弊病甚多，届时应予废止。

三是制止、清理政府的土地融资行为。

我国法律有国有土地出让后的土地使用权可以抵押的规定，但并无未经出让的土地也可以抵押的规定。按照物权法定的原则和行政许可法的精神，政府以土地抵押或质押融资，属违法行为。这样的违法行为却长期泛滥，是我国法制建设的一大败笔，有损国家形象。要严格依照法律规定，立即叫停各级政府的土地融资行为，并对已经形成的土地金融债务进行清理，尽量减轻政府经营土地制度的负面影响。严格说来，这并不能算是真正意义上的改革，但却是当前急迫需要解决的问题，因而有必要作为一项重要措施单独提出来。

四是建立土地发展权转移制度

普遍设立土地发展权，允许农地的土地发展权有偿转让。城市化地区的任何土地所有权或使用权主体，如果想提高自身土地的利用强度，不仅要符合规划许可，而且必须向非城市化地区购买农地的发展权，使这些限制或禁止发展的地区，也能分享国家工业化、城市化的成果。

五是改革干部考核和选拔制。

现在考核和选拔干部，主要看招商引资，看财政收入，看城市建设，看GDP等等，结果，引导干部行为普遍短期化。因此必须改革考核内容，要看工业反哺农业、城市支持农村，看农业和粮食发展，看耕地保护，看社会安定，看农村面貌，看农民收入和生活，看污染治理，看生态保护等等，才能引导干部对社会和人民的长远利益负责。

（作者系中国土地勘测规划院原院长、党委书记；本文摘编自《征地制度改革问题研究》，该报告为清华大学中国农村研究院2012年重大课题，编号：CIRS2012-3-3。课题组成员<按姓氏拼音排序>：黄小虎、卢燕霞、唐健、张晓玲。）

现行征地补偿制度考验政府能力 篇4

征地补偿制度基本概况

土地不仅是最基本的农业生产要素, 而且具有所有权功能、就业发展功能和保障功能。土地是农民的生活风险保障和就业保障, 绝大多数农民只能以承包土地作为谋生的手段。因此, 征地补偿金应该是解决失地农民基本生活、社会保障等方面的必要补偿。

1.征地补偿制度的基本规定

征地制度问题的核心在于征地补偿标准, 目前的补偿依据是《土地管理法》及其它相关规定。按《土地管理法》第47条规定, “征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。另外, 《土地管理法》中还有类似的规定, “土地补偿费归农村集体经济组织所有”, “土地附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”, “安置补助费必须专款专用, 不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的, 安置补助费支付给农村集体经济组织, 由其他单位安置的, 安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的, 安置费发放给被安置人员个人或征得被安置人员同意后用于被安置人员的保险费用”, 等等。

2.征地补偿制度存在的主要问题

目前, 征地补偿的构成及其标准还存在一些缺陷。主要表现在, 现行征地补偿制度是一种纯粹的现实收益补偿, 即仅从土地收益方面考虑了失地农民的现实利益损失补偿, 没有考虑他们在土地使用权上的基本利益方面的问题。

土地征用补偿标准欠科学。征地补偿按照土地被征用前三年平均产值的若干倍来计算。实际上, 由于受生产资金、技术投入等因素的影响, 土地集约利用程度差异很大, 相近地块, 各经营户所经营的土地产值并不一样, 同一地块在目前和将来的产值效益也不能等同, 因此, 不考虑土地生产的增长值是不妥当的。

土地征用补偿标准未反映土地增值的实际情况。农用土地转为经营性建设用地时, 农民无权平等地与用地者谈判, 只能按照国家规定的补偿标准获得有限补偿, 于是出现了政府能以很低的补偿费从农民手中征得土地, 又以很高的价格向土地开发商出让土地使用权的现象, 明显偏离土地使用权的市场价值。实际上只是部分考虑了土地的生活保障功能, 只能保证短期内失地农民生活水平不下降, 这种生活水平指的是农村的生活水平, 忽视了城乡生活水平的差距, 忽视了失地农民已经城镇化的实际。这意味着失地农民不能通过补偿和安置, 分享工业化、城镇化和现代化的成果, 也意味着失地农民必然成为城镇化进程中的弱势群体。

补偿办法简单化。目前采用的征地补偿方式通常是一次性的货币补偿方式, 旨在减轻国土部门和用地单位的工作量和安置压力。但有限的一次性补偿费根本无法解决大多数失地农民长期、稳定的基本生活问题, 许多失地农民宁愿按月领取有限的基本生活费, 也不愿一次性领取安置补偿金, 根本原因就在于一次性安置补偿金不具有长期保障效益。

政府能力分析

政府在土地征用过程中始终处于关键环节、起着决定性作用, 对市场经济仍不发达的国家来讲, 权力中心提供新的制度安排的能力和愿望是决定制度变迁的主导因素。因此, 解决土地征用补偿问题在很大程度上取决于政府的意愿和能力。

1.政府意愿分析

从国家功能看, 制度供给是国家的基本功能之一。国家供给制度在实际生活中就表现为政府制定各种规章制度、政策。从制度自身特点看, 制度是一种公共品, 而公共品一般是由国家“生产”的。

随着我国市场经济体制的建立, 政府已逐渐淡出直接的经济建设领域, 转而承担起社会保障等市场经济不可或缺的制度建设职能。国务院2004年下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》 (国发[2004]28号) , 明确提出要“尽快提出建立被征地农民培训就业和社会保障制度的指导性意见”, 为建立失地农民养老保险制度提供了政策保证。

2.政府财政能力的分析

政府必须在社会保障中承担着一定的财政责任。对于我国农村社会保障制度的滞后, 普遍认为是国家财力不够。在失地农民养老保险制度的建设中, 同样认为国家并不具备相应的财力。中央政府转移支付能力的大小, 很大程度取决于国家财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。根据西方主要市场经济国家的发展经验, 在政府间的财政收入分配中, 中央政府一级要占主导地位, 比重一般都在50%以上。从我国的实际情况看, 中央政府所占的份额应在50%—60%之间。

从表1中看到, 中国经济持续高速增长了20多年, 经济总量从1978年的3624.1亿元迅速攀升到2003年的116694亿元。国家财政收入更是从1978年的1132.3亿元增加到2003年的21691亿元, 财政收入占GDP的比率接近20%, 中央财政占全部财政收入的比率已经超过50%。从1993年开始, 国家财政收入的增长速度一直保持在较高水平 (2002年仍维持在15.4%的高速度) 。

政府财政支出结构的优化使得政府能够用于社会保障方面的财政支出更加充足。从改革前的平均60%左右下降到2002年的30.3%, 下降了近30个百分点, 仍有下降的空间, 在市场经济条件下, 财政的重要职能是保证公益型或准公益型的社会共同需要。但是在财政支出结构中, 社会文教支出所占比重上升缓慢, 仍不适应社会发展需要。而在发达国家, 教育、医疗卫生、社会保障等项目的支出在中央政府财政总支出中占了很高的比重 (见表2) , 1998年瑞士达到72.9%、美国达到53.8%。再对比1990年和1998年的数据, 可以发现各国社会服务总支出占中央财政总支出的比例总体呈现上升的趋势, 增加的幅度大小不一。

目前, 我国政府用于社会保障支出的资金占财政支出的比重不到10%, 根据20世纪90年代初的统计, 发展中国家社会保障支出占财政支出的比重一般为10%左右, 中等发达国家一般为25%左右, 发达国家一般为40% (刘钧, 2003) 。相比之下, 我国财政用于社会保障支出的资金还是比较低的。“十五”计划提出的目标是国家财政中用于社会保障的支出要提高到15%—20%的水平。随着公共财政框架的真正建立, 国家财政结构的调整, 用于社会保障等方面的财政支出比率应该能够达到预定的目标。

根据上面的分析, 笔者认为, 在政府财政实力增强, 财政支出结构优化的条件下, 国家完全有足够的财政资金来建立和完善社会保障制度, 财政能力并不构成政府建立失地农民养老保险制度的障碍因素。

3.政府行政能力的分析

在再分配过程中, 政府的角色是关键性的。政府在效率与公平之间的权衡取舍直接影响着再分配的实际水平和效果。因此, 除了政府的财政能力之外, 另外一种能力即政府行政能力逐步受到重视。

从目前看, 在失地农民养老保险制度的建立过程中, 政府行政能力还是比较有限的, 具体表现在以下三个方面:

第一, 政府制定和执行保护失地农民利益方面的法律法规的能力有待加强。我国虽然已经进入法制社会, 但是具体的法律法规尚不健全, 可以说很大程度上存在种种漏洞, 更不能够满足失地农民这一特殊群体的某些权利诉求。

第二, 政府以往的“收费形象”影响了失地农民养老保险政策的推行。失地农民养老保险政策的推行是失地农民“无保障”问题进人政府视野的体现, 但在实际工作中却障碍重重, 一个很重要的原因就在于政府的“收费形象”。

第三, 政府对社会保障基金的监管不力影响失地农民养老保险政策的推行和持续发展。社会保障制度的正常运行很大程度上依赖于充足的基金, 尤其是需要长期积累的养老保险。社会保障制度的“父爱主义”理论认为:个人不是充分理性的, 而国家是拥有完备信息、有远见的并且是充分理性的。实际操作中, 社会保障基金管理缺乏透明度, 不向缴费人定期公布缴费记录和积累投资收益情况, 使缴费的个人难免对社会保障基金的管理抱怀疑态度, 从而影响了政策的推行。

关于改革现行征地补偿制度的探讨 篇5

摘 要 在征地补偿实践中，遇到一些现实问题，给征地补偿工作带来一些实际困难。现对征地补偿制度存在的问题及解决措施提出粗浅的认识。

关键词 征地 征地补偿

一、征地补偿制度中存在的问题

（一）征地补偿依据单一

征收耕地的补偿费用包括土地补偿、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均亩产值的六到十倍；征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地数量计算。每个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均亩产值的四到六倍。但是每公顷被征收的耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均亩产值的十五倍。”这种补偿费的依据显然不能真实地、全面地、客观地反映出耕地价格。由于耕地的类型、质量、等级、區位等因素，征地补偿的费用应该有差别。同样是旱田，按照产值计算出的补偿标准是一样的，若综合考虑耕地质量、等级、区位等因素，计算出的补偿标准差别是很大的。

（二）地上附着物和青苗补偿不规范

由于农业产业结构的调整和市场的导向作用，农民的经营理念发生了很大转变，以市场为导向，什么赚钱种什么，新品种、新技术被广泛采用。在征地补偿中，地上青苗补偿没有可依据、可参考的国家标准和省级的地方标准，在补偿过程中极易引发矛盾和纠纷。

（三）征地补偿随意性较大

《土地法》明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。在实际征地过程中，并非都是基于“公益性”，政府对“非公益性”用地按照补偿标准征用，然后以市场价招拍挂出让，即使完全按照法定标准补偿被征地农民，也存在着很大的收益差额。由于“非公益性”用地存在，土地补偿价格出现了同区域、同类型土地而不同的补偿价格。

（四）征地执法难度大

按照征地相关制度和程序，在征地依法报批前，国土资源管理部门将根据征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。然而在实际执行中，对农民在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时不予补偿农民不同意，要求给与补偿，否则拒不交出土地。在执行过程中由于没有具体的法律政策依据，依法强制执行又易引起矛盾，造成社会不稳定，只好给与补偿。在社会上造成了谁抢栽、抢种、抢建谁得便宜的导向，增加了土地成本，形成了不好的社会风气。

二、解决征地补偿存在问题的具体措施和建议

征地补偿制度关系到农民的切身利益和社会的稳定，按照构建和谐社会的要求，切实保障被征地农民的生活水平不降低，长远生计有保障，保障经济和社会建设所必需的土地资源及时得到使用，有必要进一步规范和完善征地补偿制度。

（一）科学制定征地补偿标准

1．制定统一的年产值标准

制定统一的年产值标准，应考虑到征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素，补偿的依据将前三年主要农产品的平均亩产值或产量的单一因素向综合因素转变，使耕地产值标准更加科学、合理。

2．确定统一产值倍数

土地补偿费和安置补助费的统一产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法定规定的范围内加以确定。按法定的统一产值倍数计算征地补偿安置费用，尚不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致的失地农民社会保障费用的，应及时报请省级人民政府批准土地补偿费、安置补助费合计按三十倍计算，即使按最高补偿标准予以补偿，还不足以使被征农民保持原有生活水平的，应当制定具体的，具有可操作性的补偿法规政策，便于执行。

（二）统一制定地上附着物和青苗补偿标准

青苗补偿费是指征用土地时，农作物正处在成长阶段而未能收获，征地部门应给予土地承包者或土地使用者以经济补偿。由于农业产业结构的调整和市场的导向，地上种植物种类繁多，实际价值差别较大。为科学合理的进行补偿，省级人民政府应制定出统一的补偿标准或可供参考的“地方标准”，便于参考执行。地上附着物补偿是指为农业生产而建造看护房、大棚等设施，在征地时由征地部门予以补偿。地上附着物因功能不同，简易复杂也不相同，因此补偿价格应规范，应尽可能减少随意性。

（三）建立地上附着物评估机构

地上附着物和青苗作为征地补偿一部分，随着农作物新品种增多、种植成本增大和生产技术提高，地上附着物补偿标准争议增多。按照一般原则，青苗补偿按季产值的三分之一补偿工本费；对于处在成长期的农作物，最高按季产值补偿；对于能够获得的收获不予补偿，无青苗者则无该项补偿。对于多年生经济林、果木、能移栽的尽量移栽，由用地单位支付移植费，无法移植的，就按实际价格补偿。这里遇到一个实际问题，地上附着物和青苗的补偿价值由谁决定，是征地部门还是被征地农民。显然，谁都无权决定，通常情况下，只能协商解决，然而协商补偿很难达成一致意见。这就需要有资质的评估部门提出补偿评估报告，以评估补偿标准为补偿依据，化解地上附着物补偿的随意性和矛盾。

（四）完善征地补偿费使用制度

按照土地法律政策的规定，土地补偿费属于集体经济组织的农民集体所有，由农村集体经济组织或者村民委员会管理，其如何使用应当由村民会议或者村民代表会议讨论决定，土地补偿费主要用于发展集体经济和改善农村生产和生活条件，提高生活水平。由于法律政策对被征土地或失去土地农民的补偿分配政策不够具体和操作过于笼统，在安置补助费分配方面不够灵活和可具操作性。省级政府应根据被征地农民和集体经济组织的实际情况，制定出不同的、灵活的、具有可操作性的补偿分配政策。

（五）建立被征地农民保障制度