政府投资项目工程索赔审计的体会(精选8篇)
索赔是指在建设工程合同履行过程中,合同一方对于并非自己的过错,而是应由对方承担责任的情况造成的损失向对方提出经济补偿和(或)时间补偿的要求。索赔是双向的,既包括施工单位向建设单位的索赔,也包括建设单位向施工单位的索赔(通常称为反索赔)。在建设单位和施工单位的项目管理中,索赔与反索赔占有非常重要的地位,也是工程审计中不可忽视的环节。本文主要针对政府投资项目中施工单位向建设单位的索赔(也是工程最常见的索赔)审计工作中判断索赔合法有效标准做一些粗浅的阐述。
审计工作人员在进行政府投资工程索赔审计时应牢牢把握施工单位的索赔要求成立必须同时具备的四个条件(即索赔合法有效的标准),具体如下:
一、与合同相比较,已造成了实际的额外费用或工期损失
索赔审计工作的首要依据就是建设工程合同。审计工作人员在进行索赔审计时,首先应反复阅读建设工程合同,对合同有关工程内容、范围、工期、质量标准、双方责任及价款调整等的约定,做到心中有数;其次,把索赔事件与合同有关条款约定对照,看是否已造成了实际的额外费用或工期的损失;最后,进行分析判断,剔除那些没有造成实际额外费用或工期损失的索赔,保留那些确实已造成了实际额外费用或工期损失的索赔进行下一步判断。
比如,某道路路基土石方施工完毕后,由于设计变更道路改线,需重新进行新线路路基的土石方施工,象类似这种设计变更或增加工程内容的情况,与合同相比较,明显已造成了实际的额外费用和工期增加,但索赔能否成立还要进一步判断,还同时满足后面三个条件的索赔才能成立。
又比如,那些已包括在定额取费措施费(安全文明施工费、施工降水排水费、冬雨季施工费、二次搬运费等)中的费用索赔,因其与合同相比没有造成实际的额外费用,所以类似这种索赔是不成立的。审计人员在审计时遇到这类费用索赔时应扣除。
二、造成费用或工期损失不是由于施工单位的过失引起的
根据《合同法》、《民法通则》及建设工程相关法律有关责任赔偿规定,施工单位过失引起的费用或工期的损失,应当由施工单位自己承担责任。实际工程中经常会遇到诸如施工单位自身施工机械设备损坏、施工材料供应不及时、施工质量不合格返工等,导致工期延误或费用增加进行索赔的情况,这些索赔原因均为施工单位的过失引起,其索赔是不成立的。审计工作人员在索赔审计时应认真甄别,凡是确认属于施工单位过失引起费用或工期损失的索赔,其索赔条件不成立,相应费用或工期损失不能给予补偿,由施工单位自己承担。
三、造成费用增加和(或)工期损失不是应由施工单位承担的风险
“造成费用增加和(或)工期损失不是应由施工单位承担的风险”的判断标准即施工过程中的风险责任划分原则,一般在合同中都会约定,如果合同中未明确规定,可参照《中华人民共和国标准施工招标文件》(2007版)和国际通用FIDIC合同文本中的有关规定,按以下风险责任划分分类处理:
1.不可原谅的风险责任事件。
此类风险责任事件是指由施工单位自身原因(如施工质量问题、施工机械设备损坏、施工组织不合理、施工材料供应不及时等)造成费用增加和(或)工期损失的事件。其索赔条件不成立,延误的工期不能顺延、费用增加不能补偿。
2.可原谅且应补偿费用的风险责任事件。
此类风险责任事件是指由建设单位原因(如设计变更、图纸延期交付、不能按时提供场地等)和应由建设单位承担风险的原因(如障碍物的因素、不利自然条件、物价上涨、材料涨价、国家有关法令法规及政策性调整等)造成费用增加和(或)工期损失的事件。其索赔条件成立,延误的工期顺延、增加的费用补偿。
3.可原谅但不应补偿费用的风险责任事件。
此类风险责任事件是指由客观事件(主要是指不可抗力、特大罕见暴雨)造成费用增加和(或)工期损失的事件。其索赔条件成立,延误的工期顺延、但增加的费用或造成的损失不能补偿(建设单位、施工单位各自承担自己的损失)。
四、施工单位在事件发生后的规定时间内提出了索赔的书面意向通知和索赔报告
索赔要成立除同时满足前面三个条件是不够的,还必须同时满足本条规定的“施工单位在事件发生后的规定时间内提出了索赔的书面意向通知和索赔报告”,即索赔的程序、时限必须符合要求,其索赔才能真正合法有效。
根据《建设工程工程量清单计价规范》GB50500-2008的规定,承包人向建设单位的索赔应在索赔事件发生后,持证明索赔事件发生的有效证据和依据正当的索赔理由,按合同约定的时间向建设单位递交索赔通知。建设单位应按合同约定的时间对承包人提出的索赔进行答复和确认。当发、承包双方在合同中对此通知未作具体约定时,按以下规定办理:
1.承包人应在确认引起索赔的事件发生后28天内向建设单位发出索赔通知,否则,承包人无权获得追加付款,竣工时间不得延长。
2.承包人应在现场或建设单位认可的其他地点,保持证明索赔可能需要的记录。建设单位收到承包人的索赔通知后,未承认建设单位责任前,可检查记录保持情况,并可指示承包人保持进一步的同期记录。
3.在承包人确认引起索赔的事件后42天内,承包人应向建设单位递交一份详细的索赔报告,包括索赔的依据、要求追加付款的全部资料。
如果引起索赔的事件具有连续影响,承包人应按月递交进一步的中间索赔报告,说明累计索赔的金额。
承包人应在索赔事件产生的影响结束后28天内,递交一份最终索赔报告。
4.建设单位在收到索赔报告后28天内,应作出回应,表示批准或不批准并附具体意见。还可以要求承包人提供进一步的资料,但仍要在上述期限内对索赔作出回应。
5.建设单位在收到最终索赔报告后的28天内,未向承包人作出答复,视为该项索赔报告已经认可。
在实际工程中,很多索赔都不能按上面规定的程序、时限及时办理,甚至有的索赔文件都是在竣工验收后补签的。针对此类索赔,站在审计工作人员的角度严格来讲,施工单位如果未按规定程序及时提出索赔的,其丧失索赔权,事后补签的索赔文件认定无效。
当然,这也并不意味着施工单位没有办法弥补损失,只能说施工单位想通过索赔来主张权利、弥补损失很难行得通。根据《民法通则》的规定,施工单位在民事权利诉讼时效期(2年)内,仍享有要求建设单位进行补偿的权利,即通过民事诉讼的方式来主张权利。
总之,只有同时满足上述四个条件的索赔才是真正合法有效的索赔,也是审计工作人员审计过程中认定索赔合法有效的唯一标准。只有在认定索赔合法有效后,审计工作人员才能按有关造价文件、规范审核计算进一步确定应补偿的损失,具体计算方法此处不再赘述。
以上是本人根据多年从事工程审计工作实践经验和所学知识对工程索赔审计的一些粗浅的体会,由于本人水平有限,错误或不足之此敬请指处。
关键词:政府投资工程,工程审计,舞弊问题
一、引言
长期以来, 政府投资工程一直是拉动我国经济增长的主要方式之一, 特别是2008年金融危机以来, 我国计划实施了4万亿规模的政府投资项目。如此规模巨大的政府投资工程项目能否顺利实施, 其中重要的保障措施就是加强审计监督。政府投资工程审计是一种综合性较强的审计业务类型, 它涉及到投资决策、设计、施工、财务和管理等诸多知识领域, 其审计内容较为复杂。基于这样的背景, 本文重点探讨政府投资工程存在的主要问题及对策和建议。
二、政府投资工程舞弊的主要方式
(一) 工程量高估冒算, 工程量计量有错误。
建设单位在与施工单位进行工程价款结算时, 施工单位往往高估冒算其实际完成的工程量, 从而达到其从建设单位多获取工程款的目的。对于该种问题, 审计人员要采用现场实际观察的方法, 对实际完成的工程量进行现场测量和计算, 并对照竣工图纸, 将实际工程量和按竣工图纸计算出的工程量进行比较, 如有不符, 则要进一步查找原因。
(二) 虚假设计变更, 从而套取更多建设资金。
在工程审计中, 经常会发生大量的设计变更, 这些设计变更就是审计的重点和难点。审计人员在审计设计变更时, 重点要审计以下几个方面:第一, 审计变更手续是否齐全, 如果变更手续不全, 则很可能是虚假变更。第二, 变更单价的确定是否合理, 有无偏高和偏低的问题。第三, 审计设计变更的工程量是否准确, 可以对实际变更的工程量进行现场测量, 将测量的结果和设计变更图纸计算出来的工程进行比较, 看两者是否相符, 若不相符, 则表明可能存在问题, 需进一步查明原因。
(三) 隐蔽工程弄虚作假, 多算隐蔽工程的造价。
隐蔽工程在工程审计中属于比较难审计的内容, 由于其不容易观察, 不容易测量等特点, 因此隐蔽工程往往是建设单位藏猫腻和做手脚的地方。比如基础工程、钢筋工程等。隐蔽工程审计最好的方法就是现场跟踪, 在建设单位实施隐蔽工程时, 审计人员就在现场采用观察、摄影等方式取证, 从而保证隐蔽工程的真实性。若无法采用现场跟踪的方法, 还可以对隐蔽工程采用现场开挖的方法调查取证, 以获取隐蔽工程真实性的证据。
(四) 滥用假发票违规发票, 贪污挪用建设资金。
工程审计中经常会发现建设成本中有假发票和违规发票, 这些发票反映的经济活动很可能是虚假的, 因而这些费用就不应该计入建设项目的建设成本。很显然, 这些假发票和违规发票计入建设成本, 是一种套取建设资金的行为。因此在审计中, 需要对发票进行验证, 以验证发票的真伪。
(五) 招投标不合规和不合法。
工程项目招标过程中不合规和不合法的行为主要有:招标不符合法定程序, 违规转包行为, 违规评标行为等。在建设项目审计中招投标的问题表现形式多种多样, 审计的重点包括:一是审计招投标程序是否合规合法;二是审计招标文件的内容是否完整、规范, 意思表达是否准确。
(六) 工程管理混乱, 内控制度形同虚设。
建设项目审计中, 经常发现很多项目的管理水平非常低下, 随意性较大, 内部控制制度不健全, 内部控制制度执行不到位的情况时有发生, 这些都大大增加了建设项目实施过程中的违法、违规和舞弊行为。
(七) 物资采购不规范, 采购价格虚高。
物资采购过程中, 经常出现规避招标、违规进行招标的情况, 虚假采购物资的情况, 致使采购到的物资价格虚高, 质量低下, 从而虚增建设成本, 利用不规范或虚假的物资采购套取建设项目资金。
(八) 利用职务之便, 大肆贪污受贿。
建设单位相关管理人员利用手中的权利, 大肆贪污受贿, 中饱私囊。这些被贪污的资金, 最后还是羊毛出在羊身上, 利用种种造假手段挤进项目建设成本, 从而套取国家资金。
三、防范政府投资工程舞弊的审计对策和建议
通过对政府投资工程舞弊主要方式的归纳和总结, 我们认为政府投资工程审计应采取以下措施对工程舞弊进行防范和规避。
(一) 加强工程审计的组织管理。
良好的审计组织管理是取得审计成功的关键因素, 审计人员经常面临的现状是时间紧, 人手少, 任务重。在工程审计中, 为了提高审计的效率, 可以将审计组分为工程组和财务组, 兵分两路, 工程组重点查找工程造价方面的问题, 财务重点查找建设资金使用方面的问题, 通过工程组和财务组的共同努力, 迅速查找到审计线索和关键问题。因此, 工程组和财务组之间如何协作, 如何衔接以便提高审计的效率和效果是值得我们思考的问题。
(二) 合理确定审计重点, 寻找审计线索。
确定审计重点的目的是为了更好地分配有限的审计资源, 从而提高审计效率和审计效果。在工程审计中, 审计的内容主要包括:工程结算的审计、竣工财务决算的审计、内部控制制度的审计、工程管理审计、工程效益审计。一般来说, 审计的重点是工程结算审计和竣工财务决算的审计。工程审计工作千头万绪, 如何在较短的时间内迅速找到审计线索成为审计成败的关键因素之一。
(三) 灵活运用多种审计方法。
在工程审计中要综合采用多种审计方法调查取证, 审计方法的正确选用是获取充分适当审计证据的关键。在工程审计中使用的审计方法主要包括现场观察法、检查文件资料法、分析法等。现场观察法是指采用对施工现场直接考察的方法, 观察现场工作人员及管理活动, 检查工程的实际进展与图纸范围 (或合同义务) 是否一致、吻合。审计人员对影响工程造价较大的某些关键部位或关键工序应到现场实地观察和检查, 尤其对某些涉及造价调整的隐蔽工程应有针对性地在工程隐蔽前抽查监理签证, 并且做好相关记录, 有条件的情况下还可以留有影像资料。这种审计方法对单价合同的工程显得尤为重要, 因为这种合同模式下工程计量工作非常关键。比如, 在施工过程中, 对于土方开挖、回填等分项工程, 审计人员应要求监理人员进行实测实量, 分阶段验收, 要严格分清不同土质、深度、体积、地下水、放坡、支撑等情况, 分别测算工程量, 不能只填一个总数。分析法是指造价审计人员运用各种系统方法, 对建设工程项目的具体内容进行分离和分类, 然后综合分析, 发现疑点, 揭露问题的一种方法, 分析法对于事后审计或者隐蔽工程的审计效果较好。分析法的目的在于:第一, 通过分析查找可疑事项, 为审计工作寻找线索, 进而查出各种错误和弊端;第二, 通过分析来验证各种资料 (如施工合同、施工图纸、隐蔽工程签证等资料) 所反映的工程成本信息的真实性和合理性, 进而核实实际工程量与审定工程造价。在工程量审计过程中, 为了核对各项设计变更、施工签证工程量, 必须勘查现场, 在现场对设计变更、施工签证项目进行核对、测量, 以确保竣工图、设计变更、施工签证的真实性。在本案中, 审计人员还通过审阅的方法发现工程款重复支付的问题。
(四) 充分运用风险导向审计理念。
在工程审计中, 要想提高审计的效率和效果, 就必须要迅速找到关键的问题, 因此, 在审计过程要引入风险导向审计的理念, 要找到整个建设项目的风险点和关键控制点, 如何找到这些关键控制点和风险点?有哪些方法?我们认为建设单位的内部控制制度就是重要的抓手之一, 审计人员通过对建设单位内部控制制度的评价, 找出内部控制的缺陷, 从而找出一些关键控制点和风险点, 从而迅速找到关键的问题, 进而收集充分适当的审计证据, 为发表审计意见提供依据。在工程项目建设过程中, 关联交易经常发生, 关联交易的价格往往是不正确和不合理的。这种不正常的交易导致交易价格虚高, 从而增加了建设成本, 套取了国家建设资金, 因此, 如何识别建设单位与关联方交易价格的合理性也是工程审计的关键。有效的内部控制是保障建设项目顺利进行的重要条件, 但是在工程建设过程中, 往往存在建设单位、设计单位、施工单位和监理单位互相勾结行为, 从而使得内部控制发挥不了应有的作用, 因此, 如何保证内部控制发挥效果, 如何获取建设单位与施工单位、设计单位和监理人员串谋的证据, 是我们审计人员值得思考的问题。
(五) 加强隐蔽工程的审计监督。
隐蔽工程是指上道工序被下道工序所掩盖, 其自身的数量、质量无法再进行检查的工程。因其自身的特殊性, 竣工后对其检查就非常困难, 从而为建设单位高估冒算隐蔽工程、偷工减料行为的发生提供了可乘之机。因此, 施工过程中应加强质量管理, 严格隐蔽工程验收程序, 上道工序不合格决不允许下道工序的施工。施工管理人员和跟踪审计人员应经常深入施工现场, 对隐蔽工程在隐蔽前要认真检查, 及时、客观、真实、完整地对隐蔽工程进行详细记录。
(六) 建立健全建设项目的内部控制制度建设。
加强内部控制制度建设, 有效内部控制制度可以防范舞弊行为、发现或纠正舞弊行为, 防止建设资金的非法转移和挪用。建设项目的内部控制制度包括:物资采购制度、物资保管制度、物资领用制度、招投标制度、合同管理制度、监理制度、财务管理制度、现场管理制度、会计核算制度等。有效的内部控制制度包括两个方面, 第一, 内部控制制度是健全和完善的;第二, 内部控制制度是一贯执行到位的。但内部控制也有自身无法克服的局限性:第一, 管理层凌驾于内部控制之上, 如果管理层凌驾于内部控制之上, 内部控制则无法发挥应有的作用;第二, 不相容职务之间相互合谋, 如果不相容职务之间合谋, 则无法发挥内部控制的相互制衡的作用, 内部控制的有效性则大为降低。第三, 内部控制的执行人对内控制度的认识不到位, 或认识有误, 也会造成内部控制的失效。
(七) 加强建设项目费用性支出的审计和监督。
审计人员应加强建设项目费用性支出的审计和监督。由于传统的建设项目审计重“建安”轻“费用”而导致资金流失的现象时有发生, 导致建设项目费用性支出超标, 挤占工程成本, 虚增固定资产的使用价值。因此, 建设项目费用列支是否合理、合规、合法, 应引起审计人员的足够重视并加大审计和全过程监督力度。因此要做好建设资金的控制、监督和考核工作, 树立责任意识, 强化内部控制, 依法、合规使用建设资金, 严格控制建设成本, 提高投资效益, 真实、完整地反映投资支出。
(八) 加强建设物资的采购管理, 规范采购行为。
为了控制材料和设备价格, 建设单位应采取招标或询价的方式确定供应商, 严格执行《招投标法》及其相关规定, 以便找到价格更优惠的供应商。由于各种原因未能及时发现某些材料应进行招标而施工方在没招标的情况下就已开始使用, 现场管理人员一旦发现, 应立即要求施工方返工并承担由此产生的一切经济损失。
参考文献
[1].刘国永.建设工程审计中常见问题分析与解决途径[J].财会研究, 2001:64~66
[2].岳阳.风险导向审计在公共工程审计中的应用研究[J].商业会计, 2002:10~11
(一)隐蔽签证不完整、不规范。一份完整规范的隐蔽工程签证单,必须是由项目名称、隐蔽签证内容、业主单位、施工单位和监理单位三方的签字盖章、签字的时间组成,任一元素缺失都不行。而审计实践发现,一些项目隐蔽工程签证,所签的工程量只有一个总工程量,既没有计算公式,也没有附相关图形;还有一些签证缺少一方或两方的签字,有的只有公章无相关人员签字,或有签字却不盖章,并且有的签字人员并不是施工或监理合同中授权委托的项目经理或者总监,还有不签时间,或签字时间与施工时间不符等。原因往往是业主单位或监理单位施工过程中不在现场,或是人在现场却没有及时签证,亦或是对工程实际发生情况争议较大,拒绝签字。如在对一个项目的审计中,发现签证单上没有监理的签字,了解到隐蔽工程掩盖前施工单位没有通知监理单位就实施了隐蔽,而签证资料上所反映的工程量与监理事先测评的悬殊较大,故而监理拒绝签字。诸如这种签字不全、时间不符的签证,往往与实际出入较大,造成施工单位在签证上弄虚作假。
(二)施工程序不规范,施工图纸滞后。施工图纸是核实隐蔽工程量与工程价款、审定工程造价的依据,只有在认真甄别图纸的基础上,才能准确无误地审定其中隐蔽工程造价的真实性,才能发现问题、揭露问题。审计过程中发现,有的政府投资项目在施工期间没有施工图纸,有的是在施工结束办理结算时才补办的施工图纸(这种后补的图纸往往与实际差距很大)。如有一个公路建设项目,业主单位为了赶进度、抢时间,在前期手续不完善、无设计施工图纸的情况下就开始施工,施工结束后才补办施工图纸。在审计过程中通过对隐蔽部分油层的厚度采取钻孔取样,测得平均数据与施工图纸上的数据相差较大。对这种无图纸或后补图纸的审计,对隐蔽工程真实度和准确度的审定造成困难,也会造成政府财政资金的流失。
(三)隐蔽资料与地勘不符,前后差距大。一是隐蔽签证上土石比界定无依据且与地勘报告不符。土石比的大小直接影响工程造价的核算。土石比的界定应该根据地勘报告所反映的数据进行科学分析、研判综合得出,地勘报告是界定土石比的根本依据。而审计中发现一些隐蔽签证上所签定的土石比无依据,与地勘报告所反映的情况不一致。二是隐蔽签证上的石质与勘察报告不符。前期的地勘报告与后期的现场施工实际上存在差距,一些施工单位在进行隐蔽签证时将一般石质报成特坚石或次坚石,原地勘报告中是特坚石或次坚石而现场施工是一般石质的就只字不提,从而增加了工程造价。
(四)监管不到位,造成资料与实际矛盾大。一些建设单位、监理单位业务不精、责任心不强,对施工单位所办的隐蔽签证不核对、不甄别。甚至一些建设和监理单位人员伙同施工单位,借助签证隐蔽性高、难以求证的特点,伪造隐蔽工程签证,高估冒算、弄虚作假抬高工程造价,套取财政资金,从而加大了审计工作的难度和风险。
二、加强政府投资项目隐蔽工程审计监督的措施
(一)完善监管机制,加大监管力度。一是对政府投资项目,审计要做到关口前移,事先介入,坚持事前告知制和多方会签制。对于工程量不大或工程造价较低的隐蔽工程,施工单位在隐蔽工程具备覆盖、掩盖条件前,应当事前通知建设单位和监理单位到现场进行检查,待检查合格后施工单位方可进行隐蔽工程的隐蔽。同时建设单位法人及监理单位法人或者其派驻的工地代表应在检查记录上签字,记录内容包括隐蔽的内容、检查时间和地点。对于工程量较大或工程造价较高的隐蔽工程,施工单位应事先通知建设单位和监理单位,然后由建设单位通知纪检、检察、审计、发改、财评等多家监督检查部门派专业人员到现场对隐蔽工程的条件进行监督检查,待多方监督检查部门检查符合隐蔽条件后,施工单位方可进行隐蔽。同时,各监督检查部门到现场进行监督检查人员及建设单位、监理单位和施工单位法人或派驻工地的代表应在检查记录上签字。如果经检查隐蔽工程不符合要求的,施工单位应当返工,直到检查合格后方可进行隐蔽。在这种情况下检查隐蔽工程所发生的一切费用及损失均由施工单位承担,施工单位还应承担工期延误的违约责任。二是监理单位和施工单位必须分别保留好隐蔽工程的影像资料。在项目开工之前勘测现场时,要对原始地貌和基本情况进行拍摄录像,保留好第一手资料,在施工过程中,也要随时进行影像资料的收集和拍摄,特别是对项目的隐蔽工程和重要数据必须要留好影像资料,以便后期审计时与施工后的现场进行比对。
(二)规范施工程序,做到按图施工。图纸是项目施工和项目造价预算的依据,建设单位和施工单位必须严格执行国家的相关政策法规,认真做好项目前期准备工作,在项目立项的基础上,遵循公开、公平、公正的原则,择优选择设计单位对项目进行设计。在施工过程中,务必做到“四个严格”,即:严格按图纸施工、严格按程序办事、严格安全生产管理、严格执行标准政策。严禁违反施工程序、随意更改图纸、不按图施工、不找设计单位设计,随意搞建设,到项目结束后才依据项目情况完善施工图纸。
(三)扩大审计全覆盖,搞好跟踪回访。政府投资建设项目审计时,要对整个项目建设的过程进行全覆盖,要延伸到项目建设的各个环节。比如项目前期的准备阶段,看是否进行了立项、招投标、地勘和设计;项目施工过程中,看是否按图施工、工程变更是否合法合规、隐蔽签证是否及时与真实、监理和施工单位的施工日志是否对应;竣工后,是否进行了竣工验收等。通常采用的方法:一是认真查阅资料,从中发现、挖掘问题;二是搞好跟踪审计。项目建设过程中,审计人员要不定时、不通知随时到现场进行跟踪审计,拍摄好影像资料,记好跟踪审计日志,作为项目最终决算审计的有力依据。三是搞好回访调查。深入实际进行调查研究,通过询问、走访被审计单位参与项目管理的负责人、当事人、当地知情人或施工单位施工人员,以证实隐蔽工程工程量与工程价款的真实性、合理性。
摘要:工程索赔是建筑工程管理和建筑经济活动中承发包双方之间经常发生的管理业务。在我国工程施工承包合同履行过程中,普遍存在承包人要求的施工索赔,发包人和监理工程师进行反索赔的现象。本文分析了关于建筑工程中索赔产生的原因,介绍了有关索赔方面的政策与法规,通过案例分析提示索赔对工程造价的重要影响,并结合审计工作实践,讨论如何开展工程中对索赔问题的审计。
关键字:工程审计、索赔、反索赔
正文:索赔(Claims)是工程承包合同履行中,当事人一方因对方不履行或不完全履行既定的义务,或由于对方的行为使权利人受到损失时,要求对方补偿损失的权利。索赔是合同管理中必不可少的环节之一。工程索赔是双向的,包括施工索赔和业主索赔两个方面,一般习惯上将承包商向业主的施工索赔简称“索赔”,将业主向承包商的索赔称为“反索赔”。索赔是一种正当的权利要求,也是一种合法的维护权益的行为,是应该争取得到的合理偿付,也是应该得到社会支持、肯定和提倡的。健康地开展施工索赔,有助于合理控制工程造价。在业主和承包商的协议中,索赔与反索赔占有非常重要的地位,也是工程审计中不可忽视的环节,本文就此问题做一些粗浅的探讨。
一、索赔对工程造价的影响
投标方往往在激烈的投标竞争以较低的标价中标,对于施工过程中因条件变化而产生的亏损威胁,必然寻找一切可能索赔的机会来减少自己的风险。非洲某公路项目,总价为19.3亿元,由于施工期间的各种有理有利索赔,工程造价增加4.95亿元,将原来注定亏损的项目变成了巨额盈利的工程。从统计资料表明,国际工程通过项目管理,可提高利润的3%-5%,而通过索赔管理,则可提高利润的10-20%;每项工程的平均索赔次数为20次,索赔成功率约占93%。由此可见索赔是影响工程造价的一个非常重要的因素,要想有效地控制工程造价,必须对索赔进行有效监督。
二、对索赔与反索赔的认识
关于索赔与反索赔的内涵,目前在国内的意见不一致。有观点认为,应根据《合同法》和《合同条件》的规定,理解和解释索赔与反索赔。索赔是双方面的,乙方可以向甲方提出索赔,甲方也可以向乙方提出索赔,这是由甲、乙双方之间平等的主体地位所决定的。工程施工中发生了干扰事件后,双方都想在合同中找到对乙方有利的条款并作为依据,追回在事件中产生的损失。同时又想在合同中找到对另一方不利的条款,尽量推卸掉乙方的责任,防止乙方可能产生的经济损失。因此把追回乙方损失的手段称为索赔,把防止和减少合同另一方向乙方提出索赔的手段称为反索赔。也就是说,凡是主动提出权利要求的,均被称为“索赔”;凡是对此项“索赔”进行反驳、修改或拒绝的行为,均属于“反索赔”。还有观点认为,索赔就是承包商依据合同赋予的权利,对合同甲方过错给予惩罚,从而弥补损失并由此获利的过程。
施工索赔常常是承包方获取更多利润的一种手段,也是其维护自身利益的有效途径。按照国际对索赔及反索赔的界定,可以这样来理解我国实际工作中的工 程索赔与反索赔:在建设工程中索赔是合同双方经常发生的正常的管理业务,习惯上把承包商向业主提出补偿损失的权利要求称作“施工索赔”,索赔目的主要工期和费用。而对于业主向承包商提出的索赔或者业主对承包商的索赔要求根据合同条款进行评议,部分或全部否定其索赔要求的行为,称其为“反索赔”。
三、索赔原因 业主违约 业主没有按合同规定的要求交付设计资料、图纸;未按合同规定的日期交付施工场地,提供道路、水电等施工条件,使承包商的施工人员和设备不能进场,或进场后不能正常开展工作,出现人员窝工、停工和机械闲置;没有按合同规定的时间和数量支付工程款;供应材料、设备不及时或不合格等。
不利的自然条件与人为障碍 不利的自然条件是指施工中遭遇到的实际自然条件比招标文件中所描述的更为困难和恶劣,即使有经验的承包商也无法预测,如承包商遇到了现场气候条件以外的外界障碍或条件。若遇到图纸上未说明的地下构筑物或文物等人为障碍,施工单位可提出工期延长和成本补偿。设计变更 由于工程项目建设周期长,工程受地形、地质、水文、气象等自然条件变化和技术、经济环境变化的影响,可能导致项目施工时实际情况与招投标时相比发生变化,故工程施工中经常发生设计变更。而承包商的报价是以原招标文件和设计图纸为基础计算的,根据合同条款,施工图纸中改变任何工作数量和性质,或改变工程任何部分的施工程序或施工方案,导致承包商实际完成的工程量超过或少于工程量表中所列工程量的15%以上,允许对有效合同价进行调整;在施工过程中,监理工程师指令增加新的工作、改换建筑材料、暂停或加速施工等引起新的施工费用或需要延长工期,承包商可就此提出索赔要求。
工期延期 工期延期的索赔通常包括两个方面:一是承包商要求延长工期;二是承包商要求偿付由于非己方原因导致工程延误而造成的损失。工程施工中,由于天气、水文、地质等因素影响,都可能造成工程工期延长或延误。当承包商额外支出的费用得不到补偿时,势必引起索赔。有时工期和费用两种索赔可能同时存在,如业主未按合同要求按时提供设计图纸、施工现场等。加速施工 当工程项目计划进度受到干扰,影响了总目标工期的实现,导致项目不能按时竣工,业主认为工程推迟完工将给自己带来重大的经济损失或政治影响时;或由于部分工程的延期导致一系列工程的延期时,业主可采用赶工措施,发布加速施工指令,要求承包商投入更多资源来完成该工程项目,保证总目标工期的实现,这必然导致承包商工程成本的增加,引起承包商的索赔。
业主不正当地终止工程 由于业主不正当地终止工程,承包商有权要求补偿损失,其数额是承包商在被终止工程中的人工、材料、机械设备的全部支出以及各项管理费用、保险费、贷款利息、保函费用的支出(减去已结算的工程款),并有权要求赔偿其盈利损失。风险引起的索赔 包括合同风险、经济风险、不可抗力等。合同风险指合同文件的缺陷,如合同条款规定用语不够准确、相互间存在着矛盾等。经济风险指由于货币贬值、物价上涨造成人工费和材料费增长,引起工程成本的增加;政策法令的变化及汇率变化等。不可抗力指合同当事人不能预见、不能避免并且不能克服的客观情况,如极端恶劣的气候、洪水及战争、**等,使工程中断或合同终止引起索赔。
四、工程反索赔
既然承包商寄赢利希望于索赔,业主也会千方百计地通过反索赔以减少赔偿,保护自己的合法利益。因此,有索赔必然也就有反索赔。反索赔通常是业主对付承包商索赔的手段。索赔和反索赔是进攻和防守的关系,在合同实施过程中承包商必须能攻善守,攻守相济,才能立于不败之地。在合同实施过程中,双方都在寻找索赔机会,一旦干扰事件发生,都推卸自己的责任,并企图进行索赔。不能有效地进行反索赔,同样要蒙受损失。所以索赔和反索赔具有同等重要的关系。对承包商违约责任进行索赔:⑴工期延误索赔;⑵质量不满足合同要求索赔;⑶承包商不履行的保险费用索赔;⑷对超额利润的索赔;⑸对指定分包商的付款索赔;⑹业主合理终止合同或承包商不正当地放弃工程的索赔。
对承包商的索赔要求进行评审、反驳与修正对承包商所提出的索赔要求进行评审和修正。
(1)索赔是否具有合同依据,凡是工程项目合同文件中有明文规定的索赔事项,承包商均有索赔权,否则,业主可以拒绝这项索赔。
(2)索赔报告中引用的索赔证据是否真实全面,是否有法律证明效力。
(3)索赔事项的发生是否为承包商的责任,属于双方都有一定责任的情况,确定责任的比例。
(4)在索赔事项初发时,承包商是否采取了控制措施,如果承包商没有采取任何措施防止事态扩大,业主可以拒绝该项损失补偿。
(5)索赔是否属于承包商的风险范畴,属于承包商合同风险的内容,如一般性天旱或多雨,国内的物价上涨等,业主一般不会接受这些索赔要求。
(6)承包商是否在合同规定的时限内(一般为发生索赔事件后的28天内)向业主和工程师报送索赔意向通知。
五、承发包双方都要依法实施工程索赔
相对于承发包双方来说,如果在索赔和处理索赔中占据有利的位置,必须依法实施工程索赔。相对于某一特定的事件的索赔,没有预定的统一标准。索赔的成功受该事件的合同背景、双方的工程管理水平、承包商的索赔业务能力、索赔策略和经验、公关能力,尤其是法律素质等因素的影响。这些因素都决定了索赔水平的高低。要想取得索赔成功,必须事前、事中、事后全过程地规范建设工程施工的一切行为。任何索赔事件的成立,其前提条件是必须具有正当的索赔理由。索赔必须有理有据,事实要清楚、依据要完善。工程索赔必须以合同为依据,注意在实际工作中收集和积累与索赔有关的资料,做到处理索赔时以事实和数据为依据。工程索赔依据包括:
(1)招标文件、工程合同及附件,发包方认可的施工组织设计、工程图纸、各种变更、签证、技术规范等。
(2)工程各项会议纪要、往来信件、指令、信函、通知、答复等。
(3)施工计划、现场实施情况记录、施工日报、工作日志、备忘录,图纸变更、交底记录的送达份数及日期记录,工程有关施工部位的照片及录像等,工程验收报告及各项技术鉴定报告等。
(4)工程材料采购、订货、运输、进场、验收、使用等方面的日期及恢复施工的日期;工程现场气候记录,有关天气的温度、风力、雨雪等。
(5)国家、省、市有关影响工程造价、工期的文件、规定等。
(6)工程材料采购、订货、运输、进场、验收、使用等方面的凭据;工程 预付款、进度款拨付的数额及日期记录;工程会计。
六、索赔程序
1、索赔程序:我国《建设工程施工合同》有关规定中,对索赔的程序和时间要求有明确而严格的限定,主要包括:
发(承)包方未能按合同约定履行自己的各项义务或发生错误以及应由发(承)包方承担责任的其他情况,造成工期延误和(或)延期支付合同价款及造成承(发)包方的其他经济损失。承包方可按下列程序以书面方式向发包方索赔:
(1)、索赔事项发生后28天内,向工程师发出索赔意向通知;
(2)、发出索赔意向通知后28天内,向工程师提出补偿经济损失和(或)延长工期的索赔报告及有关资料;
(3)、工程师在收到承包方送交的索赔报告和有关资料后,于28天内给予答复,或要求承包方进一步补充索赔理由和证据;
(4)、工程师在收到承包方送交的索赔报告和有关资料28天内未予答复或未对承包方作进一步要求,视为该项索赔已经认可;
(5)、当该索赔事件持续进行时,承包方应当阶段性向工程师发出索赔意向,在索赔事件终了后28天内,向工程师送交索赔的有关资料和最终索赔报告,索赔答复程序同(3)、(4)规定相同。
发包方也可按以上各条款确定的时限向承包方提出索赔。
2、索赔分类时限与过程
⑴、图纸延期的索赔:当接到中标通知书后的规定时间内,承包商可以得到由业主或其委托的设计单位免费提供的施工图纸、技术规范和其他技术资料,接受技术交底,否则承包商可以依照合同约定提出索赔申请,以接到中标通知书后的规定时间期满后的第2天为索赔起算日,收到图纸及相关资料的日期为索赔结束日。
⑵、恶劣气候导致的索赔:一般为工程损失索赔和工期索赔;此类索赔计算应在恶劣气候条件开始影响的第一天为起算日,恶劣气候条件终止日为索赔结束日。
⑶、监理工程师导致的索赔:以收到监理工程师书面指令当天为起算日,按其指令完成该项工作的日期为索赔事件结束日。
⑷、工程变更的索赔:一般是指工程项目已经在施工阶段或此后进行的设计变更,或工程施工项目增加或局部尺寸、数量变化等,因此承包商应为收到监理工程师书面工程变更指令或业主下达的变更文件日期为起算日,变更工程完成日为索赔结束日。
⑸、不可预见引起的索赔:由于在工程招投标时施工图纸或其他技术资料不全,如地质、地基处理等项目使承包商无法作出正确计算,此类一般索赔工程量增加或需重新投入新工艺、新设备等费用和工期。承包商计算索赔起算日应在双方确认未预见的情况开始出现的第一天为起算日,终止日为索赔结束日。
⑹、外部环境引起的索赔:由于外部环境条件影响,如征地拆迁、施工条件、用地的出入权和使用权等属业主原因引起的索赔。根据监理工程师批准的施工计划影响的第一天为起算日。经业主协调或外部环境影响消失日为索赔事件结束日。
⑺、承包商原因导致第三方纠纷的索赔:由于承包商延误工期导致业主违约于第三方,以施工合同约定工程交付日为起算日,办理交付使用手续后为结束日,同时转移第三方要求的赔偿于承包商;由于质量问题违约于第三方,承包商除按合同规定保证质量达到合格外,同时转移第三方要求的赔偿于承包商。
⑻、如果索赔事件持续存在,28天还不能算出索赔额和工期展延天数时,应当按照合同约定或工程师合理要求的时间间隔(一般为28天),定期陆续报告每个时间段内的索赔要求和索赔证据资料,在该项索赔事件的影响结束后的28天内,整理索赔论证资料并累计索赔总额,做出最终索赔报告。
七、工程索赔审计
1、审查基建管理制度是否健全、有效。
基建管理部门必须建立计划管理、招投标管理、合同管理、监理管理、预结算管理等一系列管理制度,并严格执行,这是控制索赔风险的根本途径。例如:我校北区某栋教工住宅的基础工程中,由于地下水位较高,在签证中承包商加大了抽水台班的数量,并加大了水泵的型号,我们通过分析发现了工程量被加大,而且没有基建处人员的签字和基建处的盖章。对此,我们通过基建处进行协商降低了近20万元,并进一步完善了签证管理。
2、严格控制不合理的索赔。
例如,某校正在建设的两栋课室大楼,在招标文件中,由于错误计算大楼高度,将工程定为四类,在投标预备会上投标人没有提出异议,中标后承包方发现该工程达到三类的标准,并要求改为三类,增加造价90多万元,同时要求计算赶工费数十万元,这些索赔要求都被我们否定。因为,承包商是根据招标文件、图纸和其他相关资料进行投标,认可招标文件约定,并签订了相应的合同。
3、严格审查工程变更所引起的索赔。
工程变更是施工中的常有现象,也是对影响工程造价的重要环节,而且变更越晚损失越大。一方面我们应审查工程变更是否为业主确认,变更手续、资料是否齐全,变更费用的计算是否合理。另一方面我们应审查工程中变更部分所占的比例和变更造成损失的大小,进一步完善变更工程的管理。
4、审查反索赔有无落实。
对承包商未能按期完工或工程质量未能达到合同约定,有无分清责任进行反索赔。
结论:工程索赔是合同管理的重要环节,更是项目管理的重要内容。工程索赔是一项知识和技术面很广,复杂而又系统性很强的工作,不但要善于发现和把握索赔机会,还要善于收集与整理索赔有关依据和资料。要对合同中索赔事项深刻理解,要有高度的责任心和严谨的工作态度,充分理解招投标文件、设计文件、施工图纸、技术规范和业主、监理、承包商之间签订的合同协议以及各项往来性文件与相关法规,按照依合同、重证据、讲技巧、树信誉的原则,及时、准确、严格地按照程序进行索赔工作,这样才能切实维护自己的合法权益,取得效益最大化。因此,索赔是承包商或业主在工程项目管理中不可缺少的重要工作内容,应当重视索赔审计,加强索赔审计管理,做好索赔审计对提高项目管理业务能力和工程项目建设管理综合水平、以至企业如何溶入市场和实现可持续发展都具有十分重要意义。参考文献:
1.1不可预见的情况
在建设工程项目施工中,可能会发生一些不可预见的因素,导致施工的工期延误或者其他影响建设工程的问题,就容易产生索赔事件。在工程施工的过程中,发现了文物、古代遗址等具有地质和历史研究价值的物品,从而会产生这些文物的保护费用;还可能会出现恶劣的异常天气状况,导致已经完成的建筑遭到了破坏或者建筑工程质量没有达到标准,这时就会产生一定的处理费用和重新施工的费用。这些不可预见事件的发生,会使工程承包方带来经济损失,这便需要向发包方提出索赔要求。
1.2经济和社会环境发生变化
经济和社会环境发生变化主要指的是国家法律法规的修改、物价发生明显的变化、货币发生贬值、汇率进行大规模的波动等,这些都会对建设工程项目施工所需要的原料、人力和机器设备的购置费用增加,继而对建筑工程的造价带来影响,超出合同规定的承包方的承受范围,承包方就需要向发包方进行索赔。
1.3不可抗力情况
在建设工程的过程中因发生不可抗力,导致施工项目的承包方发生了经济损失,这时可以要求发包方进行经济赔偿。不可抗力则指因自然环境和政治造成的危害,比如暴风、地震、洪水、泥石流以及战争和政权更迭等。
1.4发包方违约的情况
根据我国建筑行业的惯例和建设程序来看,在进行建筑工程的施工中,是由发包方来提供现场的施工环境和条件,但是如果因为工程师和业主没有按照合同的规定,正确履行或者未履行规定的要求,致使合同规定的建设工程被延误,在工程的管理上存在明显的疏忽,没有按照合同的要求交付施工条件和作业环境以及不按照合同支付工程款,这些均会使承包方要求索赔的发生。
1.5合同有缺点的情况
合同有缺点主要是因为双方在制订合同的过程中,没有考虑全面,对未来可能发生的问题没有进行明确的说明,以及因为合同的内容不完全容易引起歧义等原因,一旦在合同生效以后工程建设的过程中,出现了类似的原因和问题,导致承包方和发包方出现纠纷的情况。
1.6合同变更的情况
合同发生变更主要是因为发包方提出要求,对原有的建筑施工设计需要变更,比如建筑的相关尺寸、工程量的大小变更、施工的顺序及施工的时间变化等,但合同的变更要遵循变更的内容在合同的范围以内,同时要保证不会对其他的工作造成不利影响。此时容易产生索赔的情况,影响承包方的施工计划和施工期限,这时承包方就可以向发包方提出索赔的要求。
2建设工程项目索赔的费用种类及其计算
2.1建设工程项目施工索赔的费用种类
在进行建设工程项目施工索赔时,费用的种类主要分为以下几种:
2.1.1业主责任导致的工期费用索赔。在发生工期延误时,同时也会给承包方带来费用上的损失,一是人工费:包括增加工作内容的人工费、停工损失费和工作效率降低的损失费等累计,其中增加工作内容的人工费应按计日工计算,停工损失费和工作效率降低的损失费按窝工费计算;二是材料费:包括索赔事件引起的材料用量增加,材料价格上涨及材料超期存储费用;三是机械设备费:因人工、原材料、燃料和设备等价格上涨造成的损失,以及机械设备闲置的费用。
2.1.2工程发生变更导致的费用索赔。工程变更的`情况一般都会在合同中明确说明,而且还会有相应的索赔计价规定,发生工程变更时,可以直接根据合同规定的索赔进行金额的增加,这样可以使承包商获得一定的经济补偿。
2.1.3国家政策法律导致的索赔。因为国家政策法律等因素变化,包括物价上升、法律变化、税收政策的变化、利率调整等使发包方的施工成本上升,要求发包方提供经济补偿,通常情况下只需要根据合同中约定的内容进行计算和索赔即可。
2.1.4加速施工导致的索赔。发生加速施工的情况,主要是因为发包方要求进行加速施工,并征得承包方同意后与承包方商定采取加快工程进度的措施。这时加速施工就会比正常施工量需要的成本高,主要包括加速施工引起的人工费的增加,例如新增加投入人工的报酬,不经济使用人工的补贴等;加速施工引起的材料费的增加,例如可能造成不经济使用材料而损耗过大,材料提前交货可能增加的费用以及材料运输费的增加等;加速施工引起的机械费的增加,例如可能增加机械设备投入,不经济的使用机械等。这时承包方就施工实际情况可以向发包方提出建设工程施工项目的索赔要求。
2.2建设工程施工项目索赔费用的计算
建设工程项目施工索赔根据索赔的目的,可以分为工期索赔和费用索赔两种,通常情况下索赔费用的计算方法主要有三种:
2.2.1实际费用法。也称额外成本法,是施工索赔时最常用的一种方法。它是根据每个索赔的事件所引起损失费用分别分析计算索赔值,然后将每个索赔值汇总后得到总索赔费用值的方法。这种方法是以承包商为某项索赔工作所支付的实际开支为根据,但仅限于超过原计划的由于索赔事件引起的费用。改方法计算起来比较简便,计算程序清晰易懂,需要注意的是精确索赔费用的各个项目,不能出现重复和漏记的问题,通常情况下主要包括材料费、人工费、机械使用费以及管理费用和利润损失。
2.2.2总费用方法。总费用法主要应用于发生多次索赔以后的事件,要对建设工程的实际总费用重新计算和确定,用实际总费用减去合同中规定的总费用,其差额就是需要索赔的金额。总费用方法主要应用于实际费用法难以确定分项费用的情况,主要原因就在于承包方导致的费用增加情况,此外还包括不正当竞争导致的中标价不合理问题。
2.2.3总费用方法的修正。这是对总费用计算方法的改进,主要是在计算的过程中,在总费用的基础上,去除一些计算的不合理因素,提高索赔计算的合理性,使其与实际的支出更加符合。其中可能修正的内容包括计算索赔金额的时段仅局限于受到外界的影响时间,而不是整个施工期;只计算受到影响时段内的某项工作所影响的损失,而不是该时段内所有施工工作所受的损失;对投标报价费用重新进行核算,按受影响时段内该项工作的实际单价进行核算,乘以完成的各项工作的工作量,得出调整后的报价费用。
在具体的建设工程施工项目索赔金额的确定和计算中,首先需要受到损失的一方能够准确界定损失的事项和范围,并且在合同约定的时间内提出正当的索赔理由和有效的证据,运用合理合法有效的方法进行索赔。坚定的维护自身的合法权利和经济利益,增强自身的索赔意识和索赔能力,运用自身的能力实现合理的索赔。
3结语
综上,在建筑施工的过程中,极易因各种因素导致施工被延误或者是因为发包方的要求,最终使承包方建设工程施工的成本增加和经济效益减少,这时承包方就需要向发包方进行索赔。在建设工程项目施工的过程中,索赔十分经常出现的事件,对此,应明确索赔的界定和计算方法,减少索赔中承包方和发包方双方的争执,提高索赔处理的效率,保证建设工程施工项目的顺利开展。
参考文献
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[2]李中云.浅谈建设工程施工索赔技巧[J].四川建材,2014(4):238-239.
随着政府投资审计领域不断扩大,审计范围不断更新,审计措施也随着不断改进。通过审计,客观地反映建设资金管理和使用情况,揭露建设项目管理中存在的倾向性问题、共性问题,发现一些线索,有针对性地提出改进意见,以促进和加强政府投资项目管理进一步完善,提高使用效益。
为进一步加强政府投资项目审计工作,规范政府投资审计行为,提升审计质量和成效,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。针对不同的审计阶段应区分不同的审计措施。
一、准备阶段
(一)营造良好的审计氛围。为进一步加强投资项目的监督管理,规范投资行为,促进科学决策,充分发挥政府投资项目的社会效益和经济效益,营造良好的审计氛围。首先领导重视是改善审计监督环境,提高审计权威的前提条件,不断地提高审计的地位和作用;其次以制度建设规范投资审计工作,各级政府制定政府投资审计的一系列相关文件;再次组建相应的审计队伍,多层次、多角度配置投资审计力量,充实投资审计人员。
(二)积极开展审前调查。审前调查是“全面审计,突出重-1-
点”的必然要求;是全面了解掌握被审单位基本情况,是便于落实、量化、细化审计工作,确定审计内容和重点,合理配置审计资源,制定审计实施方案的基础和前提。我们要拟定需要被审单位准备、提供的资料清单、电子数据及相关要求,运用“收、听、看、访、辩、议、写”等各种手段,全面收集资料并进行整理和分析。
(三)科学组建审计组。由于建设项目投资规模不同,建设性质不同,每个项目有其不同特点,要考虑审计人员的数量和专业搭配,进而要求科学地组建审计组,合理地分配审计人员,细化审计的范围,明确投资审计的目标。
二、实施阶段
(一)制定审计质量规范标准。遵循“二十字”审计方针,要求依法独立审计,实事求是,客观公正;要求审计程序合法,事实清楚,证明材料充分,法律法规运用得当。
(二)将审计与审计调查有机地结合起来。对一些政策性较强,涉及面广,带有一定普遍性的问题进行集中分析,提出合理、可行的建议,将对审计项目起到事半功倍的效果,取得良好的宏观效应。
(三)积极实施项目招投标阶段的审计监督。与检察、监察部门共筑第一道防线,及时制止招标活动中的违规行为。通过参与招标活动,提前了解项目的具体情况,为以后的审计项目打下基础。
(四)加大跟踪审计力度。对在建工程的投资大、周期长的特点,强化在建项目的审计,规范现场变更及签证行为,提高合同管理水平。
(五)积极应用的先进的审计技术,全面做好竣工决算审计,运用计算机算量和计价软件,使得工程预结算的审核工作又快又准,提高工作质量和效率。
三、报告阶段
(一)建立健全项目复核制度。对审计组完成的每一个审计项目,在做出项目定性和处理意见时,要做到:一是实行审计组长负责制;二是实行法规股审理复核制度;三是实行集体讨论制度。
(二)利用审计格式化模板。格式化的审计报告要客观明了,如实反映客观事实,内容完整;审计结论和决定要定性准确;审计评价有理有据,实事求是;审计建议要层次分明,科学合理、切实可行。
四、当前政府投资审计存在的主要问题及今后投资审计措施方向
通过参与投资项目的审计,随着我国工程造价管理体制改革与国际惯例的接轨,随着招投标工作的深入开展和工程量清单计价的逐步实施,传统的事后审计存在无法避免的审计风险。
为今后做好投资审计工作,提出以下审计措施:一是应当加强审查建设项目的前期工作。通过审计,了解项目论证是否
充分,是否履行了国家基本建设项目审批程序,对前期工作做得不够的,应及时反映上报,提请主管部门纠正,避免留下隐患。二是认真审查建设项目招投标情况。通过审计,检查建设项目在设计、施工、监理等环节执行招投标情况,以规范政府投资项目的招投标行为,确保工程质量,降低工程造价,提高资金使用效益。三是主动审核施工、设计、监理合同的合法性和合理性,确保合同能够按照投标条件来签订,为合同的顺利履行打下基础,同时为双方创造平等合理的索赔条件。四是积极开展投资项目效益评审,同时应对项目投资论证中的经济效益和社会效益结果进行审计。积极开展对项目的经济效益、社会效益和环境效益等三大效益的评审,更好地为宏观调控服务,为今后的投资审计工作提供发展方向。
杜树茂徐宝华
关键词:政府投资工程,跟踪审计,招标文件,工程结算
随着政府在基础设施、民生工程投资力度的不断增加, 政府投资工程项目数量越来越多。对政府投资工程项目实行全过程精细化管理越来越引起各级政府的高度重视。政府投资工程项目大多具有建设周期长、投资额大、技术复杂、管理专业要求强等特点。审计监督部门如何贯彻落实李克强总理对审计工作的重要指示, 适应新常态, 引领新常态, 充分发挥自身的专业技术和法律法规赋予的监督职责, 在政府重点投资项目的建设过程中, 实施跟踪审计, 对招标投标、工程实施及结算审计等阶段的关键环节和重要关口, 采取有效措施和方法, 加强审计监督与控制管理, 将对有效控制政府投资, 规避和纠正政府投资工程项目建设过程中存在的违法违规问题, 提高政府投资工程项目的经济效益和社会效益, 起到至关重要的作用。
1) 招标文件编制阶段严抓招标控制价审计的六个关键环节, 着力加强事前预防。《政府投资项目审计规定》要求, 审计机关对政府重点投资项目建设和管理情况实施跟踪审计。招标文件作为施工单位编制投标文件和评标专家评标的依据, 对控制工程总投资起到关键性的作用。跟踪审计, 必须前移审计关口, 对政府投资工程项目招标文件内容和招标文件确定的招标控制价进行重点审计监督, 不仅可以提升中介代理机构编制工程控制价的质量, 有效避免控制价中的失误和错漏等问题, 为控制工程造价奠定了基础, 而且对规范政府投资行为将起到积极作用。a.审计控制价中计算相关的费率是否正确。根据工程类别及工程投标时间, 审计编制的控制价中计算的费率是否按照建设主管部门发布的现行费率及相关规定执行。b.审计控制价中的人工、材料、机械单价等是否合理。按照工程投标的时间, 调查收集有关部门发布的政府指导价和市场价格信息, 审计控制价中的人工、材料、机械单价与市场价是否相符, 对明显高于市场价格的进行调整。c.审计控制价中措施费的计算是否合理。按照工程施工图纸设计的内容, 结合查看施工现场, 按照现行合理的施工工艺确定拟建工程施工组织, 审计其措施费计算是否合理、合规。d.审计控制价中工程量计算的是否真实合理。依据招标文件、施工设计图纸、工程量清单计价规范等资料, 对控制价中的主要工程量项目进行审计核算, 与工程量清单中的工程量进行审核比对, 对工程量清单中的项目名称、数量、特征等与图纸不符的或计算有误的项目予以纠正, 保证招标控制价计算编制与施工图纸、工程量清单中的相关指标的统一和吻合。e.审计控制价中的组成单价的消耗量是否确切合理。综合单价因组价中人工、材料、机械消耗量不同价格相差很大, 严格审计控制价中相关项目人工、材料、机械消耗量是否合理、合规, 对消耗量不合理的项目进行纠正。f.审计控制价中的材料暂估价格及专业暂估工程确定是否合理。同种材料不同产地、不同质量、不同规格相差很大, 严格审核暂估材料相关参数与价格是否匹配。专业暂估工程是否经相关部门批准, 是否包括在经审查的工程施工图纸范围内, 是否存在毫无根据的乱估现象。
2) 工程施工阶段把好影响工程投资的“三道重点关口”, 切实使工程投资得到有效控制。跟踪审计在加强对工程项目招投标环节审计监督的基础上, 还要对工程项目实施阶段影响工程造价的重点环节、重点部位进行审计监督。a.严把隐蔽工程建设关。隐蔽工程既难以跟踪, 又最容易出问题。为确保监督质量, 避免竣工后审计时难以取证或易产生纠纷等问题, 必须将隐蔽工程作为跟踪审计监督控制的重点环节, 明确跟踪要求:工程实施过程中的土方开挖、回填、石方爆破和结构变更等隐蔽工程签证资料, 必须由审计部门人员参加, 会同有关单位共同测量并现场签证, 才能确保形成真实完整的签证资料, 准确无误的反映施工情况。如在对某工程中进行跟踪审计时发现, 工程在施工地下基础工程时, 施工单位为了隐瞒基础部分的实际工程量, 以赶工期为由, 未经相关管理部门对基槽开挖深度、宽度进行实地测量、签证记录和许可的情况下, 私自进行钢筋混凝土基础工程施工并将基础土方进行回填, 单方整理基槽隐蔽工程记录, 审计人员要求对该隐蔽工程记录进行重新测量鉴定, 发现基础深度存在明显的弄虚作假行为, 及时予以纠正, 保证了签证资料的真实可靠。b.严把设计变更审核关。重点关注变更理由是否合理、资料是否齐全、内容是否真实、手续是否完备, 规范设计变更报审程序, 尽量减少不必要的图纸变更, 并注重发挥专业优势优化设计方案。如在对某大型公园建设项目进行跟踪审计时, 建设单位以节约建设资金为由将原设计的镶贴花岗岩改为压膜混凝土。由于压膜混凝土在当时属新的施工工艺, 没有相关参考定额和计价依据。为了摸清该施工工艺的准确施工方法和价格构成, 审计人员在施工过程中进行全程驻守, 详细记录施工工艺及所用材料情况, 根据实勘资料、多方询价, 对施工单位提出变更单价进行详细测算。在建设单位与施工单位已草签合同、施工单位咬定合同的情况下, 依靠掌握的专业性资料进行了剖析计算, 及时发现和纠正了施工单位虚报价格问题, 仅此一项节约建设资金近百万元。c.严把材料价格审核关。重点关注工程中使用的材料是否按施工图纸设计确定的材料规格、质量标准进行采购, 材料价格是否与施工当期的市场价格相符。如在对某政府投资大型公用建筑工程进行跟踪审计过程中, 通过对招标文件中暂估材料价格、专业暂估工程造价进行跟踪审计, 对暂估材料价格、专业暂估工程相关参数和施工工艺进行详细的论证和考察, 并进行大量市场调查, 核实中介机构编制的控制价, 审减比例达到17.5%, 不仅节约了大量的财政资金, 也使材料采购行为更加公开、公平和规范。
3) 工程结算审计阶段中坚持采取“四结合”审计方法, 确保工程结算真实可靠。政府投资工程项目中, 施工单位为追求利润的最大化或造价编制人员在职业道德方面的原因, 常在工程竣工结算编制中采用高估冒算、弄虚作假等手段骗取政府财政资金, 为解决工程结算中存在的上述问题, 工程结算审计过程中应坚持采取“五个结合”审计方法:a.审查施工合同与审查招投标文件及现场施工情况相结合。重点审查签订施工合同主要条款与招投标文件是否一致, 合同中的施工范围、施工项目与实际施工情况是否一致, 有无未按合同范围施工的情况。b.审查施工图纸、签证资料与现场勘查测量相结合。审计人员应在认真细致审查施工图纸、签证资料同时, 深入施工现场, 将实际完成的工程量与施工图纸、签证资料进行核实, 既可以审查发现实际施工过程中存在未按图纸施工或签证资料弄虚作假的问题, 又可以全面了解工程建设和管理真实情况。c.材料价格审计采用调查材料市场价格指导价与查阅施工企业的账面材料价格相结合。在审计材料价格时, 审计人员应先调查建设、监理、施工等人员当时的施工情况, 按照施工日志、监理日志对不同阶段施工的工程所使用的材料品种、数量进行分段、分类汇总, 然后根据分析的数据进行市场调查、网上查询、电话咨询, 并结合地税数据审计, 查阅施工单位同期材料账面价格, 进行综合分析对比, 与施工单位共同协商确定合理的材料价格。d.计算测量坚持专家经验与先进技术相结合。加强内部审计资源整合, 采取工程投资、财务会计、计算机等专业审计人员强强联合, 由经验丰富专业的审计人员任审计组长和主审人员, 凭借多年积累审计实践经验和专业知识, 运用先进的算量、计价软件和精密GPS测量仪、测距仪等测量工具辅助审计, 不仅可以有效提高审计质量而且将使审计效率得到大幅度的提高。
总之, 政府投资工程跟踪审计监督控制应贯穿于工程项目建设的各个阶段, 是一个全过程、全方位的监督控制管理过程, 但在建设项目某些关键阶段、关键环节实施重点监督和控制, 将审计监督的关口前移, 充分发挥审计监督的“免疫”性功能, 将问题扼杀在萌芽阶段, 对合理、合法、合规的控制政府工程投资, 有效预防和避免建设领域以权谋私、权钱交易、内幕交易等违法犯罪问题, 积极促进和完善相关建设法规规范运行将起到事半功倍的效果。
参考文献
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[2]审计署.适应新常态践行新理念更好的履行审计监督职责的意见[Z].2016.
[摘要]政府投资项目跟踪审计是刘家义审计长提出的审计是国家经济社会“免疫系统”理论的重要实践内容之一,跟踪审计充分地发挥了审计预警、揭露、抵御功能,具有重要现实意义。本文结合多年政府投资审计和近几年开展的政府投资项目跟踪审计工作实践经验总结,从跟踪审计概念和重要现实意义入手,综合分析目前跟踪审计实践中存在的相关法律法规不完善、审计定位不清、介入时点模糊、深度难以把握、审计监督和参与建设各方责任难以划分等主要问题,探求相应的解决对策,为推动跟踪审计的发展完善提供有益的借鉴和参考。关键词:政府投资项目跟踪审计监督
政府投资项目审计是国家审计监督的重要组成部分,是保证国家资金正常、合规、高效使用最有效的检查方式。随着经济的发展、市场经济体制的不断完善、公共财政体制的建立,政府的服务职能体现的更加明显和重要。公共工程逐步成为政府投资的核心工程,政府投资规模不断地扩大,建筑领域的腐败问题也越来越突出,纳税人对政府能力的要求越来越高,政府投资项目审计受到社会的广泛关注。因此,加强对政府投资项目审计的力度和深度显得特别重要。
随着政府投资审计的不断向前发展,政府投资项目审计的深度和力度不断加大。目前,开展的政府投资项目全过程跟踪审计就是政府投资项目审计不断深入发展的具体实践体现。跟踪审计改变了以往采用的事后进行竣工决算审计的方式,从事前审计开始介入,更加重视投资项目的建设过程审计。实践证明,对政府投资项目进行全过程跟踪审计,能够为政府完善投资决策提供重要依据,节约政府资金和提高资金的使用效益,保证建设资金运用过程的经济性、效率性和效果性;同时,能促进建设项目规范管理,有效遏制投资与建设领域的腐败行为,防止经济犯罪等方面都起到了显著的作用。
由于审计机关开展政府投资项目全过程跟踪审计实践时间不长,相应的法律、法规等配套建设尚未跟上,不能满足审计形势发展的需求。目前,政府投资项目跟踪审计作为一个新生事物,缺乏系统、完整的理论体系支持。处在边实践、边探索、边总结、边提高、边发展、边完善的过程之中,全国各地有着不同认识和做法。政府投资项目跟踪审计实践中还存在诸多问题,需要不断探索研究解决。
一、跟踪审计的概念和现实意义
(一)跟踪审计的概念
由于所站的角度不同,对跟踪审计有着不同的认识,跟踪审计的概念也有多种表述。我们认为,审计机关开展的政府投资项目跟踪审计可以表述为审计机关依据有关法律、法规、规章要求,按照规定程序,对包括建设项目决策、设计、招投标、施工以及竣工结算等投资管理活动全过程进行连续、全面、系统地审计、监督、分析和评价工作,通过发现和评价工程建设过程中存在的问题,帮助有关部门纠正偏差,以实现对建设项目全过程的审计监督与控制。政府投资项目跟踪审计工作中体现五个方面相结合的特点:一是审计监督与过程服务相结合。在审计监督中体现审计服务,在事前事中提供咨询意见,供决策管理参考,在工作中加强与被审计单位的沟通合作,充分发挥审计“免疫功能”作用。二是审计依据合法与合理相结合。审计依据既要符合一定的程序,进行集体决策,还要做到客观合理适当,坚持程序到位与其合理性并重。三是依法审计与防范风险相结合。在工作中做到依法审计、实事求是。找准跟踪审计关键环节和控制点,视问题的重要程度采用全面或抽样审计方式,注重识别和审计风险防范。四是资料审计与现场勘察相结合。工作中在对相关资料审计的同时,加大对隐蔽工程等的现场审计监督深度力度,严防偷工减料和高估冒算。五是真实合法与绩效审计相结合。在做好真实、合法性审计的同时,着重抓住投资决策、资金使用、建设管理和投资效果四个环节,提出改进建议和措施,促进提高管理水平和财政资金使用效益。
(二)跟踪审计的现实意义
开展政府投资项目跟踪审计很好地体现了刘家义审计长提出的审计是国家经济社会的“免疫系统”理论,开展政府投资项目跟踪审计是充分发挥审计 “免疫系统”功能的重要方式和途径之一,充分地体现了审计预警、揭露、抵御功能。审计人员进驻施工现场跟踪审计,能随时掌握建设的实际情况,想方设法帮助解决建设过程中遇到的实际问题,抵制各种风险的发生和扩大。对跟踪审计中发现的问题随时纠正,及时向被审计单位提出审计意见建议,促使被审计单位纠正工作中的偏差错误,促进其提高管理水平。定期汇总审计中发现的一些共性问题形成专题信息,发现重大问题及时向领导汇报,为领导决策服务。政府投资项目跟踪审计把审计服务工作摆在了重要位置,充分发挥了审计的建设性作用,更好地体现国家审计责任、公正的价值,具有重要现实意义。
1、完善监督体制,增强决策透明度,防止滋生腐败行为。跟踪审计形成工程投资、管理、监督等之间权责明确、相互制衡的决策、管理和监督体制。工程竣工决算审计所发现的问题大多已难以改变和挽回,而实行跟踪审计,审计机关从投资决策开始就参与到对建设项目的监督之中,随时就发现的问题向有关各方提供决策咨询意见,及时揭露项目建设过程中的舞弊、违纪、违规行为,制止不正之风,促进建设、施工、监理、设计单位认真履行各自职责,相互配合,正确运用权力,实施科学决策和管理,提高建设工程实施的透明度和公信度,遵循国家有关规定,防范产生错误和腐败行为。
2、严格贯彻和执行国家对建设项目相关的法律、法规。开展政府投资项目跟踪审计,审计机关及时参加项目建设的每个主要阶段和关键环节,能清晰当时的实际情况和应当适用的法律、法规,并能从整个法律法规体系出发做出恰当的判断,避免理解和执行的偏差。
3、规范建设项目管理。通过跟踪审计,对参与项目建设全过程中的各个系统进行监督,将审计监督贯穿建设项目前期准备、建设实施直至竣工投产的全过程之中,能及时发现和纠正招投标、合同管理、承发包、现场管理、投资控制等建设环节中常见的或苗头性的问题,督促建设单位加强内控管理,强化责任意识,有效遏止对建设项目实施中的一些瞎指挥、乱签证、随意变更等现象,促进建设单位健全内部控制制度,规范运作,科学管理。
4、提高建设项目投资绩效。跟踪审计贯穿建设项目的全过程,审计人员深入到项目建设现场,对项目建设过程进行实时监督,强化建设项目参与各方在其履行各自职能过程中的责任意识,及时梳理建设项目进行中各方之间的利益关系,明确各方在建设项目实施中处理有关问题的依据和规范,从而最大程度的引导和规范各方的行为,防微杜渐,整体上提高建设投资绩效。
5、为政府的宏观决策提供重要参考。近年来,随着政府投资力度的不断加大,重点工程、重大民生项目已成为领导关心、百姓关注的热点。跟踪审计通过对建设项目立项、论证过程的事前监督,阻止不合理投资项目的立项,提供关于投资项目效益的重要信息,促使政府在投资活动中慎重行事,经济有效地使用国家建设资金。
二、跟踪审计中存在的主要问题及成因
(一)跟踪审计相关的法律、法规不完善
作为一种全新的审计监督模式,现阶段缺乏关于全过程跟踪审计的法律、法规和相关规范,审计依据不足,缺乏衡量标准,审计质量难以保证。特别是在一些共性的问题上,实施标准不一,弹性过大、没有一个统一的做法。跟踪审计的范围、内容、程序、审计取证、审计报告等都缺乏具体的规范,导致跟踪审计工作带有很大的主观性和随意性,审计独立性、权威性受到挑战,审计部门有时处于被动的局面,不能确保审计质量,加大了审计风险。
(二)审计工作定位不清、内容难以合理界定
审计机关处于双重领导体制下,各地政府对跟踪审计的定位和期待有所不同,导致各审计机关的工作定位、工作内容差别很大。立足于监督为主还是以服务为主,这是导致不一致的主
要原因之一。在跟踪审计的过程中,建设单位对审计存在过分依赖心理,经常利用眼前的“审计资源”为他们解决本该应由其自身解决的问题,凡事要取得审计认可,把审计当作“保险箱”。有时,审计人员也有意无意地充当了他们的参谋和助手。又因为事实上监督和管理难以明显区分和把握,监督权容易演化为行政管理权,造成审计缺位和越位,给审计工作埋下风险隐患。
另一方面,相关行业管理部门没有及时出台关于跟踪审计的具体规定,对跟踪审计的工作内容、收费标准等方面也无明确规定。因此,审计机关利用社会审计资源进行跟踪审计,合同签订时,经常是只注重收费项目的谈判,而相应的工作内容和缺陷责任认定及处理难以进行明确规定,如具体内容、协审工作质量等。造成协审单位提供的服务内容不符合要求时,却又找不到相应的合同依据,审计机关对协审单位的工作质量难以进行合理约束。
(三)审计介入时间点模糊、深度难以把握
跟踪审计针对项目建设的全过程,究竟是从项目决策阶段介入,还是从招投标、施工阶段介入,各地做法不同。由于长期以来,政府投资项目审计都是采用竣工决算审计的方式,对前期决策和设计阶段审计缺乏相应的专业能力,跟踪审计大多未涉及可行性研究、设计质量和概算审计,项目前期审计基本上是一个盲区。目前的做法大多集中在施工阶段介入,就建设单位而言,也认为审计的主要成果体现在施工阶段工程造价的控制上。实践表明,在施工阶段介入,仍然有很多缺陷不能得到弥补。按照法律规定施工合同应是对招标文件进行实质性的响应。忽视招投标阶段的审计,施工合同和建设过程中的很多问题将得不到解决。不进行设计概算的审计,同样会带来许多问题,由于概算文件是政府对项目进行总投资控制和资金安排的重要依据。一份完整准确的概算文件应对后期的项目投资起到最高限额的作用,但现实情况是,由于概算不完善,或是因设计深度不够而编不准;或是编制概算单位责任心不强、计算不准确;或是未考虑市场的材料价格变化没有进行主材调差等原因,只能在期间不断地调整,结果变成概算随着项目进展跑的尴尬局面。实际是本末倒置,甚至造成投资失控的严重后果。
跟踪审计深度难以把握。跟踪审计是对建设项目全过程的审计,需要审计人员在建设项目过程中频繁的介入进行审计,提出审计意见建议,容易导致审计人员偏离监督咨询建议的目标,介入到建设项目管理的职能范围中。造成各方利益的冲突,破坏跟踪审计所建立的权力制衡机制。
(四)审计监督和参与项目建设各方的责任关系不易划分
跟踪审计对投资项目参与各方的监督是基于各被审计单位完善内控制度和具有自身质量保证体系基础上的。但现实中,审计监督与各方管理的责任关系却难以划分。跟踪审计要深入到项目中的各个环节,责任不清将会使以后审计查出问题的处理难度加大。项目建设中涉及的主要单位是:建设单位、代建、监理、施工、质量监督部门等。就监理单位的职责而言,是“三控两管一协调”,即对投资、质量、进度的控制,对合同、信息的管理以及协调各方面的关系。从监理的职责来说,涵盖了所有的项目建设目标,但由于目前的建设管理体制问题,也由于监理市场的恶性竞争、优秀人才的流失,监理并未尽到相应的责任。代建是近几年来的新生事物,代替业主行使项目管理职能,对于工程质量和投资的把握、控制,代建也有自身的责任,既然都有责任,其中相互交叉和重叠的部分就不易于分清。建设项目参与管理的单位多却起不到相应的作用,审计监督到最后被推到了一个重要的把关人位置上,而且,很多党政主要领导也把审计机关当成最后的把关人,造成审计责任、风险加大。
(五)审计人员短缺、结构单
一、知识面窄
审计人员的素质是实现审计目标,保证审计质量的关键,跟踪审计活动贯穿项目建设整个过程,需要审计人员具备较高理论基础和丰富实践经验,并能综合运用工程、财务、经济、管理、法律等多方面知识。审计质量水平与审计人员的知识体系有着直接的关系。目前,审计
机关中能够胜任这方面工作要求的复合型人才极其短缺,在一定程度上制约着跟踪审计的发展。
三、解决的对策
(一)健全和完善跟踪审计的法律、法规
作为一种全新的审计模式,跟踪审计需要制定一整套系统的法律、法规来规范运行,使跟踪审计工作法制化;制定政府投资项目跟踪审计准则、跟踪审计指南,明确跟踪审计定位、审计内容、审计方式方法等,解决在涉及审计机关与其他部门职能交叉和审计执法主体对社会中介机构有效管理等方面的问题,健全防范审计风险制度体系建设。
(二)准确把握审计介入时间、合理定位和工作深度
资料表明:工程前期阶段影响造价的可能性是20%-75%,工程施工阶段影响造价的可能性只有5%-25%。建设项目前期阶段的造价控制有着更加重要的意义。目前受审计能力等客观因素的限制,建设项目前期阶段跟踪审计只能从投资决策的各项技术指标进行论证和评价,或者从基础数据入手,评价数据的采集工作是否真实、数据来源是否可靠,计算是否准确。我们认为建设项目设计方案进行选优、从价值工程的角度来评判设计方案的优劣,由专业的规划局和审图机构完成;跟踪审计选择建设项目初步设计阶段设计概算审计作为跟踪初始切入点比较符合实际。准确、合理的概算对建设项目总造价起到统领作用,保证建设项目的正常实施,易于控制建设项目总投资。当然,不同建设项目都有各自的特点,要从项目的规模、重要程度、审计人员情况、审计的成本等多方面综合考虑,找准适当的时点介入。如果是国家某一阶段具有重大意义和对社会有深远影响的项目,也可以从决策阶段、设计方案阶段就组织专家组进行论证。
跟踪审计始终要把握好审计合理定位,审计不能介入管理者的职责范围,始终做到到位而不越位,保持审计依法独立监督职能。在审计与监理的职能划分上,应当从本质上界定两者之间的区别、联系,真正明确各自职能与设置的目的。应该说,监理与跟踪审计一定程度存在职责上的重复,但跟踪审计应重点对于工程量和造价予以控制,监理则应把工程质量作为控制重点,监理和跟踪审计的结果可以相互参照,实现资源共享。
对于质量方面的审计,从检查制度建立和运行情况入手较好。通过对监理单位、施工单位的质量保证体系、内控制度进行检查,熟悉质量管理的主要内容和流程,检查总监的到位和履职情况,并结合现场检查情况进行评价、分析。在跟踪审计过程中,审计人员不涉及定价,而是咨询服务建议。
(三)把握跟踪审计内容和关键环节
由于跟踪审计任务重,历时长,一定要采取抓大放小的方式,找准审计的重要内容、关键环节。一般是建设项目的概算、招投标文件、合同、进度款支付、材料和设备的采购、隐蔽工程、重大设计变更等方面。
1、招标、投标和合同审计。重点进行招标文件和合同的审查,重视对一些关键性内容的把握,特别是一些重要条款是否严密、有无缺陷。如工程质量标准、奖惩措施、价款支付、工期是否合理、合同主要条款、有无对潜在投标人的不合理限制条件、合同文件组成及解释顺序等是否合法合规,全面准确表述招标项目招标人的实质性需求。合同有无违背招标文件精神,质量、工期、进度、奖罚条例等方面条款是否明确,防止工程施工过程中和竣工结算中扯皮现象的发生。
2、施工过程中监控。审计人员重点关注设计变更、隐蔽工程、现场签证的合理性、真实性情况,防止虚报、虚增工程量。工程变更是施工单位在工程谋取暴利的主要手段,投标人为争得项目,投标时故意压低报价,中标签订合同后,就想方设法去变更设计图纸、增加现场签证,审计人员应对其必要性、真实性及变更价格进行重点审计,并明确在变更前报审计部门备案。审计人员要经常深入施工现场,密切关注隐蔽工程的施工,参与重要隐蔽工程的验
收,掌握真实情况,防止弄虚作假导致工程造价的失真。
3、进度款支付和工程价款结算审计。两者是控制建设项目造价的重要环节。工程价款结算直接与项目总造价相关。必须根据合同和招标文件的规定,对工程量计算、材料价差调整、套用定额的准确性、措施费用是否合理进行详细审计。
4、竣工决算审计。竣工决算是反映项目最终投资的文件,是投资控制的最后关口,涉及项目从筹划开始到竣工投产的全过程费用。确定每一笔费用是否按规定列入,计算是否准确,有无多算、漏算。最后,工程要有竣工图、工程造价指标及与分析材料。考察和评价项目建设的全过程,对项目的竣工决算进行分析,可以回顾和总结项目建设的全过程,对前期工作、实施情况及营运情况与项目最初的筹划情况进行对比,是否达到预定的目标,进行原因分析,为政府的宏观决策提供重要参考。
(四)正确处理审计与被审计之间的关系
审计机关应当督促被审计单位及时建立健全内控制度,变“亡羊补牢”为“防患未然”,并严格按制度执行,履行各自的权力和责任。同时,实现“审”与“被审”各方互动,加强建设项目参与各方之间的充分交流和有效沟通。审计人员自身的心理素质、业务素质、工作经验、职业判断和表达能力、谈话技巧在跟踪审计中尤为重要。审计人员在与被审计单位交换意见时,要讲究语言艺术,树立良好的审计形象,实现对被审计单位审、帮、促方面相结合,使被审计单位主动配合支持审计,积极采纳审计意见建议,及时纠正建设过程中出现的问题。同时,审计部门与监理、代建等单位做到资源共享;与其他建设项目监管部门之间实现信息共享,形成合力。
(五)采取多种途径,充实审计力量
政府投资项目跟踪审计涉及的审计事项复杂、专业性强,而跟踪审计人才短缺,审计人员知识和能力结构不合理,已经给跟踪审计工作发展提高带来严重影响。审计机关要采取多种途径,加强政府投资项目跟踪审计人才培养和队伍建设。一是外部引进人才,引进所亟须的复合型人才;二是内部培养人才,通过各种培训,使审计人员能够更新观念、知识和技能,尽快适应开展跟踪审计工作的需要;三是建立外部人才网络,与社会中介、咨询机构中的专家建立稳定的合作关系,聘请他们参与跟踪审计工作;四是公开招标,选择具有良好信誉的社会中介机构作为协审单位,协助审计机关实施跟踪审计。
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