国有建设用地土地类型（共8篇）
让金标准
一、商服用地：
1、商业用地(211)：增加农贸市场及附属设施用地、物资交易市场和物资交易区用地。附属设施包括管理用房、配套停车场等。
2、金融保险业用地(212)：具体包括金融保险业交易场所和相应机构的办公用房及配套停车 场等。
3、其他商服用地(214)：
企业厂区外独立的办公楼指独立于工厂厂区外，单独建设的办公楼；对企业改制、破产后单 独处置的办公楼，按其他商服用地归类，并按商业用地标准核定土地出让金。
增加：企业承办的对外经营接待的培训中心、实习基地及相应附属设施用地、对外经营服务 的会所(不包括小区配套为业主服务的会所)、CNG加气站用地、汽车维修、销售(简称4S店)用地、各类网吧等娱乐服务设施、电影院、健身场馆、公共停车场、会展中心、高速公路服 务区内经营性用地。
二、工矿仓储用地：
1、工业用地(221)：增加经批准设立的开发区和工业集中发展区内的科研楼、孵化楼 等设施用地。
2、仓储用地(223)：仅限于物资储备、中转场所及相应附属设施用地，不包括物资交易区用 地。
三、公共设施用地：
符合《划拨用地目录》的项目用地行政划拨；不符合《划拨用地目录》项目用地办理 出让，土地出让金标准按工业用地核定。
四、公共建筑用地：
1、机关团体用地(241)：国家机关、社会团体、群众自治组织办公用地行政划拨；广 播电台、电视台、报社、杂志社、通讯社、出版社等单位的办公用地，应纳入有偿使用，土 地出让金标准按商业用地核定。
2、教育用地(242)、科研设计(243)、文化(244)、医疗卫生用地(245)：符合《划拨用地目 录》，非营利性的项目用地行政划拨；不符合《划拨用地目录》项目用地办理出让，土地出 让金标准按工业用地核定。
文化用地中对电影院、健身场馆等此类经营性的项目用地，土地出让金标准按商业用地核定，土地用途按其他商服用地(214)进行归类。
3、慈善用地(246)：增加救助站用地。符合《划拨用地目录》，非营利性的项目用地行政划 拨；不符合《划拨用地目录》项目用地办理出让，土地出让金标准按工业用地核定。
五、住宅用地：
1、城镇单一住宅用地(251)：对公寓用地，按市规划局、市国土资源局、市房产管理 局《关于“公寓”建设管理的若干规定》(成规管〔2004〕180号)规定，建设项目名称不再 单独出现“公寓”项目，统一为“配套生活用房”，其土地用途统一归属于其主体建设项目 用途；对成规管〔2004〕180号实施前以“公寓”名称单独建设的项目，办理土地登记时仍 按城镇单一住宅用地归类。
2、城镇混合住宅用地(252)：办理供地时将城镇混合住宅用地中的工业或商业用地与住宅用 地按分摊土地面积分别进行土地出让金的核定。
办理土地登记时的用途按城镇混合住宅用地(252)登记，使用年限按不同用途确定，同时在 记事栏中备注工业用地(252-1)、商业用地(252-2)、住宅用地(252-5)各自的分摊面积。
六、交通运输用地：
符合《划拨用地目录》项目用地行政划拨。对归类于街巷(266)的独立建设的公共停 车场项目，用地应纳入有偿使用，土地出让金标准按商业用地核定，土地用途按其他商服用 地(214)进行归类。
七、水利设施用地：
增加城市河道的管理设施用地，按行政划拨方式供地；如办理出让，土地出让金标准 按工业用地核定。
八、特殊用地：
1、军事设施用地(281)：按行政划拨方式供地，但不包括部队军官的住宅用地。
2、使领馆用地(282)：按行政划拨方式供地。
3、宗教用地(283)：用于宗教祭祀活动的项目用地行政划拨。如办理出让，土地出让金标准 按工业用地核定。
4、监教场所用地(284)：按行政划拨方式供地。
关键词：企事业单位,国有建设用地,土地收购,问题和对策
1 高新区土地储备现状
高新区土地储备工作起步于2007年, 基本上属于一种“被动式”的启动模式。经过近几年开展的土地收储工作, 高新区的土地储备制度在积极实践和探索中逐步完善, 城市土地储备工作基本实现了土地资源的合理配置和集约利用。加快了城市化更新改造建设进程, 有效的控制了土地一级市场。
2 高新区土地储备工作中存在的问题
2.1 政策法规不完善的影响
作为新型的政府工作机构, 全国最早成立的土地储备中心也仅仅只有不到20年的历史, 可鉴戒的经验及模式缺乏, 直到2007年底国家才正式出台了《土地储备管理办法》 (国土资发【2007】277号) 用于指导土地收储工作, 但至今还没有一部全国性的法律或行政法规来指导规范这一领域, 只能通过一系列政策来指导这项工作。土地收购没有明文规定的土地收购方式、土地收购法律化和程序化缺失, 这就使土地储备的一些行为缺乏法律支撑, 甚至有些行为与法律法规抵触, 从而为产生法律纠纷埋下了隐患。由于法律上的不确定, 导致土地储备在收购过程中可能面临种种障碍, 从而增大土地收购的成本和运作成本。
2.2 补偿价格制定的影响
近几年由于土地市场运作模式的改变, 土地储备机构发挥了极其重要的作用, 各地区也加大了对土地储备部门的关注, 对于新出现的一些问题各地区也适时的调整了相关法律条文, 2011年包头市市政府出台了《包府办发【2011】130号文件》印发了《包头市企事业单位国有建设用地收购补偿暂行办法》。根据该办法制定的土地收购补偿主要为货币补偿, 可以是土地与地上 (下) 建构筑物、附属物的评估价总和进行补偿或按照土地新规划用途作价的一定比例进行一次性的买断补偿。由于土地收储在实施过程中不具备强制性的特点, 双方是在达成共同协议的基础上才能进行土地收购, 价格成了土地收储能否执行的决定性因素。
作为政府机构比较倾向使用土地+地上物的补偿方式, 土地的价格是按照土地证登记的用途进行估价, 这样政府在实施收储过程中不存在争议, 有多少价值补偿多少钱, 但这样的补偿方式不能使被收储方接受。政府愿意收购的地段往往地处黄金地段, 由于城市的发展使得这些原本用途为工业的土地, 根据城市规划调整为居住、商业等极具投资价值的土地, 原土地使用权人对自己所属土地价值有了较高的定位。原有工业用地的土地评估价格与居住、商业类土地评估的价格差距成了无法逾越的鸿沟。
为了能够以合理的价格达成土地收购意向, 新出台了按照土地新规划用途一定比例进行买断的补偿方式。高新区企业大多是90年代初购入土地的, 为了响应政府号召, 企业家们投资高新区为高新区快速的经济发展做出了巨大的贡献, 随着经济的发展高新区也逐步由包头市的边缘地带发展为城市中心地带, 当初的工业规划已不能适应新的城市格局变化, 需要进行重新的开发利用。企业从建厂投资发展至今, 无论是机械设备投入、还是后续的生产、土地等税费投入都为高新区发展做出了贡献, 新政策的补偿是对企业付出得到的回报。但新的补偿政策由于比例未做细分, 在操作中存在一定的瑕疵, 补多补少尺度无法定量, 在执行过程中需要承担一定的责任风险。
2.3“滞后式”、“被动式”储备土地
伴随着高新区经济的快速发展, 城市化进程的速度也在不断的加快, 房地产高额的利润回报率吸引着大批的房地产开发商投入高新区进行地产开发, 从而使得大量的土地成为了私人财产。高新区土地收储中心于2007年才逐步建立, “滞后式”的储备土地使土地收储在黄金时期失去了最佳发展的机遇。对于房地产开发商而言, 由于购买了大量的土地, 这就导致大量的资本被积累, 而在较短的时间内这些资金又无法收回, 最终导致开发商收购的土地被闲置下来。土地的闲置就会导致土地资源的严重浪费, 同时房地产开发商对于土地的大肆收购也使得越来越多的土地被流人到少数人或者少数的单位手中, 这将严重的阻碍了高新区政府对于土地的合理规划, 同时我国城市化建设过程中对于土地的需求问题也难以得到有效的解决, 政府的土地储备面临种种考验。
在选择储备用地时, “被动式”的对急需挂牌土地进行收储, 土地收储中心成了解决燃眉之急的国土局的替代品, 丧失了规划布局、调控供需的职能。
2.4 执行土地收购程序中的运营风险
在收购国有企事业单位时, 土地收储中心与原用地单位存在明显的信息不对称。土地收储中心如果对预购地块的产权归属情况、地下设施、地块周边环境和地理结构了解不够充分, 就可能遇到不必要的法律纠纷 (比如建筑已被抵押、查封, 地上物与土地权属所有者不同, 收储申请单位不具备收储申请主体的资格, 或存在复杂的历史遗留问题等) 。这些不利的信息有可能被原用地单位有意隐瞒, 这就使土地收储工作面临种种潜在风险。
3 高新区土地储备工作中存在问题的解决对策
3.1 加強高新区土地储备相关法律法规的完善
造成高新区土地储备存在问题的一个重要的原因就是土地储备缺乏完善的法律法规支持。为了更好的促进高新区土地储备的开展, 必须加强土地储备相关法律法规的完善。首先, 对于土地储备的程序进行规范化, 例如进行土地储备的条件、土地储备应该遵循的程序、土地储备的范围等等, 通过土地储备程序的规范化使得在土地储备过程中存在的各种问题得到有效的遏制。其次, 紧紧跟随国家、省、市级部门相关政策的调整对高新区政策作出调整。补偿方式严格按照相关法律法规执行, 将一些经验通过法律法规的形式固化下来使得在以后的土地收购补偿过程中做到有法可依。
3.2 严格制定土地储备计划
严格的执行土地储备的年度储备计划, 不能为了盈利而随意的增加土地储备, 同时进行土地储备的过程中应该依法执行避免无规章的进行土地的储备。目前高新区土地储备库的完善成为急需解决的问题, 理顺库存土地的基本信息至关重要, 对于土地储备工作的健康、有序发展极为重要, 必须建立科学的土地储备库。
积极扩展土地储备库内涵, 改变原有的单纯的实物储备登记模式而是多种储备方式并存来扩展土地储备库内容。对于存在潜在收储意向的土地、闲置土地等分类进行登记。让潜在收储对象参与土地储备运作过程, 积极推行土地储备工作的信息公开制度, 赋予土地关系人应有的权利, 使之拥有充分的知情权和参与权, 这样不仅能提高潜在收储对象的参与兴趣, 还能还能够规范土地储备监督管理体制, 加强土地储备制度的规范化、制度化建设, 使土地储备行为始终置于全社会的关注之下。
4 结束语
高新区土地收储中心自建立以来, 很好的承接了国土局对于城市存量土地的管理和利用, 保障了高新区的用地需求。下一部将继续通过法律法规程序的完善, 科学合理的制定收储计划, 完善土地储备库等一系列措施全面推进开展土地收储工作。为提高城市土地利用效率, 掌控土地资源做出积极贡献。
参考文献
[1]潘春宏.土地储备风险控制研究[D].哈尔滨工业大学, 2009.
数据显示，北京市2014年计划供应国有建设用地5148公顷，实际供应3161公顷，完成年度土地供应计划的61.4%，与2013年同比下降20.2%。而2015年度国有建设用地供应计划总量，再次缩减500多公顷。
其中，住宅用地1200公顷，保障性安居工程450公顷，商品住宅750公顷；商服用地400公顷。
6条地铁新线今年开建
2015年又是本市轨道交通建设史上的一个“大年”。4月21日，新京报记者从市轨道交通建设动员大会上获悉，2015年北京市将开工建设新机场线、3号线一期、17号线、19号线一期、12号线和7号线东延6条地铁新线，总里程183公里。此外，昌平线二期和14号线中段将在2015年内开通运营。16号线北段将有望在2016年率先开通。另外，现有机场线也将在今年启动由东直门站西延至北新桥站的工程，但由于工程量相对较小，未列入年度新开工计划。今年6条地铁开工线中，除了延长线7号线东延外，均将引入社会资本建设。
90万北京蚁族近八成住房条件差
共青团北京市委“北京青年1%抽样调查”显示，85.1%的青年流动大学毕业生租房居住，大约77%的人员存在住房条件较差的情况。此前曾有学者将这部分群体称为“蚁族”。
团北京市委调研组报告显示，北京青年流动大学毕业生的特征之一，是“围绕高端产业聚集，顺应产业发展方向”，在京的青年流动大学毕业生从事最多的行业为信息传输、软件和信息技术服务业，占19.1%，而其他行业人数比例均低于10%。
这些聚集区域主要分布在北京北部和东部的城乡接合部。调研组发现了3个规律：多数分布在中关村、CBD及综合商业区等高端服务业密集区域；部分毗邻高校集中的地区；多数分布在轨道交通、高速公路较发达地段。
新建跨河桥连接通州亦庄
宽约近80米的新凤河西岸即为亦庄开发区，东岸则为通州区马驹桥镇。由于马驹桥镇的居住小区较多，不少在亦庄开发区上班的人选择在这里居住。
新凤河继续向东北方向汇入凉水河，是凉水河一条较大支流。目前需要在两个区往返的居民仅能靠跨凉水河的马驹桥新桥和马驹桥老桥通行。法制晚报记者从施工方北京市政路桥养护集团一工程处获悉，新凤河跨河桥全长85.24米，全宽41米，与西侧的泰河路和东侧的兴华南街相对应，包括主辅路两部分， 主路部分为双向四车道。月内桥梁将开始进行桥面吊装，预计本月底主体结构完工，随后将进行桥面施工，预计10月中旬具备通车条件。
各镇人民政府、街道办事处，区直局以上单位：
现将《佛山市南海区国有建设用地土地出让金计收标准》印发给你们，请认真贯彻执行。在执行过程中遇到的问题，请径向区国土城建和水务局反映。
二○一一年一月二十五日
佛山市南海区国有建设用地土地出让金计收标准
为进一步加强国有建设用地有偿使用管理，规范我区土地市场交易行为，促进我区土地市场健康发展，根据国家和省有关土地管理法律法规及佛山市人民政府《印发佛山市国有建设用地土地出让金及租金计收标准的通知》（佛府〔2010〕95号）的规定，结合我区实际，制定本标准。
一、本标准适用以下情形：
（一）国有建设用地一级市场出让的；
（二）划拨国有建设用地使用权，经批准补办出让手续的；
（三）已出让的国有建设用地改变原土地使用条件，经批准补办出让手续的。
二、土地一级市场
国有建设用地采用招标、拍卖、挂牌方式公开出让的，土地出让金按实际成交地价款收取。
国有建设用地采用协议方式出让的，协议出让的最低价不得低于网格点基准地价，并不得低于国家规定的最低标准，土地出让金按协议价收取。
三、划拨国有建设用地按原用途补办出让
划拨国有建设用地（独立宗）按原用途申请补办出让或转让，经批准同意的，按土地市场价格的40%计收土地出让金：
土地出让金=土地市场价格×40%
四、国有建设用地改变土地用途补办出让
（一）划拨国有建设用地经批准改变用途补办出让的（无论是否有建筑物），按改变用途后的土地市场价格的60%计收土地出让金：
土地出让金=新用途土地市场价格×60%
（二）出让国有建设用地经批准改变用途的（无论是否有建筑物），按下列两种情况处理：
1.改变用途后新用途网格点基准地价大于原用途网格点基准地价的，补交的土地出让金按改变用途后的土地市场价格减去原用途对应网格点基准地价剩余年限值的余额的60%计收：
土地出让金=（新用途土地市场价格－原用途网格点基准地价剩余年限值的余额）×60%
2.改变用途后新用途网格点基准地价小于原用途网格点基准地价的，无需补交土地出让金，也不退回已缴纳的土地出让金，但需进行改变土地用途年限折算确定新用途的使用年限；新用途土地需申请延长使用期的，应补交延长年限修正的土地出让金。
改变用途后新用途使用年限按新用途法定最高使用年限乘以年限变换系数确定。
新用途土地使用年限＝新用途法定最高使用年限×年限变换系数
年限变换系数=[1-1/（1+r）n]/ [1-1/（1+r）N]
其中，r为原用途土地还原利率，n为原用途剩余年限，N为原用途法定最高使用年限。
（三）说明
1.用于计算剩余年限值的用地面积采用原土地权属证书登记的面积；用于计算新用途的用地面积采用规划行政主管部门出具的规划设计条件中的用地红线范围的面积。
2.对原用途网格点基准地价进行容积率修正时，采用原规划设计条件确定的容积率；不能确定原用途容积率的，采用我区基准容积率计算。
五、国有建设用地延长土地使用年限补办出让
出让国有建设用地经批准延长使用年限，须重新签订国有建设用地使用权出让合同或补充合同，将土地使用年限延长至不超过法定最高出让年限，补交的土地出让金以土地市场价格进行延长使用年限修正后收取：
延长使用年限补交土地出让金=土地市场价格×延长年限修正系数
延长年限修正系数= [1-1/（1+r）m]/ [1-1/（1+r）M]
其中，r为土地还原利率，m为申请延长的使用年限，M为法定最高使用年限。
六、国有建设用地增加容积率补办出让
以有偿使用方式取得的土地使用权（不含工业仓储用地，但包括建设都市型产业载体的工业仓储用地），申请变更（增加）容积率或验收时的实际容积率超出原批准容积率的，经批准同意，土地出让金按以下方式计收：
（一）原土地出让合同中已约定容积率，且约定增容建筑面积补交土地出让金标准或其他处理方式的，从其约定。
（二）原土地出让合同中已约定容积率，但未约定增容建筑面积补交土地出让金标准的，经处罚后，规划行政主管部门同意竣工验收的，按如下标准补交土地出让金：
土地出让金=土地市场价格（楼面地价）×1.5×增容建筑面积×100%，该土地市场价格是指竣工验收时的修正后的网格点基准地价和评估价格中的最高价。
（三）原土地出让合同中没有约定容积率的，由规划行政主管部门出具地块规划设计条件，若规划设计条件中的容积率高于我区基准容积率的，签订补充合同，并按如下标准补交土地出让金：
补交土地出让金=土地市场价格（楼面地价）×增容建筑面积×100%，该土地市场价格是指规划部门出具规划设计条件时的修正后的网格点基准地价和评估价格中的最高价。
七、地下空间使用权计收土地出让金
（一）以有偿使用方式取得的地下空间使用权（电房、人防工程除外），规划行政主管部门在规划验收时，认定超出原批准容积率的，超容建筑面积按如下标准计收土地出让金：住宅用地配套地下停车库负一层按地下空间土地用途的土地市场价格的10%收取土地出让金，负二层及以下按地下空间土地用途的土地市场价格的5%收取土地出让金；除住宅用地配套地下停车库外的地下建筑面积，负一层按地下空间土地用途的土地市场价格的25%收取土地出让金，负二层及以下按地下空间土地用途的土地市场价格的10%收取土地出让金。
（二）为鼓励利用地下空间，以公开交易方式单独出让地下空间使用权的，商服用地按地面同类土地用途网格点基准地价（不修正）的20%确定公开交易起始价；除商服用地外的其他用地（不含住宅用地）按地面工业用途网格点基准地价的10%确定公开交易起始价。
八、土地市场价格的确定
（一）补办出让审批计收土地出让金时，属公开交易的，以涉及土地的公开交易成交价、经修正后的网格点基准地价和评估价格对比，从中选取最高价作为土地市场价格；不涉及公开交易的，以修正后的网格点基准地价和评估价格中的最高价作为土地市场价格。
划拨土地按原用途转让时，如果公开交易成交价不含应补交的土地出让金，该划拨土地公开交易成交价必须换算为出让土地交易成交价后，再与经修正后的网格点基准地价和评估价格进行对比，从中选取最高价作为土地市场价格。
出让土地交易成交价=划拨土地公开交易成交价/60%
（二）本标准中涉及级别楼面基准地价、级别地面基准地价、网格点基准地价、各类修正系数、土地还原利率等以最新通过验收并经市政府批准的基准地价方案确定的成果为准。
九、计价用途和面积的确定
（一）出让土地的用途类别根据规划行政主管部门批准规划设计条件的用地性质和建筑功能，对照基准地价用途分类确定。
其他未列入基准地价用途分类的用地，其用途类别参照相关或相近（或其土地利用效益相近）用地的用途类别（具体以最新通过验收并经市政府批准的基准地价方案确定的成果为准）。
（二）宗地跨多种土地用途或建筑功能的，能区分不同用途、功能建筑面积或用地分摊面积的，基准地价按不同用途分别计算求和；不能区分不同用途、功能建筑面积或用地分摊面积的，按该宗地各种用途中最高的基准地价作为整宗土地的基准地价。
（三）宗地属两个或两个以上级别基准地价的，以宗地面积权重较大者所对应的级别确定级别基准地价。
（四）竣工验收时的建筑面积及是否超出容积率的认定以规划行政主管部门进行规划验收时出具的意见为准。
十、其他规定
（一）我区村集体“三旧”改造项目有关土地出让金计收标准另有规定的，从其规定。
（二）自本标准实施之日起，《关于印发〈佛山市南海区非农建设用地收费暂行办法〉的通知》（南府〔2006〕112号）第十三条至第二十五条的规定不再执行。
（三）自本标准实施之日起，我区原规定中有关土地出让金计收涉及片区地价的规定不再适用，片区地价不再作为土地出让金收取和返还的计算标准；凡我区制定的规范性文件中涉及片区地价的均更改为现行网格点地面基准地价，标定地价由网格点地面基准地价经修正后确定。具体包括《关于规范镇（街道）国有土地使用权出让前期成本核算及返还办法的通知》（南府〔2007〕160号）、《关于异地教育配套费征收方案的批复》（南府复〔2009〕273号）、《关于进一步加快“三旧”改造工作的意见》（南府〔2010〕3号）等文件涉及片区地价、标定地价的内容。
（四）我区有关土地租金的计算标准参照《印发佛山市国有建设用地土地出让金及租金计收标准的通知》（佛府 〔2010〕95号）执行。
（五）划拨国有土地共用宗补办出让的土地出让金计收标准按《印发南海市国有行政划拨土地上的房屋上市交易处理办法的通知》（南府〔2002〕156号）的规定执行至2011年12月31日，2012年1月1日起按下列标准计收（回迁房的划拨国有土地共用宗补办出让的土地出让金从 2011年1月 1日起按下列标准计收）：
1.住宅用地（包括房改房）按所在级别楼面基准地价的10%计收土地出让金：
土地出让金=建筑面积×级别楼面基准地价×10%
2.除住宅用地外的按所在级别楼面基准地价的20%计收土地出让金：
土地出让金=建筑面积×级别楼面基准地价×20%
为加强国有建设用地供应计划管理，严格实施土地利用总体规划和土地利用计划，科学合理安排国有建设用地供应，高效配置土地资源，保障全市经济社会发展用地需求，依据《中华人民共和国土地管理法》、《国有建设用地供应计划编制规范》、《**市土地利用总体规划》、《**市城市总体规划》，结合我市2013年经社会发展形势，制定本计划。
一、指导思想
以科学发展观为统领，认真落实中央对国土资源管理工作的新要求，严格落实节约优先战略，切实提高节约集约用地水平，严格执行国家土地供应和房地产用地调控政策规定，坚持总量适中、结构合理、统筹兼顾、重点保障的原则，进一步优化土地供应、提升保护资源水平，强化保障发展能力，促进经济转型升级，推进城镇化、工业化发展。
二、国有建设用地供应计划指标
（一）国有建设用地供应总量
2013全市国有建设用地供应计划总量为**公顷，其中市本级500公顷。
（二）国有建设用地供应结构
2014全市国有建设用地供应总量2017.00公顷，其中商服用地366.52公顷，工矿仓储用地825.9公顷，住宅用地540公顷（其中普通商品住房用地482.2公顷、保障性住房用地57.8公顷），公共管理与公共服务用地140.17公顷，交通用地110.69公顷、水域及水利设施用地13.61公顷，特殊用地20.12公顷。
2014市本级国有建设用地供应总量500公顷，其中商服用地100公顷，工矿仓储用地100公顷，住宅用地200公顷（其中普通商品住房用地195.67公顷、保障性住房用地4.33公顷），公共管理与公共服务用地67公顷，交通用地33公顷。
（三）国有建设用地供应计划布局
根据《**市城市总体规划》、《**市土地利用总体规划》和市委、市政府关于城市空间布局功能定位的要求，2013年土地利用供应计划指标中，新增建设用地主要用于各地中心城区和国家级、省级工业园区建设，其中市本级新增建设用地主要用于济宁高新区、济宁北湖度假区、某新区和运河生态经济区建设。城市其他项目所需新增建设用地主要使用农村综合整理指标和工矿废弃地调整利用指标。商品住房及商业服务业等经营性用地主要使用存量建设用地。
三、土地供应政策导向
（一）严格落实中央各项调控措施，高度关注房地产用地供应。继续加大监管和调控力度，巩固既有调控成果，进一步提高政策性住房用地的比例，合理把握供地时序，着力改善民生和稳定房地产市场。保持土地储备开发投资合理规模，增强政府调控土地市场和住房保障能力，从严控制商品住房项目单宗土地出让规模，支持中低价位、中小套型普通商品住房的发展，支持居民的自住和改善型住房需求。努力保持土地市场平稳运行，避免土地供应总量、结构和价格的大幅波动，合理引导市场预期。
（二）引导支持土地集约节约利用，合理配置土地供应结构。优先利用存量建设用地和闲置低效土地，鼓励利用采煤塌陷地和未利用地，鼓励加大土地利用强度，适当提高容积率，鼓励深度开发利用地上地下空间。优先保证具有高效节能、高附加值、高辐射力的优势产业的用地供应，支持产业集聚区和功能区的发展，重点支持现代制造业、高新技术产业、文化旅游产业的用地供应，推动经济发展方式转变和经济结构调整。
（三）发挥市场配置资源基础性作用，保障公共设施土地供应。继续保障基础设施、公共服务设施的土地供应，提升城市承载能力和服务能力。保障能源和资源设施、市政公用环卫设施、环境建设等项目用地供应，提高城市发展的保障能力，完善城市综合功能，改善城市环境和农村生产生活条件，不断提高农村居民生活质量和环境水平。重点支持教育、科技、文化、体育、卫生、应急管理等公共服务和公共安全设施土地供应，提升城市综合服务水平。
（四）严格执行商业服务业、商品住宅、旅游娱乐等经营性用地网上挂牌出让制度。严格协议出让和划拨土地范围，积极推进经营性基础设施用地的有偿使用。
四、保障措施
（一）积极介入，高效服务。计划实施中，市国土资源局要把握全面，科学组织，对重点项目用地、政策性住房用地要提前介入，跟踪服务，全程保障，积极做好征转报批、土地储备、用地预申请等前期工作。
（二）部门协作，形成合力。市国土资源局、市发改委、市住房城乡建设委、市城乡规划局等相关部门要加强协作、密切配合，共同组织做好建设项目用地前期准备工作，做好计划实施工作。
网上拍卖出让须知
根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有建设用地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让建设用地使用权规定》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》以及《肇庆市国有建设用地使用权和矿业权网上交易规则》等有关规定，经怀集县人民政府批准，受怀集县国土资源局委托，肇庆市公共资源交易中心怀集分中心以网上拍卖交易方式公开出让以下地块的国有建设用地使用权。
一、本次国有建设用地使用权网上拍卖出让的出让人为怀集县国土资源局，具体组织实施由肇庆市公共资源交易中心怀集分中心承办。
二、本次国有建设用地使用权网上拍卖出让遵循公开、公平、公正和诚实信用原则。
三、出让宗地基本情况及规划指标要求
（一）交易编号：hj2018-12；
（二）地块位置：怀集县怀城镇站前大道K-09-15地块
（三）用地净面积：42016.41平方米；
/ 11
（四）用地性质：商住用地；
（五）出让年限：商业用地40年、住宅用地70年；
（六）容积率：不大于3.0；
（七）绿地率：不小于30％；
（八）建筑密度：不大于35％；
（九）配建要求：规划设计要求和配建设施具体执行《（K-09-15地块）规划用地红线图》规划设计要点。
四、网上拍卖活动有关时间
（一）本宗地块网上拍卖会定于2018年7月5日10时开始，并准时开启网上交易系统竞拍程序。
（二）拍卖出让起叫价为人民币16,480万元，竞买保证金为人民币8,240万元，竞买人每次报价增幅为200万元或整数倍。
五、竞买人资格及要求
中华人民共和国境内外的公司、法人、自然人和其他组织（法律、法规另有规定者除外），符合以下条件的均可参加竞买，本宗地块不接受联合竞买。
1、竞买申请人须在怀集县市场监督管理部门注册公司，若在竞买前未在怀集县注册公司的，在竞买申请前须到怀集县市场监督管理部门办理公司核准登记手续，凭《企业名称预先核准通知书》报名参加竞投。
2、竞买申请人须向肇庆市公共资源交易中心怀集分中心缴纳竞买保证金人民币8,240万元。
/ 11
3、本次国有建设用地使用权网上拍卖出让只能在互联网上，通过肇庆市公共资源电子招投标系统（http://ggzy.zhaoqing.gov.cn/zqfront/，以下简称“网上交易系统”）进行。只有通过网上注册、办理数字证书、按要求足额交付竞买保证金的申请人，才能参加网上挂牌交易活动。
六、向竞买申请人提供的国有建设用地使用权网上拍卖出让文件包括：
（一）网上拍卖出让公告；
（二）网上拍卖出让须知；
（三）地块宗地规划设计要点及用地规划蓝线图；
（四）网上交易系统提供的操作指南及相关资料。
七、在本宗地竞买申请之前，申请人须详细阅读本次《怀集县国有建设用地使用权网上拍卖出让公告》、《怀集县国有建设用地使用权网上拍卖出让须知》、《肇庆市国有建设用地使用权和矿业权网上交易规则》和《竞买人操作手册》及相关信息，如有疑问可以在网上拍卖出让活动开始日前以书面或口头方式向我分中心咨询，申请人亦可自行到现场踏勘网上拍卖出让地块。申请一经受理确认后,视为竞买人对网上拍卖出让公告、须知、相关交易文件及地块现状无异议并全部接受，并对有关承诺承担法律责任。
八、竞买申请程序
/ 11
（一）申请数字证书
办理数字证书是参加本宗地网上交易活动的必经程序，申请人应当携带相关有效证件到深圳市电子商务安全证书管理有限公司肇庆办理点（地址：肇庆市端州三路24号市公共资源交易中心二楼，电话：0758-2109913）申请办理。
首次使用数字证书参加网上交易的，申请人须自行登录网上交易系统办理登记注册。
数字证书的办理流程详见网上交易系统上的《肇庆市公共资源交易中心深圳CA证书办理说明》。
（二）确认竞买人资格
已办理数字证书的申请人决定参加本宗地网上拍卖竞买的，应登录网上交易系统，按要求填写真实有效的身份信息，并在有效时间内提交竞买申请。
申请人按规定时间足额交纳竞买保证金，并在竞买保证金确认到账之后，网上交易系统赋予申请人对应宗地的竞买资格。
（三）竞买保证金
竞买保证金是申请人参加网上拍卖交易活动的资格条件，按规定将竞买保证金汇入指定账户，是参加网上拍卖交易活动的必经程序。
本宗地块的竞买保证金到账截止时间为2018年7月4日17时30分整（以网上交易系统接收时间为准）。因银行保证
/ 11
金到账系统报文存在时间差，建议竞买申请人提前缴纳竞买保证金。
竞买申请人提交竞买申请后，在网上交易系统选择银行，即可获得缴纳竞买保证金的随机子账号，子账号是作为识别竞买人身份的依据。竞买申请人足额交纳竞买保证金后，应及时登录网上交易系统查询保证金到账情况。系统确认保证金到账后，自动赋予竞买申请人网上交易对应宗地的竞价权限。
如竞买申请人缴交的竞买保证金未在规定的时间内到达网上交易系统指定账户的，系统将不赋予竞买申请人的竞买资格，造成的损失由竞买申请人自行承担。
九、网上拍卖出让活动程序
（一）公布网上拍卖出让宗地信息
我分中心将有关网上拍卖出让宗地的位置、面积、用途、使用年期、规划要求、起叫价、增价规则及增价幅度等给予公布。
（二）登录网上交易系统
1、有意竞买人可登录网上交易系统网站查询相关宗地信息。
2、竞买申请人必须按要求办理数字证书后，才能进入网上交易系统进行申请。
（三）竞买申请人对确定的地块进行申请竞买。
/ 11
（四）竞买申请人取得竞买保证金入账申请单。
（五）竞买申请人足额缴纳竞买保证金。
（六）竞买申请人登记网上交易系统查询竞买保证金到账情况。
（七）网上竞价
1、在网上拍卖出让活动开始时网上交易系统开始第一次5分钟倒计时的限时竞价，竞买人应严格按照报价规则参加限时竞价。如在5分钟内的任一时点有新的报价，网上交易系统即从此时点起再顺延一个5分钟，供竞买人作新一轮竞价，并按此方式不断顺延下去。
2、网上交易系统5分钟限时竞价内没有新的报价，网上交易系统将自动关闭报价通道，当前最高报价为最终报价，网上交易系统确认最高报价者为竞得人。
3、在网上限时竞价中无人报价的，网上交易系统将确认本次网上拍卖出让活动流拍。
（八）签订《拍卖成交确认书》
1、网上拍卖出让活动结束后，网上拍卖出让竞得人应当自行在线打印《竞买申请书》并签字盖章。
2、竞得人须在网上拍卖出让活动结束后5个工作日内持相关纸质材料与本分中心签订《拍卖成交确认书》，材料清单如下：
（1）竞买申请书（网上打印）；
/ 11
（2）申购订单（网上打印）；
（3）工商营业执照副本复印件（核对原件）；（4）组织机构代码证复印件（核对原件）；（5）税务登记证复印件（核对原件）；（6）法定代表人证明书（原件）；
（7）法定代表人身份证复印件（核对原件）；
（8）委托他人办理的，须提交有效的授权委托书及委托代理人的身份证复印件（核对原件）；
（9）竞买保证金缴纳凭证。
（九）网上拍卖出让结果公示
本次国有建设用地使用权网上拍卖出让活动结束后，在肇庆市公共资源交易中心网、怀集县人民政府网站公布本次国有建设用地使用权网上拍卖出让结果。
（十）出让人与竞得人依据《拍卖成交确认书》约定签订《国有建设用地使用权出让合同》。
十、竞价规则
（一）本次国有建设用地使用权网上拍卖出让采用增价拍卖方式，按价高者得的原则确定竞得人。
（二）竞买人的首次报价不低于起叫价，此后的报价每次加价幅度不得小于本须知规定的增价幅度。
（三）竞买人应当谨慎报价，通过网上交易系统提交的报价一经报出，不得修改或撤回。
/ 11
（四）在报价期间，竞买人可多次报价。符合条件的报价，网上交易系统均予以接受。
（五）竞买人报价有下列情形之一的，为无效报价：
1、报价未在网上拍卖出让活动期限内收到的。
2、报价因竞买人网络故障未在网上拍卖出让活动期限内收到的。
3、报价不符合报价规则的。
4、报价低于起叫价的。
5、报价不符合网上拍卖出让公告、须知及相关文件规定的其他情形。
十一、竞得人须在成交后一个月内交清受让宗地的契税。
十二、竞得人须在签订《拍卖成交确认书》之日起10日内与怀集县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。
十三、成交价款（已交付的竞买保证金可充抵作地价款），须在签订《国有建设用地使用权出让合同》之日起60日内付清，所有款项以人民币计价并支付。
十四、竞得者缴清全部出让价款后，须在30日内申请办理建设用地批文和《不动产权证书》。
十五、竞得人自怀集县人民政府交付土地给受让方使用之日起，12个月内必须动工开发建设，建设周期为２年。逾期则依照土地管理的有关法律法规征收闲置费或无偿收回国
/ 11
有建设用地使用权。
十五、退还竞买保证金
未竞得人交纳的竞买保证金，肇庆市公共资源交易中心怀集分中心在网上拍卖出让活动结束后5个工作日内予以退还，不计利息。未竞得人应在网上拍卖活动结束后2个工作日内另行出具符合规范的收据到我分中心办理竞买保证金退还手续，因未竞得人不能按时出具收据或收据不符合规范导致竞买保证金未能在5个工作日内退还的，由此引起的责任由未竞得人自行承担。
十五、注意事项
（一）本次国有建设用地使用权网上拍卖出让为无底价出让，按照价高者得的原则确定竞得人。
（二）为预防网络出现延迟问题，竞买人应避免在限时报价最后的几秒钟出价，防止系统无法及时接收报价情况的发生。
（三）有下列情形之一的，本中心将暂停、中止或终止网上拍卖出让活动：
1、网上交易系统受到网络恶意入侵的；
2、因网上交易系统遭受破坏或发生电力、网络故障等不可抗力的非交易机构因素，导致网上交易系统不能正常运行的；
/ 11
3、委托人根据有关规定要求暂停、中止或终止网上拍卖出让活动的；
4、涉及土地纠纷，不能及时解决的；
5、司法机关要求暂停、中止或终止网上拍卖出让活动的；
6、国土资源管理部门、市公共资源交易中心认为应当暂停、中止或终止网上拍卖出让活动的其他情形。
（四）竞得人有下列情形之一的，视为违约，竞得结果无效，本中心有权取消其竞得资格，其所缴纳的竞买保证金不予退还，并由有关部门依法处理；造成损失的，竞得人还应依法承担赔偿责任：
1、竞得人逾期或拒绝签订《拍卖成交确认书》的。
2、不按本须知规定提供有关纸质文件材料，或提供虚假文件材料、隐瞒重要事实引起交易纠纷的。
3、不符合竞买条件的。
4、采取行贿、恶意串通等非法手段竞得的。
5、竞得人以其他非法手段竞得的。
6、构成违约责任的其他行为。
（五）竞买申请人应当及时关注土地的网上拍卖出让活动信息。本分中心发出的修改、补充公告，与本网上拍卖出让须知、公告及相关交易文件具有同等效力。若与本网上拍卖出让须知、公告及相关交易文件有矛盾时，以日期在后者为准。
/ 11
（六）本须知及公告涉及的时间期限，以肇庆市土地和矿业权网上交易系统服务器的时间为准。
（七）网上拍卖出让文件由本中心依据出让方的委托制件，出让方和本分中心对本《须知》有解释权。未尽事宜依照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范》办理。
肇庆市公共资源交易中心怀集分中心
2018年6月15日
与土地储备制度的探索几乎同步,我国集体建设用地流转也于20世纪90年代中期在个别地市开始试点,并悄然发展到今天。刚刚落幕的十八届三中全会通过的《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》中提出政府职能转变、财税体制改革、金融体制改革等无不预示新一 轮全面深化改革的到来,尤其是集体经营性建设用地“同等入市、同权同价”的内容直指现有土地储备制度下土地供应的政府垄断地位,势必直接影响土地储备制度未来的发展走向。
1我国土地储备制度的绩效、困境以及集体土地入市的应然价值
自1996年上海成立我国第一家土地储备机构——土地发展中心以来,各城市分别从自身管理实际出发,尝试构建城市土地储备体制。2001年国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》,明确地方政府要对建设用地实行收购储备制度后,土地储备理论和实践更是进入了一个快速发展时期。目前全国已累计成立了2000多家土地储备机构,各城市也形成了各具特色的土地储备类型:以上海为代表的市场主导模式,以杭州为代表的政府主导模式,以武汉为代表的市场为主、政府为辅模式,以南通为代表的行政指导、市场运作与土地资产管理结合模式,以南京为代表的规划储备模式等。
土地储备制度是我国深化土地使用权制度改革中的一种强制性市场化改革手段,其实质是对国家在城市建设土地一级市场垄断供地地位的确认与强化,这一本质行为成就了土地储备制度十数年的成果与绩效,同时也成为其面临诸多困境的根源所在。
1.1我国土地储备制度的绩效
1.1.1增强了政府调控土地一级市场的能力
土地储备制度实施前,政府只能通过农地转用、征用等手段控制新增建设用地的使用,而大量的城市存量土地基本上被原使用者所控制, 造成存量土地多头供应的局面,滋生了土地隐形市场和灰色交易及腐败的同时也妨碍了政府调控土地一级市场。土地储备制度的建立实现了土地一级市场“一个口子进水,一个池子蓄水, 一个龙头出水”,从源头上结束了毛地批租、多头供地的局面,使政府能够根据城市发展和市场需求有计划地适量供应土地,有效调控土地供应总量、结构和时序。
1.1.2保证了规划的实施
土地储备实施中,由于实行规划优先的政策,加上集中统一的前期开发和土地整理,使城市政府能够有效地对城市土地利用结构、布局和功能进行调整,以实现城市经济布局和产业结构的优化,发挥城市土地的综合效益,有利于真正实现统一规划、统一配套、统一开发、统一建设、统一管理,使土地利用总体规划和城市总体规划实施的整体性和连续性得以贯彻落实。1.1.3实现了国有土地资产的保值增值,为城市建设筹集资金
净地出让政策还通过储备土地的前期开发实现了土地增值,且可以将土地的增值收益悉数归公。政府通过土地储备掌握了一批土地资源,利用土地储备和金融的有机结合,国有土地资产得到增值,解决了城市基础设施建设等资金紧缺的问题,为经济、社会发展提供了一定的财力支撑。
1.2我国土地储备制度的困境
1.2.1土地储备机构管理者与经营者身份悖论导致“权”与“利”的博弈扭曲
随着土地有偿使用制度的逐步建立以及城市土地资产价值的显化,加之“经营土地、经营城市”理念的推动,各地方政府难以抗拒土地储备各环节中现实利益的诱惑,土地储备机构作为地方政府依法授权的单位也开始由行政参与者身份向市场参与者身份转变,沦为地方政府敛财的工具。例如,2002年上海市政府率先将其下属事业单位土地发展中心与上海地产集团实施“一套班子,两块牌子”式改组,从而通过市场运作机制参与到一级开发之中。此后,不少地方纷纷效仿,很多地区的土地储备中心都成立或挂靠了开发公司,将土地一级开发业务纳入自己的经营范围,以图利益的最大化(王宏新,2011)。各地甚至采取“非饱和”限量供应土地的政策,使市场处于“饥饿”或“半饥饿”状态,在“价高者得”的土地招拍挂游戏规则下使得土地价格一路飙涨,成为推动房价上升的主要原因之一。如此,土地储备机构角色从最初行政管理部门下属事业单位逐渐演化为土地市场的经营参与者和利益分配者,并在地方政府的庇护下充当起谋取经济利益最大化的工具,完全背离了土地储备制度“平抑地价、调控市场”的初衷。
1.2.2土地储备资金来源渠道单一,融资风险大,储备工作面临资金短缺难题
土地储备开发属于资金密集型工作,目前土地储备机构自有资金份额小,财政拨款一般金额有限,远远不能满足土地储备资金的需求。土地储备中心在回收土地时,大部分都要靠银行贷款,这种融资方式存在以下问题:第一,土地储备机构的银行授信本质上是政府自身行政权力的体现,增加了金融机构对行政权力的依赖,妨害了金融改革。第二,土地在收回后,政府并不清楚什么时候才能把土地卖出去,何时还贷,增加了金融风险。第三,目前土地储备中心的法人资格模糊不清,是企业法人还是行政法人没有明确的规定,所以,承担怎样的责任, 也没有明确规定。第四,储备土地融资往往受制于国家信贷政策。土地储备作为一种土地调控手段,具有明显的反周期特点,土地储备阶段往往在经济下行区间进行。但当经济下行时,国家信贷政策不断紧缩,银行贷款减少,甚至停发,与土地资金需求形成了矛盾,储备土地贷款难度加大,使得土地储备反周期运作不畅,甚至有中断危险。第五,土地储备贷款一直在房地产贷款项下,导致收紧房地产贷款政策与增加房地产用地供应目标不协调。尤其是国务院以及四部委 (国土部、财政部、央行、银监会)于2010年分别出台的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)、《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预[2010]412号),以及四部委于2012年底出台的《国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发[2012]162号)、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)文件下发后,国家收紧了融资平台公司的融资渠道、上收了贷款审批权限,严格了信贷准入条件,大大提高了储备机构融资难度。
1.2.3储备土地范围不断扩大,增大了耕地保护和失地补偿的工作压力
经过十多年的城市土地储备实践,城市存量土地越来越少,征收难度也越来越大,各地储备土地的征购范围呈现出肆意扩大之势,并不断向农村集体土地发展。郊区土地由于面积大、靠近城市,发展潜力巨大,所以最有可能获取最高利润,是土地储备机构最看好的。城乡结合部农村土地经常被以行政手段征用收回,农民的利益受到侵害,而且大量的耕地被破坏闲置。由于各种原因,土地补偿金也不能全部到农民手里,农民失去了赖以生存的土地,国家农业经济安全受到威胁。这种土地储备范围异化现象的出现,不仅严重侵犯了相关利益主体及农民的生存权利,更直接激化了基层社会矛盾,导致土地储备制度的合理性和合法性受到质疑。
1.2.4损害政府公信力,增加社会不安定因素
市场经济条件下,政府只是一个中立者,不应该参与市场竞争,更不应该与民争利。但土地储备制度使政府直接参与到土地市场中去,既当运动员,又当裁判员,依靠行政手段垄断了土地市场,使地价飞速攀升,造成的结果是房地产开发成本中的土地成本所占比例越来越高,房价飞速上升,最终由老百姓来买单。土地储备带来的财富取之于民却难以用之于民,使政府形象受损。另一方面,大企业垄断二级土地市场, 形成土地市场的庄家,进行土地炒作,牟取暴利,破坏了优胜劣汰的企业竞争机制。土地储备制度的不合理,使老百姓必须承担过高房价的同时,炒楼等投机行为增加,民间舆论怨声不断;农民特别是城乡结合部农民的土地被低价收购, 使他们陷入生存的困境,不得不大量流进城市, 带来很多社会不稳定因素;用于收购土地的大量银行贷款增加了国家金融风险,不利于社会的稳定和发展。
1.3打破土地一级市场政府垄断——集体建设用地入市的应然价值
按照现有《中华人民共和国土地管理法》及《土地储备管理办法》,集体建设用地进入土地一级市场,必须办理农用地转用、土地征收批准手续后,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。这实质是对集体土地所有权的权能限制,也是“小产权房”公开出售属违法行为的依据所在。在此限制下,政府得以实现对土地一级市场的垄断。
如上文所述,土地储备制度所赋予政府的土地一级市场唯一垄断权是当前“土地财政”、“房价高企”等社会问题的根源所在,因而集体建设用地直接入市,打破土地一级市场中政府的垄断地位将是解决目前土地储备制度尴尬局面的根本途径。刚刚闭幕的十八届三中全会通过的《决议》中提出“建立城乡统一的建设用地市 场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”
这意味着以集体建设用地平等入市为突破口的涉及征地制度、土地增值收益分配等全面的土地制度改革即将拉开序幕,这实质上是对集体土地所有权权能的扩大,不仅允许土地承包经营权抵押、担保,而且赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能,也是打破土地一级市场政府垄断,探索完善征地补偿机制,实现土地增值收益合理分配,改善城乡二元经济结构、缩小城乡差距的应然价值。
2集体建设用地入市及其对土地市场的影响
2.1集体建设用地入市的概念、发展现状及典型案例
由于现有农村集体土地类型众多、纷繁复杂,与农户的产权关系也亲疏不同,导致学界对集体建设用地的定义也存在诸多分歧。本文研究重点在于入市能够对土地储备制度产生影响的集体建设用地,而且十八届三中全会《决议》中的限定条件是“符合规划和用途管制”,因而本文将其定义为:集体经营性非农建设用地。则“集体建设用地入市”就是指农村集体经营性非农建设用地不经国家收购直接进入土地一级交易市场(即俗称的“流转”)。
民间自发性的集体土地流转最早是在1995年的江苏苏州试点,其后是1997年浙江湖州试点,再往后是福建古田、河南安阳。2000年3月在安徽芜湖的五个镇,国土资源部开展了以承认集体建设用地使用权流转的合法性为主要内容的试点工作,着重探索了流转的程序、产权变更、流转收益分配等重要问题(王佑辉,2009)。时至今日,我国集体用地流转市场可分为隐形流转与公开合法流转两种方式,呈现出流转普遍、流转形式多样、流转主体多元化、隐形交易突出、流转管理滞后、流转规模具有阶段性和区位性等基本特征,可谓是纷繁复杂,多种多样。但从土地流转内容而言无非三类:土地所有权流转(即由国家征收)、土地使用权流转、以及土地用途流转(通常指集体农用地向集体非农用地转变)。
隐形流转的典型案例如广东南海市(现已并入佛山市)的社区股份制合作制,属集体自发的将农用地转为非农建设用地,以获取非农化收益。其做法是集体将土地使用权收回并折股, 经统一规划后出租,采取股份合作制的组织形式,收益按股分配(戴伟娟,2010)。这种制度的特点是:从股份合作经济组织经营管理到收益分配,都严格限制在社区范围之内,社区之外的个人和法人资本不能进入,社区之内的股权不能流出。农民退出社区利益得不到补偿(赵奉军, 2004)。
公开合法流转的典型案例如安徽芜湖的集体建设用地流转试点,以及重庆的指标交易(“地票”交易)模式。二者都属于当地政府主导下的合法的集体建设用地流转,所不同的是,前者只限于就地流转,只要符合乡镇政府相对宽松的规划,即可按非农用地流转;而后者实现了异地流转,并且事先确保了“增减挂钩、占补平衡”。这种公开合法的流转模式并未突破既定的法律框架,政府仍然控制着对土地交易实际的垄断权。
2.2集体土地入市对土地市场影响探讨
十八届三中全会《决议》提出集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下可以“同等入市、同权同价”,并提出“缩小征地范围,规范征地程序”,虽然目前集体土地入市在操作程序、管理水平及利益分配等方面还存在诸多弊端,更有“小产权房”、宅基地流转合法性等诸多争议,但《决议》的提出无疑确定了下一步改革走向,集体土地平等入市已成定局,这必将对现有土地市场乃至未来经济体制转变产生深远影响,直接体现在以下几个方面。
2.2.1土地一级市场政府垄断权被打破,土地储备范围将会缩减
毫无疑问,允许集体经营性建设用地“平等入市”意味着今后集体土地所有权进入土地一级市场将不再必须经过国家收购这一环节,城乡集体土地与国有土地产权性质将逐步趋于平等,国家一级土地市场政府单一供地的垄断格局在不久的将来将被打破,直接后果就是土地储备的征地范围将面临缩小趋势,以往“为卖而储”、肆意扩大对集体土地征收范围的行为将被逐渐遏制,增量土地的征收工作将会减少,征地对象将转为以城市存量土地为主。
2.2.2有望缓解政府债务危机
目前,以银行贷款为主要来源的融资已占到土地储备总资金的60%以上,有的地方甚至达到了80%以上,这些融资主要依靠政府授信,并最终形成政府债务。2013年底,中国正式向全球发布对各级政府债务规模的核查结果显示,非中央地方政府债务规模达17.8万亿元,每年同比增速超过20%,这种大规模的政府债务将最终导致系统性金融风险。而从土地市场供应角度来讲,集体建设用地平等入市的推行就是另一种方式的土地储备,这种储备方式不再依托于政府信贷,在一定程度上会缓解因政府经营土地而造成的政府债务危机。
2.2.3有利于提升土地市场的公众参与程度, 促进土地利用民主化进程
目前我国城镇的集中统一供地政策,实际上是地方政府组建的以土地储备机构为中心的单边垄断市场,是我国土地二元所有制结构对集体土地所有权歧视的直接体现。这使得政府得以利用手中的权利多储备具有增值潜力的土地, 而往往欠缺对于土地利用方式以及城市和区域的长期发展趋势的考虑。集体土地同等入市无疑将土地利用的决策权交还给了集体组织,对于实现土地市场的公众参与、土地利用决策的民主化进程产生强有力的促进作用。
2.2.4今后几年城市地价将保持居高不下的态势
财税体制改革涉及到中央与地方整个税制结构顶层设计,以及新税种(如房产持有税)的大众接受过程等诸多问题,并非一朝一夕所能解决。而在原有成本较低的集体土地征收受到限制,同时新的财源又未能及时补充的过渡时期, 地方政府唯一的理性选择只能是充分发挥市区存量储备土地的区位优势,更加“惜售”以待最佳时机推向市场,尽可能多的获取收益。因而, 各地城区土地在未来财税体制改革尚未成熟, 政府职能转变尚不彻底的几年之内将保持高企状态。
3新形势下我国土地储备制度变革探讨
根据十八届三中全会《决议》,集体建设用地入市应是在符合“规划和用途管制”前提下的入市。鉴于目前的实际情况,我国各地集体建设用地流转仍处在试点探索阶段,在村庄规划、流转程序、产权变更、流转收益分配等诸多方面还缺乏细化的政策配套体系。因而,短时间内,其对我国现行城市征地制度的影响还是有限的。土地储备制度的变革只有在新形势所要求的大框架下适度调整,逐步完善,才能在功能定位、储备范围、债务风险、征购程序等方面平稳过渡, 缓慢回归其公益性本质。
3.1土地储备制度变革应与集体建设用地入市双轨联动,共同推进
在考虑土地储备制度改革的时候,应该与农村集体建设用地流转联系起来,联动地进行改革。十八届三中全会《决议》提出集体建设用地“同等入市”的同时明确指出“缩小征地范围、规范征地程序”,并最终以“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”为落脚点。因此,集体建设用地同等入市的过程本质上就是土地储备制度变革的过程,是政府让利于民的过程,也是我国土地二元所有制结构平等化的过程。未来土地储备将在城市规划用地范围之内进行,并进一步规范,城市规划用地范围之外则要加紧出台集体建设用地入市具体实施细则,确保土地储备制度变革与集体建设用地入市双轨联动, 共同推进。
3.2重塑土地储备机构职能,从经营者身份向服务者身份转变的同时倒逼财税体制改革
近几年,随着民众维权意识的增强,各地市土地的征收成本和难度在逐渐加大,十八届三中全会以后,集体建设用地入市的步伐将加快推进,土地储备机构又将面临增量土地征收萎缩的境况,土地储备机构只有重新审视自己的身份与职能定位,从原来代表地方政府的集土地管理者和经营者于一身的角色向注重管理与服务方向去转变,才能适应未来改革的要求。此外,存量土地征收难度的加大,增量土地征收范围的萎缩会直接导致地方政府依赖“土地财政”的发展道路将越走越难,这将对地方政府发展方式的转变形成一种倒逼机制,迫使各级政府加快财税体制改革,建立更加健康、公平、可持续的财政税收体系。
3.3垂直管理与公司制相结合,构建新的土地储备运营体系
我国土地储备制度建立的初衷在于加强土地调控、规范土地市场运行、促进土地节约集约利用、提高建设用地保障能力。但与国外相比, 我国各土地储备机构都直接或间接隶属于各级地方政府,因而只能受制于地方政府的意志,缺乏独立的决策权,在以GDP为主的考核机制下, 土地储备机构的职能难免被地方政府所异化。要保持土地储备机构的独立决策,首先必须完善我国土地储备上位法支撑,在此基础上逐步探索建立一套由中央、省(自治区、直辖市)、市、县等组成的独立于地方政府的土地储备垂直管理体系,改变土地管理中现有分级管理(或属地管理)体制,使得土地储备的职能得以真正实现。同时,逐步建立土地银行、农地银行等公司化运作的土地储备机构,探索不动产抵押、不动产信托等运作模式,发挥出土地的金融功能,这也是缓解政府债务危机的手段之一。
3.4未来土地储备——政府退出市场,充分发挥“两只手”的协调配合作用
处理好政府与市场的关系是我国下阶段改革的重点所在,涉及到城市土地管理领域,则直接体现在土地一级市场的国家垄断供给及因此而产生的寻租腐败现象。国外土地储备制度运作成功的国家无不尊重市场主体及公共利益,政府不参与市场交易,只提供必要的管理和服务, 即所谓的“小政府、大市场”体制格局。因而,要实现“以人为本”,土地市场的政府退出机制一定是未来长期探索的目标。当然,此项改革涉及我国土地产权安排、财税体制改革等顶层设计问题,非一朝一夕所能改观。需要指出的是,政府退出土地市场是指政府退出对土地资源的控制,而非放弃对土地市场的管理。当土地储备制度回归其本质职能——为公共利益而储备、为弥补市场失灵而运行两项内容时,土地储备制度这只“有形的手”将由且必须由政府来主导。城市政府应掌控土地储备制度的绝对强制性, 这种强制是十分有限但却是必不可少的,是为提高土地利用效率、实现土地市场宏观调控而被制度所赋予的。土地资源应交由独立于地方政府的专门土地储备及交易机构进行公开交易, 政府需保留有限和必要的公益土地征收权,并应始终为“降低市场交易成本”而努力。这也是正确处理政府与市场关系的要义所在。
摘要：十八届三中全会明确提出建立城乡统一的建设用地市场,集体经营性建设用地“同等入市、同权同价”,其将对土地制度、土地市场以及土地储备制度变革产生深远影响。本文结合我国土地储备制度运行的绩效与困境,分析了集体建设用地入市对我国土地储备制度的影响,并探讨了我国土地储备制度的变革方向。
关键词：土地整治；潜力等级；潜力评价指标体系；村镇建设用地；土地利用
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2016）06-0010-05
一、背景
我国在改革开放过程中，历经“小微型”工厂大爆发、工业用地盲目扩张阶段，投资过热、盲目“圈地”阶段，产业转型升级及新型城市化阶段。但是社会经济发展早期用地成本及土地违法成本偏低，农村宅基地所占建设用地比重较大，村级工业用地的投资强度和土地产出水平大多较低，导致村镇建设用地集约度和利用效率相对低下。同时早期村镇建设用地规划不合理，工业用地和生活用地交错杂陈，部分交通用地不顺畅，公共基础设施老旧陈列零乱，生态环境污染严重。随着沿海经济先发地区进入“后工业”时期，低效建设用地逐渐成为区域城镇化、工业化升级转型的重要阻力。
村镇建设用地再开发是为解决新时期发展过程中不断涌现的建设用地利用问题而建立的全国性普适方法，既是总结了以往旧城改造、“三旧”改造等“拍脑袋”的做法，其主要研究对象为村镇低效建设用地等，此研究具有时代创新的实际意义。从存量上找增量以低效建设用地再开发解决土地供需矛盾难题，以实用技术释放存量建设用地潜能，确保社会经济发展需求的土地资源可持续供给，有利于节约集约用地制度的真正落实，提高土地利用效率和社会、经济、生态等方面的综合效益。在建设用地再开发实施的同时，优化土地结构、功能及布局、提升区域景观生态环境水平，促进新农村建设及产业升级转型建设。
二、有关研究沿革及存在问题
梳理现有村镇建设用地再开发相关研究，国内外专家提出以下模式和评价指标体系等。我国在村镇建设用地再开发方面先后历经城中村改造、旧城改造、退二进三、城市更新、“三旧”改造等模式。除了沿袭国外的景观指数来测评外，我国学者肖笃宁、赵景柱以构造城市化指数的方式评价区域的城市化趋势，建立了包括13个指标的景观生态格局动态度量指标体系；傅伯杰等首次提出将评价系统分为自然、经济、社会三个部分；孔宁宁、曾辉等提出使用人为影响指数来评价城镇景观；王业侨、周伟等在可持续发展的观点下提出集约节约用地评价指标体系研究。
国外的相关研究中，主要集中在建设用地整治模式的选择及整治技术创新等方面，进而提高建设用地潜力，促进土地利用结构合理化，及土地的社会效益、经济效益和生态效益最大程度的实现。西方国家在进行城市建设用地再开发时，将重点放在将各项用地的比例分配合理，使其在满足城市自身发展要求的同时适应时代的发展趋势，在研究方面除环境与生态保护外，还大致包含以下几类：景观与开放空间的保护、基础设施（其中主要是道路）的使用、资源的共享与制造业的合作关系、安全与其他社会问题等。
但是现有村镇建设用地再开发模式和评价指标体系存在若干问题，一是大部分研究还未摆脱“就地论地”的思路，不能在大范围地区普遍适用；二是研究缺乏系统性认识。在景观生态方面研究不够深入，且现有研究的评价指标体系大多出于经验推断，实践性不强；三是缺少对于建设用地再开发的潜力研究。
三、村镇建设用地再开发潜力评价指标体系
（一）村镇建设用地再开发潜力评价指标体系构建
村镇建设用地再开发潜力评价指标体系构建是村镇建设用地再开发研究的重点部分。村镇建设用地再开发的内在驱动力中，经济驱动是核心，对建设用地进行综合整治，促进产业用地结构布局合理化，有效提高其利用强度，进一步优化城乡土地利用配置、提升土地利用效率，缓解建设用地需求旺盛与土地供应不足的尖锐矛盾，促进经济发展方式转变。村镇建设用地再开发是优化城乡土地利用配置、提升土地利用效率、拓展城乡发展空间、促进村镇经济发展方式转变、加快推进社会主义新农村建设的有效手段，因此社会内在驱动也说明了进行村镇建设用地再开发的必然性。重视建设用地再开发对景观自然生态的影响，实现节约型与环境友好型社会的结合，也是目前村镇建设用地再开发相对于旧城改造、“三旧”改造等研究的创新之处，为其景观环境驱动。
在村镇建设用地再开发潜力评价指标体系中，通过专家咨询，可利用土地闲置率、容积率和建筑密度作为反映建设用地利用强度的三个主要标准，从居民生活质量、居民个人收入、经济产业产值等方面对村镇建设用地再开发影响社会经济状况进行分析，选取森林覆盖率潜力指数、农用地占土地总面积潜力指数和绿地率潜力指数作为生态潜力评价的评价指标，本文以土地潜力评价、社会经济潜力评价、生态潜力评价为评价准则层选取了11个评价指标，这些评价指标均基本反映了对应范围内对村镇建设用地再开发的影响，具有相对全面的代表性。
村镇建设用地再开发指标体系建立后，需确立选取指标所对应的普适标准值。一般采用城市规划部门或土地管理部门出行的有关文件规定的数据标准作为标准值，如有无法找到数据确定标准值的指标可分析往年统计年鉴及有关专家论述，制定最贴合实际且具有参考意义的数值作为标准值，构建指标体系如下：
其中，村镇建设用地再开发评价指标值由村镇建设用地再开发指标标准值与现状值求差对比得出。
（二）村镇建设用地再开发潜力评价指标权重确定
确定村镇建设用地再开发潜力指标之后需要确定各指标在体系结构中所发挥影响的大小，即各指标的权重。本文主要技术方法为根据层次分析法，建立不同层次元素及相同层次之间两两判断矩阵，并通过查阅相关研究文献和咨询专家，最终得到各个指标的权重。
nlc202309081757
四、案例论证
（一）示范点介绍
佛山市乐从镇，坐落在珠三角黄金腹地，户籍人口10万人，常住人口约23万。乐从镇面积约为78km2，其中建设用地为39.39km2，为总面积的50.50%。2015年全镇GDP总值171亿元，顺德区内排名第六，工业总产值118.55亿元，增长2.91%。乐从是一个商贸名镇，现代商贸和物流业兴旺发达，家具、钢材、塑料三大产业享誉世界，被评为“中国家具商贸之都”、“中国钢铁专业市场示范区”、“中国塑料商贸之都”、“中国专业市场示范镇”等。乐从镇经营家具场地总面积约300万平方米，商户约3450多家；钢材市场场地面积约180多万平方米，所在钢贸公司1190多家，为全国最大的钢铁贸易集散地；塑料市场场地面积约50多万平米，商户500多家，居华南同类市场之冠。
（二）村镇建设用地再开发潜力指标现状值
与村镇建设用地再开发指标标准值进行对比计算，需确定乐从镇内各社区和村庄对应的指标现状值。经乐从镇各社区及村落实地调研，及从乐从镇有关政府部门得到相关统计资料，可得到如下指标现状值。
（三）村镇建设用地再开发潜力指标值计算
将已确立的建设用地再开发潜力评价指标标准值及现状值代入建设用地再开发潜力评价指标的计算公式，经运算得到各社区及村庄的潜力指标值。因计算方法一致且示范点分布的社区及村庄数量较多，本文仅重点列出大闸村的计算结果如下。
（四）乐从镇建设用地再开发综合潜力结果
根据乐从镇村镇建设用地再开发潜力评价指标值及指标对应权重，可计算得出乐从镇内各社区及村庄的综合潜力值，可据此划定其村镇建设用地再开发潜力等级。本文在确定不同等级范围数值时，采用的是数轴法和经验法。首先利用数轴法确定出乐从镇村镇建设用地再开发不同潜力等级的潜力数值范围，然后利用经验调查法进行修正，通过上述步骤得出各潜力等级的潜力数值范围。其中，一级潜力表示村镇建设用地再开发潜力最大，此后二至四级村镇建设用地再开发潜力逐渐降低。将乐从镇各社区及村庄的综合潜力值代入，可得到乐从镇各社区及村庄范围内村镇建设用地再开发潜力等级，此处列出如下：
五、结论与不足之处
（一）结论
本文通过系统构建村镇建设用地再开发潜力评价指标体系，得到乐从镇的潜力指数及潜力等级，為编制建设用地再开发规划方案提供借鉴，取得一定成果。分析本文的研究结果，得出以下结论：
1.村镇建设用地再开发具有重要现实意义
乐从镇各社区与村整体潜力值较高，对村镇建设用地进行再开发优势明显。村镇建设用地经再开发后可优化土地资源配置，完善城市基础设施建筑，合理布局村镇公共空间，提高社会效益。同时促进产业转型升级，加快第二产业向第三产业发展，村镇容积率在允许范围内提高，在提高土地利用率的同时提高当地经济效益。在再开发区域的景观生态方面，增加绿化面积，加强农用地和耕地保护，建筑物实用性和美观性加强，改善村镇景观面貌，推动当地可持续发展。
2.对村镇建设用地科学合理再开发
潜力等级不同，城市定位不同，需要再开发的功能不同。可按再开发潜力等级，及对社会经济发展影响的强弱程度和综合效益的大小确定对其再开发时序和投资力度，优先大力度对收益程度高的再开发区域和项目进行工程实施。
（二）不足之处
目前没有针对建设用地再开发潜力评价系统的研究，本文针对建设用地再开发的特点，致力于构建一套完整的潜力评价指标系统，分层次摸清乐从镇建设用地再开发的潜力。本文在理论和应用方面还存在着许多不足，需要在以下方面改进：
1.潜力评价的数据处理方法和模型有很多选择，每一种方式都有其长处和缺陷。得到客观实际的潜力结果，应尝试多种软件处理方式和模型构建，根据不同计算结果的差异，辨证得到最贴合实际的潜力数值，在以后需要继续探索。
2.重视景观生态影响，加大城市景观和生态环境影响的研究比重是本文研究较为新颖之处，也是相较于“三旧”改造和土地复垦等传统土地整治方式更为完善之处，更能适应社会发展新时期的要求。但是笔者在景观生态方面的专业知识仍较为浅薄，在构建建设用地再开发潜力评价指标时对于其研究深度不够，在后续工作中需加强夯实此方面的理论及应用。
参考文献：
[1]赵景柱.景观生态空间格局动态度量指标体系[J].生态学报，1990，10（02）：182-186.
[2]傅伯杰.土地可持续利用评价的指标体系与方法[J].自然资源学报.1997，12（02）：113-118.
[3]孔宁宁，曾辉，李书娟.四川省卧龙自然保护区景观人为影响的空间分布特征研究[J].北京大学学报（自然科学版），2002，38（03）：393-399.
[4]王业侨.节约和集约用地评价指标体系研究[J].中国土地科学，2006，20（03）：24-30.
[5]高艳梅，李景刚，张效军.城市改造与城市土地利用效益变化研究——以佛山市禅城区“三旧”改造为例[J].生态经济，2013（01）：59-63.
[6]郑斌，黄丽娜，卢新海.论城市土地集约利用中全面可持续观——国内外研究比较与评述[J]中国土地科学，2010，24（03）：75-80.
[7]郭晓丽，冯淑怡，吕沛璐，等.建设用地节约集约利用的制度创新和理论解释——以广东省佛山市“三旧”改造为例[J].资源科学，2014，36（08）：1555-1562.
[8]林坚，张沛，刘诗毅.论建设用地节约集约利用评价的技术体系与思路[J].中国土地科学，2009，23（04）：5-8.
[9]张世全，李汉敏.农村集体建设用地节约集约模式探析——以河南省为例[J].农业经济，2013（02）：95-97.
[10]廖晶晶，罗海波，韦举顺.基于层次分析法的工矿废弃土地复垦潜力分区研究[J].中国农学通报，2011，27（09）：216-220.
（责任编辑：陈爱军）
【国有建设用地土地类型】推荐阅读：
建设用地土地使用权12-31
国有企业党委班子建设10-16
国有企业文化建设路径思考07-11
国有企业惩防机制建设12-30
国有土地转让协议10-20
国有企业与民营企业文化建设06-30
关于国有企业党建工作建设机制汇报材料06-27
国有企业加强廉洁文化建设的实践思考03-05
国有土地出让协议范本10-02
