化解乡村两级债务的措施

化解乡村两级债务的措施（共7篇）

化解乡村两级债务的措施 篇1

莒县招贤镇人民政府(276526)贺方志

目前，随着农村税费改革的不断深入，农民负担的进一步减轻，而随之农村又出现各种矛盾，特别是乡村两级债务已成为困扰农村经济发展的突出问题。不仅严重挫伤了基层干部的积极性，一定程度上还直接影响着基层政权的正常运转和农村社会的稳定。因此，解决乡村两级债务问题，将是农村工作中一项十分紧迫而又重要的任务。

乡村两级债务重不仅是一个经济问题，同时也是政治问题，而且由此带来了一系列严重的社会问题，不仅直接影响到一个乡镇、一个村的工作，也影响到农村改革发展和稳定的大局，其危害性不可低估。

（一）、影响了农村基层政权的稳固。巨额债务压在集体身上，“无钱办事”是普遍的现实问题。农村群众生产生活中遇到的困难无力帮助解决，造成群众对基层政权的不信任。

（二）、影响了农村社会政治的稳定。乡（镇）、村集体和农村均是债权人和债务人，形成了恶性循环债务链，因债权、债务极易激发干群之间的矛盾，给维护社会稳定带来了新的问题。

（三）、影响了农村基层干部队伍建设。乡村两级负债累累，债务把基层干部压得透不过气来。由于债务重，基层干部工资难以正常发放，造成工作不安心，有的村干部往往是辛辛苦苦一年，工资分文未得，思想情绪低落，对当干部失去信心，不愿再当干部，影响基层干部队伍的建设。解决乡村债务问题，应采取的措施:

（一）、要搞好债权债务的清理、审计、认定。要有组织、有计划、有步骤地对乡村两级债权债务进行一次彻底清理审计，通过清理审计，弄清产生债务的原因和真实情况，得到广大群众的理解、认可。2003年，我们招贤镇政府对机关事业单位党员干部借用的公款进行清理，共清理出村级债权960万元，镇级债权40万元，理清了存在多年的三角债务，得到全镇群众的好评。

（二）、停息或降息减债。对兴办企业形成的债务，根据情况，分类处理。对集体的贷款实行银行挂帐停息、减息、减免等制度，让乡村制订还款计划；对乡村向个人或单位高息借款的，一律挂帐停息或以银行同期存款利率计算利息。我们招贤镇前石汪峪村过去村集体欠村民和个人款50多万元，从2004年新一届村委班子在召开村党员、村民代表会议的基础上，研究决定对历年的欠帐根据当年的经济状况分批偿还并停息。

（三）、受益者合理分摊抵债。对乡村兴办公益事业形成的债务，要通过发展壮大集体经济，由集体的收入偿还，剩余部分本着“谁受益、谁承担”的原则，由受益者承担。

（四）、清欠还债。今年中央一号文件已明确在部分县市搞清理乡村债务试点工作，因此，各级要抓住这一有利时机，抓紧清欠还债，对抵交税费的债务，通过收取单位和农户欠款进行偿还。对于在规定时间内一次偿还欠款的，免收利息；对具有一定经济基础而拒不交款的，运用法律手段清欠；对暂无还款能力的，村两委与农户签订还款计划，分期还款；对确实无偿还能力的，经村民代表大会讨论通过，报乡镇政府批准，可实行缓、减、免。

（五）、划转抵债。对于村集体和农户个人或单位之间存在债权、债务关系的，可允许农户之间、单位之间、农户和单位之间进行债权债务的划转抵债。

（六）、强化财务管理，千方百计压缩开支。村级收支要实行“年初预算、编制计划、限额使用、定期审计”制度，实行“双签制”，重大事项支出实行申报制度，先审后支。村级一切开支，必须经民主理财小组审核方可入帐，并定期张榜公布。例如，招贤镇东双庙村，曾一度成为全镇有名的后进村，村里财务混乱，干部之间互不信任，干群关系紧张，村内事务无法开展，上访户越来越多。镇党委政府派工作组驻进该村，驻村干部以理顺干群关系为突破口，组织村民代表、党员代表、民主理财小组成员组成财务清理工作小组，利用40天的时间对94年以来的财务进行了清理。通过清理，干部之间明白了，群众心里清楚了。从此，该村经济迅速发展起来。

（七）、严明纪律，杜绝新债务。各乡村严格执行上级出台的各项规章制度，切实减轻乡村负担，通过节支还债。

（八）、加快政府机构改革步伐，核心是精简机构，裁撤冗员。实行事业单位社会化，分流富余人员，实施乡村教育布局调整，优化教师队伍，减轻镇财政压力。这是一项非常复杂和艰巨的工作。税费改革后，乡镇财政资金缺口大，乡镇资金供求矛盾突出，按照精减、效能的原则，实施乡镇机构改革，转变乡镇政府职能，精减机构和人员，实施乡村教育布局调整，压缩乡镇支出，确保乡镇政府和各项事业正常运转。鼓励和支持事业单位按照市场经济的要求逐步实行多种形式的改革，面向社会的经营服务职能全面放开，推向社会，自主经营，自负盈亏，逐步取消财政补贴。实施乡村教育布局调整，优化教师队伍。税费改革前，教师的工资支出占地方财政支出的比例很大，随着改革的深入，根据全镇的实际情况，进行科学规划，合理调整，合理配置教育资源，精减编外代课教师，提高教师素质和教学水平，减轻财政压力。镇党委政府按照上级教育部门的精神，结合本镇的实际，撤并村级小学15处，同时对各学区负责人实行竞争上岗，对教师进行优化组合。

化解乡村两级债务的措施 篇2

据此,按照县财政局的安排,我们农村综合改革办公室,在今年10月份上旬,就全县乡村两级不良的现状、成因及化解思路等问题,深入到各乡镇、村组、农场进行了走访、查阅、座谈,根据调查情况,就全县的乡村两级债务化解浅谈如下:

一、靖边县乡村两级不良债务的现状、特点。

全县乡村两级的债务既有显性的债务,又有隐性的债务。截止2014年10月底,全县乡村两级共形成显性的不良债务13283.416万元;其中全县17个乡镇政府及农场形成的债务为6478.1万元;全县214个行政村形成的债务6805.316万元。这些债务主要存在于:1、欠金融机构1018.94万元;2、民间借贷2710.33万元;3、欠个人款1780.86万元;4、欠工程款6261.24万元;5、其他欠款1098.89万元。

这些债务的形成的名称和用途是:1、维修道路1063万元;2、政权建设1405.67万元;3、阵地建设1244万元;4、维持村级组织正常运转1967.766万元;5、维持乡镇政府正常运转1521.66万元;6、农田水利999.45万元;7、农综开发2190.32万元;8、人畜饮水328.502万元;9、兴办企业188.13万元;10、文化广场及河流治理454.45万元;11、校舍及村级医疗231.97万元;12、设施农业1611万元;13、其他支出(村村通油路等)78.2万元。

二、靖边县乡村两级不良债务产生的原因。

从我们这次调查所掌握和了解的情况来看,全县乡村两级不良债务的形成时间大多发生在20世纪90年代后期至农村税费改革时期和税费改革后期。债务形成的原因有以下两个大的层面。

(一)我国现行体制的制度缺陷,特别是财政体制的缺陷是导致乡村两级大量举债的直接原因。

1、乡村事权与财权的高度不匹配。1994年实行的分税制以后,提高了中央的财政收入,却大大地降低地方政府收入的比重,特别是乡村两级的财政收入。20世纪90年代以后,虽然石油、天然气已经开始开发开采,但由于中央实行了分税制,所以收取的税收绝大多数被中央和省级拿去,留给县级的财政收入就少之又少,乡村两级更是少得可怜,乡村两级此时的财政收入主要来源是农业税。加上当时中央出台的财政体制只是为了解决国家财政最困难的问题,所以缺乏科学统筹安排,并没有对事权和财力的划分在各级政府间进行调整,该属中央、省级干的事,地方干了,钱却让中央、省级拿走了。故而事权与财权的不匹配,使本来窘困的乡村财政状况更是雪上加霜,新增债务不堪负重。

2、农业税费的取消,引发的最直接反映就是乡村陷入了更加艰难的财政困境。2006年,延续了中华大地2600多年的农业税费退出了历史舞台。这是绝大多数乡镇政府和村级组织一时之间就断绝了财政收入的主要来源。财政压力陡然加大。这是因为,取消农业税和农业特产税就意味着取消了乡镇及农村的征税职能,从而铲除了“搭车收费”的根基和平台。

3、社会主义新农村建设中农村基础设施建设、农村公共产品和服务改善(诸如生产、生活道路、桥梁、水库、河流、水渠、泵站、农田水利等公益设施)等方面的大力推进,使乡村两级的财政状况更是举步维艰、运转困难。许多乡村在新农村建设中,被要求修建村村通公路或村级办公阵地,因国家财政补贴不足,要求乡村两级自筹配套资金,但乡村集体自身并无资金,无奈之下,许多乡村不得不借债修路和修办公楼。

4、中央财政支农资金由于强制性的配套制度,存在“行政力量软强制”、“一刀切”现象,对新农村建设中乡村负债的影响巨大。诸如农业综合开发、人畜饮水、设施农业等。由于配套资金得层层下放,财力不足的县乡政府不得不向村级组织下达筹资任务,要求村集体要有配套资金,没有配套资金,项目就有可能落空,无奈的村级组织不得不逼得举债落实。

(二)地方政府的管理制度不健全,直接或间接地人为导致乡村两级形成不良债务。

1、一些乡村的主要领导,利用管理制度的空缺,急功近利,投机取巧,为了自己的政绩前途及个人私利,不惜一切,举债大搞所谓的“政绩工程”、“形象工程”。

2、乡村两级干部队伍庞大,也是乡村两级债务形成的原因之一。目前村级干部职数一般有3-5人,有时村级甚至更多。乡镇级干部人员更是超编严重。

3、兴办农村公益时,某些村集体组织、缺乏科学规划,盲目上项目,超规模扩大项目,是乡村两级举债的又一原因。

4、村级财务管路混乱,支出没有章法,缺乏必要的监督,借款支出,以借还贷,以贷还贷,大量产生高额利息。

总之,乡村两级债务的形成,既有客观上的原因,又有主观上的人为原因,既有国家体制上缺陷的原因造成,又有地方政府制度不健全造成的,构成的原因极其复杂。

三、靖边县乡村两级债务化解的思路及对策。

综上所述,我们化解乡村两级不良债务问题时,只有弄清事情的症结所在,才能对症下药,从而根治问题。

国内研究乡村债务的诸多专家学者提出,化解乡村两级债务,必须建立一套科学的乡村债务化解的长效机制。面对全国乡村数亿万元的债务,化解的方式既不可能靠中央和省级财政“一揽子”兜底解决,也不可能完全由县乡财政自行解决,更不可能在短期内根本解决。必须按照城乡统筹、公共财政覆盖农村的发展方面,由各级政府分担责任加以解决。

针对靖边县的实际情况,技术性化解乡村债务已无空间,全县乡村大多属“三无集体”,(无集体资产、无集体企业、无集体收入。)同时技术性化解也是“一锤子”生意。政策性化解空间有限。只能从化解乡村债务长效机制方面入手。而化解乡村债务的长效机制它包含两个层面,一是体制层面,一是机制层面。体制层面是我们无法掌握和左右的,我们只能期盼党中央、国务院尽快完善、出台财政体制方面的改革及政策措施。故而我们只能从机制层面浅谈一下全县乡村两级债务化解的思路及对策。

(一)依法确立化解制度

1、依法确认乡村两级债务主体。乡村两级债务化解的问题绝不是一朝一夕能解决的问题,必须要有长远的安排和打算。过去相关部门虽对全县乡村两级不良债务进行过了解、掌握和统计,但都不能够详实,有的部门虽对债务有所掌握,但对其举债的合法性等没有明确的界定。因此我们建议县政府能够成立一个专门的联合工作组,从财政、审计、农业、监察等部门抽调人员。进行一次全方位的彻底清查和确认。不论是显性债务,还是隐性债务。既要锁定现有的显性债务,又要确定和核实隐性债务,分清责任,一次性锁定,今后不再翻沙窝。应该由乡村承担的债务必须依法足额承担,不应该有乡村承担的也应该视其情况依法明确债务主体,保护债权人的合法权益,提高乡镇政府及村级组织的诚信度。一是认真全面地清理一定年度内乡村经济数据,务求真实合理合法,剔除各种原因虚增的乡村债务,切实为乡村减负。二是针对乡村各种形式的担保形成的债务,应当按《担保法》的规定进行清理。该由单位或个人承担的责任一定要承担,分清责任,绝不姑息。

2、依法确认确定乡村债务数额

一是有明确真实的票证、合同的借款。乡村借款要按国家规定的利率利息。但对于乡村的某些高息借款情况,则要严格按照有关法律确认其债务数额。

二是各种形式的白条,应该彻底核查清理,及时兑付。如果不能完全兑付的,应该和债权人协商,重新签订协议,按照借款对待,确定兑付时间,付给合理利息。

3、依法分类处理现有乡村债务

一是对金融机构的借款,要采取市场化的方式,要明确债权债务的截止日期,按照国家规定的政策确定利息债务,订立归还计划,明确归还来源。对于那些呆账、死账,该核销的一定核销。二是乡村兴办企业形式的债务,根据国家有关法律的规定,按照“谁举债、谁负责、谁偿还”的原则落实偿还责任。

三是依法收回欠款,对于长期恶意拖欠的债务,要通过法律程序,依法收回。

四是依法盘活资产。对乡村两级闲置的一切可利用资源要及时盘活。

(二)建立偿还准备制度

建议在县财政新增收入和上级财政一般性转移支付补助资金中划出一定比例建立偿还债务专项基金,用于逐年清偿乡村债务。

(三)积极争取中央财政的“三奖一补”资金。

从2005年起,中央财政对财政困难的县乡政府增加县乡税收收入以及省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给于奖励;对县乡政府精简机构和人员给予奖励;对产粮大县给予奖励;对以前缓解县乡财政困难工作做的好地区给予补助。因此,做好以上工作,很有必要。

(四)建立责任追究制度

1、要把乡村两级债务的增减作为乡村干部任期目标和工作实绩的重要内容。凡不按规定程序决策,脱离实际,盲目大量举债营造所谓“政绩”的干部,既不能提拔重用,也不能让其留下债务调离异地为官。凡造成经济损失的,要追究责任。对以集体名誉举债,个人从中牟利的乡村干部,要令其将所得款项全部退回用于还债,并视情节给予相应的处分。对挪用借贷款进行奢侈消费的,要追究直接责任人和单位负责人的责任。

2、要建立严格地乡村干部调离任债务审计制度。乡村干部调离任时,审计部门要对该干部任期内债权、债务情况进行全面的审计,凡不合格的一律不能离任和另用。对任期内造成不良债务数额较大或以集体名义举债,个人从中牟利的乡村干部要依法严惩。

3、加强对违规发生新债的责任追究制度。在新农村建设对增加债务的压力明显较大的情况下,必须将减少存量债务和防止新债增加相结合,而首要的任务是防范债务继续增加。加强对违规发生新债的责任追究和领导干部离任债务审计制度,确立对政府部门、政府领导人及相关责任人的乡村债务责任追究办法。对于任职期间不能按要求化解旧债或违反规章制度发生新债务的乡村,必须追究主要负责人的责任,视其情节较重和数额大小,给予相应的纪律处分,并依法追究其经济和行政责任。

4、狠抓违规化解债务的追究制度。在全面清理核实旧债,锁定新债数额的基础上,如何严格执行政策,规范乡村债务的化解,也是一个十分重要的问题,如果出现违规化解债务,恶意废逃债务等现象,也要依法追究责任,在化解债务工作中要按照“谁举债、谁负责”的原则,加大监督检查力度,严肃查处违纪违法行为,对顶风违纪的,要追究相关负责人的责任,并予以曝光,对涉嫌犯罪的,要移送司法机关处理,要严格依法行政,严肃纪律,规范化解债务行为,同时要防止国有和集体资产流失。对虚报债务行为,要发现一处查一处,要注意掌握政策界限,慎重处理好各方面的问题和矛盾。

(五)建立债务风险防控制度

一是完善相关制度,规范政府举债行为;二是严格控制乡村债务的规模,防止产生新的不合理债务;三是加强乡人大对新债务项目的规划、论证、审查和监督。加强村民代表大会对村集体新增债务项目的民主决策、民主管理、民主监督。认真强化基层群众自治组织的民主自发功能。

(六)建立信息披露制度

一是建立乡村债务信息充分披露制度,提高债务风险的透明度。

二是界定乡镇政府和村级组织之间的风险责任,将控制和化解债务的风险责任量化到乡村两级乃至个人,建立控制和化解乡村债务的考核责任制。

(七)建立乡村两级主要领导的政绩考核制度。

一是干部考核不仅要注重结果,还要注重过程;不仅要注重政绩,还要注重责任。在乡镇换届、干部调动时必须进行债务方面的考核。对于导致大量不良债务的政绩工程,乡村两级主要负责人必须承担相应的责任。诸如不能调动、升迁,并给予一定的经济处罚。领导人的政绩,升迁必须与是否在其任职内有不良债务挂钩。

二是要将化解存量债务作为乡村政府和组织的一项重要任务来抓。要切实树立化解债务也是重要政绩的理念,通过多种途径卸掉农村未来发展的包袱。

三是防止和控制新债务的继续增加,在缺乏财力支持的情况下,在推进新农村建设中,宁愿少做一些事情也不要违背发展规律搞“大跃进”。更不能搞所谓的“政绩工程”、“形象工程”,不做超财力的事情,可作为乡村政府和村级组织政绩考核的一条准则。

四是有必要建立还债的奖励机制和目标责任制。对还债好的乡村,应提高转移支付资金、奖励先进的比例数额。应该实行减债行政首长负责制,将每年减债目标任务的完成情况纳入政绩考核。同时建立债务报告制度,凡有负债的地方,每年必须向乡级人民代表大会报告减债工作,把减债作为政务公开的重要内容,定期公布。对新举债项目实行登记制和审批制,必须报县政府审批,否则就视为违纪处理,以便更好地杜绝和防止新债发生。

(八)建立债务监督管理制度。

一是明确乡村债务的监督管理主体,建立严格的乡村债务监督管理制度。乡镇要建立起在乡镇政府领导下,由乡镇长牵头的,乡镇财政所具体实施的,乡镇人民代表大会监督的,向乡镇人民大表大会负责的乡镇政府债务管理制度;在村级范围内建立起在乡镇经管站指导下和村委会领导下的,由村主任牵头,村民代表大会监督管理的村级债务监督管理制度。

二是加强和完善村务管理尤其是村级财务管理,规范村级收支行为。首先,要精简人员压缩开支,我国村级组织实行的是民主自治,我们建议村委会的支部书记,最好由乡镇干部去兼职或挂职,好处有两点:一是压缩了村级的开支,减少了职数;二是乡镇干部相对村级党员而言,他的政治觉悟高,理论水平高,便于做好农村的政治思想工作,村级具体事务由村主任负责。其次,村委会不得以任何名义从金融机构贷款或为企业提供担保,严禁借贷款垫付各种费用和用于村级支出。再次,要加强村级财务管理和民主监督,建立健全各项财务制度,重点抓好民主管理和财务公开、债务公开管理。最后,完善和规范“一事一议”制度,促进村内生产、生活公益事业发展,兴办公益事业一定要坚持量入为出的原则,严格按程序办事不得借债或超规模兴办公益事业。同时建议“一事一议”转移支付资金能从专项转移支付向一般转移支付过渡,这样一来可以避免“一事一议”撒胡椒面的做法、二来可以避免筹劳筹资工作中的困惑局面。

乡村两级债务的成因及对策探析 篇3

关键词：乡村债务；成因；对策

乡村债务，一般是指乡村中一方当事人支付现金（包括存款）或商品、劳务的义务，其本质上是一种经济行为，具有相对性、强制性和有偿性特征。它主要包括金融机构（银行、农村信用社）贷款、财政部门借款、企事业单位借款、民间借款和个人借款。文中所言及的乡村债务指的是乡镇政府、村级组织、农村集体经济组织及其所属单位为主体对外形成的债务。

一、乡村债务的成因分析

关于乡村债务的形成的原因，笔者从以下四个方面来分析。

1.历史原因

乡村债务从历史的角度来讲，主要是上个世纪90年代大力发展乡村企业、搞农村合作基金会等，由于不少乡镇不顾实际，盲目上项目，集资办企业。多因技术、资金、经营等问题，招致多数企业破产倒闭，款项无法追回。清偿时农户的集资、储金及其负债均由乡镇政府承担，形成债务。

2.体制原因

从体制上来讲，乡镇政府和村级组织受上级政府和有关部门不合理的行政干预较多，上级政府为了地方经济发展，出政绩，强行推进某些经营项目，搞各种达标升级活动等。往往不顾乡村实际，采取行政命令或摊派式的做法，给乡村下达各种不切实际的任务指标，使得乡村两级为完成任务不得不变卖集体资产或四处举债。另外，乡村两级干部变动频繁，工作上缺乏连续性，前任干部留下的债务，新任干部多不愿接管，使很多旧债无法落实。而新官上任为完成上级指标，又开始重新举债，如此循环往复，造成旧债未清又添新债的恶性循环。再者，乡村人事管理体制也不健全，乡镇机构和村级组织的人员膨胀，导致人头费占了财政支出的很大比重。当收入不足以弥补支出时，债务就形成了。同时，乡村的财务管理制度也不健全，监督审计工作做得不好，增加了很多不必要的开支。村里招待上级来访的花费，包括有些乡村负责人将公款用在个人吃喝玩乐上，毫无节制，财政收支得不到有效控制，导致大量债务的形成。

3.政策原因

我国长期以来，由于多种政策性原因，导致村级组织的经济基础薄弱，乡镇财力不足。在财力不足的情况下，乡村两级干部依然要完成各级政府、地方财政下达的任务，由此产生了很多非自愿性负债；新农村建设提出的乡风文明、村容整洁，又使很多农村为完成标准建立基础设施不惜大量举债；普九达标、超前超标建小城镇，办福利事业、乡镇医院和村办公益事业建设却没有国家拨付的资金支持，乡村的经济发展滞后与公益建设需求不断增长之间的矛盾越来越大，乡村承担的公共职能超过乡村本身的财力，最终都形成债务。

4.主观原因

乡镇、村组干部为自身利益，如政绩、升迁、荣誉，或经济利益等，不惜举债大搞“形象工程”“政绩工程”，有些人却在这个过程中大肆收受贿赂，把债务负担丢在当地老百姓身上。有些乡村干部在任期间，借自己职权之便大吃大喝、侵占挪用公款，并假借各种名义向农民收取费用，中饱私囊，加之国家目前尚缺乏必要的约束机制，导致其利欲熏心，收费越来越多，超出农民的承受能力，最终，负债累累。

二、化解乡村债务问题的对策措施

解决乡村债务问题必须从旧债和新债两个角度来寻找途径，采取如下措施：

1.摸清情况，理顺关系

在维持乡村基层政权正常运转的同时，须摸清乡村目前债务的数额、种类、分布情况等，在此基础上，理清现有农村债务关系，分清责任，为逐步化解乡村债务奠定基础。同时，建立防范新债发生的约束机制，加强乡村财务管理，遏止新债和隐性债务的发生。

2.深化改革，发展经济

要从根本上解决乡镇债务问题，必须用发展的办法来解决。各地区乡村基层组织应立足本地资源优势，因地制宜，以调整农村和农业产业结构、产品结构为中心，大力发展高效农业、乡镇企业，着力培育科技型、效益型和对地方经济贡献率较高的优势产业，壮大集体经济。同时，加快粮食流通、农村金融、农村土地管理制度改革，促进农村的市场化发展。

3.精简机构，减轻负担

做好乡镇撤并、精简机构工作。目前，应区别不同地区实际情况，撤并达不到一定规模和面积的乡镇；撤并乡镇内设机构，特别要精简或裁减那些依赖于收费生存的和在体制转型中成立的非正式的、临时性的或寄生型的机构，控制财政供养人员，以减轻农民负担。同时，按照人口规模和资源配置情况，有组织、有步骤地合并村组。

4.转变职能，强化服务

乡村基层政权应按照“有所为有所不为”的原则，逐步将工作重心转移到社会管理和公共服务职能上来，强化对农村经济的信息服务和科技服务职能，重新界定乡村政府的事权范围，量力而行，把有限的资金用在诸如农村义务教育、乡村道路建设、乡村医疗设施、农田基本水利建设等农村公用事业建设上，切实改善农村居住环境和生活条件，促进农民生活生产水平的提高。防止盲目攀比而发生新的债务。

总之，乡村债务问题是制约当前农村改革、发展和稳定的突出问题。需要我们本着既要顾及眼前又要着眼长远、既能有效化解老债又要防止新债产生的原则，从根本上化解巨额乡村债务问题，为社会主义新农村建设打下良好基础。

参考文献：

[1]张 丽：乡村债务形成的原因及化解[J].合作经济与科技，2011（05）.

[2]李 苏:乡村债务规模、结构、风险及原因分析[J].商业研究,2010(02).

化解乡村两级债务的措施 篇4

桑阿镇位于冠县的东南部，由原桑阿镇和原白集乡合并而成。.辖60个行政村，总人口6.1万人，其中农业人口5.9万人，2004年财政收入351万元，完成工商税收156万元，农业税231万元，完成GDP3.4亿元农民人均纯收入3030元。

2004年乡镇政府总债务367万元，其中信用社货款222万元，占60%，国债资金65万元，占18%，世行货款和财政周转金20万元，占5%，应付未付款60万元，占16%。这些货款主要用于建鞋厂222万元，占60%，乡村道路建设65万元，占18%。未付款主要是个人的单据80万元，占22%。

2004年村级债务775万元，平均每村12.9万元。其中最高的为东吕庄92万元，债权171万元，债务来源主要是应付未付款322万元，占42%，银行货款210万元，占27%，个人借款199万元，占27%，债务用途生产性支出254万元，占33%，公益支出166万元，占22%，管理费用支出177万元，占23%，其他支出150万元，占19%。

化解乡村两级债务的措施 篇5

【发布文号】哈政发〔2007〕18号 【发布日期】2007-07-23 【生效日期】2007-07-23 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】哈尔滨市

哈尔滨市人民政府关于印发哈尔滨市化解乡村债务试点工作方案的通知

(哈政发〔2007〕18号)

各区、县（市）人民政府，市政府各委、办、局：

现将《哈尔滨市化解乡村债务试点工作方案》予以印发，请认真贯彻执行。

哈尔滨市人民政府

二○○七年七月二十三日

哈尔滨市化解乡村债务试点工作方案

为做好我市乡村债务化解工作，确保乡村政权、组织正常运转，促进和谐社会建设，根据《国务院办公厅关于做好清理化解乡村债务工作的意见》（国办发〔2006〕86号）、《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发〔2005〕39号）、《黑龙江省人民政府关于全面推进农村综合改革工作的意见》（黑政发〔2007〕15号）和《哈尔滨市人民政府关于印发哈尔滨市全部免征农业税改革试点工作方案的通知》（哈政发〔2004〕21号）精神，结合实际，制定本方案。

一、指导思想

以《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2007〕1号）精神为指导，以促进和谐社会建设和新农村建设为目标，锁定现有债务，采取措施逐步化解旧债，坚决防止新的债务发生。通过化解债务，减轻乡村负担，化解农村矛盾，为新农村建设及和谐社会建设创造良好的条件。

二、基本原则

（一）实事求是，量力而行。认真清理核实已有债务，从实际出发，根据县（市）乡经济能力逐步化解债务，防止因偿还债务影响乡村工作正常运转。

（二）因地制宜，区别对待。各区、县（市）可针对不同情况，采取不同化解办法，不搞“一刀切”和一个模式。

（三）典型示范，以点带面。确定部分乡村进行化解债务试点，重点解剖分析，取得经验后全面推开。市选择5个乡镇20个村作为试点。各区、县（市）均要选择1―2个乡镇和部分行政村进行试点。

（四）化解矛盾，确保稳定。兼顾各方利益，妥善处理矛盾，解决好各种债务纠纷，消除化解债务过程中的不稳定因素，确保农村社会稳定。

三、工作目标

解决好历史遗留的债务问题，减轻乡村债务压力，维护债权人合法利益，建立起科学规范的债务管理机制，逐步实现乡村零债务，推动农村经济走上健康发展轨道。试点乡镇每年化解债务30%以上，争取3年左右时间解决好兴办义务教育等农村公益事业形成的债务。全市每年化解债务10%，争取利用10年左右的时间，解决好乡村债务问题。

四、组织领导

成立市化解乡村债务工作领导小组，由市委常委、常务副市长姜明同志任组长，市财政局局长席长青、市农委主任杨靖武同志任副组长，成员由市委组织部、宣传部，市政府法制办、市农委、财政局、审计局、水务局、林业局、公安局、司法局、农机局、供销社、扶贫办、农业开发办、监察局有关负责同志担任。领导小组办公室设在市财政局，负责组织、协调全市清理化解债务工作。其中，乡级债务由市财政局负责清理，村级债务由市农委负责清理，化解债务奖励办法及有关政策由市财政局和市农委共同制定。各区、县（市）也要成立相应组织，安排专人做好此项工作。

五、实施步骤

（一）筹备部署阶段（7月31日前完成）。由各区、县（市）政府负责，按照省财政厅有关文件精神及本方案要求，结合各地区实际，制定切实可行的实施方案，认真筹备安排好相关工作。

（二）核实化解阶段（8月1日至9月30日）。组织人员深入乡村，逐项逐笔核实，确定债权人和债务人，分清类别，完善有关手续，确定债务数额，建立完整的债务台账。集中清收债权，采取债权债务对转、拍卖资源或资产、核销挂账等多种手段进行化解。

（三）整章建制阶段（10月1日至10月31日）。在总结化解债务经验的基础上，制定债务管理措施，完善各项财务管理制度，促进债务管理工作规范化，从根本上遏制新债发生。

（四）总结验收阶段（11月1日至12月31日）。各区、县（市）要在化解债务工作结束后，形成工作报告和工作档案，上报市化解债务工作办公室。市将对区、县（市）试点情况进行检查验收。对政策执行、工作落实、账务处理、计划完成等方面，进行定性定量分析，总结工作经验，改进不足，纠正错误，处理违纪。验收采取县（市）乡自查、市里抽查等方式进行。县（市）乡自行检查面要达到100%；市对乡村的检查面达到50%。

六、有关政策

（一）对农村税费改革以来的有能力偿还的税费尾欠，继续依法清收；农村税费改革以前的合理债权，慎重清收。

（二）单位的欠款一次性收回，属于财政供养单位，由财政部门直接扣转；非财政供养单位，由其拨款单位负责扣转。

（三）职工干部欠款原则上一次收回。确有困难的，经批准，制定还款计划，分期偿还；调离本地的，由上一级财政部门或有关单位予以扣转。

（四）对上一级部门欠款，由同级政府部门组织催收；对区域的三角债，由所管辖的政府部门负责清收。

（五）对超过规定利息形成的债务，坚决停息，不合法的利息予以扣减。

（六）一次性偿还欠款的，可给予适当减免。

（七）对清收难度较大的，司法、纪检、监察机关要及时介入，运用法律手段予以收回。

（八）无效债权要按程序进行公示后予以确认，上报审批，并做好账务处理。

（九）对乡村举办9年制义务教育所欠债务、拖欠农民的债务、拖欠生活困难者债务、拖欠时间长的债务和拖欠工资性债务优先偿还。

（十）债权债务公开。清理核实后的债权、债务，要在乡村实行公示，然后上报。

（十一）不得以任何理由增加新的债务，对新增债务的，要按照有关规定追究有关领导责任。

（十二）债务界定时间。村级和乡级债务均以2005年12月31日以前上报的数据为准。

七、工作要求

（一）提高认识。各级政府要提高对化解乡村债务工作重要意义的认识，把化解债务同和谐社会建设、新农村建设及农村经济发展结合起来，坚持党政领导齐抓共管。同时，成立组织机构，明确责任分工，实现逐级负责。市政府将把此项工作纳入到区、县（市）的领导干部目标考核责任制当中，进行严格考核。

（二）鼓励化债。对上级给予的转移支付资金要确保落实到位，防止截留、挪用，县对乡要按照事业发展需要，足额核定经费，实现县（市）乡财力均等化，防止挤占乡级财力。区、县（市）财政部门要在预算中安排一定资金用于奖励化债，可从产粮大县奖励资金和“三奖一补”资金中安排一定数额的资金，用于化解债务。

（三）遏制新债。按照“谁举债、谁负责”的原则，加大监督检查力度，严肃查处违法违纪行为。对顶风违纪的，要追究相关负责人的责任，并予以曝光；对涉嫌犯罪的，要移送司法机关处理。新农村建设各项工作要求，都要符合当地实际，不能强求一律，不能盲目攀比，不得提不切实际的目标，更不得搞“政绩工程”和“形象工程”，严防产生新的乡村债务。在安排农村公共基础设施建设项目时，应充分考虑乡村的承受能力和农民的收入水平，不得违背农民意愿，不得让乡村负债搞建设，更不能搞集资和摊派加重农民负担。

（四）完善制度。坚持“乡财乡用县监管”和“村财民理乡代管”的管理办法，发挥村民理财小组作用，加强财政、审计监督管理，规范财务收支活动，实现债务管理规范化。

（五）严肃纪律。要认真执行化解债务的有关政策，实事求是核实债权债务，对不认真核实的，取消奖励资格；对弄虚作假、骗取资金的，给予有关责任者纪律处分；对借化债之机侵吞国有、集体资产构成犯罪的，移交司法机关处理。

乡镇债务的制度成因及其化解 篇6

陈本凤

[摘要] 当前乡镇债务已影响着乡镇经济的可持续发展和农村社会的稳定, 而有关制度是乡镇债务产生的根源和关键所在。本文就乡镇债务产生的制度成因进行了较全面分析, 并提出相应的化解措施。

[关键词] 乡镇债务 制度成因 化解对策

乡镇财政是我国财政体系中的最低一级, 也是我国财政的基础环节。乡镇财政的状况, 一方面将影响整个国家的财政状况, 另一方面又关系着乡镇经济的可持续发展和社会的稳定。而目前我国乡镇财政状况却不尽人意, 主要表现为负债乡镇比重高,债务规模大, 债务种类多。因此, 如何化解乡镇债务已是中央和各级地方政府当前急切需要解决的问题。要有效化解乡镇债务, 必须首先对乡镇债务的成因进行分析, 然后有针对性地采取化解对策。虽然乡镇债务的成因很多, 但笔者认为制度成因是关键。本文就乡镇债务的制度成因进行分析, 并提出相应的化解对策。

一、我国乡镇债务的制度成因 11 不彻底的分税制财政体制

笔者认为, 不彻底的分税制财政体制是乡镇债务产生的根源。首先, 从表象看, 我国1994 年开始实行不彻底的分税制财政体制, 而乡镇债务也主要起于1994 年, 之后, 乡镇负债面越来越大, 负债金额越来越高。其次, 从深层次看, 现行不彻底的分税制财政体制必然会导致乡镇财政的负债:(1)税种的划分不彻底, 决定乡镇财政收入来源少。由于我国实行的是不彻底的分税制, 所以, 税种的划分不彻底, 主要表现为: 一是同一税种因企业性质不同而划为不同的财政收入, 如中央直属企业所得税归属于中央财政收入, 地方企业所得税归属于地方财政收入, 金融保险企业营业税属于中央财政收入, 地方企业营业税属于地方财政收入。二是存在共享税种, 即同一税种的收入一部分归中央财政, 一部分归地方财政, 如增值税75% 归中央,25% 归地方。由于税种划分不彻底, 致使财政收入形成不合理, 往往是把一些收入高、稳定且征收容易的税作为中央固定收入, 如关税、中央企业所得税、金融保险企业营业税等。而把一些收入低、不稳定且征收困难的税作为地方固定收入, 如地方企业营业税、地方企业所得税、个人所得税、农业税及其附加等。同时, 在中央、地方共享税中, 中央分享大部分, 地方分享小部分, 如消费税全部归中央, 增值税75% 归中央、25% 归地方, 况且地方所得的25% 还要在地方各级政府之间分配, 而乡镇政府往往在25% 中只占小头。这样, 由于税种划分不彻底就决定了作为基层的乡镇财政收入来源非常少而负债。

(2)各级政府的事权和支出范围的划分不明确,使乡镇财政收不抵支。分税制财政体制的实施, 必须建立在明确界定各级政府事权和支出范围的基础上, 再根据事权与支出范围划分财权, 确定各级政府的财政收入来源, 使事权和财权相适应。而我国现行的分税制, 只对中央政府和地方政府的事权和支出范围作了笼统规定, 对地方各级政府之间事权和支出范围没有作具体明确的规定。因此, 在实施中, 地方政府往往是财权尽量上收, 事权尽量下放,作为最基层的乡镇当然处于最不利的地位。这样, 致使乡镇的财权较小, 所承担的支出责任却很大, 财政支出与财政收入不相适应, 从而造成乡镇财政收不抵支。财政转移支付制度的不完善

财政转移支付制度是为了弥补分税制财政体制的不足而建立的一项制度, 它本身是我国分税制财政体制的有机组成部分。其基本目标是促进地区间基本公共服务和基础设施建设的均等化, 客观上要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整。也就是说, 如果分税制下乡镇财政收入少, 就可以通过转移支付从中央或上级地方政府获得一部分转移性财政收入。但是, 由于我国目前的财政转移支付制度还很不完善, 使乡镇政府所能获得的财政转移支付收入很少且不稳定, 这也是乡镇负债的重要原因。其不完善性主要表现为: 一是转移支付形式不规范。现行的转移支付形式主要有税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等, 但各种转移支付形式的政策指向不明确、不规范, 使乡镇获得的转移支付收入不稳定。二是转移支付中专款太多, 随意性大。我国目前的转移支付范围广, 几乎涉及所有预算支出科目。同时, 很多专项支出缺乏依据和制度约束, 随意性很大, 结果反而使偏远落后的乡镇得到的专款少, 经济发达的乡镇得到的专款多, 从而不能很好地平衡分税制下财政收支不均状况。目前, 我国西部地区乡镇债务状况比中东部地区更为突出, 也说明转移支付制度没能很好地发挥其平衡作用。

农村金融制度失误的历史遗留

改革开放后, 由于农村金融制度不能满足农村经济发展的需要, 于是在20 世纪90 年代初先后在全国各地建立了农村合作基金会和储金会等组织,虽然它们是从事金融业务的组织, 但又未划归金融部门管理, 从而使其经营活动失控, 最终导致金融风险的产生。1999 年, 中央便决定取缔“两金”并进行彻底清理整顿, 当时为了保证农村社会的稳定,对确实无法解决的资不抵债部分, 中央拨出了再贷款专项资金予以解决。绝大部分乡镇主要就是通过再贷款专项资金进行解决的, 而且金额较大, 所以,乡镇债务中至今还有较大金额的中央再贷款负债。

九年义务教育制度的普及实施与检查

1992 年, 我国全面实施九年义务教育制度, 而农村是普及义务教育制度的重点和关键。为了使农村能够全面普及九年义务教育制度, 要求各乡村必须达标, 并且进行全面检查验收。但是, 很多乡村由于教育设施和教学条件不能满足普及九年义务教育制度的要求, 为了检查能够达标, 便突击性修建学校、引进教师等, 以改善教育设施和教学条件, 从而使乡镇欠下大笔债务。一般来说, 教育越是落后的地区, 财政越是困难, 所以, 很多乡镇为九年义务教育制度的实施与检查所负债务至今未能偿还。

农村税费制度的改革 世纪90 年代后期, 我国农业发展缓慢, 农民负担不断加重, 农民收入增长呈现下降趋势, 影响着农业和农村经济的发展。为了促进农业和农村经济的发展, 便对农村的税费制度进行调整与改革。2000 年开始取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;调整农业税和农业特产税政策等, 这样, 就使乡镇财政收入相应减少。2003 年开始又对农村税费制度进行深化改革, 取消农业特产税并从2004 年起, 逐步降低农业税税率, 5 年内全部取消农业税。实际上, 很多省市2005 年就全部取消农业税了, 自然又使乡镇财政收入进一步减少。虽然, 有财政转移支付来贴补, 然而财政收入要大幅度增长却很困难, 而随着经济的发展, 财政支出增长加快,这样在财政收入增长困难的条件下而支出增长加快, 必然会使财政运行困难, 从而产生负债。

乡镇干部的任用制度存在缺陷

一是乡镇主要干部任命、任期制度存在缺陷。乡镇主要干部, 包括书记、副书记、镇长、副镇长的任命、任期都是由县委县府决定, 而且往往是一届期满就要作调整, 这样, 乡镇主要领导便产生短期行为, 而且不需要对其行为后果负责。于是, 一方面对财政资金挥霍浪费, 另一方面, 不管财政偿还能力, 毫无顾忌地负债。二是对乡镇主要干部的考核制度存在缺陷。对乡镇主要干部的考核主要看政绩, 而政绩又片面强调形象工程, 而且, 乡镇主要干部的政绩考核情况将直接关系着其届满时的去向。因此, 乡镇主要干部为了突出政绩, 为届满提升创造条件, 不惜负债大搞形象工程。三是乡镇一般干部的任命无监督约束机制。乡镇一般干部的任命往往是乡镇主要领导说了算, 这样, 乡镇主要领导们的三亲六戚以及各种关系户都想方设法安排到乡镇工作, 使乡镇机构臃肿, 人员膨胀, 人员经费支出大幅度增加, 从而导致负债。

乡镇财政资金使用缺乏有效的监管制度

一是财政预算缺乏监督。本来乡镇财政的预算应由乡镇人大进行监督, 但乡镇人大代表主要是由村干部组成, 而村干部又直接由乡镇管。这样, 乡镇人大很难起到监督的作用, 使预算流于形式, 预算执行随意性大。二是日常的财政支出缺乏有效的监督与管理。在乡镇财政的日常支出中, 往往由乡镇主要领导说了算, 没有进行科学的管理, 也没有严格的监督和审计制度, 使得财政资金的日常开支过大, 从而造成负债。据了解, 很多乡镇一年仅招待费、小车的运行费开支往往在一百万元左右, 这在乡镇财政支出中占不小比重。三是离任时无严格的审计制度。作为乡镇主要领导, 在任期满后应该对其任期的账务进行严格审计, 但是, 现在乡镇干部离任时却根本不对其进行审计, 致使一些乡镇干部在任时肆无忌惮地开支财政资金, 从而造成负债。

二、乡镇债务的化解对策 11 进一步完善分税制财政体制

(1)合理划分各级政府的事权和支出范围。首先, 合理划分中央政府和地方政府的事权和支出范围。一般来讲, 全国范围受益的公共品支出应由中央政府负责, 如国家外交、安全、中央国家机关的运转、协调地区发展、实施宏观调控等支出以及由中央直接管理的事业发展支出;如果仅是地方受益的支出则应由地方政府负责, 如地方机关的运转、地方经济和地方事业的发展等。其次, 合理划分地方各级政府的事权和支出范围。现行的分税制没有具体划分地方各级政府的支出范围, 使地方各级政府在事权和支出范围上讨价还价, 而乡镇政府在讨价还价中处于最弱势地位, 使得乡镇政府承担的责任大, 支出范围广。如果国家具体划分了省、市、县、乡镇的具体支出范围, 假定该级地方政府的财政收入不能满足财政支出的需要, 就可以通过财政转移支付制度来平衡。这样, 既可以避免乡镇负债, 又可以协调各地经济社会的发展。

(2)合理划分税种, 保证乡镇财政支出的需要。根据各级政府的事权和支出范围来合理划分中央税、地方税及中央地方共享税, 以保证各级财政的需要。根据当前分税制税种划分存在的不足, 应该保证各级政府都有稳定的财政收入来源, 可以将共享税的划分比例作适当的调整, 使乡镇分享比例提高, 其它税种调整一部分作为乡镇财政收入, 以增加乡镇财政收入来源, 这样, 才能保证乡镇财政支出的需要。

(3)在完善现行分税制基础上逐步向彻底的分税制过渡。我国现行的分税制是不彻底的分税制。彻底的分税制是在合理划分事权的基础上将税种彻底划分中央税和地方税, 不存在共享税, 而且地方政府具有立法权。如果所划分的地方税种不能满足地方财政的需要, 地方政府有权根据实际情况制定地方税法, 这样, 地方政府就不会负债。很多发达国家实行的分税制就是彻底的分税制。我国可以在进一步完善现行分税制基础上逐步向彻底的分税制过渡, 既有利于理顺中央与地方的分配关系, 又有利于地方经济社会的发展。改革调整转移支付制度

一是确定科学合理的转移支付形式。应该明确转移支付的政策目标和功能, 科学合理地确定财政转移支付形式, 使转移支付形式科学化、规范化。二是建立科学合理的均等化公式。应该根据各种政策目标, 建立科学的均等化公式, 同时规范转移支付程序, 建立转移支付的约束制度, 使转移支付科学化、程序化, 从而使乡镇财政分配公平合理。

清理债务, 区分类别, 分类化解首先必须对乡镇债务进行彻底清理, 确定统一分类标准, 然后按照统一标准进行分类, 再根据债务类别有计划地采取相应的化解对策。对由于办企业、上项目所负债务或为其担保所负债务, 需要进行剥离, 对还在经营的企业, 其债务就划转到企业头上;对未经营的企业或项目, 可以对企业或项目的资产进行彻底清理, 通过转让或拍卖的方式来抵偿债务;对20 世纪90 年代由于农村金融制度的失误和普及义务教育制度形成的债务, 可以由乡镇以上的各级地方政府和中央政府通过财政转移支付予以逐步化解;对于公益性的基本建设负债, 可以由乡镇以上地方政府按比例予以化解;对拖欠职工工资、奖金形成的债务, 由乡镇采取有计划的增收节支办法化解。41 建立合理的乡镇干部任命制度, 不断提高干部素质

一是对现行乡镇主要干部的任命、任期制度进行改革, 使一些乡镇干部安心地、长久地在乡镇工作, 而不是为了“镀金”。二是采取多种形式、多种途径, 提高乡镇主要干部的思想和业务素质, 让他们树立正确的政绩观, 立党为公, 执政为民, 切实群众办好事、办实事。同时, 通过各种培训学习,提高其对财政的管理水平和能力, 使财政资金发挥最大的效用。三是改变政绩评定标准。把农村经济结构调整、农村经济的发展、农民收入水平的提高以及乡村消赤减债、生态环境保护等作为考核乡镇干部政绩的重要指标, 以改变政绩考核只注重形象工程的做法。四要切实关心乡镇干部的政治待遇和经济待遇, 让他们无后顾之忧, 安心乡镇工作。51 建立健全乡镇财政的监督管理制度

一是建立日常监督检查制度。由县财政、纪检、监察等部门组成乡镇日常财政收支的监督部门, 每年定期对乡镇财政收支进行检查, 督促乡镇日常财政收支的合法性和规范性。二是建立乡镇主要干部离任时的审计制度。乡镇主要干部调离乡镇时, 要对其在任期内的财务收支及债务进行严格的审计,对违法和不符合财经纪律、制度的行为要追究其责任, 且建立债务终身责任追究制度。三是建立新增大型项目的审批检查与公示招标制度, 提高财政资金的投资效益。凡是乡镇新增大型项目, 如修建、维修、购置和新办公益事业等, 必须实行报批制度, 由县财政初审后报县政府审批, 对已批准的项目由财政部门进行跟踪监督。同时, 对大型项目实行公示和招标制度, 以接受群众的监督, 从而提高财政资金的投资效益。

化解乡村两级债务的措施 篇7

1 村级债务的形成原因

村级债务是农村经济体制改革过程中由于历史和现实的原因所形成的, 通过调查了解主要形成原因如下。

1.1 村集体垫交税费形成的大量债权难以回收

税费征收、计划生育和社会治安是农业税取消之前村级组织的三项主要工作, 其中最难的工作就是税费征收。税费征收过程中拖欠税费现象十分严重, 并且存在“一户欠, 数户看, 影响一大片”的现象, 村里的税费征收任务无法完成, 但村级组织为了完成税费征收任务, 只能借款垫交税费, 成为村级债务构成的主要根源。

1.2 破产倒闭的村办企业负债转为村级债务

村级债务增大的一个主要原因是由于村办企业破产倒闭所致。自20世纪80年代中后期开始, 受“苏南模式”的影响, 在“无工不富”理念引导下, 部分乡镇提出了“敢于举债经营”、“消灭无工村”的口号, 要求“村村办企业、户户上项目”。许多村不顾客观条件, 在缺乏资金、技术、资源、人才的情况下, 盲目办厂上项目, 靠银行贷款或者集资兴办企业, 由于经营管理不善, 产品质量不高等因素, 致使村办企业多数破产倒闭, 其本息沉淀累积成为村级组织的一大笔债务。

1.3 达标评比对村干部的利益诱导

村级组织每年都要应付的评比和达标活动名目繁多。这些评比和达标大多实行“一票否决”, 并且各类达标活动不断升级, 所需资金大多超过了农民的实际需求和承受能力, 在上级政府的考核压力下, 村干部因为利益的诱导而完成各种任务, 加大了村级负债。

1.4 超出自身财力承担水平兴办公益事业

税费改革以来, 农村经济社会发生了巨大的变化, 对农村生活条件、农村基础设施等公共产品的需求进一步增加。尽管政府加大了财政投入力度, 但仍难以满足农村的需求。有些村干部在既无法争取到国家政策性扶持, 又得不到外来经济支援的情况下, 超出村级财力, 完全靠向农民集资、向金融机构借款, 兴办了一批公益事业, 来实现高标准的电力网、村路网、有线电视网、自来水网等建设目标, 从而形成了村级债务。

1.5 村集体经济薄弱是产生村级债务的内在原因

近年来, 虽然政府切实加大对“三农”工作的扶持力度, 但村级集体经济薄弱仍是一个突出的问题。特别是取消“三提五统”、农业税后, 村集体经济收入的主要来源就是上级项目补助资金, 但大多项目需要村筹集配套资金, 从而造成资金缺口, 村级集体收入很少, 只能靠借债来解决。

1.6 财务管理不规范, 非生产性开支过大

近年来, 村级招待费等非生产性开支居高不下, 虽然实行了“村账镇管”、“村务公开”等制度, 但财务管理透明度不高, 民主理财、财务公开走过场, 民主管理和群众监督流于形式;再加上有些村干部大项开支也不经村两委班子集体研究, 非生产性开支失控, 导致支出远远超过收入, 不得不举债度日。

2 化解村级债务的措施建议

从政治经济影响看, 村级债务过大, 已经影响到基层政权的巩固和农村社会的稳定, 由此引起的社会矛盾激化, 如果任其发展, 还会持续恶化, 旧债理不清, 新债也很难遏制住。

2.1 由政府主导, 利用财政资金化解村级债务

有些村级债务依靠村级组织本身是无法解决的, 必须由政府主导村级债务化解。如村级债务主要是用于国家应承担的支出如修路建桥、教育卫生、村干部工资等构成, 国家应当成为偿债主体, 利用中央和各级地方财政化解这部分债务也是理所应当的。

2.2 清理债权债务以化解村级债务

随着农村经济的发展和政府各项惠农政策的落实, 农民收入近几年有了较大幅度的增长, 已经有一定的偿还能力, 农户偿还欠款的条件已经具备。这部分欠款通过做工作, 是有可能收回的, 这样可以化解一部分村级债务。

2.3 采取有效措施遏制新债务的发生

要彻底解决村级债务问题, 就必须遏制住村级债务增长的势头。各级政府应该采取有效措施, 加大对农村地区的投入, 从抑制新债的发生入手, 控制和减少债务总额, 防止债务规模积小成大。在抑制新债发生方面, 可以从以下几个方面着手:一是各级政府承担应有责任, 通过发展经济增加财政收入, 加大对农村的投入;二是规范乡村干部的行为, 完善农村财务管理制度, 减少村级组织的支出;三是明确债务责任, 加强监督检查, 严格禁止新债的发生。

2.4 完善经营模式, 发展壮大村集体经济, 增加收入, 提升还债能力

集体经济薄弱是村级债务产生的原因之一, 发展壮大集体经济是农村经济发展的基础条件。因此结合各地实际, 探索完善新的经营模式, 不断拓宽集体经济发展的新路子, 促进集体经济发展, 极大地提升村级最终的还债能力。

2.5 创新偿债方式, 挖掘偿债潜力

2.5.1 清理拖欠, 回收债权

在对村级债务认真清理的基础上, 科学制定偿债方案, 对于村级组织拥有的债权, 要区分不同的情况进行清理。对于农户个人欠款, 通过宣传教育, 督促有偿还能力的农户尽快偿还欠款;对于有偿还能力而拒不偿还的农户和个人, 要根据农户的承受能力做好工作, 督促其签订还款计划, 主动分期偿还, 必要时采取经济、行政、法律等综合措施进行依法清收;对于确有困难的农户, 与之签订分期还款计划和协议, 并认真对照执行, 逐步还清剩余欠款;对于呆账、死账, 进行认真的清查核实, 确认之后, 按照一定的程序, 予以销账。

2.5.2 调减借款利息, 降低负债规模

一是本着双方共赢和盘活呆滞贷款的思路, 清理核实村集体组织所欠金融机构贷款, 完善手续, 通过资产置换等方式进行妥善处置。二是村集体组织高息借款, 包括村集体以高息向单位或个人的借款, 根据国家清理村级债务的有关政策规定, 采取“降息减息”和“还本挂息”的办法, 将超过法定利息的部分予以调减, 从借款之日起按照金融部门规定的同类同档次贷款利率计息, 对于已付息的超出部分, 可以用于冲抵本金。

2.5.3 以账冲抵, 核销划转债务

村集体组织在日常经济活动中, 与有关单位及农户个人形成的三角债或多角债, 要积极在各方之间进行协商互抵, 做好债权和债务人的工作, 在各方同意的基础上, 进行相互置换、对口冲账或划转, 冲销集体债权债务, 依法把村级债务转化为个人债务。村集体为普及九年制义务教育形成的债务, 在明确校产归属的基础上, 由同级政府承担统筹还款的责任;村集体组织过去按上级要求为有关基础设施项目, 如农村道路、水利设施、农村电网、广播电视线路等配套建设资金形成的债务, 已上划事权、产权的, 采取“产权与债务同转”的方式划转债务;对于以村集体经济组织为企业直接借贷款或以村集体经济组织名义为企业担保借贷款形成的债务, 积极协调与债权人协商, 由企业负责偿还。

2.5.4 加强村级财务管理, 规范加强监管机制

建立村民民主理财小组, 对于农村公共产品供给投入与需求支出情况, 接受村民监督, 减少一切不必要的非生产性支出, 从源头上遏制乡村公共产品需求的恶性膨胀, 从制度内消除村级债务产生的源泉。

参考文献

[1]胡振华, 吴袁萍.我国村镇银行现状与发展探究[J].中国市场, 2011 (29) .