土地利用制度分析

土地利用制度分析（精选8篇）

土地利用制度分析 篇1

土地利用管制制度效率探讨

对于公共管理,管制是重要的`管理手段.文章用经济学的观点阐述管制政策的效率原理,并在此基础上分析我国土地利用管制政策的效率,最后提出我国管制政策改进的建议和实施的条件.

作 者：马永平 作者单位：山东省淄博市张店区国土资源管理局,山东,淄博,255000 刊 名：山东理工大学学报(社会科学版) 英文刊名：JOURNAL OF SHANDONG UNIVERSITY OF TECHNOLOGY(SOCIAL SCIENCES EDIATIO) 年，卷(期)：2002 18(6) 分类号：F301.22 关键词：土地利用   土地利用管制   制度效率  

土地利用制度分析 篇2

1 地票的含义及交易流程

1.1 地票的含义

2008年12月4日, 重庆农村土地交易所挂牌成立, 农村土地交易所主要从事“地票”交易。所谓“地票”, 指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施、农村公益事业用地等农村集体建设用地, 经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。该指标通过拍卖的方式在农村土地交易所进行流转, 购买一定量指标后, 可以等量增加城市建设用地。

1.2 地票运行主要程序

1.2.1 复垦

国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划, 编制城乡建设用地挂钩专项, 确定挂钩的规模和布局, 农村集体经济组织、农民家庭及拥有土地权属的其他组织可以向区县国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请, 经批准后即可对所申请的闲置的农村宅基地及其附属设备用地、农村公共设施和农村公益性事业用地和乡镇企业用地等农村集体建设用地进行专业复垦, 将其复垦为合格的耕地。

1.2.2 验收

由土地行政主管部门根据相关规定对土地再次流转的资格进行审核, 并对土地使用权人发给相应面积的“地票”。

1.2.3 交易

农村土地交易所会将不同地区形成的地票整合打包, 根据实际情况, 进行公开拍卖, 价高者得。

1.2.4 使用地票

“地票”持有者人在符合城市规划和土地利用规划的范围内, 寻找尚未被国家征收、又符合其市场开发需求的地块。看准地块后, 向政府提出征地建议。倘若时机成熟, 政府会将地块征用, 并作为经营性地块进行招挂拍, “地票”持有者与其他开发企业再次竞争, 讲究价高者得, 取得土地使用权。

2 地票制度下土地资源利用的外部性问题

外部经济, 在微观经济学中, 表示一个生产者或消费者在其生产或消费的过程中, 其经济活动给其他生产者或者消费者带来危害或收益, 而他自己却并不为此而支付足够抵偿这种危害的成本 (外部不经济) , 或不能获取与收益等价的补偿的现象。而现实经济中, 许多不满足排他性却具有竞用性特点的物品, 诸如水资源、土地资源等, 在其利用过程中存在广泛的外部性问题。而在重庆地票交易制度中, 土地资源利用中的外部性问题也广泛存在。从以上地票交易流程来看, 一方面, 在复垦环节, 涉及将农村宅基地、乡镇企业建设用地和农村公共设施及公益性事业用地复垦为耕地, 对农村土地资源进行了再次利用。另一方面, 在开发商取得地票落地后的相应指标后, 在城市边缘对土地进行再次开发。在这两种土地资源的利用过程中都存在着一定的外部性问题。

2.1 农村土地利用中的外部性问题

2.1.1 减少农村公共设施用地

在《重庆农村土地交易所管理暂行办法》中规定:“本办法所指建设用地挂钩指标, 特指农村宅基地及其附属设备用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益性事业用地等农村集体建设用地。”即原本用于农民建房、开办乡镇企业以及进行农村基础设施建设的地块, 现在复垦为耕地。其中, 势必减少农村配套基础设施的建设, 影响社会主义新农村建设。

2.1.2 降低复垦地周围土地整体规划利用价值

将散落各处的宅基地、乡镇企业用地以及农村公共设施建设用地统一复垦为耕地, 实质上是将一整块的土地资源化整为零, 耕地、林地散布不一。假如, 3亩土地, 其原本土地表面布局如下, 1亩鱼塘, 2亩宅基地。在2亩宅基地复垦为耕地的情况下, 鱼塘所有人就失去了将2亩宅基地承包扩修鱼塘的机会, 不利于形成规模经济。就其本质而言, 对于该块土地资源的利用没有达到帕累托最优。

2.1.3 耕地投入使用, 对生态环境产生负外部性

在种植农作物的过程中, 大量农用药剂的使用, 带来破坏食物链、杀伤有益生物;破坏大气层、土壤、水体;伤害人体健康等一系列问题。

2.2 城市房地产开发过程中的外部不经济

2.2.1 房地产建造中的外部不经济

一方面, 房地产开发起着拉动消费需求、促进经济增长以及美化城市环境的积极作用。但另一方面, 在房地产开发过程中, 由于长期以来只重视经济效益而忽视生态效益的观念的形成, 导致了开发商片面强调土地利用的高产出, 造成了噪声污染、植被破坏、过度开发、土地污染。

2.2.2 房地产建成后的外部性问题

由于生态意识淡薄, 违章建设、配套设施不完善、楼盘过于集中等问题日益成为全行业性现象。而随之而来的交通拥堵、绿地减少、市民出行候鸟现象 (白天工作在CBD, 晚上生活在市郊, 朝九晚五市民出行单向流动的现象) 更加重了城市负担, 外部性问题日益突出。

3 外部性问题的治理策略

3.1 政府角度:规划与控制

在地票制度下, 无论是城市还是农村, 土地利用中都存在着外部效应。而对于土地资源的市场调节失灵, 按照西方微观经济学的观点, 应当由政府进行宏观调控。一方面, 规范市场秩序;另一方面, 引导市场进入良性循环。

3.1.1 合理规划

进行全面、整体、合理的区位定界。统筹全局, 因地制宜。对于农村土地, 明确划分宅基地、耕种区、养殖区、林业带。对于城市地区, 合理划定商业区、教育区、居住区、工业区。并兼顾各区域的协调发展, 保证土地规划设计符合居民的多样化需求, 做到土地资源利用的效用最大化。

3.1.2 监督、控制与规范土地利用者行为

在土地利用开发中, 农村土地复垦不合格、验收环节的寻租行为普遍存在, 政府应当出台并完善相应法律法规规范和引导复垦公司的复垦行为。而针对城市建设用地中的外部影响, 同样应当完善土地开发规章制度, 对于违章行为, 及时查处, 及时公示。公检法部门更应当适时监督, 纠正违规开发。

3.2 开发商角度:将外部影响内部化

外部经济表现为企业的成本与收益小于或大于社会的成本与收益。即企业将部分成本或收益转嫁给了社会。将外部影响内部化即为将转嫁出去的这部分成本或收益通过一定的方式收回, 使企业成为这部分成本的承担者或者收益的受益者。具体的操作方式是将土地资源利用的私人边际成本与社会边际成本的差额进行填补。比如, 在进行房地产建造时, 开发商并未对周围居民遭受噪声污染而支付任何成本。此时, 企业边际成本就小于社会边际成本, 而为了将该种外部效应内部化, 企业就应当就噪声污染担负责任, 对周围居民加以补偿, 使私人边际成本等于社会边际成本, 从而达到帕累托最优。但正是由于企业追求利益最大化, 往往不具备承担负外部效应的主动性。此时, 可以通过政府层面, 将此差额作为“庇古税”向开发商征收, 再将其返还于民。

3.3 运用科斯定理, 明确产权界定

在许多情况下, 外部影响之所以导致资源配置失当, 是由于财产权不明确。如果财产权是完全确定的并得到充分保障, 有些外部影响则不会发生。比如在土地复垦当中, 由于小块宅基地的复垦, 导致了邻近地块失去了整体利用的权利。而依据规模效应, 显然将土地进行整体规划利用更为合理。假如赋予相邻土地承包者对该片土地资源以整体规划利用权, 则复垦人应当对周围土地权利人支付不能享受这种权利所带来的损失, 而这一数额正好弥补了现有土地利用方式与进行整体规划利用形成的规模效应之间的差额, 从而达到最优状态。

参考文献

[1]罗祥伟, 王占歧, 杨华明.城市土地利用中的外部性问题与治理研究[J].安徽农业科学, 2006 (21) .

[2]沈冰, 郭培媛, 李婧.完善地票交易制度的个案研究[J].经济纵横, 2010 (8) .

[3]王守军, 杨明洪.农村宅基地使用权地票交易分析[J].财经科学, 2009 (4) .

土地利用制度分析 篇3

关键词：土地利用； 利益冲突； 土地管理；制度创新

0 前言

中国频繁暴发的土地利用冲突事件，引起了国内外的关注，也引起了国内学术界的重视[1]。我国土地利用现状存在诸多问题急待解决，城市化进程的加快＼耕地保护难度加大、违法用地普遍存在，导致依法管理土地形式严峻、农民集体与政府征地冲突日益加剧、现有土地利用冲突管理手段不足等，都是造成我国土地利用冲突的现实问题.如何解决这一问题显得日趋重要。

1 土地利用冲突产生的驱动力及原因

土地资源的多宜性和土地供给的有限性是冲突产生的根本原因，而人口及其需求的增长则是冲突发生与发展的主要驱动力[2]。土地利用冲突受到经济、政治、政策和机制、社会、文化等因素的影响，可以概括为土地利用冲突产生的自然因素，即冲突产生的内部因素；土地利用冲突产生的社会经济因素，即冲突产生的外部因素[3]。相比内部因素的不可变性，外部因素是我们解决问题的方向，主要体现在以下三点。

1.1 各级政府规划理念的不同导致的土地利益分歧

中央政府与地方政府由于在土地利用规划理念上不同而产生土地利用冲突，主要表现为指标数量的控制和扩张之间的矛盾。中央政府要求把节约用地放在首位，以盘活存量、控制增量为原则，严格控制建设用地占用耕地。相比征用土地的成本而言盘活城市存量土地的成本太高，地方政府更乐意争取新增建设用地指标；坚持18亿亩耕地红线不动摇是中央政府基本国策，而地方政府普遍认为发展二、三产业经济产出效率高，而对耕地的保护积极性不高。

1.2 集体主体界定不明确导致土地产权模糊

我国《土地管理法》、《承包法》中规定我国的农村土地属于集体所有.所谓的集体指的是集体经济组织，而我国没有一部法律对集体经济组织有明确的描述和界定，其存在性与合理性都受到置疑。由于集体主体在法律中概念的模糊使得其土地所有权的实施受到政府的干预和影响，从而导致其主体功能的缺失。具体表现在农民获得的土地的使用权得不到保障，农业生产的公共建设也跟不上。

1.3 土地征用法律把城市化和工业化的成本强加于农民身上

我国法律限制了集体组织和农民转让土地的权利，采取国家经营土地市场的方式，政府行政垄断了土地的转让。“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”而什么是“国家利益”却没有任何具体的界定。随着城市化和工业化的发展需要征用集体土地时，一般由政府通过低廉价格从集体手中征得土地再以高额的出让价格出让。整个过程中农民既没有参与其中也没有获得相应的利益，甚至连最基本的土地利益也得不到保证，丧失土地后面临着失业和无社会保障的困境使农民难以维持基本生活，城市化和工业化的成本被政府的行政权力强加于农民身上。

2 解决土地利用冲突的方向

土地是是农业活动最基本的生产资料，是我国国民经济的基础。而土地利用冲突存在的根源在于各利益集团追求各自不同的利益，而如何协调这种利益冲突就需要在制度上来指导，土地管理制度创新就显得尤为重要。土地管理制度创新体现在以下四个方面。

2.1 明确土地产权主体，完善土地产权制度

我国相关法律法规规定，城市地区的土地归国家所有，其权利所代表的是国务院。实际上，各项土地管理工作都是由地方政府土地管理部门和中央政府国土资源部门所共同承担的，而中央政府职能部门对各级地方土地管理部门实行垂直管理[4]。从这一规定来看我国的土地产权主体不明确和制度不够完善。因此，需制定更详细土地产权相关的国家和地区政策，明确土地确权登记的范围、程序、条件、时限等完善政策支持；尊重确权主体地位，发挥自主作用；保证协同推进，提高工作效率；鼓励土地依法有序流转、设立土地交易平台、加大配套服务等创新措施来完善土地产权制度改革。

2.2 统一土地市场，健全土地监督惩罚机制

土地市场是我国市场经济不可或缺的组成部分，然而由于土地市场进展十分缓慢，使得城乡独立、分离运行，无法提高市场化程度。因此，健全土地监督管理体系任重道远。首先，强化社会公众参与规划过程监督。构建土地利用总体规划全过程社会公众参与新机制，增强重大决策过程的信息透明度和公众参与度，健全多元利益群体的利益表达机制，形成中央与地方政府及社会公众协商型编制、管理和监督体系[5]。其次，通过法制建设加大对违规行为的惩罚力度，建立公检法、纪检监察、工商、城市规划等部门联合的土地执法联动机制，提高执法的力度。同时，运用3S等高科技手段动态监察，有效预防地方政府违法利用土地，避免土地利用冲突的发生。

2.3 严控“占补平衡”，强化用地指标

第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订的《中华人民共和国土地管理法》规定“十分珍惜、合理利用土地和严格保护耕地”為我国的一项基本国策。在土地利用总体规划中地方政府一方面在规划编制中基于地方经济发展合法争取农地非农化指标和减少耕地与基本农田规模，另一方面在规划实施过程中非法突破规定的建设用地指标和克扣补充耕地数量与质量，使得更多土地违法行为出现[6]。对于新增建设用地占用耕地，中央政府明确提出需要“占一补一”，确保耕地数量不减少，质量不降低。对于新增项目用地，要严格限制用地规模，优化用地结构和布局，严格执行各项指标，对超标准用地的，坚决核减用地面积。

2.4 规范用地合理布局，开展土地综合治理

随着现代化建设过程的加快，城市结构、功能、布局都将发生根本性转变，城市人口大量往城郊区移动使得城市面积快速扩大。因此，优化城市用地布局，规范用地行为，使其完整统一，进而形成城市和农村相协调、产业群和农田相衬托的新格局。根据土地编制规划，严格依照规划进行综合整治，另外要整合资源，实施高标准建设，积极保护自然资源，实现人类与环境的相融。

3 结语

随着我国实行社会经济体制的改革，各地区之间土地资源状况和经济发展水平千差万别， 土地利用冲突在不同区位、不同时间的表现不一样。因此，在分析冲突在具体区域的表现形式、发生冲突的原因、土地利用冲突的驱动力、跟踪土地利用冲突的发生与发展变化的同时开展土地管理制度创新，改革土地利用制度，健全土地交易市场机制，规范土地利用制度势在必行。为建立起功能明确、优势互补的区域发展格局，促进土地资源空间结构向良性方向演进，最终使土地利用冲突得以缓解实现土地利用的综合协调管理。

参考文献

[1] 谭术魁. 中国土地冲突的概念、特征与触发因素研究[J].中国土地科学， 2008，22（ 4） ： 4-10.

[2] 于伯华，吕昌河.土地利用冲突分析：概念与方法[J].地理科学进展，2006，25（3）：106-115.

[3] 贾生华，陈宏辉.基于利益相关者共同参与的战略性环境管理[J].科学学研究，2002，20（2）：209-213.

[4] 李名峰，曹 阳，王春超.中央政府与地方政府在土地垂直管理制度改革中的利益博弈分析[J].中国土地科学，2010，24（6） ： 10-12.

县域土地利用变化分析 篇4

以温州市永嘉县1990～土地利用情况为研究内容，计算了有关土地利用的多种静态和动态指标，提出了新的`土地利用动态量度的指标-结构转换度，并研究了各类土地利用及其变动与人口密度、经济发展之间的关系。图1，表4，参3。

作 者：徐梦洁 黄劲松 朱启群 周生路 彭补拙 XU MENGJIE HUANG Jinsong Zhu Qiqun Zhou Shenglu PENG Buzhuo 作者单位：徐梦洁,黄劲松,周生路,彭补拙,XU MENGJIE,HUANG Jinsong,Zhou Shenglu,PENG Buzhuo(南京大学城市与资源学系)

朱启群,Zhu Qiqun(温州市永嘉县土地局)

土地利用制度分析 篇5

运用遥感和地理信息系统技术,提取了小江流域1987,1995年和2000年土地利用空间数据,分析了1987～2000年间小江流域土地利用类型变化的幅度、速度以及类型之间相互转移,并应用马尔柯夫概率模型对小江流域土地利用格局进行了预测.结果表明:来小江流域耕地、林地以及城乡工矿用地面积均显著增加,其中耕地增加最为显著,由1987年的`345.1km2增加到2000年的398.7km2.小江流域土地利用变化速度很快,年均变化速度达0.49%;对单一土地利用类型来说,城乡工矿用地的年均变化速度最大,年变化率达3.52%,其次为耕地和水域.增加的耕地主要来自草地、林地和水域;林地中除部分转化为耕地外,由12.64%的林地退化成草地;草地和未利用地基本保持不变.到20,小江流域耕地、林地、水域和城乡工矿用地面积和比例将会增加,草地和未利用地面积和比例将会下降.

作 者：贾松伟 韦方强 崔鹏 JIA Song-wei WEI Fang-qiang CUI Peng 作者单位：贾松伟,JIA Song-wei(中国科学院,水利部,成都山地灾害与环境研究所,四川,成都,610041;中国科学院,研究生院,北京,100039)

韦方强,崔鹏,WEI Fang-qiang,CUI Peng(中国科学院,水利部,成都山地灾害与环境研究所,四川,成都,610041)

土地利用制度分析 篇6

湖北省土地利用变化及其驱动力分析

根据1985年和1995年两个时期的`土地资源调查数据,运用数理统计与定性描述相结合的方法,全面分析了湖北省13个市1985～1995年间土地利用的变化情况;揭示了该省各种土地利用类型变化的幅度、速度和区域差异;阐述了这一土地利用变化的驱动力主要是地形、自然灾害等自然因素及城镇人口的迅速增长、第二产业的发展、对土地产品的需求变化和交通条件及政府政策等社会经济驱动力.

作 者：袁俊 作者单位：华中师范大学城市与环境科学学院,湖北,武汉,430079刊 名：国土与自然资源研究 PKU英文刊名：TERRITORY & NATURAL RESOURCES STUDY年，卷(期)：“”(4)分类号：F323.211关键词：湖北省 土地利用 变化 驱动力

土地利用制度分析 篇7

关键词：城市土地,节约集约利用,管理制度体系

土地是城市化发展过程中最为宝贵的资源。但近年来随着我国城市化建设的不断深入, 城市土地利用中出现了一系列不和谐的问题, 这成为制约城市化又好又快发展的一个重要因素。因此解决好摆在我们面前的这些城市土地管理问题, 是顺应城市化发展趋势的现实需求, 也是加快城市化建设的客观要求。

1 城市土地节约集约利用现状

改革开放以来, 随着市场经济的不断发育完善, 我国经历了工业化的快速发展期。工业化的快速发展加速了我国城市化的发展进程, 而城市化进程的加快, 又推动着城市规模的扩大。土地利用模式与城市空间结构具有极强的相关性和对应性, 我国粗放化的土地利用模式导致了城乡建设用地的无序扩张。近些年来, 我国的城市用地出现一些新的问题, 突出表现在两个方面:一方面, 城市内部用地结构严重失调。大量闲置用地或低效用地导致单位用地产出较低。另一方面, 城市蔓延趋势加剧。我国城市建设用地占用耕地的数量一直处于上升趋势。这种粗放型的外延扩张模式, 背离了城市节约集约发展的内在要求, 与我们所提倡的建立“两型社会”也是背道而驰的。我国正处于城市土地使用制度改革的转型时期, 优化城市空间结构和提高我国土地资源的利用率, 要求我们进一步完善城市土地节约集约利用管理制度体系, 以适应当前我国经济发展的要求。

2 城市土地节约集约利用管理制度体系建设思考

2.1 以方法研究奠定土地集约节约利用的制度基础

完善城市土地节约集约利用管理制度体系建设很重要的一点是开展深入研究, 探索有效的管理方法, 为其管理提供制度基础。城市土地利用研究可以引入多门学科竞相参与研究, 例如, 城市地理学、城市规划学、城市管理学等等。我国在城市土地利用管理方面的研究起步较晚, 改革开放以来, 关于这方面的研究逐渐成为重点。但我国城市发展的土地利用模式变化很快, 在这方面的研究我们依然存在欠缺。因此我们应加大在该方面研究的投入力度, 培养优秀的专业人才, 研究科学系统的城市土地节约集约管理制度体系。同时我们应走出国门, 引进借鉴西方发达国家在城市化发展过程中关于土地管理的经验方法, 逐渐形成具有中国特色的城市土地管理办法。

2.2 以顶层设计加快土地集约节约利用制度供给

顶层设计是有效管理城市土地利用的一项制度措施, 在实施过程中应按照“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任、宣传引导”的工作思路来有序地开展。具体来讲就是, 自上而下的层级规划能够控制建设用地的规模与结构, 而制定细致的土地利用与实施计划有助于减少因盲目开发而造成的滥用土地现象的产生。设置城市各项用地严格的配置标准, 是实现土地节约集约的重要举措。在加强宏观调控的同时, 充分发挥市场调节的作用, 实行土地有偿使用制度, 探索社会主义市场经济下的土地使用制度。再有就是大力宣传节约集约土地使用政策, 建立相关鼓励制度, 增强人们节约集约用地的意识。最后应加强监管力度, 对违规用地、滥用土地的行为采取相应的惩处措施。当然, 必要的评价考核制度、共同责任制度也是顶层制度设计的重要内容。

2.3 以地方实践推动土地集约节约利用的制度完善

为全力推进建设节约集约土地管理制度, 我国在多个地区成立试点示范省。近年来, 试点示范省建设工作取得显著效果。广东作为试点示范省积极开展土地管理制度改革, 于2009年出台的“三旧”改造相关政策就是典型代表。以广州为例, 目前广州市约有584km2的土地面积纳入了“三旧”改造标图建库, 约占建成区面积的1/3。“三旧”改造项目实施过程中坚持政府引导、市场运作, 明晰产权、保障权益的原则, 加大投入力度, 深入基层调研, 创新转变用地观, 建立严密的土地使用考核监管制度, 探索出了新的土地利用管理制度, 并为其他地区城市土地节约集约管理制度的建立提供了借鉴。

2.4 以跟踪评价构建土地集约节约利用的长效机制

城市土地节约集约利用管理制度体系建设具有发展性、长期性、差异性, 因此该制度建设需要在变化中不断补充完善。城市土地利用制度建设中应做到因地制宜、因时制宜。建立系统的跟踪评价机制, 多方面调研收集相关土地利用数据, 分析土地利用现状, 发现需要改进的地方, 及时纠正土地管理制度中不合理的内容, 为做出合理科学的土地集约节约管理制度奠定基础。

3 结语

综上所述, 建立科学的城市土地节约集约利用管理制度体系, 创新城市化发展方式, 提高土地的利用率, 是保障城市经济又好又快发展的重要内容。在建立城市土地节约集约利用管理制度体系时, 一方面, 应综合多种科学研究方法进行全面分析, 多角度考虑影响土地利用的因素, 构建多维度的管理制度体系;另一方面, 在实践中, 实事求是不断更新管理制度体系, 在发展中完善城市土地节约集约利用管理制度体系。

参考文献

[1]吴倩, 宋永发.土地集约利用评价模型现状综述[J].价值工程, 2009 (7) :140-141.

土地利用制度分析 篇8

关键词：城市化；发展要素；对策

城市化水平是衡量一个地区经济是否繁荣的标志之一。国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见明确指出，加强海峡西岸城市群发展的规划协调，提高城市建设与管理水平，增强产业和人口承载能力、辐射带动能力，逐步形成以区域中心城市为骨干、中小城市和小城镇为基础的城镇体系。今年，福建省莆田市秀屿区提出实施城建富区战略，其目标是要通过城市建设来塑造秀屿新容貌，树立秀屿新形象，通过进一步完善城市规划，加大城市基础设施建设，促进港城新区崛起。当前，秀屿中心城区存在人口总量少，城市化水平低，发展要素集聚难成为阻碍秀屿区城市化发展进程。如何破解这一难题，做好城市经营文章，提高城市化水平对于推动港城新区崛起具有重要的现实意义。本文笔者试以秀屿区为例，探讨破解发展要素集聚难题，提高城市化建设过程中的建议和对策。

一、当前城市化建设存在的主要问题

改革开放以来，尽管我区小城镇发展的速度很快，但由于其成长具有特殊背景，即城乡分割的二元结构，加上一些乡镇急功近利扩大财源的心态，小城镇发展不可避免地要走一点弯路，出现一些问题。

1小城镇的规模普遍偏小

当前，小城镇的规模普遍偏小，严重制约了小城镇的健康发展，这种小规模乡镇越来越不适应我区发展的需要。首先，小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展的后劲严重不足，并且不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。其次，镇域规模小，但行政人员偏多，必然加剧农民的负担。实际上，乡镇“吃饭财政”状况的形成以及一些地区农民负担屡减不轻等现象，与镇域规模过小、行政人员相对过多有直接的关系。再次，这种规划比较僵化，缺乏弹性。有些地方已形成了具有一定城镇化水平的经济区域，但由于受到行政区划的制约，这些经济区域的基础设施不能共享，造成资源浪费，并阻碍了人口和其他资源的进一步集聚。

2小城镇规划问题

规划是小城镇建设和发展的蓝图。大部分建制镇都有一个明确的规划，有的甚至连中心村的规划都做得相当漂亮。但也暴露出一些问题，主要有：(1)过分贪大求洋，好看而不实用。不仅浪费了宝贵的耕地，由于规划过分超前，实际上无法实施。(2)很多小城镇沿主干道的一侧或两侧向两个方向延伸发展，这种“规划”实际上是没有规划，不仅浪费了土地，城镇的功能也得不到发挥。(3)随意更改规划的现象比较严重。乡镇一级主要领导的变动比较频繁，新领导上任后，对小城镇建设往往有自己的想法，从而对原有规划进行变动。频繁的变动使小城镇规划流于随意，缺乏长期性和严肃性。

3资金短缺导致乡镇政府的急功近利行为

资金问题是小城镇建设的大问题，也是小城镇领导人考虑最多的问题之一。在当前的财政体制和经济发展水平下，镇政府在小城镇建设上的投入力度还受“吃饭财政”状况的制约。在这种情况下，

“以地生财”成为当前小城镇筹集建设资金的主要手段。这种做法实际上与保护耕地的国策相矛盾。在实践中，各个小城镇都尽可能多出让一些土地，或者变相把农用土地非农化，因而，全然不顾正常的征地程序，盲目圈地搞开发区或进行房地产开发。我们常听到的总是“土地不够用”之类的抱怨，很少有小城镇注重内涵式发展，或者注重旧城区改造，这种混乱状况给耕地保护增加了压力，助长了“摊大饼”式发展小城镇之风。

4现行户籍管理制度是导致小城镇发展缓慢的重要原因

僵化的户籍制度限制城乡劳动力的自由流动，已经远远不能满足经济发展的需求，也不能满足小城镇发展的需求。在现行户籍制度下，能够进城经商的农民仍然是“农业户口”，这些农民户口仍在原籍，并且承包着土地，而就业和日常生活又在城镇，实际上无心从事农业生产，导致农业粗放经营甚至出现土地撂荒，浪费了宝贵的土地资源，又无法获得与城镇居民同等的身份和待遇，工作和生活都难以稳定。同时，由于无法取得城市户籍，被严格限制了就业空间范围，也使得滞留在农村的劳动力必然就近发展非农产业，造成农村非农产业的分散化。这就必然在很大程度上限制了小城镇经济的发展。

二、当前城市化建设中的建议与对策

1要搞好城镇建设规划

首先，城镇建设规划要解决发展哪些城镇的问题。发展城镇建设要尊重规律，循序渐进，要优先发展已经是有一定规模、基础条件较好的小城镇，防止不顾客观条件，一哄而起，遍地开花，搞低水平分散建设，重点发展现有基础较好的建制镇。要发展哪些城镇建设，就需要通过城镇建设规划来控制，在秀屿区，目前应重点发展笏石镇市政中心区建设，适当发展其他基础设施好的建制镇。第二，可以解决各城镇如何发展的问题，各个城镇由于其所处的地理位置、历史条件不同，特色不同，发展的方向也不同。比如笏石镇，作为秀屿区政府所在地，是区域政治、文化中心，同时也是全区商品集散中心，第二、第三产业有一定的基础，社会服务和市政设施比较配套，埭头镇作为商贸型城镇，主要是依托其在交通区位上的优势，通过开发市场带动城镇的发展。平海镇则是一个农业型小城镇。其它各个城镇类型也都不同。他们由于城镇功能不同，以后发展方向不同，发展的规模也不同，这就需要通过城镇发展规划来约束。同时，各城镇内部的功能划分，也需要通过规划来确定。

同时，要做好城镇规划工作，必须注意与其它规划的街接，一是必须符合土地利用总体规划，土地利用总体规划，它规划的对象是行政范围内所有的土地，自然也包括城镇建设用地。而城镇建设规划的任务是根据一定时期的经济和社会发展目标，研究区域自然经济社会条件，确定城镇性质、规模和发展方面，按照工程技术和环境的要求，综合安排城镇各项工程设施，并对城镇内部的用地结构和功能分区进行总体布局。它和土地利用总体规划的关系是点和面、局部和整体的关系。在法律地位上，土地利用总体规划具有控制城镇规划的地位。秀屿区城镇规划只能按照土地利用总体规划确定的有关城镇布局，各项建设用地指标、用地规模、用地范围、用地发展方向来进行，而不能脱离土地利用总体规划确定的范围；目前正在进行的新一轮土地利用总体规划修编，我们要以此为机会，认真合理安排城镇用地指标及布局，统筹好土地利用总体规划、城乡规划、基础设施建设、就业、社会保障等的发展。二是必须注意同居民点建设规划的街接。

每一个城镇都有其自身的吸引范围即腹地，对本区域经济有辐射作用，因此，考虑城镇规划就必须把它放在整个居民点建设规划中来，按生产明确城镇、集镇和农村居民点在所处区域中的规模大小和职能分工，才能发展城乡经济、缩小城乡差别，促进农村城市化。

2要注重城镇化建设中的土地集约利用

土地后备资源不足是影响港城新区建设的重要因素。“十一五”规划强调，要坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。因此，小城镇建设必须走集约用地的路子，这既是我区土地国情的客观要求，又是小城镇健康发展的重要保证。要通过挖潜改造旧镇区，积极进行迁村并点、土地整理、开发利用荒地和废弃地，解决小城镇的建设用地。要采取严格保护耕地的措施，防止乱占耕地。要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。

3要多方面筹措资金

资金问题始终是城镇建设的瓶颈，从目前的实际情况来看，城镇建设的投资主体主要是城镇所在地人民政府。而各乡镇人民政府普遍负债严重，维持自身机构运转都有困难，更谈不上对城镇基础设施进行投资。要解决城镇自身建设资金问题，必须克服投资主体单一的缺点，多渠道、多种形式筹措资金。首先，要大力推行土地使用权有偿使用制度，特别是招标、拍卖、挂牌出让等方式市场配置城镇土地。显化土地资产价值，筹措资金是土地招标拍卖等市场配置方式的重要作用之一。在城镇建设过程中，除法律规定可以划拔的以外，应一律采取公开招标、拍买、挂牌出让等方式出让国有土地使用权。

其次，城镇建设应争取金融信贷支持。国有土地使用权有偿使用及盘活存量土地取得的资金毕竟有其量上的限制，而且需要投入一定的前期运作资金，而银行信贷具有成本低的特点，易为开发单位所接受。在秀屿区市政中心区开发建设过程中，开发单位利用银行信贷取得1000万元信贷支持，加快笏石城镇建设步伐。由此可见，作为城镇建设筹措资金的一种方式，金融信贷的可操作性还是较强的。

第三，应把一部分社会公用设施推向社会，由社会化经营。在传统意识里，教育、供水等社会公用设施的投入应由政府来承担，但随着市场经济的建立和改革开拓事业的不断深入，许多民营资本正逐渐进入该领域，从秀屿区几年来的实践来看，已有停车场、市场、自来水厂等公用设施、公益事业向民营资本开放，这不仅减少了政府的负担，而且可以促进该领域的正当竞争，使人们获得更好的服务。

4制订新的户籍管理制度