大部制改革的问题

大部制改革的问题（共8篇）

大部制改革的问题 篇1

一，关于大部制的涵义与特征

有学者提出，“所谓大部门体制,就是为推进政府事务综合管理与协调,按政府综合管理职能合并政府部门,组成超级大部的政府组织体制。”有学者认为，“大部门体制，或者大部制，就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。”基于上述涵义的界定，有学者揭示出大部制的四个基本特征：一是“大”。这种“大”表现为组织规模大和职能范围广；二是“少”。就是职能部门少，如实行大部制的美国政府仅个别职能部门等；三是“合”。实行大部制的目的之一是整合行政资源；四是“协”。大部制改革必须有机整合机构，优化组织结构，使之高度协调。

很显然，大部制是将政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，或将一些职能相近或相关的部门整合为一个较大的部门。与按照政府专业管理职能设置政府机构的“小部制”不同,大部制是一种政府事务综合管理的体制。“职能有机统一”是大部制的精髓所在；“宽职能,少机构”则是大部制的鲜明特征。二，关于大部制改革的背景与动因

推进大部制改革具有深刻背景和多重动因。有学者认为，大部制

改革“既是社会主义市场经济体制深层次改革的需要，也是深化行政体制改革的重要环节。”也有学者提出，“无论是从政府和市场的关系，还是从与国际接轨来看，中国的行政机构都应该向大部制转变。”还有学者对政府机构改革存在的主要问题进行了较为深入的分析：一是政府部门职能分工的状况不适应经济社会发展和市场经济体制的需要。如政府部门设置过多，政府职能转变还没有完全到位，决策、执行、监督职能配置不够科学，政府部门之间职能交叉、政出多门、权责不清的现象比较突出等。二是目前经济运行中存在的一些突出问题与政府机构改革相对滞后、机构设置过细有关。如经济运行过热的苗头日益明显,中央宏观调控的效果不佳,与部门利益作祟有很大关系等。

众所周知,新中国成立以后搞了几十年计划经济。计划经济的一个显著特点是部门设置多,实行条条管理。如当年的机械工业部下辖9个管理部门,有管常规机械的,有管电子的,有管兵器的,有管飞机的……政府机构设置过多过细,管理对象与管理事务重叠,机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍。

随着改革开放和社会主义市场经济的发展,政府管理部门的改革也不断深入。1982年至今,我国先后进行过5次大的行政管理体制改革。1982年国务院100个部门裁了39个;1998年再次大规模机构改革,国务院的40个组成部门,一下又裁了11个,仅保留29个,绝大多数直接管理工业的部门都撤销了。但是,政府体制改革并没有到位,而且随着改革和发展,政府管理面临着许多新的问题,主要表现在机构重叠、职能交叉,政出多门的问题突出。

目前,我国国务院的组成部门仍然有28个,而日本是12个,美国是

15个,英国是17个。与成熟的市场经济国家相比,我国政府部门设置依然较多,削弱了政府的决策职能,也不利于集中统一管理。

笔者认为，我国政治体制改革、经济体制改革、文化体制改革和社会体制改革的深入推进和综合影响，是大部制改革的深刻背景。着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，建设服务型政府是大部制改革的内在基本动因；进一步消解经济社会发展中的体制性障碍，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的根本利益，是大部制改革的外部驱动因素。三，“大部制”需要重点解决的问题

1,职能和机构整合问题。实行大部门体制的实质在于实现职能有机统一,确保运转顺畅,而不在形式上调整多少部门。按照这一要求,改革方式有两种选择:一个途径是将职能相同相近的部门,重组为一个职能更宽、管理范围更广的大部门,使相关职能由一个大部门负责,统一协调管理相关领域的事务。比如说,食品药品安全管理与公共卫生服务有着内在有机联系,应当在统筹协调食品药品和公共卫生管理职能的基础上,整合现有政府部门,统一负责相关领域的政策规划、组织协调和监督管理职能。

2,另一个途径是只对相同相近职能进行整合,不动机构。在许多情况下,一个部门可能只有某些管理职能与其他部门存在交叉,或者一项事务的工作流程客观上需要几个部门共同管理。在这种情况下,就没有必要重组机构,而是采取职能整合的办法,将相近职能归入一

个部门管理为主,使之成为该项职能的主要负责部门,牵头协调相关业务,其他部门配合,做到职责明确、各负其责,防止都负责、又都不负责,出了问题无人负责。

3,决策与执行分开问题。目前,有些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身,容易导致权力过于集中、部门利益化等问题。而实行大部门体制,就会使有的部门职能更宽,权力更大,可能就会出现新的部门利益。因此,实行大部门体制,更有必要在建立决策与执行相对分离的权力结构上有所创新。四，对“大部制”改革的期盼

其一，“大部门体制”改革应该在精官减政、精简机构方面为基层政府机构改革提供典范。国务院在1982年以来的5次大规模行政管理体制改革中，始终贯穿着精简高效这条主线。比如在1982年的机构改革中，国务院100个部门裁了39个，1988年，国务院的人员编制一次性就比原来减少了9700多人。但是，在当前一些地方的机构改革始终走不出精简、膨胀、再精简、再膨胀“怪圈”的情况下，特别是在一些地方的政府机构中已经出现了中组部原部长张全景所批评过的“官多为患”的情况下，国务院此次“大部门体制”改革应该在机构精简和职位设置上给基层机构改革作出表率。有关资料显示，当前财政供养人口负担比建国初期增加了20倍。财政供养人口和百姓的比例已经从建国初期的1∶600，增加到当前的1∶28左右。在这种情况下，国务院的大部门体制改革应该对基层机构和人员大幅精简和效率提高起到大的触动作用。

其二，“大部门体制”改革应该在降低行政成本上为基层机构改革提供典范。据有关报道显示，我国行政管理支出占财政支出的比重从1986年的10％提高到2005年的19．2％。20年间增长将近一倍。与此同时，中国人均负担的年度行政管理费用由20．5元到498元，增长23倍。而抚恤和社会救济支出占财政支出比重只提高了0．5％。行政管理费用的增加不仅加重了百姓的负担，而且挤占了本来可以用来提高百姓教育卫生和保障水平的经费支出。不仅如此，行政职能错位、交叉造成的行政成本增加还给经济发展带来了负面影响。据中国经济体制改革基金会秘书长樊纲近日公布的研究成果显示，1999～2005年间我国行政成本对经济增长作用达到负的1．73％。因此，他建议政府改革应该进一步降低政府行政成本在GDP当中所占的比重。在这种情况下，此次“大部门体制”改革应该在大幅降低我国不断上升的行政成本上对基层行政管理体制改革给予大的触动。

其三，大部门体制改革还应在树立服务为本、重视民生，增强政府服务百姓能力和水平上提供典范。经济学家吴敬琏近日在评价中国改革开放30年的成败得失问题时认为，当前最亟待解决的问题是政府自身的改革，所谓政府自身的改革，就是要按照人民的托付，去管好自己应该管的事情，那些不该管的事情尽快退出来，不要为了自己那一点小的本位利益或者权利或者等等来妨碍这个大局。党的十七大在报告中也曾明确提出了要“着力保障和改善民生”，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标。“大部门体制”改革应该围绕树立服务为本更加重视民生的目标对当

前基层行政管理中存在的部门主义、官本位体制和少数干部的重官轻民思维有所触动。

五，关于大部制改革的国际经验与借鉴

有学者对国际社会大部制的经验进行简要描述和国别介绍。国外实施大部制改革主要是为了克服和解决机构重叠、职能交叉和权责脱节等政府管理问题。它是由市场经济比较成熟的国家率先探索并逐步实行的一种行政管理模式。大部分国家的中央政府组成部门在20个以下，如澳大利亚和英国19个，美国和法国15个，德国14个，日本12个，机构设置最少的只有8个（瑞士）。而我国国务院组成部门在2008年改革以前有28个，机构设置较多。也有学者介绍国外大部制改革的方法和特点。其方法包括多措并举，合力推进；配套改革，体制支撑；加强协调，注重整合；强调技术，讲求细节。其特点是应需而设，职能为基；渐次推进，因时制宜；有共性，无模式。

从总体上看，学者们对国际社会大部制的介绍和研究较少，且处在概念转述和内容描述阶段，缺乏对国际上大部制改革的深层动因、实践模式和运作机制进行深入的分析和探索。六，思考

大部制改革是我国深化行政管理体制改革的突破口，其目标取向是建设服务型政府，更好地维护人民群众的利益，这是学术界达成的一个最基本的共识。除此之外，学者们在以下几个方面也形成了广泛共识：（1）大部制是改革和完善我国现行政府组织体系的一项重要举

大部制改革的问题 篇2

所谓“大部制”, 就是按照大的职能领域, 而不是按照工作类别、服务对象或者服务地域来设立政府部门。“大部制”能有效解决部门职能交叉的现象, 提高工作效率, 有利于政府部门从管理型向服务型转变。尽管“大部制”改革是一个趋势, 但不能盲目推进, 特别是中央和地方应该区别对待, 以免出现在计划经济时代的那种职责同构, “上下一般粗”的现象。中央和地方应该根据自身的需要、环境、目标来实施职能整合。同时, 在具体的推行过程中, 不能急于求成, 更不能脱离我国的国情, 盲目照搬国外的做法。要从根本上建立起适应服务型政府、责任政府、法治政府要求的现代政府体制, 除了将职能整合与机构合并外, 还要推进政府部门的执行机制改革, 实现决策权、执行权、监督权三种权力的相互制约和相互协调。

二、推行大部制改革的意义

“大部制”改革是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要, 具有重要的现实意义。

(一) 有利于减少职能交叉, 完善行政运行机制

我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。据不完全统计, 目前国务院部门之间有80多项职责交叉, 如建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉;在人力资源管理方面, 劳动保障、人事、教育部门职能交叉, 等等。这种较为典型的“小部制”, 既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮, 又导致职能分散、政出多门, 削弱了政府的决策职能, 不利于集中统一管理。实行“大部制”, 能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府, 有利于整合政府资源, 再造工作流程, 确保全面履行政府职能, 为公众提供便利和高质量的公共服务, 最终“整合不同的体制, 提供无缝隙的服务”。

(二) 有利于落实“问责制”, 建设责任政府

多个部门负责同一项工作的做法, 貌似加强领导, 实则减轻了部门应承担的责任;同时, 还导致部门利益的滋生, 使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化。大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理, 能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系, 对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。此外, 鉴于中央政府与地方政府职能的有效划分和呼应, 如果国务院将部门数量控制在20个以内, 则地方各级政府就基本上能够做到与中央一样合理设置部门, 有利于政令上通下达, 便于管理的衔接和延续。

(三) 有利于行政体制改革的突破和深化

大部制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点, 应当将大部制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计, 综合考虑政府改革的系统配套问题, 将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来, 全方位推进我国政府组织变革。因此, 要从整体推进行政管理体制改革, 实现政府治理创新和现代化的高度, 充分认识推进大部门的重大意义。将其作为加快行政管理改革的关键环节, 按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求, 加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。

三、推行大部制改革的原则

(一) 总体性统筹原则

一要总体统筹职能设置。构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能错落有致的服务型政府职能架构。二要总体统筹权力配置。加强国务院最高领导层对各部门的统筹能力, 同时合理划分国务院与地方政府人权、财权、事权的权限。三要总体统筹各种关系。统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放, 统筹中央和地方关系, 统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益。

(二) 回应性调适原则

一要回应市场经济发展的需要。强化宏观决策, 加强市场监管, 弱化微观管理, 同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展、有效管理骨干国企的需要。二要回应社会发展的需要。扩展社会职能, 保障基本公共服务的均等化, 充分培养社会的自治精神和能力。三要回应利益多元的需要。充分考虑地方利益、地区利益和行业利益的平衡, 既要合理配置利益机制, 又要防止追逐违法利益。

(三) 系统性集中原则

一是整合职能。有机合并相近职能, 避免职能交叉, 相互扯皮。二是整合权责。健全政府权责体系, 形成部门间和层级间合理的权责构成。三是整合机构。减少管理环节和层次, 优化结构。四是整合机制。整合大部门内部的运行机制, 降低协调成本, 提高行政效能。

(四) 制约性协调原则

一是国务院整体 (国务院和部门及部门之间) 决策权、执行权与监督权的制约性协调。二是部门内部的决策权、执行权与监督权的制约性协调。三是中央与地方政府之间的决策权、执行权与监督权的制约性协调。

四、推行大部制改革需要重点研究的若干问题

(一) 决策、执行、监督的分离与协调问题

目前我国决策职能与执行职能和监督职能不分的现象突出, 监督流于形式, 使决策部门普遍受到执行利益的干扰, 导致问责更加困难, 国家利益部门化。解决这个问题, 就是要探索建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制, 实现决策科学、执行顺畅、监督有力。我们认为, 建立不同层面的适度分离制是可供考虑的思路。既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构, 又要在部门内部建立决策与执行相分离的机制, 将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来, 设立专门的执行机构, 避免集决策、执行、监督于一身的弊端。有些职权的分工与制约, 还需要从与人大、司法部门的关系上来考虑。

(二) 综合管理部门与专业管理部门的关系问题

我国目前综合管理职能与专业管理职能配置不科学。综合管理部门权力过于集中, 行业或产业管理部门的行政管理职能不到位、权力分割, 项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批, 统筹协调困难, 对一些问题难以及时出台有效的政策。因此, 必须进一步理顺综合部门与专业管理部门的关系, 做到各负其责、相互协作。一是综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督, 主要研究制定国家战略、重大规划、宏观政策, 协调解决经济社会发展中的重大问题, 对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调。二是按照大部制的要求适当拓宽专业管理部门管理范围, 其工作重点是研究解决产业或行业存在的重大问题, 拟订相关法律法规草案和中长期发展规划及政策, 统筹配置行业资源, 发布行业信息标准, 维护行业市场秩序, 开展行业执法监督检查, 提供行业相关信息服务。

(三) 推行大部制改革的法律保障问题

大部制改革事关政府体制机制的创新和权力利益的调整, 应当按照决策科学化、民主化、程序化的要求, 畅通利益表达和意愿诉求渠道, 在深入调研和广泛征求社会各界意见的基础上起草改革总体方案, 由中央讨论决定, 并由全国人大审议通过, 以提高改革方案的科学性、可行性、合法性和回应性。应当随着我国法治建设的发展, 切实加强行政组织法体系建设, 推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法治化。由于受计划经济和部门立法的影响, 我国相当程度上存在一个部门一套法律体系。大部制改革后, 有关执法主体、诉讼管辖和法律适用可能会出现一定的问题, 必要时可以由全国人大常委会作出有关机构改革中法律适用问题的决定予以解决。

(四) 大部制改革务必关注党政分开问题

避免新体制因权力过于集中、不当集中而促成腐败现象丛生的可能。因为集中的权力可以提高效力, 但也容易膨胀。所以, “大部制”的推行需要强化多重监督。特别是不可以突破宪法的规定, 不适当地将国家行政权力与国家执政党的领导力量合二为一。大部制是行政系统的改革, 在实现党的领导方面, 不应该走回头路, 将已经分开的党政领导重新合并, 这样只能损害党的威望, 削弱党的领导。“大部制”务必关注监督机制运作问题。考虑强化“行政决策、执行与监督分离”的思路是行政管理科学化的体现;但是, 它仍然属于内部监督, 无论是审计部门、监察部门监督的进一步加强, 或是建立新的独立行政检察专员的监督, 都是不同的行政权的内部监督。所以, 我们还需要宪政框架下多主体、全方位的监督, 即包含行政机关的内部监督, 并有国家权力机关的权力监督、人民检察院的法律监督、可以实现及时的补救型的法院审判监督、随时随地都可能发生的民众和媒体的监督, 以及执政党和参政党的监督。

(五) “大部制”须符合“以人为本”的基本理念

行政权力、职能的集中, 统一性整合, 有必要性和权威性的考虑, 更应有科学性和人权保障的考虑。这次大部制改革与以往最大的不同是, 不再把裁减人员、裁减机构作为主要目标, 而以实现统筹党委、政府和人大、政协机构设置, 减少领导职数, 严格控制编制为目的;但也需要注意将宪政推行的尊重和保障人权价值放在首位, 并应体现性别意识, 考虑整合过程对男女不同性别个体的利益的实际影响, 以及不同性别个体的发展机会。不可为了避免政府职能交叉、政出多门、多头管理的需要, 而将行政管理效力的提高放在突出而不适当的位置上, 以免本末倒置。

摘要：加大机构整合力度, 探索实行职能有机统一的大部门体制, 健全部门间协调配合机制是加快我国行政管理体制改革的必然要求。文章就探索推行大部制改革提出几点思考, 分析大部制改革的意义和原则, 探讨需要重点研究的五个问题:决策、执行和监督职能的分离与协调问题, 综合管理与专业管理部门的关系问题, 法律保障问题, 配套措施问题及理论研究问题。

关键词：大部制,责任政府,改革

参考文献

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中国古代的“大部制”改革 篇3

在古代中国，中央政府最高行政官是宰相，系“百官之长”。秦汉时期，此职位官员并不称“宰相”，宰相在隋以后的“大部制”改革中才定名，在此之前通称为“丞相”或“相国”。

古代中国的“大部制”改革，一般是围绕宰相（丞相）位置展开的，或兴或废，或增或减，由此影响到政府机构的变化。

秦汉时中央政府机构主体，是“三公九卿”体系下的“三府九寺”，汉代“大部制”改革，其实质就是改革“三府九寺”制度设计。

“三公”概念，先秦时期已存在。秦朝确立以丞相、太尉、御史大夫为“三公”。秦汉时“三公”的办公场所称为“府”，故有“三府”——丞相府、太尉府、御史府。丞相府掌管行政，太尉府掌握军权，御史府负责监察兼皇帝的秘书办。自然，“三府”是当时国家最高的权力机关。

西汉中前期，“三府”的地位并不平等，丞相府权力最大，地位最高，威胁皇帝。刘彻（汉武帝）当了皇帝后有意削弱之，到刘骜（汉成帝）当皇帝时，对“三府”制度重新设计，于绥和元年（前8）启动“大部制”改革，实行司徒（丞相）、司马（太尉）、司空（御史大夫）新“三公制”，行政级别平行，联合执政，大大削弱了丞相的权力。

秦汉时官场上基本是公、卿、大夫、士四个等级，“卿”行政级别低于公，但与公一样都属政府高级官员。秦汉在上古周代“六卿”基础上扩增为“九卿”，即太常、郎中令（光禄勋）、卫尉、太仆、典客（大鸿胪）、廷尉（大理）、宗正、治粟内史（大司农）、少府等9个“卿级”官员。

卿的办公场所称为“寺”，所以有“九寺”一说。“九寺”是汉代的中央行政执行机构，为汉代的“九大部委”，实行的都是“大部制”。

比如太常寺，又叫奉常，掌管国家宗庙祭祀、礼仪、天文、教育、医药、卫生等，综合了现代文化部、教育部、科技部、卫生部、药监局、气象局等部门的全部或部分行政职能，可谓西汉的“大文化部”。

实际上，汉代“部委”不止九大部门，九卿是个虚数。据《西汉会要》“正卿九”条刘熙注，“汉常置十二卿”，执金吾、大长秋、将作大匠也属卿列。西汉中后期，编制膨胀，如仅一太常寺“公务员”便多达上万人，在刘秀（光武帝）建立东汉后进行的“大部制”改革中，大幅精减，但编制仍超过1500人。由此可见，汉代的“大部制”改革并不彻底。

魏晋时期尚书中书门下“三省”取代“三府”

秦汉时的“三府九寺”行政架构，到魏晋南北朝时已名存实亡，官员多是“闲职”，实际权力转移到了尚书省、中书省、门下省三大机构，隋唐“三省六部”雏形于此时出现。

尚书省源于西汉末年设置的尚书台办事机构，本属少府寺，是皇帝的“秘书班”，最早仅主管宫中文书的收发、保管，编制仅4人。到东汉中后期，国家朝政由台阁管理，尚书台实际成为国家最高行政机关。

到曹魏时，尚书台便从少府寺独立出来，开始成为外廷机构。其首长是尚书令，与九卿为同一行政级别，而开朝会时，位置则在九卿之前，实权相当于丞相。到南朝宋台省合一时，称为“尚书省”。

主导曹魏“大部制”改革的是开国皇帝曹丕（魏文帝），曹丕扩大了尚书台的行政职能和内部结构，其下设立了吏部尚书、左民尚书、客曹尚书、五兵尚书、度支尚书、祠部尚书等“六官”，地方上还有派出机构“行台”；同时，精减尚书台下属职官，将东汉时34种尚书郎（又称“郎曹”）合并为23个（后增至25个），分属六官。

曹丕的“大部制”改革另一个突出特点，是设置“中书监”。中书，最早叫中尚书，由汉武帝所设，地位很低，与“中丞相”由来一样，也是因由中人宦官（太监）担任。中书监负责为皇帝草诏谋议，因机构设于内宫省禁之内，故称“中书省”，“省”由此也成了古代官署名。加上由服务于皇帝的部门侍中寺改来的“门下省”，中央权力中枢出现了“三省”制度。

在魏晋南北朝时期，“三公九卿”制与“三省六官”制并存，朝中有两套行政体系，导致机构重叠，职责混乱。为此，司马炎（晋武帝）代魏建晋后，于太康年间曾就“大部制”改革进行过辩论。

就两套行政系统的整合撤并，朝臣各方各执一词。以司空裴秀为代表的保守派占大多数，坚持维护“三公九卿”政体，还行政权于诸卿；以秘书监荀勖为代表的改革派则认为，“设官分职，委事责成……九寺可并于尚书”，主张新政。

可以说，曹丕的“大部制”改革，为后来隋唐时期的“三省六部”制奠定了基础。

隋唐实行“三省六部”制，“九寺”降格降级

隋唐的“三省”指尚书省、中书省、门下省，三省行政级别相当，但功能各异。隋朝规定，中书省决策，门下省审议，尚书省执行，这样三省相互牵制、监督。三省长官实为“宰相”，都参加朝廷最高层决策会议，各对皇帝负责。

唐朝进一步改革并明确了中书、门下二省为决策机构，尚书省为中央行政核心，尚书省尚书不能参加决策会议，被排除出决策系统。这种把决策与行政分离的制度设计，是中国古代“大部制”改革的成果之一，相当科学。

隋唐时的“六部”是从魏晋时“六官”改来的，即吏部、民（户）部、礼部、兵部、刑部、工部“六大部委”，秦汉时“九大部委”（九寺）被缩减掉3个，创造了中国古代“大部制”改革的典范，一直沿袭到清朝。

“六部”中的每一部都很大，如工部，便掌管土木、水利工程、农、林、牧、渔等多个领域和行业。“六部”下面各设“四司”，故有“三省六部二十四司”一说。

可见，“三省六部”制明显优于“三公九卿”制，大唐盛世与政体的先进不无关系。

“九寺”官署在隋唐时期仍保留，只是统统降格降级，与“五监”“秘书省”一样，是具体办事部门。此时的“九寺”与“六部”没有隶属关系，但得接受六部的督责，与六部有对应关系。

李世民当皇帝时启动的“大部制”改革，机构精简最彻底。时由开国宰相房玄龄主持，整个中央机构官员编制仅为640员，只有隋朝的四分之一多一点。

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李世民死后，政府机构编制迅速扩增。唐高宗显庆年间，九品以上内外文武官员已有13465名。武则天统治时期到唐中宗、唐睿宗时期，官员数额的膨胀更见严重，决策和行政效率下降。

唐玄宗李隆基当皇帝后，又启动一轮“大部制”改革，以解决冗官问题。为此还专门编制一部政改大纲，这就是《唐六典》。仅开元二十三年（735），便“停废诸司、监、署、府十余所，减冗散官三百余员”。

宋代“中书门下”“枢密院”分掌全国政军大权

到了宋朝，中央行政机构仍沿袭隋唐时“三省六部”制，内部结构有很大变化，并增设了枢密院等新机构。

最大变化是“六部”不再属于尚书省，而成为真正独立的中央行政机关，但权力和作用下降和减小，职权转移。如兵部权力转给了枢密院，户部的财权则为“三司”分去。

历史上发挥重要作用的“三省”“六部”“九寺”等，在北宋都是虚位，实由“中书门下”与“枢密院”分掌全国政军大权，中书门下一把手“平章事”、枢密院负责人“枢密使”和三司的领导“三司使”，为北宋事实上的宰相。

宋代是古代中国机构最臃肿，闲官、冗员最多的朝代，与魏晋一样，有虚、实两套班子。由于政府机构庞大，官多事废，名实不符，人浮于事，互相推诿。到宋仁宗嘉祐八年（1063），距宋代建国仅百年时间，官员数量已“十倍于国初”。因为吃财政饭的官太多，国家财政有时还不够发工资。

于是，有了宋神宗元丰年间的“大部制”改革。

此次“大部制”改革由当朝皇帝宋神宗赵顼主导。之前，在王安石进行的“经济体制改革”（“熙宁变法”）中，已涉及“政治体制改革”，但只是小打小闹。熙宁末年，赵顼令校勘《唐六典》，作政改理论上的准备。元丰五年（1082），在大臣蔡确、王珪的协助下，正式启动“大部制”改革，史称“元丰改制”，撤销了“中书门下”这一机构，恢复了唐朝“三省”制度。

但是，赵顼生搬硬套《唐六典》，却又未完全走唐朝的政改路线，所以“元丰改制”实际上是失败的。类似的“大部制”改革，整个两宋时期进行过多轮，如宋徽宗政和年间、宋钦宗靖康年间、宋孝宗乾道年间，均先后进行了政改，希望借“改革”富国强兵，但因“改革”思路和设计有问题，始终未能奏效。

到了明清时期，也曾启动多轮“大部制”改革，其中以明太祖朱元璋的“大部制”改革最有影响。洪武十三年（1380），朱元璋诛杀丞相胡惟庸，废除中书省，终结了自秦设立的丞相制度，创设“四辅官”。明成祖时又设立了“内阁”制。内阁制度为清朝继承，“党议天下之政”，成为清代朝廷权力中心。

（选自《北京晚报》2013年3月17日）

大部制改革 篇4

11广告学 柯允贤 11251202108

一、发达国家和地区的大部制改革之经验

从十七大党的政治报告明确提出，要加大机构整合力度，推进职能有机统一的大部制管理。去年十八大后，铁道部被并入交通部，版署广电总局被并入文化部。大部制改革成为了中国人的热点关键话题。但是，大部制改革并不是由中国领衔提出的，早在上个世纪70年代以后，英国已率先实行探索大部制改革模式。在发达国家的大部制管理第一个比较显著特点就是，内阁机构数量比较精干。在三权分立的政体下，内阁等于我国的政府。在日本，内各机构是12个，美国是15个，而我国的政府职能部门却有28个之多。第二个特点是决策、执行和监督三个职能相互分离、相互协调和相互监督。例如，香港特别行政区政府架构中有三司负责决策权，六十九局负责执行，还有廉政公署三者相互制衡。由此可见，分权制衡与精简决策机构是国际大部制改革的未来趋向。

二、我国大部制改革是历史之必要

经济基础决定上层建筑，我国目前的政府架构基本维持着改革开放前的结构，即是与计划经济相适应的上层建筑。但是，在计划经济条件下行程单全能型的政府职能已不能适应市场经济的发展需要了，全能型政府在职能定位上过于理想化，事实上，政府应有所能也有所不能，当政府包揽经济、政治和社会一切功能时，恰恰表明政府的职能不足。十七大明确提出加快构建服务型政府的方针，表明了党与时俱进的决心。政府职能的转变，必定会牵涉多个决策机构的变动。大部制改革能减少冗官冗费支出，节约开支，明确各部门职责，避免政府部门直接职能交叉，同时也增强各机构的内部沟通，有效解决近年来城中热嘲的“有关部门”问题。

三、中国大部制改革的历史

改革开放以来，中国政府机构已经历6次较大调整：1982年的改革致力于干部年轻化；1988年致力于政府职能转变；1993年强调适应社会主义市场经济需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目标锁定公正透明、廉洁高效；2008年的思路是突出公共服务，推进“大部制”改革。

四、铁道部改革之未来展望

2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案表明，新一轮国务院机构改革即将启动，国务院组成部门将减少至25个。其中最引人注目的是铁道部的合并。政府实行铁路政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。大部制改革不是简单的机构裁剪合并，而是要协助政府权力的重组，不管从组织结构来讲还是从政府运行机制上说也要进行重组，同时还要涉及原职人员的去留问题，最重要的是如何加强合并以后的权力监督问题。铁道本属于交通运输行业的范畴，此前的铁道部权力过分独立一直收到社会舆论的诟病，这次的撤销可谓大快人心，可是在欢庆之余我们也应该看到，由此造成的一系列的后遗症。合并后是否会造成运营成本的调整，车票的价格问题，原供职人员的去留问题等都需要认真考虑。

正确理解大部制改革 篇5

改革以来，历次机构改革都把转变政府职能作为轴心。但之所以不彻底，一是我们还处于市场经济完善和社会转型的进程中，二是对政府职能转变的认识不是很到位，三是政府权力没有受到应有制约，从而导致改革更多着眼于机构本身的分分合合，陷入 “精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环。

大部制改革要打破此种循环，就不能把重点放在机构的整合归并、加减计算，以及裁减了多少人员上，如果政府职能切实得到转变，人员自然会得到精简，利益也可以削弱。

加快转变政府职能，有一个简政放权，进一步理顺政府、市场与社会间的关系问题，以使政府职能具有和谐合理的规制基础。对此，党的十八届二中全会提出了应减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革工商登记制度等。这就要求中央职能部门减少对地方及市场主体的直接微观干预，提高市场在经济活动中的调节作用。

政府应把更多权力和职能让渡给社会和市场，由个人、企业和社会组织去行使原先由政府行使的职能。只有政府管得少，才可以管得好。在市场经济深入发展，分工不断细化、公共需求不断扩大的背景下，政府要把更多职能转到做好宏观规划、政策制定、公共服务及市场监督上来，为社会创造一个好的发展环境。

加快推进政府机构改革有现实紧迫性，但鉴于大部制改革涉及党政、政企、政事等多重关系，还涉及政府内部权责关系、组织结构和人员的调整，所以，推进大部制改革要积极稳妥、循序渐进、成熟先行。这实际上提出了本轮大部制改革的思路，表明本轮改革更多着眼于部委职能 “微调”，不会急于求成;同时把重点放在谋求政府职能转变的突破上。

上一轮大部制改革回顾与启示 篇6

第一轮大部制改革的成就有目共睹

大部制框架初现，部门职责更加明确，改革方向得以确立

第一轮大部制改革取得的进展，概括起来主要有三点。

一是大部制框架初现。根据十七大“加快机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”的部署，首轮大部制改革在机构整合方面迈出一大步，组建了交通部、工信部、人社部、环保部4个大部门，涉及调整机构15个，减少4个正部级机构，政府组成部门由28个减为27个，大部制框架初步形成。地方的大部制改革，基本上与中央相衔接，一些地方还进行了大胆探索，既有规定动作，又有自选动作，取得了很大成效。例如深圳将46个政府机构整合为31个，精简1/3；顺德将41个党政机构整合为16个，精简达61%，力度居全国之首；成都综合设置水务局，改变了“多龙治水”的局面。

二是部门职责更加明确。在机构整合的基础上，政府部门“三定”紧跟上。按照转变职能的要求，取消、下放了国务院部门职能60多项，把一些不该政府管的职能转移出去；加强了能源、环保、社保、住房、安全生产等机构的职能配置，以把政府该管的事管好。同时，按照理顺职责的要求，集中解决了70多项部门职责交叉问题，明确了200多项部门职责。这对于推动政府职能转变，全面履行职能，起到了重要作用。

三是改革方向得以确立。十七大提出要“探索实行”大部制，十七届五中全会、国家十二五规划提出要“坚定推进”大部制改革，十八大进一步提出要“稳步推进”大部制改革。这就体现了中央推进大部制改革的决心。现在，大部制的理念已经深入人心，大部制改革正在稳步推进，成为大势所趋，不可逆转，可以说大部制改革方向的确立是最大的成绩。

第一轮大部制改革亟待解决的问题

内部整合没跟上，职能转变不到位，部门关系未理顺，上下对口成两难，职数超编难消化

调研分析表明，上一轮大部制改革也存在着一定的局限，面临着一些新情况、新问题、新挑战，目前仍处于不断深化、攻坚克难的阶段。

一是职能转变不到位。大部制改革的核心在于推动政府职能转变。从调研情况看，大部制改革后，转变职能不到位是一个突出问题。一方面，政府部门仍管了许多不该管的事，如有的下放权力不见行动，减少审批流于形式，社会和公众感到审批事项仍然过多过细。据今年人民网2月26日对“两会”热点问题的调查，29%的网友觉得审批手续牵涉部门过多，权责不清，不知道该找哪家机构办理。另一方面，许多政府该管的事没有管好，比如食品安全、环境保护、市场监管、公共服务等，老百姓都觉得政府该管，但许多问题却迟迟得不到解决，出现“缺位”。

二是内部整合没跟上。在第一轮大部制改革过程中，一些机构归并之后，内部整合却没跟上，像一个“松散联合体”。调研显示：一是部门原有机构大多没有按照新的定位进行优化重组，部门内机构职责交叉、相互牵扯的情况，比较普遍。二是有的部门内部机构整合在一起之后，仍各干各的，一些内部机构的决策没有提到大部门层面进行统筹协调，统一决策。三是部门内部决策与执行分开，迄今尚未找到一种合理可行模式，甚至对能否分开问题仍存在着很大争议。上述情况，制约着大部门作用的发挥，使提高效率、提供服务的预期目标，打了折扣，说明机构“物理合并”不易，“化学反应”更难。

三是部门关系未理顺。2008年改革集中了一批部门间关系问题，但从实际情况看，目前横向部门之间的职能交叉、多头管理、权责不一等问题，仍未得到完全解决，往往你中有我，我中有你，遇到利争，遇到责推，出了问题无人负责，“七八个大盖帽管不好一头猪”的尴尬没有根本改观。再有就是，有的综合部门既管宏观规划，又管行业领域的投资、审批、监管，很大程度上替代了行业部门的管理职能，“耕了别人的田，荒了自己的地”，而有的行业部门却“有职责无手段”，在产业规划、投资管理、行业许可等方面，缺乏相应权力和手段，造成责权不一。

四是上下对口成两难。上一轮改革不搞“一刀切”，各地可因地制宜设置机构，但落实到具体部门，如果不对口设置，往往会在项目、资金、达标、参会等方面“吃亏受损”，为免于“自讨苦吃”，地方一般都采取对口设置。少数地方改革试点，采取“大局制”，如深圳、顺德等地方大部制改革先行先试，一个局要对省里、中央5-6个机构，工作效率受到影响，有的部门摘牌又挂牌。如何解决上下对口问题，已成为改革中的一大难题。

五是职数超编难消化。大部制改革不裁机构也不减人，但是组合后的领导职数往往会超编，例如原来的正职改副职，副职改“虚职”，导致职数超编严重，靠自然消化要许多年，机关干部可能几年十年得不到晋升机会，出现升迁“天花板”，工作积极性受到影响。这种情况，不仅增添了改革的阻力，而且广受社会舆论的批评质疑。

第一轮改革实践的启示

坚持改革方向，有顶层设计和实施“路线图”，以职能转变为核心，推进配套改革，加强理论研究

一要以职能转变为核心。实行大部制是形式，不是规模越大越好，而是要转变职能、提高效率。因此，在新一轮改革中，要以职能转变为核心，优化机构和职能配置，该整合的整合，该加强的加强，为职能转变提供组织保障。同时，要把政府该管的事管好，建设人民满意的服务型政府。

二要坚持改革方向。将大部门制确立为政府机构改革的方向是一个历史性的突破，改变了以往简单“加减法”式的改革路径，转而建立职能统一、精干高效的大部门体制。这不仅可解决机构重叠、职能交叉、政出多门等长期存在顽疾，走出“膨胀――精简――再精简”的怪圈，而且也为转变职能、优化结构提供了组织模式。

三要有顶层设计和实施“路线图”。要按照“积极稳妥、循序渐进、成熟先行”的原则，加强改革的顶层设计，制定实施“路线图”，给出时间表，明确改什么不改什么，先改什么后改什么，以及如何改，而不是改多少算多少，改到哪算到哪，以增强改革的连续性、系统性和前瞻性，做到整体设计与分步实施相结合，为推进改革提供行动指南。

四要推进配套改革。大部制改革不是简单的机构分拆合并问题，而是一个系统工程，涉及到职能转变和部门职能配置，涉及到部门内部结构调整和运行机制优化，涉及到不同部门之间的关系和权责配置，涉及到内外部门之间的关系和工作对口衔接，涉及到干部配置、人员分流、思想观念、工作习惯等问题。只有统筹考虑，协调推进，才能事半功倍。在下一步改革中，要更加注重改革协调性和配套性，加大配套改革的力度。

大部制改革的问题 篇7

自中共十七大提出大部制改革构想之后,我国大部制改革相继在中央和地方如火如荼的展开,国内有关大部制改革的学术研究成果也如雨后春笋般涌现,归纳起来主要有三大类:一类侧重于大部制改革的理论基础分析,以服务型政府理论、无缝隙政府理论和管理学理论为基础,为我国大部制改革提供了理论依据;一类侧重于比较研究,对国外大部制改革的动因、过程、内容及经验等进行了深入分析,为我国的改革提供了有益的借鉴;另一类侧重于实证研究,对我国成都、湖北等地的大部制改革进行了具体分析,以期为我国大部制改革中面临的实际问题提出解决方法。本文引入经济学中的交易费用理论对大部制改革这一行政问题进行研究,试图对政府部门交易产生的根源、大部制改革对降低政府交易费用的意义及可能引发的新问题等进行全面的分析,进而提出相应的对策建议。

一、一种新的研究视角:交易费用理论

“交易费用”概念是由罗纳德·哈里·科斯(Ronald·H·Coase)提出的。科斯在1937年发表的《企业的性质》一文中,将“交易费用”的概念纳入到了传统的新古典经济学框架中,对企业的存在、企业的规模及合同安排的变化等进行了阐释,这标志着“交易费用”范畴的创立和“交易费用”理论的初步形成。对于交易费用,目前尚无明确的定义,阿罗定义交易费用为“经济系统运行所需的全部费用”,张五常将其定义为“制度成本”,斯蒂格利茨将其定义为“进行交易所增加的(购买价格之外的)成本,而这些成本可以是货币、时间,也可以是某种不方便”。[3]科斯则认为交易费用是运用市场机制的费用,包括在市场上搜寻有关价格的信息,为了达成交易进行谈判签约,以及监督合约执行的各种费用。[4]交易费用理论作为新制度经济学的一个组成部分,不仅为研究经济组织制度的功能及其选择提供了一种全新的理论和方法,而且也为研究公共组织问题提供了一个新的研究视角。本文将交易费用理论用于对大部制改革的分析有以下两个前提:

一是政府部门的构成主体即组织成员符合“经济人”的基本假设。从起源上看,政府是“人民为了更好地保护自身的人身和财产安全,相互订立契约,自愿放弃自己的权利”而形成,由此决定了政府的主要目的是保护人们财产的安全,维护公众的利益。然而,这一组织一经产生,便有了其相对独立的组织利益、部门利益和个人利益,政府的组成人员都是自身利益最大化的追逐者,他们都有自身的物质利益和精神利益需求,具体表现为金钱、权力、声誉等不同的形式。而这些利益需求并非总与社会公众利益保持一致,当个人利益、部门利益与组织利益和社会公众利益相冲突时,受理性经济人本性的驱使,政府组织成员往往会选择个人利益、部门利益,牺牲组织整体利益和公共利益,致使公共权力成为组织成员谋求自身利益最大化的工具。如某些政府部门运用行政权力对市场进行过度干预,形成某种生产要素的人为供给弹性不足,从中获取“租金”,导致部门利益的扩张与公共利益的缺失。

二是政府组成部门存在机会主义行为倾向。美国著名新制度经济学家威廉姆森指出,机会主义是指信息不完整或受到歪曲的透露,尤其是指旨在造成信息方面的误导、歪曲、掩盖、搅乱或混淆的蓄意行为,是各种形式的欺瞒倾向,简而言之就是“巧取私利的行径”。[5]机会主义不仅存在于经济活动中,也存在于政治领域中。政府各组织部门在政策与行为上都会存在机会主义倾向,即获得尽可能多的权力和资金,承担尽可能少的责任,从而实现自身收益的最大化。

基于上述假设,在政治市场上的政府组成部门与经济市场上的企业尽管在价值目标与运行机制上存在着差别,但两类组织的核心要素组织成员逐利的本性是一致的,其区别仅仅在于追逐个人利益时所交易的对象、选择的方法及遵守的规则不同而已。在经济市场上,“交易”是取得所有权的法律活动,是依法转移法律上的控制,[6]只要有供给与需求的存在,不违背市场规则及法律规范,买卖双方可以就任何产品进行以自愿为基础的交易。而在政治市场上,政府各部门之间的“交易”则是为取得同类公共事务的管理权和分割同类公共事务管理责任的讨价还价活动。由于同级政府的各组成部门地位平等,其交易活动是建立在平等自愿的基础上的,然而其交易范围却受到了一定的限制。在现代法治国家,各国一般都对政府组织的设立、职能、权责、变更等做出了立法规定,政府各部门都受到了相关法律制度的约束,不能任意的转移职责权限。只有当某一类事务的管理权责涉及到几个部门,且权责划分不明确时,相关部门才会有讨价还价的余地。换言之,只要存在政府部门职能交叉、权责不清,某一职权可以跨部门而被让渡时,交易就会发生,制度规定越模糊,由此引发的交易活动就越多,交易费用也就越高。并且,在行政领域中,由于人的有限理性、外界环境的变幻莫测以及新的社会问题不断涌现,对政府各部门的职权界定是不可能完全的,总会留下一些“公共领域”,如果这个公共领域中仍有价值,各部门就会根据自己的知识结构对公共领域的租进行评估,如果对租的评价超过其追租的成本,各部门就会努力去追租,在立法层次和职权行使过程中展开激烈的竞争,在立法层次上,各部门必然会进行游说、讨价还价,对立法者施加影响,使其在下一轮的职权划分中作出于已有利的制度安排;在职权行使过程中,各部门会利用法律约束的漏洞及监督制度的不完善扩大自身的职权范围,直到职权的配置达到均衡状态为止,而环境的发展变化很快会将这一暂时的均衡打破,新一轮的职权竞争又将开始,因此政府部门之间的交易费用是无法彻底消除的。

二、大部制改革的积极作用:降低了政府部门交易费用

尽管西方学者们基于不同的侧重点或范围对交易成本给出了不同的定义,但从实质上进行归纳,交易成本主要包括协调成本、信息成本和监控成本三个基本要素,[7]而政府各部门的交易成本也无外乎这三个方面。从交易费用理论的视角来看,现行大部制改革整合了政府职能,提高了办事效率,是降低政府交易费用的积极响应。

整合政府职能,降低了协调成本。从经济学的角度看,政府组织的职能化可以提高组织成员的专业化水平,提高管理效率,带来规模经济。但随着政府规模的扩大,当职能部门增加到一定程度后,职能交叉、权责不清等矛盾就会凸显出来,容易形成步调不一、政出多门和效率低下等问题,为了解决这些问题,政府必须加大协调成本的投入。[8]通过大部制改革,业务相似、职能相近的机构被整合为一个大部门行使职权,由此解决了部门职能分工导致的部门之间协调难的问题,把原来部门之间的关系变为部门内部之间的关系,减少了议事协调机构,避免部门之间由于长时间的讨论磋商和讨价还价而产生的交易费用。

缩短信息沟通链,降低了信息成本。在科层制的组织体系中,信息的传播主要是纵向的等级结构方式,政府各部门之间缺乏制度化的横向沟通渠道,要通过共同的上级或综合协调机构来实现信息的交流,这种传递方式无疑延长了信息的传递链,增加了信息的时间成本。不仅如此,由于管理职能的需要,各个部门掌握的信息是不对称的,在信息传递过程中一些部门出于“部门利益”的自我保护需要,隐藏本应公开的信息,这无疑增加了交易过程中各部门尤其是信息弱势一方的信息收寻和加工整理成本。实施大部制改革之后,原来职能交叉的部门现在都成为“内部人”,内部人基于共同的培训和经验、重复的人际交往及严密的工作规范可以方便的就有关复杂事务进行沟通,信息交换成本也随之下降。

以权威替代交易,降低了控制成本。平等地位的各政府部门就职能交叉领域问题进行讨价还价的能力不相伯仲,达成协议所耗费的时间往往较长,即使达成协议,行政协议在实施过程中由机会主义动机引发的违约机率也较高,因为当前我国行政协议机制存在严重的制度缺失及理论缺陷,其必要条款、合法性问题、效力、违约责任及争端解决机制等都缺少相关的法律规定,[9]这就大大降低了政府部门的违约成本,增加了履行契约的控制成本。实施大部门制之后,部门与部门之间由管理权的转移而引起的买卖交易将被部门内部的限额交易和管理交易所替代。(1)此处的限额交易,是指部门内部决策者之间达成协议的谈判,决策者通过协商把部门的利益和负担分派给各个机构和成员。由于决策者们有着一致的部门利益,其达成协议的过程显然要比有着不同部门利益的政府部门之间达成共识更加容易。

三、大部制改革不容忽略的问题:内部管理成本的上升

当前我国各地都在积极探索建立符合当地特色的“大部门模式”,如重庆的大农业、天津的大水务、上海的大交通、湖北的大文化等,以期通过职能整合,实行统一管理,发挥出大部门的优势。然而,值得注意的事,实施大部制改革之后,政府原有职能部门之间的交易关系就被职能部门内的行政关系所代替,外部问题被“内部化”了,即原有的部门与部门之间的交易以及由此导致的交易费用被部门内的管理费用(或称内部交易费用)所代替,必然引发部门管理成本的上涨,具体表现为:

内部监控成本增加。大部门将会增加部门行政首长的管理幅度,部门行政首长监督控制的对象增多了,与此同时,在利益驱动下,政府权力部门化的倾向会向更小的单元蔓延,出现权力司局化、处室化,下属官员凭借自身的信息优势将于已不利的信息实行封锁,使得部门首长对其下属各单位和人员的监督控制难度加大。为了获取对下属官员进行正确评价的真实信息,及时纠正执行中的偏差,确保行政决策目标的实现,部门行政首长必将投入更多的时间和精力。

内部协调成本上升。根据法国数学家格雷卡纳斯提出的管理幅度与关系成指数函数关系的数学公式,当部门内的司局或处室数按等差级数增加时,关系数按几何级数增加,部门内的协调任务将会十分繁重,如果各组成单位之间的权责关系没有理顺,以往的部门矛盾就会演变为部门内部的司局矛盾、处室矛盾,在这种情况下,承担协调任务的部门领导和秘书机构将会疲于应付,为了减轻压力,增加机构和人员无疑会成为较好的替代选择,这极易引致机构的膨胀。

内部整合成本高。合并之前的各政府部门在以往的行政实践中已经逐渐形成了各自特有的组织文化和利益,成立大部门之后,并入大部门的人员与原有部门成员之间必然会产生文化和利益上的碰撞,由于组织文化的根深蒂固,大部门内成员之间的文化融合和利益摩擦必将会是一个长期的过程,在这一内部磨合过程中,一部分组织资源将被耗费。

此外,政府部门的管理成本不仅表现为部门在提供公共服务、生产公共产品的活动过程中所投入的人力、物力和财力资源,也包括由此所引发的间接性负担,即政府行为所引起的社会、经济以及生态等方面的间接性成本。倘若新成立的大部门协调、控制不力,无法形成较强的组织凝聚力,便不能高效运转,社会公众不但无法从新成立的部门中获得高效优质的公共服务,而且还必须为当前的改革支付成本。

由此可见,在大部制改革的过程中,部门间交易费用和内部的管理成本是此消彼涨的关系,当部门规模扩大时,交易费用下降,但管理成本上升,政府部门的设置并非越大越好。交易费用理论认为,作为两种可以相互替代的资源配置手段,市场与企业的选择依赖于市场定价的成本与企业内组织管理成本间的均衡。科斯指出企业的存在是为了节约市场交易费用,即用费用较低的企业内交易替代费用较高的市场交易,而且企业的规模会扩张至企业的内部管理组织成本与外部交易成本的均衡点。同理,政府部门的设置也有边界,当新整合而成的部门规模扩张达到某一边际点,即部门“内化”交易所引起的管理费用等于其他部门组织这项交易的费用时,静态均衡就实现了。

如图1所示,当管理成本曲线M和交易费用曲线T相交于E点时,即决定了部门规模大小,与均衡点E相对应的部门规模S0即为最佳规模,此时政府的总成本W最小,政府效率最佳;当交易费用T随部门规模的扩大而下降的速度一定,而管理成本却以更快的速度上升时,即T曲线不变,管理成本曲线M变为M′,则最佳部门规模缩小至S1;当管理成本M随部门规模的扩大而上升的速度一定,交易费用以更慢的速度下降时,即M曲线不变,交易费用曲线由T变为T′,则最佳部门规模扩大至S2。随着信息技术的发展和交易谈判能力的不断增强,政府部门间交易的效率将大为提高;法律制度及部门绩效评估手段的不断完善也为减少合约的监督执行成本创造了条件;同时随着综合治理日渐成为行政管理的一大趋势,政府部门间的交易规模不断扩大,交易频率不断增加,由此带来了规模经济性,使单位交易费用有下降的趋势。相反,部门内的管理费用却难以得到与交易费用同步的下降,因为一般而言,部门规模越大,等级体系越复杂,委托代理链越长,导致管理成本高。换言之,随部门规模的扩大,相对于交易费用下降的速度而言,管理成本以更快的速度上升,这表明部门有着内在的缩小有效规模的趋势。

由此可见,尽管大部门不失为整合政府职能、提高政府效率的一剂良方,但其也并非药到病除,如果只是简单的合并部门,成立大部门,当政府部门的边界超出了均衡点,改革就达不到预期的效果,甚至会回到“精简——膨胀——再精简——再膨胀”怪圈中。这一点国外有过类似的教训,英国在20世纪60~70年代曾进行过大部制改革,当时的环境部合并了许多部委,从而成为英国政府的一个超级大部,然而实践的结果是,内部协调困难,运作效率低下,最后被迫再次分开。[11]因此,要从根本上医治政府效率低下的顽疾、达到大部制改革的预期目标,还应从构建降低政府部门内外部交易费用的制度入手。

四、完善大部制的几点思考

政府向市场和社会分权,从根本上减少交易主体的数目是大部制改革顺利实施的基本前提。政府部门设置的依据是政府职能,由于受传统计划体制的路径依赖,我国依然存在政企不分、政事不分、政社不分等现象,导致了机构臃肿,即机构越多,交易主体就越多,交易费用也就越高,如果政府职能转变不到位,即使是将现有的职能部门加以整合,也仅仅只能减少部委、厅局等外部交易主体的数量,而部委、厅局内的司局、处室等内部交易主体的数目会同时增加,政府的交易成本仍难得到有效的控制。因此,必须科学合理地界定政府与市场、政府与社会的边界,凡属于市场机制和市民社会能够解决的领域,政府就不要介入;而凡属于市场和社会组织不能解决或不能有效解决的公共事务,政府就必须到位,将政府的职能真正定位为与社会主义市场经济体制相符的宏观管理和公共服务上来,通过充分发挥市场配置资源的基础性作用和积极培育社会中介组织等措施节约政府交易成本。

科学界定政府各职能部门及内设机构的职责权限,减少交易发生的频率是大部制改革顺利实施的必要条件。交易的实质是在一定的秩序或集体行动的规则中的所有权的转移,当前我国政府各部门履行职责和任务的具体依据是部门职能配置、内设机构和人员编制的规定或方案等规范性文件,部门之间及部门内设机构之间转移管理权责的交易行为的根源在于现有规范性文件对其职责权限的界定模糊,从而为权责的转移提供了可能。因此要铲除滋生政府交易的温床,就必须科学界定政府各职能部门及内设机构的职责权限,避免职能交叉重叠。在处理这一问题上,各级编制管理委员会办公室要发挥其作用,在现行党和国家关于行政管理体制和机构改革以及机构编制管理方针、政策和法规的指引下,系统研究政府各部门之间的职权划分,并对各部门内设机构的职权划分意见进行严格的审核,理顺部门及部门内设机构之间的关系,最大限度的避免职能交叉重叠或职能真空引发的交易活动。

将“公平、公正、诚信、服务于民”等价值理念深入政府组织成员的骨髓是降低大部门内外部交易费用的重要保证。一致性或趋同的意识形态可以缩减就价值与行为判断达成“一致同意”所耗费的时间,简化人们的认知和选择过程,减少“搭便车”等机会主义行为,形成较强的凝聚力,是节约交易费用的一种有效工具。近年来,随着国家公务员制度的实施,我国政府公务员的整体素质尽管有所提高,但仍然参差不齐,“官本位”的意识较浓,缺少服务观念,很容易将公共权力作为为自身和为部门谋利的工具,引起交易费用的上涨。为此,一方面要进一步加大对意识形态教育的投资,通过系统的宣传教育使公务员树立统一的价值理念,将公共利益的最大化作为自身行为的内在价值诉求;另一方面要将上述价值理念贯穿到政府工作规程和政府绩效评价中,以正式制度去约束组织成员的行为,使与之不符的潜意识丧失显现的机会。

完善交易信息和交易约束制度,减少交易的不确定性以解决大部制实行后仍然存在的协调问题。与不断变化的社会环境和公共需求相比,制度规范的更新总是显得相对滞后。因此,不管现有的法律法规及规范性文件对政府职能部门的职责权限划分有多清晰,仍然无法完全杜绝政府部门的交易行为。对于此类的交易行为,则需要从减少交易的不确定性入手:一是完善交易信息,大力推进政务公开,建立统一的政务信息网,健全政府公告制度,提高政府部门运作的透明度,各政府部门除了通过协调机构、协调会议及政务信息网交换信息外,还要密切与公众联系,拓宽自身的信息来源渠道,确保所获取的信息的全面性和真实性;二是订立书面的“交易合同”,对于需要协调管理的事务召开部门联合会议,通过平等协商共同制定工作计划和行动方案,并就各自的职责权限订立书面的行政协议;三是加大对违约行为的惩治力度,对于综合治理中没有认真履行职责的行政部门,各级政府应追究相关人员的责任,并在年终考核时予以一票否决,以防止其他部门加以效尤,减少行政部门的机会主义行为。

摘要：政府组织成员的逐利本性决定了政府交易行为的存在,政府部门交易的实质是同类公共事务管理权和管理责任的跨部门转移。现行大部制改革尽管降低了部门交易的协调、信息和控制成本,但同时也引起了部门内部管理成本的上涨,当大部门的规模扩张至边际交易费用与边际管理成本相等时,静态均衡就实现了。简单的部门合并并非是治愈政府运转失调、效率低下的良方,只有明确交易主体的职责权限、减少交易频率和交易的不确定性,才能从根本上降低政府交易费用,建立有效的政治市场。

关键词：交易费用,大部制,管理成本,制度创新

参考文献

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“大部制”改革下的食品监管 篇8

总结目前国内食品安全事件发现，目前食品安全问题主要集中为：生产加工企业偷工减料、掺假、滥用添加剂或者化学原料等，大部分食品安全事件都属于此类，比如三聚氰胺和塑化剂事件；食品污染问题，可以分成生物性污染、物理性污染和化学性污染，目前最严重的可能是化学性污染；新技术带来新的食品质量安全问题，食品工业的新技术多数来自化工、生物等生产技术领域，以此生产出来的食品对人体到底有什么影响，需要很长的认识过程；食品标识滥用问题，如用虚夸的方法展示食品本身不具有的功能和成分。

毫无疑问，目前可确定的食品安全最大的问题便在于生产加工企业偷工减料、掺假、滥用添加剂或者化学原料等，是主要的人为因素，同时也是目前最需迫切解决的问题。而这一问题的主要原因便在于：监管体制不完善及监管乏力、企业缺乏社会责任和管理水平、技术水平不足以及自然因素等。其中，监管体制不完善、监管乏力被普遍认为是最重要的原因。

长期以来，中国食品安全采取分段监管。有人举例“一个西红柿在农贸市场卖归农业管，在超市卖归工商管，做成西红柿酱归质检管，上了餐桌又归食药局管。”由于监管部门权力交叉，责任不明，容易出问题推诿和打击不力，造成苏丹红辣酱、敌敌畏火腿、孔雀绿水产、吊白块、硫磺中药、石蜡米、三聚氰胺奶粉等事件屡屡发生，人们不得不补习化学知识。另外，多重监管上又加重了守法者负担。

“大部制”改革跨出重要一步

3月10日十二届人大会议披露的国务院机构改革和职能转变方案。将卫生部与人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。原人口计生委的研究拟定人口发展战略、规划及人口政策职责划入发改委；不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。

将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。保留农业部养殖种植和屠宰环节监管职责，新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和标准制定。

目前国内对食品安全的监管理念与国外一样，都主张“从农田到餐桌”的全面整体监管，食品监管体制也同美国、日本的食品安全监管体制类似，实行多部门综合监管体制，但是在具体操作方面存在较大差异，国内主要采取以分段监管为主，品种监管为辅的监管方式。

但是，食品安全涉及食品工业各环节，食品安全的保证需要全产业链的严格统一控制。而我国之前实行食品安全多重监管与标准，成为食品安全监管有效性的重大制约因素，这也是目前大部制改革中食品安全监管体系改革的原因。

食品进入生产、流通、消费环节后，由新组建的国家食品药品监督管理总局来监管，最后由卫生部门进行评估并反馈给上述两个部门进行改进，这样就构成了一个无缝隙监管的流程，实现管理衔接无缝化，责任明确化。是中国食品安全监管的一个巨大进步。

多重监管到分产品管理的转变

“大部制”改革有望推动食品安全升级。首先是监管思路已经由分段管理过渡到分产品管理。大部制改革前，食品安全监管思路是以“分段监管为主、品种监管为辅”，大部制改革后，食品安全分农产品和食品进行监管，这种监管方式类似于美国和日本的分产品管理模式；其次监管部门将会大幅减少，监管部门职责相对清晰。

之前中国涉及食品安全的政府部门超过14个，具有行政执法管理职责的政府部门有5个，这种多头监管方式容易出现食品安全监管的交叉或者空白，难以做到安全监管的无缝衔接。实行大部制改革后，涉及食品安全监管的部门有3个，具体监管的部门只有食品药品监督管理总局和农业部，因此未来食品安全监管职责将会相对清晰，职责交叉和空白的区域将会大幅减少。

同时，食品药品监管部门升级为正部级，监管资源整合力度会加大。表明国家对于食品安全的重视度以及提高资源的匹配力度，食品行业健康发展也会有相对更高的制度性保障。

“二龙戏珠”并未完全大部制

大部制改革后，国内食品安全监管由“九龙戏水”变成“二龙戏珠”，并非“完全大部制”，即由单一部门全权管理食品安全。并未完全实现全链条、全产业、全过程的统一监管。监管仍有两部分需要衔接。一是农产品的监管，二是安全标准的制定和更新。

本次国内大部制改革实行食品安全由食品药品监管总局负责，农产品（包括肉制品）由农业部负责，食品安全风险评估和食品安全标准制定由新组建的国家卫生和计划生育委员会负责。这种管理方式类似于“两段”管理模式，由于农产品是食品上游，因此未来食品实现从“源头到餐桌”全程监管以及建立溯源和召回系统能否顺利建立还有待部门间的协调。

“执行能力”是重点

简单来看，规划就是人来做一些事。食品安全的解决同样也要落到人上。过去归属于质检、工商部门在食品生产和流通流域安全监管的行政司局和技术职称部门，将一并划入国家食药总局，相关人员体系和技术力量的加强都还需要一个长期的过程才能见效。对比美国的FDA，有接近万名雇员，是美国联邦政府雇员最多的政府部门之一，大多数是科学家、医学博士和专业人员。而中国食药总局在编人员百余人，两者所管范围基本一致，为食品、药品、保健品、化妆品的审批和监管。可见中国食品、药品等专业监管人员配备还很不足，真正达到满意的监管尚待时日。药品的生产到流通使用监管在这次大部改制中并未有太大影响。