中国环境保护政策演变

中国环境保护政策演变（精选8篇）

中国环境保护政策演变 篇1

贾江涛 卢义婷

 2012-08-20 11:12:14

来源：《中国信息报》2012年08月17日

出国留学活动起源于相对落后国家、地区或领域培养紧缺人才或高层次人才的需要，在当代发展成为接受不同模式教育的一种选择。中国的出国留学政策是中国政府公共政策的重要组成部分，是国家决策层根据一定时期的基本国策、国际关系、价值标准与合理性原则，对出国留学活动实施管理、服务、控制和调节的制度性规定。中国的出国留学政策具有比较明显的渐进性和相对独立的阶段性特点，其主体内容和实施导向是由国际和国内的政治、经济、文化状况以及中国对外关系所决定的。因此，出国留学政策的变革，实际上就是中国出国留学活动历史演变的写照。

新中国各发展阶段的留学方针导向

我国的留学政策不断出台，同时又反哺性地支撑和培育着出国留学活动的发展，并影响着出国留学制度改革的日益深化和不断走向成熟。留学人员及其留学活动是出国留学政策形成、变革与发展的基本原动力。

20世纪50年代，公派留学的政策要点是：严格选拔，宁少勿滥；严格审核，争取多派，理科为主，兼顾全面；多派研究生，一般不派大学生；保证重点，兼顾一般；保证质量，争取多派；既要派研究生和大学生，又要派短期进修生与实习生。鼓励在外中国留学人员回国工作的政策要点是：不论先后，一视同仁，来去自由。

20世纪60年代，公派留学政策的要点是：减少数量，提高质量；试行向西方国家派遣留学生；停派留学生。

20世纪70年代，公派留学政策的要点是：恢复派遣语言类进修生；主要向西方国家扩大派遣留学人员；抓紧时机，积极选拔，广开渠道，力争多派，科技为主，兼顾其他。

20世纪80年代，出国留学政策的要点是：公派--积极主动，择优选拔，保证质量，广开渠道，力争多派，突出重点，统筹兼顾；自费--对自费留学人员在政治待遇上与公费留学人员一视同仁，但在申请条件上有一定的限制；公派--探索扩大选拔派遣博士留学生的数量和途径；自费--申请自费留学如手续合法则不受任何限制；公派--按需派遣，保证质量，学用一致，加强管理；回国--提供各种服务，创造好的工作环境和生活条件，拓宽就业范围并实行人才流动；在外--采取适当灵活的政策和通情达理的作法，并给予合情合理的解决。

20世纪90年代，出国留学政策的要点是：自费--收取高等教育培养费，以限制自费出国留学；公派--博采各国之长，按我之需，取人之长，精选精派，定向定人，力争保质保回；支持留学，鼓励回国，来去自由。

20世纪90年代中期以后，国家出国留学工作机制进行了重大改革，其要点是：公派--个人申请、专家评审、平等竞争、择优录取、签约派出、违约赔偿；自费--开辟自费留学中介市场，并实施预警和监管。与此同时，鼓励回国的政策体系也在持续地改革中不断完善。

进入21世纪，我国的留学教育进入一个新的发展时期。一是“来去自由”的留学观念更加深入人心。为适应经济全球化和科技一体化的发展，人们把是否具有国际交流背景作为人才素质和能力的重要条件，这将激发人们出国留学的积极性。二是出国留学的经费资助渠道日趋多样化。过去的留学教育基本上属于精英教育，能够出国留学的主要是一些社会、科技精英和一些家庭经济条件较好人员的子弟。而随着我国经济贸易和科学研究的国际化的发展，出国留学的经费资助渠道将会由单一的公费和自费渠道向多样化方向发展。三是出国留学渠道将会更加顺畅。实际上，目前对出国留学的限制主要不是来自于国内，而是国外签证机构。“境外消费”和“自然人流动”作为参与WTO的国家共同遵守的游戏规则，将会对国外的限制起到软化的作用。因此，可以预料，在今后一段时间，我国留学教育发展将会进入一个良性发展的阶段，其规模与速度将会在原有的基础上有较大的提升。

各时期留学政策分析

1978～1986年：恢复阶段

1978年，我国进入了改革开放的新时期，与外国的教育交流迅速发展，国家改革开放政策极大地带动了出国留学生的派遣工作。1978-1986年，可以说是我国出国留学工作的恢复和起步阶段。1978年8月，教育部发出《关于增选出国留学生的通知》，提出要高度重视留学人员的选派工作，选拔的出国留学生包括大学生、研究生和进修生，专业主要为理工科相关专业。这实际上是恢复和起步时期规定的派遣方针。

1980年10月，教育部等六部门召开了出国留学人员管理工作会议，通过了《关于出国留学人员管理工作会议情况的报告》。报告进一步明确了派出留学人员的方针，即“突出重点，统筹兼顾，在保证质量的前提下争取多派一些，并在最近几年内保持派遣数量相对稳定”，并第一次提出单位也可派出留学人员，提出了有关计划、选派工作的改进意见。1980年11月，教育部等部门根据实际情况对派遣人员做出调整，提出应多派研究生，少派或不派本科生。1978年以前，自费出国留学人数很少，国家没有统一的政策。

1981年1月，国务院批准了教育部等7个部门联合提出的《关于自费出国留学的暂行规定》，这是建国以来第一个关于自费出国留学的政策性文件，明确规定了自费出国留学的性质、自费留学与公费出国留学的关系等。该文件指出：自费留学人员是我国出国留学人员的组成部分；对自费留学人员和公费留学人员在政治上应一视同仁。这一规定奠定了我国自费出国留学事业发展的政策基础。

1981年9月，教育部发布了《关于在校研究生自费出国留学问题的通知》，对在校研究生自费出国留学问题做出了严格规定。根据这个规定，真正意义上自费出国留学的只能是高中毕业生出国读本科和大学本科毕业生出国读研究生。但实际上，大量在校本科生和在学研究生也利用各种途径自费出国留学了。针对出现的问题，中央于1982年3月和7月分别出台了《关于自费出国留学若干问题的决定》和《自费出国留学的规定》。相对而言，1982年的自费出国留学政策比1981年的政策更严格，除了高校在校学生不准自费出国留学外，还规定了自费出国留学的年龄限制以及对自费出国留学人员进行政治审查等。这一政策的实施，在社会上引起了一定反响，认为自费出国留学政策太严，不利于更多的人自费出国留学。

1984年，中央检查了几年来自费出国留学的政策和工作，提出“对自费出国留学，要坚决大胆放开”的要求。1984年12月，国务院颁布了新的《关于自费出国留学的暂行规定》，其中规定凡我国公民个人不受学历、年龄和工作年限的限制，均可申请自费出国留学。

1986～1991年：调整阶段

1986年5月，中共中央、国务院发布了《关于改进和加强出国留学人员工作若干问题的通知》。1986年12月，国务院批转原国家教委《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》的通知，即著名的107号文件。这是在总结我国留学教育恢复和起步阶段经验和教训的基础上，结合当时留学教育发展的现实状况制定的重要法规。它是我国第一份公开发表的、全面阐述出国留学教育政策的法规性文件。该文件提出：我国公民出国留学是我国对外开放政策的组成部分，必须长期坚持有计划地发展各种形式的出国留学；出国留学工作应密切结合国内生产建设、科学研究和人才培养的需要；应坚持博采各国之长的原则，兼顾基础学科和应用学科，以应用学科为重点；应坚持“按需派遣，保证质量，学用一致”的方针。《关于改进和加强出国留学人员工作若干问题的通知》规定，公派出国留学人员应保证质量，着重派出进修人员和访问学者，适当减少攻读硕士学位的研究生，增加攻读博士学位的研究生，并积极开辟通过中外合作进行科学研究和培养博士的途径。通知还包含了对自费出国留学教育政策的全面阐述和规定，其中有关“高校在校生获准自费出国留学的，可保留学籍一年”等政策性规定的原则直至今天仍被广泛适用。

1992～1999年：规范阶段

1989年以后，出现了大批留学人员滞留不归的现象，国内有些人也对现行的留学政策产生了一些疑虑。如何对待学成未归的出国留学人员以及是否要坚持既定的留学方针成为当时社会关注的焦点。1992年8月，国务院办公厅发出了《关于在外留学人员有关问题的通知》，全面阐述国家对滞留海外的留学人员的一系列具体政策，并明确把“支持留学，鼓励回国，来去自由”作为我国出国留学工作的总方针。围绕这个总方针，国家公派留学选派管理体制实行了一系列改革，自费留学政策进一步调整和放开，从“鼓励回国工作”到“鼓励海外留学人员以多种形式为国服务”，取得了较为显著的成效。44号通知指出：党和政府一贯关怀、团结广大出国留学人员，期待他们早日学成回国，建功立业；重申了公派出国留学人员有义务为国家服务；同时鼓励留学人员以各种方式回国服务；国家保证留学人员来去自由。自此，“支持留学，鼓励回国，来去自由”成为我国出国留学工作的总方针。

2000年至今，快速发展阶段

进入新世纪以来，我国对出国留学政策进行了一系列改革，出国留学迈入快速发展阶段。一是根据国家建设与发展的实际需要设立了若干专项。2000年，国家留学基金委员会设立了“重点高校系主任、研究所/实验室骨干出国研修项目”。2002年，根据国家经济建设的发展和中国加入WTO后对人才的需求，增加了对信息、生物技术及经济、法律等学科的资助名额。设立了“高级研究学者”类别，大幅度提高资助力度。2005年，国家留学基金委员会出国选派规模进一步扩大；资助方式多样化。二是从2003年起提高公派留学资助金。2002年12月13日，教育部和财政部联合下发了《调整国家公派留学人员奖学金资助标准》的通知，将现行标准平均提高了44%，涉及88个国家和地区。1993年，国家教委颁布了《关于自费出国留学有关问题的通知》，进一步放宽自费出国留学政策。该政策也是国家新的出国留学方针在自费出国留学问题上的反映。这大大满足了许多欲自费出国留学人员的愿望，使自费出国留学人员数量急剧增加。

中国加入WTO后，教育部就简化对大专以上学历人员自费出国留学的审批手续发出通知，不再向申请自费出国留学的高校在校生和具有大专以上学历但尚未完成服务期年限的各类人员收取“高等教育培养费”，不再对上述人员进行“自费出国留学资格审核”。这一时期，中央非常重视出国留学人员学成回国的工作。一方面，调整回国政策，从“鼓励回国，来去自由”到“鼓励海外留学人员以多种形式为国服务”，回国政策更加灵活且务实；另一方面，致力于落实政策，创造条件，真正发挥留学人员的作用。

2007年，教育部颁布了《关于进一步加强引进海外优秀留学人才工作若干意见》，意见将“海外优秀留学人才”界定为三个层次；提出编制海外优秀留学人才需求目录，建立和完善海外优秀留学人才信息库；搭建海外优秀留学人才双向选择平台，为海外优秀留学人才回国工作和创业服务；充分利用国家科技、教育、人才资助项目，引导海外优秀人才回国创业。教育部和科技部还定期举办“春晖杯”中国留学人员创新创业大赛活动，建立由海外优秀留学人才、留学人员创业园、大学科技园区、风险投资机构共同参与的创业平台。通过“春晖杯”中国留学人员创新创业大赛，充分调动海外优秀留学人员回国创业热情，鼓励海外留学人员积极申报创新创业项目，创造条件支持参赛者与大学科技园、留学人员创业园和企业进行项目对接，根据项目技术水平、投资前景、效益预测和产业化情况，组织留学人员创业园、大学科技园、风险投资机构和国内企业家对项目进行评审、洽谈和择优颁奖，推动留学人员回国创办高新技术企业。

进一步推动我国留学教育事业发展的政策建议

为进一步推动我国留学教育事业发展，在新形势下，我国出国留学政策应当进行一些相应的调整。

一是坚持“三个一流”的新的公派留学指导思想，不断提高质量与效益。国家公派出国留学是相对自费出国和单位公派出国留学而言的，主要是为了满足国家经济社会发展在高级人才方面的需求，其实质是一种精英教育。尽管国家公派应当着眼长远，兼顾一般，但最重要的是它要力求满足国家最紧迫的那些需要；应当着眼全局，注重公平，在相当长时期内，应当突出重点，坚持效益优先的原则。应当坚持国家公派主要培养国家急需人才的目标和原则，注意选派一流的留学人员，派到国外一流的学科专业中去，力求让其师从一流的导师，在国际学术前沿接受一流的训练。

二是加强自费留学的服务与管理工作。自费留学人员目前已成为我国出国留学人员的主体，应在进一步做好公派留学的派遣和回归工作的同时，关注自费留学工作。国家有关部门应当不遗余力地为申请出国留学的人员特别是自费出国留学人员开辟一条更加顺畅、便捷的“绿色通道”。要坚持改革、扩大开放，同时也要加强服务与管理，为自费留学提供一个健康的政策环境和坚实的法律基础。应更多关注、跟踪并研究在外自费出国留学人员的状况，注重对自费出国留学人员进行感情投资。

中国环境保护政策演变 篇2

一、新中国外交政策演变历程回顾

(一) “一边倒”的外交战略

从1949年中华人民共和国成立至50年代中期, 新中国的外交政策是“一边倒”, 即“倒向”苏联和其他社会主义国家阵营里, 清除西方帝国主义在中国的特权, 肃清帝国主义在华残余势力。在这个阶段, 中国与苏联签订了《中苏友好同盟互助条约》;取得抗美援朝战争的胜利;参加日内瓦会议, 以大国姿态登上国际政治舞台并提出了和平共处五项原则的外交政策。取得这些外交成果, 巩固了新生的共和国政权, 捍卫了民族独立和主权完整, 突破了帝国主义对新中国的封锁和遏制, 为新中国的国民经济恢复和发展、获得国际社会承认与援助、向社会主义过渡提供了一个宝贵的国际环境。

(二) 反对霸权主义、积极支持民族民主解放运动的外交方针

从20世纪50年代中期至60年代末, 国际政治格局发生了巨大变化。世界各国的民族民主运动蓬勃发展, 第三世界的亚、非、拉国家崛起;欧洲、大洋洋、日本、北美的加拿大等国家独立发展;苏联和美国走上了霸权主义的道路。在这个时期, 为了适应当时的国际形势, 中国的外交政策又建国初期的“一边倒”调整为反对苏联和美国的霸权主义、积极支持世界各国的民族民主解放运动、站在第三世界一边的外交方针。通过一系列外交政策调整, 在外交上缓解苏、美霸权主义对中国实施孤立与遏制的压力, 与欧洲、大洋洋、日本、北美的加拿大等国家的对话得到加强, 与亚、非、拉等国家建立了外交关系, 为社会主义建设和国际安全创造了一个难得的国际环境。

(三) “一条线”和“第三世界”的外交战略

进入20世纪70年代, 国际环境日益复杂, 面对不断加剧的国际紧张局势, 中国的外交发展受到了诸多限制。毛泽东提出了“一条线”外交战略, 启动中美关系正常化进程, 联合美国遏止苏联的威胁。同时, 毛泽东还提出了“第三世界”划分的战略思想, 中国与第三世界国际的关系得到进一步的发展, 团结可以团结的力量, 与西欧等国家的关系也得到改善。在第三世界的支持下, 1971年第26届联合国大会通过了“恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利”的提案, 恢复了我国作为联合国安理会常任理事国的合法席位, 中国在国际政治舞台上的影响不断扩大。

(四) 独立自主、不结盟、开放的外交政策

以十一届三中全会为标志, 中国进入了改革开放时期, 中国的对外关系得到了全面的发展。在这个时期, 以邓小平为代表的党的第三代领导集体, 审时度势, 对国际形势和时代特征做出了正确的分析和判断, 提出和平与发展是当今世界的两大主题, 认为在一个比较长的时间内不会发生大规模世界战争是有可能的, 中国有可能获得一个和平的国际环境。随着国际形势和时代的变化, 中国的外交战略也在发生改变, 就是旗帜鲜明地坚持独立自主、不结盟、开放的外交政策。正如邓小平所指出的那样:“任何国家不要指望中国做他们的附庸, 不要指望中国会吞下损害我国利益的苦果”通过开展一系列外交活动, 中国同周边国家的关系得到改善;同第三世界国家的政治、经济合作得到加强;同西方国家的政治、经济关系继续发展;同美国、苏联等大国关系朝正常化方向发展。

(五) 全方位、多层次的外交格局

进入21世纪, 中国的外交不断深化和发展。随着世界多极化和经济全球化趋势加快, 中国积极应对风云变幻的国际关系, 建立了全方位、多层次的对外关系格局, 高举和平、发展、合作的旗帜, 坚持独立自主的和平外交政策, 提出共建和谐世界的外交理念。

2002年江泽民主席在美国访问时提出了“君子和而不同”的外交理念, 表达了中国对中美关系和国际关系发展的主张和准则。2005年胡锦涛主席在联合国成立60周年大会上提出了“和谐世界”的重要思想。在党的十八大报告中, 胡锦涛系统地阐述了中国的外交政策, “我们主张, 在国际关系中弘扬平等互信、包容互鉴、合作共赢的精神, 共同维护国际公平正义。中国将继续高举和平、发展、合作、共赢的旗帜, 坚定不移致力于维护世界和平、促进共同发展。”2014年3月28日下午, 国家主席习近平在柏林发表重要演讲, 阐述中国和平发展道路和独立自主的和平外交政策, 强调中国走和平发展道路是中华民族热爱和平的文化传统的继承和发扬, 是中国人民从自身经历中形成的自觉选择, 是思想自信和实践自觉的有机统一。他还提出中国对周边国家坚持亲、诚、惠、容的外交理念。

近年来, 中国的外交不断深化和发展, 建立了全方位、多层次的对外关系格局, 与周边国家的睦邻友好合作关系全面发展;与广大发展中国家的关系取得长足发展;与西方发达国家关系呈现新的发展态势;积极拓展多边外交树立大国形象。

二、新中国外交政策演变原因

(一) 国家利益至上

当今世界是以民族国家为基本单元构成的, 国家利益至上是各国在处理国际关系的根本准则。在各个历史阶段, 以国家利益为根本准则, 维护我国主权和安全, 反对任何国家侵犯我国独立、主权、安全、尊严, 是我国外交政策调整与发展的根本原因。

建国初期, 毛泽东先后提出了“另起炉灶”、“打扫干净屋子再请客”和“一边倒”的外交方针, 这些外交战略的提出都是为了巩固新生革命政权和维护民族独立这一国家利益;反对霸权主义、积极支持民族民主解放运动的外交方针、“一条线”和“第三世界”的外交战略思想是因为霸权主义扩张对我国构成重大的安全威胁;独立自主、不结盟、开放的外交政策是为了推进我国社会主义现代化建设赢得有利的国际环境;“和谐世界”外交理念是我国为世界和平发展与人类文明作出重要贡献。

由此可见, 每一个时期我国外交政策调整都是根据国家利益至上原则的。国家和民族利益是始终是外交工作和外交政策的根本出发点, 我们要坚定不移地维护国家的利益。时代在发展, 国家利益也在历史的发展中发生转变, 当前的国家利益已经由过去革命时期单一的军事安全利益转向为政治、军事、经济、文化等全方位的国家利益。因此, 我们要与时俱进, 根据国际形势与时代的发展, 不断地调整和丰富我国的外交政策与外交理念, 充分发挥外交在社会主义现代化建设中的功能, 更好地服务国家经济、政治、文化、社会、生态文明建设。

(二) 时代主题转变

时代主题是指在一个相当长的历史时期内, 世界范围内最重要、最突出的基本矛盾和基本问题, 是国际社会主要矛盾的反映, 也是国际社会面临的主要任务和正在解决的主要课题。时代主题揭示了时代的主要特征, 反映了一定历史阶段世界人民的共同心愿和普遍要求, 体现着世界各国的奋斗目标和努力方向。建国初期至改革开放前, 帝国主义对我国进行经济封锁、政治孤立、军事包围政策, 后来中苏关系恶化, 世界各地民族民主运动蓬勃发展, 苏美霸权主义威胁着全世界, 世界笼罩在战争的阴影中, “战争不可避免”的外交思想是贯彻中国各项工作的指导思想。因此, 中国的外交战略受到国际局势诸多因素的影响, 不可避免地与外国结盟或准结盟。面对世界和时代的变化, 在20世纪80年代初期, 邓小平作把他关于时代的思考提炼成为一个结论:和平与发展是当代的世界主题。这一判断, 强调在现今世界中, 争取和平和发展是可能的。历史证明, 和平与发展是当代的世界主题的提出为我国改革开放和社会主义现代化建设赢得了宝贵的外部环境。

新中国成立以来, 我国的外交思想经历了“战争不可避免”到“和平与发展是当代的世界主题”再到“构建和谐世界”的曲折的认识过程。因此, 时代主题的变化是我国外交政策和外交战略转变的现实因素。

(三) 国际形势的发展

从建国初期的“一边倒”的到“一条线”, 从独立自主、不结盟、开放的外交政策到全方位、多层次的外交格局, 中国的对外政策都是根据国际局势变化和发展进行调整的。

中华人民共和国成立之初, 东西方两大阵营形成, 两极格局正式形成。以美国为首的帝国主义企图利用军事威胁、政治包围、经济封锁等手段来对新中国进行遏制, 在这种情况下, “一穷二白”的新中国选择倒向“社会主义老大哥”苏联, 以寻求援助和“保护”。

从20世纪50年代中期到20世纪70年代初, 由于国际形势发生了变化, 中苏关系恶化, 特别是美苏两个超级大国的战略开始调整。此时中国外交的目的是反对美国苏联和苏联霸权主义对中国的国家安全的威胁。此时“一边倒”的外交政策也已经不合适宜。因此, 中国的外交战略调整为是独立自主、反对霸权主义、积极支持亚、非、拉国家的民族民主解放运动。

改革开放后, 国际全球化的趋势开始迅速发展, 各国开始调整自己的战略, 开始注重经济的发展。因此, 在这样的国际背景下, 中国的外交进行巨大的调整。改变了之前“战争不可避免”、“准备早打、大打、打核战争”的判断, 强调在现今世界中, 争取和平和发展是可能的。后发展成为“和平与发展是当今世界的两大主题”;改变了以意识形态和社会制度划线建立外交关系, 明确地提出了把中国的国家利益作为中国外交的最高行为准则, 这样更加灵活地处理国与国之间的关系;改变过去封闭的局面, 实现改革开放的政策;坚持独立自主的外交方针;积极参加地区事务, 并且在其中发挥建设性的作用。

总之, 新中国的外交是经历了坎坷历程, 但也不断取得辉煌的外交成果。从新中国成立以来的外交演变历程中我们可以吸取两条重要的经验:一方面, 坚持独立自主的外交政策, 以国家利益为根本出发点, 维护国家主权和领土完整, 是中国外交政策的主线。另一方面, 坚持和平共处五项基本原则的外交政策, 反对任何国家侵犯别国、干涉别国内政, 是新中国外交的基本准则。

摘要：1949年新中国成立后, 新中国的对外政策始终奉行独立自主的和平外交政策。经过65年的风雨历程, 新中国的外交政策和外交理念不断得到丰富和发展。在当今全球化不断深化、国际关系复杂多变的语境下, 回顾和梳理新中国外交政策的发展历程及探析其演变的原因, 有着重要的现实意义。

关键词：新中国,外交政策,演变,探析

参考文献

[1]范绪枝.新中国六十年外交战略嬗变原因探析[J].黄石理工学院学报, 2009 (12) .

[2]颜永琪.从结盟到不结盟—20世纪80年代初中国外交政策调整背景探析[J].党史研究与教学, 2009 (2) :38.

[3]朱军.中国外交60年的经验和启示[J].外交评论, 2009 (3) :9.

中国文化及传媒产业政策的演变 篇3

一、中国文化及传媒产业政策的含义与基本特点

从学理上讲,产业政策属于产业经济学研究的范畴,有广义和狭义两种含义。广义而言,“产业政策是对于一定时期内产业结构变化趋势和目标的设想,同时规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用,并提出实现这些设想的政策措施”。① 狭义而言,产业政策是指国家为了鼓励或限制某一特定产业发展而采取的政策的总和。② 关于产业政策,在国内外理论界有一个基本共识:在市场发育不充分的情况下,产业政策是政府替代市场而发挥的阶段性作用,且随着经济持续发展、市场发育完善而调整变化,具有整体性、动态性、开放性等特点。这不仅阐释了政府在产业发展中特定的重要作用,更揭示出了产业政策是一个动态过程,在不同的历史阶段中和具体的条件背景下需要运用不同的政策思路作出调整,这就为产业政策的演变历程中具有某种或某些内外基本逻辑提供了一种可能性支撑。

所谓文化及传媒产业政策,主要是指国家权威部门制定并组织实施的旨在鼓励、规范、扶持文化及传媒产业发展的一系列政策的总和。针对我国的实际情况,在这里需要厘清三个问题:其一,我国的文化及传媒产业政策不仅涉及到国家文化及传媒产业总体性政策、全国性文化及传媒产业子类政策,也包括文化及传媒产业地方性政策和文化及传媒产业相关的第三产业、服务业等政策,既涵盖文化及传媒产业核心层,又囊括了文化及传媒产业的外围层和衍生层。可见,我国的文化及传媒产业政策是一个复杂的政策体系;其二,我国文化及传媒产业政策的主体具有多元性和层次性,不仅体现在政府层面,还体现在执政党和立法机关等层面,特别是执政党在决策中的权威作用;其三,我国文化及传媒产业政策手段形式多样,工具性较强。根据政策作用途径和特点的不同,可将我国文化及传媒产业政策手段归结为行政手段、法律手段和经济手段三种。总之,我国文化及传媒产业政策除具有产业政策一般性特征外,还具有综合性、层次性、复杂性、地域性等特点。

二、中国文化及传媒产业政策演变的基本历程

实际上,早在建国初期,私营文化及传媒机构的短暂存在以及公营传媒单位的企业化经营探索也具有一定的产业属性。

为缓解政府财政支出的沉重压力,1949年12月,中央人民政府新闻总署即在北京召开全国报纸经理会议研究对策,决定报纸实行企业化经营的方针。中共中央在批转这次会议的通知中,要求“条件好的公营报纸争取自给”,“多登有益广告”、“废除予取予求的单纯报销制”。1950年,中宣部发布了《关于报纸实行企业化经营情况通报》,肯定了报纸实行企业化经营的成效,明确指出,报纸的“企业化经营方针是完全正确的,可以实现的”。③ 1956年毛泽东提出“百花齐放,百家争鸣”后,当年10月文化部电影局在北京召开会议,提出了一整套改革电影体制的具体方案,上海电影制片厂改组成立了上海电影制片公司,下设海燕、天马、江南三个故事片厂;长影与北影试行以导演为中心、自由组合、自选剧本、自负盈亏的创作集体,然而计划经济体制在全国范围内最终确立以及1957年的整风运动和“反右”扩大化,这场探索迅速夭折。但这些文化及传媒业经济政策的初步探索,为以后产业化阶段的文化及传媒产业政策制定积累了宝贵的经验。

我国真正的文化及传媒的产业化阶段是从1978年十一届三中全会召开之后开始的,因此,我国的文化及传媒产业政策也是从那时起步的。截至目前,我国出台的文化及传媒产业全国性和地方性政策文件与具体措施数以千计。从整个实践过程考察,其政策的演变是有序的,并遵循了一些基本逻辑。在伴随经济体制改革和国家文化建设过程中,我国文化及传媒产业政策从计划性管制调控演变至体制与结构性改革相结合的新政策组合、从松散粗乱的行业政策演变至体系完善的产业政策、从区域与城乡产业隔离演变至产业联动的政策,实现了从自发到自觉、从“全面封闭”到“逐渐开放”、从单一到多元、从由“政府主导型”向“政府与市场二元推动型”的发展转变。大体而言,其演变历程可以分为文化及传媒市场政策酝酿期的文化政策制定、文化及传媒市场全面推进期的政策制定、文化产业合法性建构时期的文化及传媒政策制定、文化产业合法化发展时期的文化及传媒政策制定、文化及传媒产业纵深发展时期的政策制定五个阶段。

1.第一阶段:文化及传媒市场酝酿期的政策制定

第一阶段的大体时间是1978年至1987年。在这十年中,改革开放虽然使文化及传媒事业出现了复苏和空前繁荣,但文化及传媒的市场化步伐还未大幅迈开,文化和传媒的经济属性和产业属性虽初步显现,但文化及传媒单位中计划经济色彩仍旧浓厚,国家仅出台少数政策放松了对文化及传媒外围行业的限制,政策的基本取向体现为计划和管制。

改革开放初期,文化及传媒事业的大多数领域都严格控制在党的宣传部门和文化管理部门手中,没有任何松动的迹象。文化及传媒生产还属事业范畴,还没有赋予“产业”地位,广义的文化及传媒产业实际上也没有出现,只是与意识形态关系不密切的部分行业出现了产业化、市场化的趋势,这些行业包括大众娱乐业、广告业、文化制造业等。既然文化及传媒生产的主要部门还没有产业化,也就没有所谓的“文化及传媒产业政策”。然而,1979年11月中宣部发出《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》,允许刊播外国商品广告,这是新中国第一份真正意义上对广告工作做出明确指示的文件。1980年2月召开的全国文化局长会议认为:“艺术表演团体的体制和管理制度方面的问题很多,严重地影响了表演艺术的发展和提高,需要进行合理的改革。”会议明确提出:“坚决地有步骤地改革文化事业体制,改革经营管理制度。”随后,一些体制内的演出团体开始展开经营活动,文化娱乐场所和广告公司大量出现,但政府却一度严令取缔营业性舞会和公共场所自发舞会,禁止收购、出售、转录进口录音带、唱片,禁止营业性录像放映。为了加强对这些文化单位的管理,国家相继出台了《关于艺术表演团体的改革意见》《关于改进舞会管理问题的通知》《广告管理条例》等政策文件,当然这同时也为开启文化及传媒市场起到了铺垫作用。

2.第二阶段:文化及传媒市场全面推进期的政策制定

第二阶段的大体时间是1988年至1998年。这一阶段见证了文化及传媒“市场化”的整体蜕变过程,政策制定着重凸显文化及传媒的经济属性,从确立“文化市场”、推进文化及传媒产业化发展到加速发展第三产业、完善文化经济政策,我国文化及传媒产业进入了初步觉醒期,政策的基本取向体现为引导和培育。

1988年,文化部、国家工商行政管理局联合发布《关于加强文化市场管理工作的通知》,这一里程碑式的文件,正式提出“文化市场”的概念,同时明确了文化市场的管理范围、任务、原则和方针,这标志着我国“文化市场”的地位正式得到承认;同年,新闻出版署和国家工商行政管理局出台《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》,对报社可以开展的有偿服务和经营活动进行规定;中共中央宣传部和新闻出版署联合发出《关于当前图书发行体制改革的若干意见》,进一步放开图书发行市场。1989年,中共中央发出《关于进一步繁荣文艺的若干意见》,提出了艺术表演团体“双轨制”的具体改革意见,即一轨为国家扶持的少数全民所有制院团,另一轨为多种所有制的艺术团体。这一年,国务院批准在文化部设置文化市场管理局,全国文化市场管理体系开始建立。④ 从产业政策角度分析,这一阶段的政策措施主要体现在强化文化及传媒体制改革,出台众多经济政策。一方面,以总体性政策为主,谋篇布局,推进文化及传媒市场化进程,规划构建文化及传媒市场、文化及传媒经济发展的格局和体系。1991年,国务院批转《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》,“文化经济”概念正式提出。1993年6月,中央《关于加速发展第三产业的决定》正式将报刊经营列入第三产业,中国报刊业逐步进入产业化发展阶段。其后,国务院在1996年推出《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》。另一方面,从金融、投资、财税等领域,制定并细化文化及传媒产业各个行业发展的优惠政策。国家在1993年出台了《国家税务总局、文化部、国家体委关于来我国从事文艺演出及体育表演收入应严格依照税法规定征税的通知》《关于继续对宣传文化单位实施财税优惠政策的规定》之后,国家税务总局先后于1994年和1996年出台《关于境外团体或个人在我国从事文艺及体育演出有关税收问题的通知》和《关于对电影发行单位的发行不征收营业税的通知》。这些政策为解决文化及传媒单位的实际经济困难起到了巨大的积极作用。1998年,我国提出在3年内取消包括电视台在内的部分事业单位政府财政拨款,明确要求电视台等事业单位在3年内全部实行自收自支。于是,广播电视事业在优厚的财税减免中被成功地推向完全市场化。

3.第三阶段:文化产业合法性建构时期的文化及传媒产业政策制定

第三阶段的大体时间是1998年至2002年。这一阶段是文化及传媒的产业属性急剧迸发,并在有一定“市场化”的基础上进行“产业化”的过程,文化及传媒的外围层行业和衍生层行业开始走向产业集群,形成了文化及传媒“市场化”和“产业化”同时推动、相互促进的局面。这一时期,我国越来越注重建构文化产业的合法性,文化及传媒产业政策的基本取向体现为建构和规范。

1998年8月,文化部文化产业司成立并制定工作规则,成为第一次设立的文化产业专门管理机构,这标志着政府确认了文化产业的合法性,并且此后不断提高重视程度。2000年10月,中国共产党第十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”和“文化产业政策”这一概念,要求完善文化产业政策,加强文化市场建设和管理,推动有关文化产业发展。在此两个月后的同年12月,国务院就推出了《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》。2001年,中共中央办公厅、国务院办公厅也联合下发《关于转发中央宣传部、国家广电总局、国家新闻出版总署〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》,传媒产业化步伐加快。“文化产业”这一提法和政策在2002年11月的十六大报告中得到了深化和细化,并进一步明确区分了文化事业和文化产业,提出要积极发展文化事业和文化产业,完善文化政策,支持文化产业发展。至此,文化产业终于由依附于国家文化体制改革和脱离文化事业而完全浮出水面,文化产业的合法性建构取得实质性突破。

与此同时,国家也在推进文化及传媒产业法治建设,规范文化及传媒产业的管理层面。据不完全统计,这一阶段由全国人民代表大会常委会、国务院和中央文化管理部门陆续制定和颁发的法律法规、政策性文件或部门规章多达百个,涵盖了舞台艺术、新闻出版、广播影视、互联网、文化经济等诸多领域,如《著作权法》(2001年修正案)《电影管理条例》《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷管理条例》等。这些法律规章的出台,直接而有效地规范了文化及传媒产业管理,为文化及传媒产业的良性有序发展提供了法制环境和保障基础。

4.第四阶段:文化产业合法化发展时期的文化及传媒产业政策制定

第四阶段的大体时间是2003年至2008年。加入WTO和十六大开启了文化产业合法化发展的新时期,在文化产业独特而不可替代的战略地位正式确立和文化体制改革深入推进,文化生产力进一步释放,文化建设活力显著增强的大背景下,我国文化及传媒产业发展进入了由“相对封闭”向“逐渐开放”转变的“快车道”,并在国家文化软实力建设和国际化竞争中扮演越来越重要的角色。这一阶段国家在文化及传媒产业政策上更加开拓创新,以深化文化体制改革为重心,结合文化及传媒产业结构调整,积极利用有利时机全力助推“走出去”战略,内外统筹推动我国文化及传媒产业发展繁荣。政策的基本取向体现为鼓励和扶持。这一阶段,我国的文化及传媒产业政策有以下几个特点:

其一,推动部分国有文化单位转企改制。文化体制改革最紧迫的就是要重塑国有文化市场主体,2005年12月23日,中共中央、国务院正式颁布《关于深化文化体制改革的若干意见》,这是建国以来党中央、国务院第一次就文化体制改革做出重大决策,《意见》明确划分了文化事业和文化产业的范围和界限,使文化事业、文化产业两种类型的分类改革有了明确目标和政策依据。《意见》还首次允许转制为企业的文化单位,可以吸收部分社会资本,进行投资主体多元化的股份制改革。我国文化体制改革已经进入存量改革的深水区。为贯彻落实《意见》精神,2006年7月文化部推出《关于进一步做好文化系统体制改革工作的意见》,新闻出版总署出台《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》,就文化及传媒行业改制方案做出具体部署,国有文化及传媒单位的产业化改革愈加深入。

其二,注重吸纳非公有资本发展文化产业及传媒业。继2005年初国务院下发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》之后,国务院又公布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》,使得非公有制资本进入文化及传媒产业既有理论依据,又有现实依据和法律依据。同年7月6日,文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家发展和改革委员会、商务部又联合发出《关于文化领域引进外资的若干意见的通知》,就外资进入文化及传媒领域做出明确规定。总体而言,在对待国内社会资本和外资上,我国相关政策坚持内外有别原则,一方面加大对民营经济的支持力度,另一方面加强对外资进入文化及传媒产业的监管,以维护我国的文化主权和意识形态安全。

其三,引导和扶持文化产品和服务逐步外向型发展。2003年12月5日,胡锦涛总书记在全国宣传思想工作会议上指出:“大力发展涉外文化产业,积极参与国际文化竞争”,“走出去”战略首次出现在文化产业领域。2005年中办、国办印发了《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》,标志着我国“走出去”战略在文化产业领域已经基本成型。⑤ 2006年公布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》特别提到:整合资源,突出重点,实施“走出去”重大工程项目,加快“走出去”步伐,扩大我国文化的覆盖面和国际影响力。2007年中共十七大报告再次强调“加强对外文化交流,吸收各国优秀文明成果,增强中华文化国际影响力”。在此背景下,文化部、财政部、商务部等相关部委于近年先后配合出台了一系列政策措施,如《关于促进商业演出展览文化产品出口的通知》《文化产品和服务出口指导目录》《关于鼓励和支持文化产品和服务出口的若干政策》等,并确定了文化出口重点企业、重点项目;2009年4月,新闻出版总署印发的《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》中,也明确要求扩大对外交流,积极实施“走出去”战略。国家财政和有关文化部门联合设立了例如“国产音像出口专项资金”、“动漫产业发展专项资金”等政策资金;文化部还设立了优秀出口文化企业、产品和服务项目的奖励措施。这些举措表明了政府着力扶植、培育外向型文化及传媒企业的决心,增强了文化及传媒企业“走出去”的信心。⑥

其四,积极鼓励新兴文化产业和新媒体发展。新兴文化产业和新媒体是未来文化及传媒产业竞争的制高点。为抢占这一战略高地,2006年国务院办公厅即转发财政部等部门《关于推动我国动漫产业发展若干意见的通知》,以助推我国动漫产业迅速崛起。同年《信息网络传播权保护条例》出台,旨在加强网络著作权保护,激发网络传播文化作品潜能。2007年中共十七大报告指出,“运用高新技术创新文化生产方式,培育新的文化业态,加快构建传输快捷、覆盖广泛的文化传播体系。”明确要求发展新兴文化产业和新媒体。不久,国务院办公厅转发发展改革委等部门《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》,从政策上为数字电视这一新兴文化产业和新媒体发展提供坚实的后盾。

5.第五阶段:文化及传媒产业纵深发展时期的政策制定

2008年下半年爆发的国际金融危机致使全球多数产业遭受巨大冲击,但文化及传媒产业在此背景下却呈现出了反经济周期增长,对引领各国经济逐渐走出金融危机的阴霾显示出强大的带动与辐射能力。于是,一些西方国家开始在刺激经济方案中明确扶持文化及传媒产业的发展。我国也不例外,2009年7月,国务院出台了《文化产业振兴规划》,并强调要做好八项重点工作,这标志着我国文化产业的战略地位得到进一步提高,在“机遇期”和“转型期”中已经确定成为引领我国经济走入新一轮经济增长的强大引擎,成为助推社会转型、促进国家经济结构调整的新动力,步入了纵深发展时期。可以预见,今后一个阶段的文化及传媒产业政策的基本取向将以大力扶持为主,体现为振兴和激励。

国家在此背景下出台的《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》《关于深化中央各部门各单位出版社体制改革的意见》等政策措施,是我国利用文化及传媒产业自身特性和运行规律以及“机遇期”和“转型期”推动文化体制改革和文化及传媒产业向纵深发展的具体体现,这些政策措施促使我国文化及传媒产业适应新的时代发展和市场变化的需求,为全球金融危机中文化及传媒产业的“逆势上扬”提供了政策保障。

目前,全球金融危机仍未彻底结束。2009年9月,文化部部长蔡武在国新办就我国文化建设60年发展成就举行发布会上表示,国家将进一步加快文化体制改革步伐,鼓励社会资本进入文化产业领域,并大力发展以网络文化、手机文化为主的新兴文化产业。可见,随着文化及传媒产业地位的提高,文化及传媒产业的内容将进一步拓展和细化,新兴衍生行业将大量出现,国家将出台更多激励政策和措施,强调坚持以结构调整为主线,加快推进重大工程项目,扩大产业规模,增强文化及传媒产业整体实力和竞争力,推进文化及传媒产业的大发展大繁荣。

产业政策的演变是诸多因素共同、动态作用的结果,它不仅受到国际产业发展趋势、经济体制、政府发展战略、经济环境、政府行为能力等宏观因素的影响,也受到产业发展阶段、产业结构、相关产业及产业集群等微观因素的影响。上文的分析更加清晰地证明了我国文化及传媒产业政策的演变历程是“有序的”,因为这种政策演变逻辑符合中国改革开放事业和各项体制改革的推动进程,符合我国文化及传媒产业发展规模变化、执政党建设思路演变、民意诉求变迁(包括学者专家建言)以及世界文化及传媒业发展趋势。

“以史为鉴,可以知兴替”。根据《中国文化产业发展蓝皮书》中的测算数据,目前我国的文化消费水平只达到发达国家的四分之一,人均消费潜力远远没有释放出来。中国的第三产业整体发展程度也低于相同发达国家约10个百分点,以文化及传媒产业为代表的“新兴服务业”远没发挥应有的作用。如今,“大洗牌”的全球金融危机还没有结束,世界文化及传媒产业格局也发生了一些变化、国家文化产业振兴规划已经出台,文化体制改革和文化及传媒产业向纵深发展,在此背景下,更要善于梳理和总结文化及传媒产业政策演变的基本历程和有效经验,抓住机遇,以推进我国文化及传媒产业实现跨越式发展!

注释:

①邬义钧,邱钧:《产业经济学》[M],北京:中国统计出版社,2001:485

②汪同三,齐建国:《产业政策与经济增长》[M],北京:社会科学出版社,1996:37

③保育钩:《报业经营管理三题》[A],《四川省报纸行业经营管理协会报业纵横谈》[C],成都:四川人民出版社,199l:9

④韩永进:《我国文化体制改革历程的回顾与启示》[EB/OL],中国网,2005-02-23

⑤中国社科院文化研究中心,《2005——2006年中国文化产业发展分析及建议》[J],《中国经贸导刊》,2006(6):8

⑥蔡尚伟,王理:《内外统筹,全面开启中国文化产业国际化时代》[EB/OL],人民网,2009-04-24

中国环境保护政策演变 篇4

战略政策发展演变历程

1.1

非理性战略探索阶段(1949—1971年)

建国伊始，国家主要任务是尽快建立独立的工业体系和国民经济体系，加上当时人口相对较少，生产规模不大，环境容量较大，整体上经济建设与环境保护之间的矛盾尚不突出，所产生的环境问题大多是局部个别的生态破坏和环境污染，尚属局部性的可控问题，未引起重视，没有形成对环境问题的理性认识，也没有提出环境战略和政策目标。尽管政府提出了厉行节约、反对浪费、勤俭建国的方针，倡导了“爱国卫生”和“除四害”等运动，但主要是针对当时物质匮乏、环境污染威胁到人的生存时的本能反应，并不是有目的地解决环境污染问题[1]。该阶段只是在水土保持、森林和野生生物保护等一些相关法规中提出了有关环境保护的职责和内容[2-3]，包含了一些原始性的环境保护要求[4]。这一时期的国民经济建设中开始出现一些环境保护萌芽，但总体上是一个非理性的战略探索阶段。“一五”时期，工业建设布局将工业区和生活区分离，建设以树林为屏障的隔离带，减轻工业污染物对居民的直接危害[5];大跃进期间，“大炼钢铁”导致“三废”放任自流，污染迅速蔓延;从1966年5月开始的“文革”──“十年**”，环境污染与生态破坏也迅速地由发生期上升到爆发期[3]。

1.2

环境保护基本国策：建立三大政策和八项管理制度(1972—1992年)

该阶段是我国环保意识从启蒙期逐步进入初步发展的阶段，最后提出“环境保护是基本国策”。

从“十年**”以阶级斗争为纲到改革开放以经济建设为中心时期，乡镇企业不断发展壮大，环境保护工作没有及时跟上经济发展形势，对乡镇企业的环境污染监管处于失控状态，所造成的环境问题十分严重。1972年发生的大连湾污染事件、蓟运河污染事件、北京官厅水库污染死鱼事件，以及松花江出现类似日本水俣病的征兆，表明我国的环境问题已经到了危急关头;同年6月5日，联合国第一次人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开，在周恩来总理的关心推动下，我国派代表团参加了会议，自此政府开始认识到我国也存在严重的环境问题，并且环境问题会对经济社会发展产生重大影响。1973年第一次全国环境保护会议召开，拉开了环境保护工作的序幕[6]。之后一段时期内，环境保护在我国的社会经济发展中的地位和作用不断提升。1982年，国家设立城乡建设环境保护部，内设环境保护局，结束了“国务院环境保护领导小组办公室”10年的临时状态[7]。1983年12月，第二次全国环境保护会议明确提出了“环境保护是一项基本国策”。1988年建立了直属国务院的原国家环境保护局，自此环境管理机构成为国家的一个独立工作部门开始运行。

该阶段主要推进“三废”综合治理，环境管理基础制度逐步确立[8]。1979年9月，我国第一部环境法律──《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布，标志着我国环境保护开始步入依法管理的轨道，其中明确规定了环境影响评价、“三同时”和排污收费等基本法律制度，并于1989年对其进行了修订，为实现环境和经济社会协调发展提供了法律保障。1981年，国务院发布《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，提出了“谁污染、谁治理”的原则。1982年颁布《征收排污费暂行办法》，排污收费制度正式建立。1989年4月底，在第三次全国环境保护会议上，系统地确定了环境保护三大政策和八项管理制度，即预防为主、防治结合，谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策，以及“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度。这些政策和制度，先以国务院政令颁发，后进入各项污染防治的法律法规在全国实施，构成了一个较为完整的“三大政策八项管理制度”体系，有效遏制了环境状况更趋恶化的形势[9]，一些政策直到今日仍还在发挥作用。

1.3

可持续发展战略：实施强化重点流域、区域污染治理(1992—2000年)

1992年，联合国召开环境与发展大会，通过了《21世纪议程》，大会提出可持续发展战略。1994年3月，国务院通过《中国21世纪议程》，将可持续发展总体战略上升为国家战略，进一步提升了环境保护基本国策的地位.最具代表意义的是，1998年原副部级的国家环境保护局被提升为正部级的国家环境保护总局。但由于这一阶段我国工业化进程开始进入第一轮重化工时代，城市化进程加快，伴随粗放式经济的高速发展，环境问题全面爆发，工业污染和生态破坏总体呈加剧趋势，流域性、区域性污染开始出现，各级政府越来越重视污染防治工作，环保投入不断增大，污染防治工作开始由工业领域逐渐转向流域和城市污染综合治理。

1994年淮河再次爆发污染事故，标志着我国因历史上污染累积带来的环境事故已进入高发期。同年6月，由原国家环境保护局、原水利部和河南、安徽、江苏、山东沿淮四省共同颁布《关于淮河流域防止河道突发性污染事故的决定(试行)》。这是我国大江大河水污染预防的第一个规章制度。1995年8月，国务院签发了我国历史上第一部流域性法规──《淮河流域水污染防治暂行条例》，明确了淮河流域水污染防治目标[10]。1996年，《中国跨世纪绿色工程规划》作为《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》的一个重要组成部分，按照突出重点、技术经济可行和发挥综合效益的基本原则，提出对流域性水污染、区域性大气污染实施分期综合治理。流域层面启动实施“33211”工程，即“三河”(淮河、辽河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“两控区”(二氧化硫控制区和酸雨控制区)、“一市”(北京市)、“一海”(渤海)，重点集中力量解决危及人民生活、危害身体健康、严重影响景观、制约经济社会发展的环境问题[11]。

该阶段开始启动重点城市环境治理。1998年我国政府批准划定了酸雨控制区和二氧化硫控制区，涉及27个省(自治区、直辖市)的175个城市/地区，总面积约为109×104km2，推进“两控区”大气污染防治。其间，大部分城市实施燃煤锅炉改造，推广清洁能源的使用，建立高污染燃料禁燃区，并开始规模建设城市污水治理设施，采取大气污染治理措施，大大改善了城市环境质量。这一时期，城市环境综合整治和城市环境综合整治定量考核开始实施，初步建立了以环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、创建环境保护模范城市为主要内容的一套具有中国特色的城市环境管理模式。

1.4

环境友好型战略：控制污染物排放总量，推进生态环境示范创建(2001—2012年)

党的十六大以来，中共中央、国务院提出树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会等新思想、新战略、新举措。2005年3月12日，胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上提出，要“努力建设资源节约型、环境友好型社会”。党的十六届五中全会指出，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。2006年4月召开的第六次全国环境保护大会，提出了“三个转变”的战略思想。2011年12月召开的第七次全国环境保护大会，提出了“积极探索在发展中保护、在保护中发展的环境保护新道路”。

这一时期，我国经济高速增长，重化工业加快发展，给生态环境带来了前所未有的压力，中共中央、国务院审时度势，着力实施污染物排放总量控制[12]。总量控制制度最早是在1996年8月印发的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中提出的，其中明确要求“要实施污染物排放总量控制，建立总量控制指标体系和定期公布制度”。“九五”期间实施的《全国主要污染物排放总量控制计划》，明确提出了“一控双达标”的环保工作思路。“十五”期间虽然制定了主要污染物排放量减少10%~20%的目标，但五项总量控制指标并未完成，基本上是“有总量无控制”，总量控制目标“基本落空”。“十一五”期间总量控制提升到国家环境保护战略高度，环境保护规划实现了由软约束向硬约束的转变，其中将二氧化硫和化学需氧量作为两项“刚性约束”指标。这一时期在总量控制制度设计、管理模式和落实方式上进行了大量创新，突破了“有总量、有控制、重考核”的制度关键，实施结构减排、工程减排、管理减排“三大减排”战略，化学需氧量和二氧化硫双双超额完成减排任务。“十二五”期间，总量控制进一步拓展优化，在“十一五”二氧化硫和化学需氧量的基础上，将氨氮和氮氧化物纳入约束性控制指标;同时，将农业源和机动车纳入控制领域。“十二五”末，四项污染物的总量控制计划圆满完成[13]。在总量减排推进过程中，环保投入大大增加，“十五”期间较“九五”翻了一番，占GDP的比例首次超过1%;“十一五”期间进一步加大，相当于过去20多年对环保的总投入[7]，有效提升了当时欠账较大的环境基础设施能力建设，全国设市城市污水处理率由2005年的52%升至72%，城市生活垃圾无害化处理率由52%升至78%，火电脱硫装机比重由12%升至82.6%。

这一时期，生态环境保护示范创建工作蓬勃开展，在全国初步形成了生态省(市、县)、环境优美乡镇、生态村的生态示范系列创建体系。海南、浙江、福建等14个省(自治区、直辖市)开展了生态省(区)建设，近500个县(市)开展了生态县(市)创建工作。全国有389个县(市)被命名为国家级生态示范区，629个镇(乡)被命名为全国环境优美乡镇。各地在生态示范创建过程中，大力发展生态产业，加强生态环境保护和建设，推进生态人居建设，培育生态文化，促进了所辖区域社会、经济与环境的协调发展。围绕环境保护的重点城市，启动了大规模城市环境综合整治，相继评选出70多个“环境保护模范城市”[8]。大力开展节约型机关、绿色学校创建、绿色社区创建等社会环保示范创建活动。

同时，在环境友好型战略驱动下，这一时期的环境监管和政策管理整体能力进一步提升。2008年成立环境保护部，组建华东、华南、西北、西南、东北、华北六大区域环境保护督察中心;并且，在实行总量控制、定量考核、严格问责的同时，多种政策综合调控开始受到重视，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题[14]，政策体系基本成型。《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律法规适应新形势再次进行修改，《放射性污染防治法》《环境影响评价法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》相继出台;2006年中央财政预算账户首次设立“211环境保护”科目，在财政预算账户里开始有了环保户头，为以后深化环保财政改革打下了基础;排污权交易、生态补偿、绿色信贷、绿色保险、绿色证券等环境经济政策试点启动并逐步落地实施;2008年，国家卫星环境应用中心建设开始启动，环境与灾害监测小卫星成功发射，标志着环境监测预警体系进入了从“平面”向“立体”发展的新阶段。2005年2月16日，《联合国气候变化框架公约》缔约国签订的《京都议定书》正式生效，《中国应对气候变化国家方案》出台，中国积极参加多边环境谈判，以更加开放的姿态和务实合作的精神参与全球环境治理。

1.5

生态文明战略：推进环境质量改善和“美丽中国”建设(2013年至今)

自2013年党的十八届三中全会召开以来，以习近平同志为核心的中共中央把生态文明建设摆在治国理政的突出位置。党的十八大通过的《中国共产党章程(修正案)》，把“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入《党章》，这是国际上第一次将生态文明建设纳入一个政党特别是执政党的行动纲领中。中央把生态环境保护放在政治文明、经济文明、社会文明、文化文明、生态文明“五位一体”的总体布局中统筹考虑，生态环境保护工作成为生态文明建设的主阵地和主战场，环境质量改善逐渐成为环境保护的核心目标和主线任务，环境战略政策改革进入加速期[15]。2015年4月，《关于加快推进生态文明建设的意见》对生态文明建设进行全面部署;2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出到2020年构建系统完整的生态文明制度体系。

2018年3月，第十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，把生态文明和“美丽中国”写入《宪法》，这就为生态文明建设提供了国家根本大法遵循。特别是在2018年5月召开的全国第八次生态环境保护大会上，正式确立了习近平生态文明思想，这是在我国生态环境保护历史上具有里程碑意义的重大理论成果，为环境战略政策改革与创新提供了思想指引和实践指南[16]。习近平生态文明思想已经成为指导全国生态文明、绿色发展和“美丽中国”建设的指导思想，在国际层面也提升了世界可持续发展战略思想。

这一阶段围绕全面建成小康社会目标建设，改善环境质量成为环境保护工作的核心，也是响应社会的迫切需求，环境政策改革呈现了前所未有的巨大进展[17]：①环境法治体系向系统化和纵深化发展。2014年4月我国修订完成了《环境保护法》，这是对1989年版本25年后的新修，被称为“史上最严”的环保法;随后，《大气污染防治法》《水污染防治法》等相继完成修订;新出台的《环境保护税法》《土壤污染防治法》等也开始实施。②环境监管体制改革取得重大突破。2015年10月召开的党的十八届五中全会明确提出实行省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，这有望大幅度提升我国生态环境监管能力。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议批准《国务院机构改革方案》，组建生态环境部，统一实行生态环境保护执法。③推进建立最严格的环境保护制度。随着污染治理进入攻坚阶段，中央深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，部署污染防治攻坚战，建立并实施中央环境保护督察制度，以中央名义对地方党委政府进行督察，如此高规格、高强度的环境执法史无前例。④环境经济政策改革加速。明确了建立市场化、多元化生态补偿机制改革方向，补偿范围由单领域补偿延伸至综合补偿，跨界水质生态补偿机制基本建立;全国共有28个省(自治区、直辖市)开展排污权有偿使用和交易试点;出台了国际上第一个专门以环境保护为主要政策目标的环境保护税，也意味着自1982年开始在全国实施的排污收费政策退出历史舞台;加快推进建设绿色金融体系，由我国主导完成的《2018年G20可持续金融综合报告》得到了世界各国的认同[18]。

环境战略政策体系构建

经过新中国成立70年的变迁和发展，我国基本形成了符合国情的、较为完善的环境战略政策体系，对环境保护事业发展发挥了不可替代的支撑作用，为深入推进生态文明建设和实现“美丽中国”伟大目标提供了重要政策保障。这一体系主要包括生态文明和环境保护的法律、体制、责任制、政策、共治等五大领域和方面。

2.1

生态文明和环境保护法律体系

从1978年《宪法》首次将环境保护列入，1979年我国第一部环境法律──《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布，2014年完成新一轮《环境保护法》重大修订，到2018年3月生态文明进入《宪法》，我国的环境保护法律体系随着环保工作的不断推进，经历了一个逐步建立、发展和完善的过程。其中，依法治国为环境保护提供了强大动力，对环境保护法律体系建设起到了决定性作用。我国不仅在《宪法》《民法通则》《刑法》等基本法律中明确了有关资源利用和生态环境保护的规范要求，而且在《城乡规划法》《循环经济促进法》等社会经济发展和资源开发利用等相关法律中也明确了环境保护的立法目标;在生态环境保护领域，水、气、土、固废等各要素污染防治法以及环境影响评价、野生动植物保护等专项法或单行法已经出台实施并不断完善，共制定环保法律13部，资源保护与管理法律20余部，生态环保行政法规30余部，基本形成了以《环境保护法》为龙头的法律法规体系，特别是新修订的《环境保护法》为环境保护主管部门增设了查封、扣押执法权限，并在处罚方式上增加了行政拘留、按日计罚等硬手段，最高人民法院设立环境资源审判庭，开启了系统的环境司法专门化改革，加上实施最严格的环境执法，长期以来“环境违法是常态”的局面正在扭转。2018年全国实施行政处罚案件18.6×104件，罚款数额152.8×108元，同比增长32%，是新《环境保护法》实施前(2014年)的4.8倍。

2.2

生态文明和生态环境保护体制

新中国成立70年来，我国环境行政机构历经五次重大跨越，环保机构不断升格，生态环保职能逐步健全，环保机构和能力不断增强，环境监管不断提升。“三废”污染催生了国务院环境保护领导小组的成立。随着环境污染问题的持续加剧，环保工作日益成为政府日常工作的重要部分，临时性的环保机构已不适应时代的需要，国家环境保护局、国家环境保护总局、环境保护部在各个环保历史阶段的需要下相继设立。随着生态环境问题越来越需要整体性考虑，生态环境保护职责分散交叉、所有者与监管者职责不清的问题越来越突出，实施生态环境统一监管，增强生态环境监管执法的统一性、权威性、有效性就进入了改革议程，2018年成立生态环境部。新成立的生态环境部的基本职责定位统一行使生态环境监管，重点强化生态环境制度制定、监测评估、监督执法和督察问责四大职能，坚持所有者与监管者分离，污染防治与生态保护实施统一监管执法，污染治理实施城乡统一监管。为了解决现行以块为主的地方环保管理体制存在的难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任、地方保护主义对环境监测监察执法的干预等突出问题，省级以下环保机构监测监察执法垂直管理改革启动并逐步推进。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖七大流域生态环境监督管理局设立，作为生态环境部设在七大流域的派出机构，主责流域生态环境监管和行政执法相关工作，海河、珠江、太湖流域还统筹了相关海域生态环境监管，太湖统筹了东海海域的监管职能，统一为生态环境部太湖流域东海海域生态环境监督管理局。日益完善的生态环境保护体制改革为我国新时代生态环境保护工作打下了扎实的体制基础。

2.3

符合国情的生态环境目标责任制

我国在通过行政性管制政策来推进落实党委政府和企业的环境责任方面开展了许多创新性探索。自20世纪80年代以来，逐步探索出一条具有中国特色的环境保护目标责任体系和问责机制：1989年的《环境保护法》确立了地方各级人民政府对辖区环境质量负责制;“十一五”开始实施主要污染物减排目标责任考核;“十二五”增加了主要污染物减排指标，减排目标责任体系注重约束性指标完成情况，开始关注政府相关部门常态化的环境保护分工机制;“十三五”期间，环境目标考核从强调主要污染物总量减排调整到以环境质量为核心，特别是污染防治攻坚战和蓝天保卫战的考核体系得到了进一步加强，强调建立生态环境保护领域相关部门常态化的分工机制。2016年以后，我国的环境保护目标责任体系建构进入了新阶段，引入了生态文明建设综合评价考核和中央环保督察制度，通过建立领导干部生态环境损害终身追责制度和生态环境保护督察制度来落实“党政同责、一岗双责”[19]，目前完成了全国31个省(自治区、直辖市)的中央环保督察和“回头看”，各级党委和政府的生态环境保护责任通过制度得到了落实。在企业生态环境责任方面，推动从以环境影响评价为主向环境影响评价、排污许可、企业环境信息公开、生态环境损害赔偿共抓转变，正在建立以排污许可证为核心的固定污染源监管制度。目前，企业环境信息公开制度不断健全，生态环境损害赔偿进入全国试行阶段，全国已经核发完成24个重点行业约4×104张排污许可证，管控大气污染物主要排放口48 556个、水污染物主要排放口33 083个。

2.4

生态环境市场经济政策体系

环境经济政策在我国环境政策体系中的地位总体上是一个上升发展趋势。我国环境政策改革创新的历史进程就是由过去单一命令控制型环境政策向多种环境政策手段综合并用转变的一个过程，在环境保护工作中越来越广泛地运用环境经济政策，手段越来越多，调控范围也从生产环节扩展到整个经济过程，作用方式也从过去的惩罚性为主向惩罚和激励双向调控转变。目前已经形成了环保投资、环境税费价格、生态补偿、排污权交易、绿色金融等在内的政策体系，在筹集环保资金、激励企业环境行为、提供环保动力方面发挥了重要作用。国家环境污染治理投资总体呈现增加趋势，2017年达9 539×108元，占GDP的1.15%;已经建立绿色税制，环境税费改革已基本完成，资源税、消费税等环境相关税收也在为适应生态文明建设要求进行调整;绿色金融成为推动生态文明建设和生态环境保护工作的重要力量，我国成为全球绿色金融的积极倡议者，目前已经构建形成绿色金融体系，2018年全国绿色信贷余额近90 000×108元，发行绿色债券1 963×108元，成为全球最大的绿色信贷和绿色债券市场;全国有20多个省(自治区、直辖市)开展了环境污染责任保险试点，2017年为16 000多家企业提供的风险保障金额约300×108元。积极创新探索运用市场机制与模式，财政部、住房城乡建设部等相关部门积极推进在污水、垃圾处理领域探索实施PPP、环境污染第三方治理;截至2018年8月，排污权有偿使用和交易地方试点一级市场征收排污权有偿使用费累计118×108元，在二级市场累计交易金额72×108元，从未有任何一个国家像我国政府这样大范围探索排污交易试点，反映了我国政府对利用市场机制推进污染治理的强烈意愿。生态补偿制度不断完善，补偿范围基本覆盖重点生态功能区与流域以及大气、森林、草原、海洋等重点领域，初步形成了多元化生态补偿格局。

2.5

多元有效的生态环境治理格局

新中国成立70年来，我国的环保发展史也是一个不断强化治理主体责任、保护相关环境权益、推进环境共同治理的过程，实现了从初始的政府直控型治理转向社会制衡型治理、从单维治理到多元共治的根本转变，充分发挥各个治理主体的功能，逐步形成了党委领导、政府主导、市场推动、企业实施、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。随着环境影响评价、环境保护行政许可听证、环境信息公开等系列立法政策的实施，到2018年《环境影响评价公众参与办法》的出台，环境保护公众参与制度的法制化、规范化程度不断提高，从注重对公众环境实体权益的保障，向同时重视公众的环境程序权益方向发展，逐步形成了以政府治理为主导、社会各方积极参与的治理模式。政府通过多渠道、多方式公开环境信息，各级政府的网络信息平台成为公众参与的重要平台，包括专题听证、投诉电话、信访体系等多种方式，成为公众参与的重要途径。政府环境信息公开已成为社会各方参与和监督政府环境行为的一种重要手段，基本建立了企业环境信息公开制度建设，特别是上市公司环境信息公开制度，通过向社会各方提供便利渠道发挥社会公众的监督功能。民间环保团体在环境教育、倡议和利益表达上所发挥的作用日益凸显。此外，全国人大常委会通过对环境法律实施执法检查，发挥了重要的监督作用。2018年以来，全国人大常委会开展了《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》执法检查，为污染防治攻坚战贡献了“人大力量”。环境司法制度在不断加强，加强环境司法能力建设、完善司法救济功能越来越发挥重要作用，通过环境资源审判来落实最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度。

新时期环境战略政策改革方向

我国目前已经形成了较为完善的环境战略政策体系，为环境质量改善提供了坚实保障和支撑，但是依然面临一系列挑战。特别是社会主义基本矛盾变化对环境政策改革提出了新的要求，十九大报告明确指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”当前和今后一段时期，人民群众日益增长的优美生态环境需要与更多优质生态产品的供给能力不足之间的矛盾依然突出。环境战略政策改革需要回应社会基本矛盾变化产生的改革要求，通过继续深化改革提供优质生态产品，为发展转型阶段提供新的动力。另外，环境政策无法满足环境治理体系现代化建设新需要。当前的环境政策体系还存在对行政管制型、市场经济政策和社会治理政策的边界和分工不清、认识不到位等问题，各个治理主体发挥的作用不平衡，政府有形之手和市场无形之手关系没有完全理顺，环境政策体系尚未充分体现对各类治理主体的有效激励和约束，社会各方主体的积极性和能动性尚未充分调动起来。因此，生态环境保护战略、法规和标准体系仍需要顺应环境质量转型、环境健康维护、生态系统安全保障和生态环境保护统一监管的需要，适应“山水林田湖草”这一“生命共同体”统一保护、统一监管需求等做出不断的改革和创新。

3.1

生态环境保护战略基本走向

十九大报告提出了新时代生态文明建设的宏伟蓝图和实现“美丽中国”目标的战略安排，2035年实现生态环境根本好转、“美丽中国”目标基本实现。这需要保持和增强生态文明建设的战略定力，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。到2035年之前，环境质量改善仍然是环境保护工作的主线，要继续稳步推进水、大气环境质量达标和土壤污染安全管控;协同推进气候变化和大气污染减排，促进实现2030年碳减排达峰目标和同期环境空气质量改善目标。历史性原因造成的结构性、布局性问题导致环境风险事故进入高发期，环境风险管控成为常态性工作，需要加快提升环境风险管控水平;随着“绿水青山就是金山银山”理念的深入实践，自然生态系统保护和修复，以及城市生态系统的保护和增值，已越来越受到广泛关注;推进落实生态环境空间评价和分区分类管控，加强生态环境空间监管，成为生态环境保护的基础性工作;形成党委、政府、市场、社会等各方互相监督、互相促进的现代化治理格局，协调推进流域、区域、地方的高质量发展与高水平保护，提供更多的优质生态产品，以满足人民日益增长的优美生态环境需要。

3.2

生态环境保护政策改革目标

生态环境保护政策改革的目标是实现环境治理体系现代化和环境治理能力现代化。环境治理体系现代化需要推进建立党委领导、政府主导、市场实施、企业落责、社会参与的生态环境治理大格局，也要重视统筹发挥好人大、政协、法院和检察院的作用，形成各司其职、互相监督、互相协作、互相促进、均衡有效的治理架构。环境治理能力现代化要强化生态环境保护政治建设，提升各级党委生态环境治理的能力水平，落实各级党委在生态环境治理中的领导责任;要落实政府的生态保护投入责任和生态环境质量目标达标要求，充分调动政府生态环境保护工作的积极性和能动性;要运用市场机制实现生态环境资源的优化配置，提高优质生态产品供给的效率水平;要实施最严格的环境管理和监管执法，落实企业污染治理的主体责任;要充分保障社会公众环境权益，形成绿色生活和绿色消费的社会环境，发挥社会公众的治理力量。

3.3

生态环境保护政策改革方向

新时期生态文明建设和“美丽中国”目标基本实现，对生态环境政策改革创新提出了新的历史要求，生态环境保护政策创新正面临着前所未有的历史机遇，紧紧围绕实现环境治理体系现代化和环境治理能力现代化，深入推进生态环境保护政策改革[19-20]。

a

深化生态环境管理体制改革。环境管理体制改革是生态文明体制改革的关键和核心，基于生态系统的整体性，强调环境与发展的综合决策和“山水林田湖草”的综合管理，强调流域综合治理和区域生态环境关联性，强调所有者和监管者分离。研究成立中央生态文明建设指导委员会，强化对资源管理、经济发展与生态环境保护的统筹决策协调;继续完善国家、区域、流域、地方生态环境监管体制和能力建设，整合涉及土壤、农田、渔业水域、森林、草原、湿地、荒漠、野生动植物等所有生态保护和污染防治的监督管理内容，进一步突出生态环境的独立性监督和生态环境统一监管;明确规范各相关部门的生态环境保护权责，加强跨部门、跨地区的统筹协调和陆海统筹协作;构建以国家公园为主体的自然保护地体系，重点完善自然保护地体系监管;推进中央机构改革后地方机构的职责巩固和能力提高，强化基层生态环境监管执法能力，将农村生态环境监管工作纳入统一监管体系，探索不同乡镇农村生态环境监管体制与模式。促进建立多元化、社会化生态环境监管，引入第三方机构参与企业环境行为的监管，弥补政府能力有限和监管不足的缺陷。

b

构建生态文明和环境保护法治体系。开展相关法律法规的生态化“改造”，对不符合生态文明建设要求的进行修订。推进长江流域、京津冀区域生态环境保护等立法。加快修订《土地管理法》《循环经济促进法》《矿产资源法》《固体废物污染环境防治法》等法律，制定和完善自然资源资产产权、国土空间规划和保护、国家公园、海洋、应对气候变化、排污许可、生态补偿、生态环境损害赔偿、生态保护红线、生物多样性保护等方面的法律法规。推进绿色生产消费、生态环境教育等方面的相关立法，为生态文明体制改革提供法治保障。加强流域、区域和地方环境标准制定和实施的引导和规范，积极支持和推动地方制定地方环保法规或者规章。健全环境行政执法和环境司法衔接机制以及环境案件审理制度，强化公民环境诉讼权的司法保障，完善环境公益诉讼的法律程序。积极参与国际环境法合作，推动“一带一路”环境标准建设。

c

建立生态环境空间管控制度。国土空间的资源属性和优化配置利用越来越受到重视，需要强化生态环境空间管控的前置引导作用，建立生态、大气、水、土壤、海洋等要素环境管控分区，明确各要素空间差异化的生态环境功能属性和管控要求，形成以“三线一单”为基础的生态环境分区管控体系，作为生态环境参与国土空间规划、政策和标准等的主要平台，同时强调空间管控在生态环境保护规划中的基础性作用。强化生态环境空间管控要求的落地性，把“三线一单”作为环境综合决策的手段，作为国土空间“双评价”的前提或基础，服务高质量发展，为区域开发、资源利用、城乡建设、空间规划和产业准入提供依据，为地方制定出台有利于生态环境保护的土地、产业、投资等细化配套政策提供支撑，作为规划环评、建设项目环评论证的基础依据之一，为“放管服”改革提供支撑。推动生态环境空间管控的基础数据规范化、技术方法科学化、管理制度完善化，形成基本完善的“三线一单”数据标准、技术规范、配套规整和管理政策。

d

完善生态环境市场经济机制。改革节能环保财政账户，健全生态环境财政预算制度，建立生态环境保护投入稳步增长机制，实现中央和地方生态环境财权和事权相匹配。探索建立生态产品核算和评价体系，建立政府主动购买生态产品的机制，在“绿水青山”优化“金山银山”方面做好“加法”，增加生态公共产品有效供给。研究将挥发性有机物等特征污染物纳入环境保护税征收范围，继续推进资源税、消费税、所得税、增值税等环境保护相关税种的绿色化。全面建立自然资源有偿、生态环境补偿、自然资源和生态环境损害赔偿制度，建立市场化、多元化生态补偿机制，特别是要建立充分体现地方发展权保障和生态产品贡献的生态补偿政策，加大对贫困地区和弱势群体的补偿力度，深入调整生态环境资源生产关系，从根本上理顺经济关系和生态环境资源关系，促进各方全面建立生态环境资源资产价值理念。推进生态环境权益交易，全面建立环境权益交易的MRV(监测-报告-核查)能力，完善交易平台和市场，在全国范围内推进碳交易市场，推进碳交易机制成为碳排放2030年达峰的重要手段。在国家绿色金融改革创新试验区探索的基础上，针对生态环境产品的市场化属性，创新推广不同的绿色金融产品，引导和鼓励长江等重点流域以及粤港澳大湾区等重点区域探索设立绿色发展基金;继续推进绿色信贷、绿色债券、环境污染责任险等，不断完善建立绿色金融体系。推进绿色“一带一路”建设和绿色贸易，从国内外统筹考虑生态环境质量改善。

24日下午，庆祝中华人民共和国成立70周年活动新闻中心举办第一场专题集体采访活动，介绍有关阅兵活动安排。

e

建设公众广泛参与的社会治理体系。地方各级人民政府、教育主管部门和新闻媒体，依法履行生态环境保护宣传教育责任，把生态文明建设和生态环境保护作为践行中国特色社会主义核心价值观和贯彻落实习近平生态文明思想的重要内容;实施全民环境保护宣传教育行动计划，提高公众环境行为自律意识，加快衣食住行向绿色消费转变。建立生态环境监测信息统一发布机制，通过各种媒体手段公开大气、水、土壤等生态环境信息，全面落实排污单位、监管部门、建设项目环境影响评价的信息公开，保障公众环境信息知情权、参与权、监督权和表达权;健全环境立法、规划、重大政策和项目环评等听证和评价制度，在基层推进网格化监管和人民环保监督员制度，引导公众和社会组织对政府环境管理与企业环境行为进行监督和深入参与;理顺环境公益诉讼体制机制，及时化解群众纠纷;建立健全环境舆论监测制度，提高环境社会舆情分析、研判和引导能力。

f

中国环境保护政策演变 篇5

瑞典环境税--政策效果及其对中国的启示

文章回顾了瑞典的环境税费,特别是与能源相关的`环境税的发展沿革,从环境效益、财政效益、能源结构调整效应三个方面分析了瑞典能源-环境税的效果,并展望瑞典环境税的发展前景.最后指出了瑞典环境税制度对中国的借鉴意义.

作 者：毛显强 杨岚 作者单位：北京师范大学环境学院,100875刊 名：环境保护 PKU CSSCI英文刊名：ENVIRONMENTAL PROTECTION年，卷(期)：“”(2)分类号：X3关键词：瑞典 能源-环境税

美国农业补贴政策的演变趋势分析 篇6

不同的农业法中农业补贴政策的内容是不尽相同的，因此每一部新农业法的出台都意味着美国的农业补贴在作相应的调整。专家认为，总体看来美国农业补贴政策可以分为三个阶段：

第一个阶段是1933~1995年，可以称为价格补贴政策阶段。农业补贴政策以限制农产品播种面积、政府建立农产品储藏调节市场供求关系、扩大农产品出口为主要特征，农业补贴直接与市场价格相挂钩；

第二个阶段是1996~2001年，可以称为收入补贴政策阶段。补贴与当年市场价格脱钩，直接计入农民收入；

第三阶段是2002年以后，可以称为收入价格补贴政策阶段。既保存了收入补贴，又保存和创造了一些价格补贴手段。

一.1933~1995年美国农业补贴政策类型

（一）直接补贴

1.灾害补贴。灾害补贴，是联邦政府向遭受干旱、洪水、冰雹或龙卷风等自然灾害的农场主提供财政援助，即对农业灾害给予直接的补贴和本钱补贴。

2.目标价格与价格差额补贴。目标价格，是美国政府实施农产品价格干预时采取的一种支持性价格，它的上下由生产本钱和生产者利润来决定。它与市场平均价格之差乘以销售量的积，即是差额补贴。差额补贴主要提供给与政府签订休耕方案和销售合同的农场主，在合同面积之内生产的农产品可以获得价格支持。享受差额补贴的农产品，主要是占收获面积绝大局部的小麦、玉米、花生、棉花及乳制品等根本商品。这是政府对生产者实行的目标价格保护，当相关产品的市场价格低于目标价格（或规定价格）时，生产者可以得到差价补贴。

3.休耕补贴。休耕补贴是美国农业限产方案的重要内容。限产方案始于1933年（包括播种面积配额和销售限额）。根据1956年农业法制订的土地银行方案，确立了耕地面积储藏和土壤保护储藏。前者是允许主要农产品的生产者短期停耕土地的方案；后者是农场把一局部土地长期退出耕种，用于植树和保护土地的目的，而每年都可以获得补贴。实施土地银行方案初期，尚未到达削减农产品产量、稳定农产品价格的目的。1960年又转向一种新的自愿生产控制方案，在1961年的紧急饲料谷物方案中，明确规定农场主应停耕至少20%的耕地，且必须将这些耕地用于土壤保护目的的情况下，农场主才可获得停耕土地正常产量50%的现金或实物补偿。以后陆续通过的一些农业法对休耕方案作了一些修订，但根本目的都是一个，就是把耕地面积减少的额度和结构，同某种或某几种重要农产品的期末库存与消费量之比的上下联系起来，以到达即控制农产品供给，又保护农产品价格的目的。

尹凤梅：美国农业补贴政策的演变趋势分析4.储藏补贴。美国农业的问题在于农产品过剩。为了减少收获季节农产品的上市量，美国政府建立了农产品储藏方案。其根本内容之一，就是由政府向农场主支付一定的储存费，使农场主暂时把农产品储存起来，等待有利的销售价格。凡参加自我储藏工程的生产者，可以得到长期贷款，同时可以就其储存的产品得到一定比率的补贴。

5.土地转产的实物补贴，这是对参加土地转产工程的农场发放的实物补贴。

6.奶制品转产补贴，1984~1985年美国政府对于放弃出售牛奶的生产者给予补贴。补贴按生产者往年出售牛奶数量的5%~10%发放，每50公斤补贴10美元。

（二）投入品补贴

1.农场储藏设施补贴。对于农场储藏设施建设，政府给予低息贷款作为支持，利率与商品信贷银行贷款利率相同。这种补贴主要给予作物生产者。

2.农场贷款补贴。农场主家庭管理机构提供生产者低息贷款，包括农场经营、防灾和救灾、处理经济危机、保持所有权、放牧、土地改进、水资源保护和灌溉设施建设所需贷款。

3.作物保险补贴。为了减轻因自然灾害给农业造成的损失，美国联邦自己对农业或农牧场主提供作物保险。1938年，美国国会授权拨款1亿美元，建立了联邦作物保险公司，为农场主提供全风险作物保险。联邦作物保险公司对由于气候和无法防止的自然灾害所造成的损失提供保险，农场主支付保险费。目前，美国的作物保险补贴分为三类：一是全风险保险补贴，对遭受各种自然灾害影响而减产的作物提供政策性保险。二是“区域—单产〞保险补贴，即向单位面积产量接近的地区提供作物保险，保险费和赔偿费都按统一的标准支付。三是“气候—作物〞保险补贴，这是一种对具有某些特殊气候因素地区提供的保险补贴。从1980年起，政府对这局部保险费给予补贴，补贴额占保险费的40%~60%。

4.燃料税补贴。1983年前，政府对农业生产者在所有非高速公路上消耗的柴油和汽油免收联邦税；1983年后，政策有所改动，农业用油完全免税，其它用油那么局部免税。

5.紧急饲料补贴。在由于自然灾害引起牲畜饲料损失的情况下，一定比例的外购饲料的费用可由商品信贷银行支付，最高可达50%。

6.放牧费补贴。林业管理机构和土地管理局对西部16个州在公共草场上放牧收取的放牧费低于一般市场价，这一补贴主要用于牛肉生产。

（三）市场价格支持

1.不归还贷款收益。当商品信贷公司（CCC）提供的无追索权贷款到期后，生产者可选择不归还贷款和利息，而以抵押作物归还。假设贷款的本息高于当时作物的市场价值时，这相当于政府以高于市场价格的价格收购农产品。

2.液体牛奶补贴。美国许多地区对牛奶实行价格支持，例如最低价格政策、多余牛奶收购政策等。这些政策导致液体牛奶价格居高不下，牛奶价格甚至高于加工后的奶制品。

3.牛肉收购补贴。由于某种原因，政府在一些年份指定商业信贷银行以一定的价格办理收购牛肉事项，这时的收购价有利于生产者。

（四）营销环节支持

1.运输补贴。联邦政府对于内陆水路和铁路的运行、维修和运输系统的建设给予资金支持。

2.检查补贴。几乎所有的农产品均需接受检查，检查费用包括联邦粮食检查机构、食品平安机构、包装管理机构的开支。政府对这类机构的开支给予政策支持。

（五）长期性补贴

1.农业科研推广补贴。美国注重构建实现农业现代化所必需的、完整的农业科研、教育与推广体系。联邦政府拨款成为农业科研经费的主要来源。美国用于农业科研的公共拨款占农业GDP的百分比，从1960年代的1.6%上升到1980代前期的2.4%。同时，政府对农业科技推广也予以资助。1977年联邦预算中，与州合作的农业推广经费为2.4

亿美元。

2.农业资源保护和保护性利用的补贴。1934年的干旱和1935年春季席卷美国大局部地区的“尘暴〞，促使美国开始注意土壤破坏的灾难性后果，并采取相应措施和支付财政补贴予以保护。美国从1930年代的土壤资源保护、1970年代初开始的治理水资源污染，逐步开展为综合保护农业资源。包括防止水土流失，保护土壤有机物和耕地的生产能力，积蓄、合理利用天然降水和天然湖泊，保护森林等等。

3.研究支持、咨询支持、病虫控制支持、营销支持。这局部经费用于发挥政府的效劳功能，具体运用在农产品营销效劳、农业研究及推广效劳、经济研究、国家农业统计上作、动植物卫生检查等工程。

（六）促销补贴

1.农产品出口补贴。为了降低农产品出口价格，提高农产品的国际竞争力，美国实施农产品出口补贴。其中，小麦、玉米、大豆、棉花等出口时都有政府的补贴。1985年“粮食保障法〞规定，补贴10亿美元用于增加美国谷物的出口，夺回美国在国际市场上的份额。此外，美国还扶持建立不同产品的行业团体、协会，开发世界市场。1953年，联邦政府成立了农产品外销局，其最重要的工作就是开发市场。为实现这一目标，农产品外销局极富创造性地与有关行业团体、协会合作，并给予财政援助，以充分调动其销售农产品的积极性。到1980年，与农产品外销局合作的各类团体、协会已达50个以上。

2.食品补贴。为扩大国内需求并实现社会公平，美国尝试过许多针对“目标人口〞的营养补贴方案，如食品券方案、妇女、婴儿和儿童的特别补充食品方案，学校的早餐和午餐方案，直接食品分配方案等。1988年，这些方案花费了212亿美元。因为低收入家庭粮食需求的弹性较大，所有这些方案都有助于提高对粮食的需求。

（七）其它支持

1.税收补贴。联邦所得税法规定对一些收入实行减税和免税政策。在计算PSE时，这局部补贴按各种农产品的产值分配。

2.州立工程支持。州政府对农业科研、推广、信息、营销和检查等效劳给予经费支持。

就具体农业补贴政策而言，无追索权贷款政策、液体牛奶补贴、目标价格与价格差额补贴、作物保险补贴比拟典型。

二.1996~2001年美国的农业补贴政策内容

WTO农业协定生效后，美国对其农业补贴政策进行了重大调整，主要表达在1996年克林顿总统签署的?1996年联邦农业完善与修改法?（以下简称?1996年农业法?）中，主要调整如下：

（一）取消目标价格和价格差额补贴，实行多种收入支持措施

美国?1996年农业法?规定，从1996年起取消长期实行的农产品目标价格和价格差额补贴，2002年后将停止向农场主提供农产品价格和收入支持方面的补贴，使美国农业“完全过渡到市场经济〞。政府将引导农场主参加期货交易和农业合作组织，并推行作物收入保险方案，通过社会环节来化解和分担农民的市场风险，以保证农民收入稳定。

（二）设立过渡性的弹性生产合同补贴，以直接固定收入支持替代国内价格支持

为了弥补“农产品口标价格和价格差额补贴〞取消后对农民收入造成的损失，作为过渡，在1996~2002年间设立“弹性生产合同补贴〞。只要农场主自愿执行政府制定的环境资源保护方案和沼泽地保护条款等法规，并一次性签订7年“弹性生产合同〞，即可得到补贴，其补贴额按平均补贴基准和农民种植合同面积计算。此外，美国已经将补偿性支付与谷物种植者脱钩，进而使“黄箱〞价格支持转变为“绿箱〞对农民直接固定支付。

（三）土地休耕保护方案

土地休耕保护方案最早是根据1985年的“食品平安法案〞提出的，当时的目标是休耕4500万英亩耕地。“联邦农业开展与改革法〞延长了这项方案，方案到2002年，休耕保护土地3640万英亩。按照这项方案，农民可以自愿提出申请，与政府签订长期合同，将那些易发生水土流失或者具有其他生态敏感性的耕地转为草地或者林地，时间为10~15年。该方案对每个农民的补贴数额在50~50000美元之间，平均全国为5000美元。这项政策的目的是减少水土流失、增加鱼类和动物的栖息地，改善水体质量，保护十壤，改善农村景观等。进入方案的土地一是要体耕，退出粮食种植，二是要采取植被绿化措施，包括种植多年生的草类、豆科草类、灌木或林木。

（四）取消对农场主储藏的补贴

美国以前的政策形成了存粮于民的体系，但国家财政补贴负担很大，于是，?1996年农业法?仅保存用于国际人道主义食品援助的400万吨粮食储藏，而取消了对农场主储藏的补贴。

（五）导入市场丧失补助政策

1998年美国农业收入，受国际市场谷物价格持续下落和亚洲金融危机的影响，比美国农业史上农业收入最高的一年1996年减少了21%。美国政府为提高农民收入，于1998年10月实施市场丧失补助政策。1999年市场丧失补助支出28.57亿美元；2000年农业支持方案中用于市场丧失补助的支出为55.4亿美元，约为1999年的2倍。

（六）解除大局部农作物的种植限制

农场主假设不参与政府的农业方案，他一直拥有完全的种植自由。但对参加政府方案的农场主而言，其种植自由曾受到种种限制。实施1996年农业法之后，只要耕地不被非农业占用，农场主有权在其所有的耕地面积上种植除水果蔬菜以外的任何农产品，却不影响其获得收入补贴的权利。农场主可以根据市场的需求状况自己决定种植什么和种植多少，但市场风险完全自己承当。

（七）终止农产品供给管理

艾德温·扬（E.Young）认为，美国1996年农业法案的主要调整之一是取消小麦、稻米、饲料粮与棉花种植休耕方案，从而结束了长期实行的农产品供给管理政策。

（八）修正无追索权贷款率确实定方法

?1996年农业法?保存了根本的无追索权贷款，但要求农场主必须保证一定数量的农产品作为从政府那里取得贷款的抵押。对小麦，饲料粮、棉花、大米、油料等各种农产品的贷款率作了具体修改，确定了最低保护价的上限，此标准低于1990年农业法案的水平，政府的用意是不承当大量库存。

三.2002年以后的美国农业补贴政策

（一）2002年美国农业法规定的主要农业补贴政策

美国2002年5月出台的农业法名称为?2002年农业保障和农村投资法?（以下简称?2002年农业法?），实施期为2002~2007年的6年，有10个局部组成。其中规定的主要农业补贴政策大多集中于“商品补贴〞、“资源保育补贴〞和“农产品贸易补贴〞条款之中，其中“商品补贴〞条款中，主要通过“贷款差额补贴〞、“固定收入补贴〞和“反周期补贴〞等措施，对种植小麦、饲料谷物、棉花、大米、油籽的农民构建“三级收入平安网〞，提供巨额收入补贴。对乳制品、食糖、花生生产者继续提供价格，贷款补贴和进口保护。

1.商品补贴。商品补贴也叫农业补贴，是美国最重要和最根本的农业补贴。依据?2002年农业法?，今后10年的年均补贴将主要通过直接补贴、销售贷款差额补贴、反周期波动补贴3种形式进行。

（1）直接补贴。直接补贴是一种与农产品生产、价格不挂钩的固定补贴。农民可以自愿参加，政府以农民预先确定的作物面积和产量为根底对具体商品提供一个固定的补贴。?2002年农业法?将大豆、花生和其他油籽纳入了补贴范围，扩大了对农民收入的支持范围。同时，还将羊毛、水果、蔬菜等纳入补贴范围，这是前所未有的，极大地扩大了补贴的范围。

（2）销售贷款差额补贴。销售贷款差额补贴是政府保证农民顺利出售农产品的最低保护价，即政府预定一个农产品的销售价格，并以此价格贷款给农民。农民收获后如能在市场卖到这个价格，政府就不给予补贴。如农民卖的价格低于预定价格，二者之差就是政府给予农民的补贴。?2002年农业法?将花生、羊毛、蜂蜜、杂豆等品种纳入了销售贷款差额补贴范围。

（3）反周期波动补贴。反周期波动补贴是?2002年农业法?新设计的一种补贴制度，即农民在收获后的10月份可得到上限为35%的方案支付，待翌年2月份可再得35%的支付，到12个月的市场运销结束后结账。当农产品的实际有效价格低于政府确定的目标价格时，政府向农民提供反周期补贴。该补贴与市场价格成反向运动。当农产品价格下跌时补贴增加，反之那么减少。反周期波动补贴保证了农民的收入水平，也意味着政府为农民分担了生产风险，刺激农产品出口。?2002年农业法?将大豆、其他小品种油籽、花生纳入了反周期波动补贴的范围。

2.资源保育补贴。根据?2002年农业法?，美国方案在2002~2007年再投资220亿美元用于农业资源保育方案工程，主要包括土地休耕方案、农田水土保持、湿地保护、草地保育、农田与牧场环境鼓励工程等。此外，美国联邦政府还提供自然灾害救济补贴，用于自然灾害发生后的非保护农作物灾害援助方案、农作物灾害支付方案、紧急饲料方案、青饲料援助方案、牲畜赔偿方案及树木援助方案；提供用于生产结构调整的投资补贴，以优惠利息给农民提供短期或长期贷款，给各州拨款，帮助归还贷款有困难的农民。

3.农产品贸易补贴。根据?2002年农业法?，美国方案在2002~2007年，投资8.75亿美元用于提高美国农产品出口的市场时机和拓宽国际市场；每年投资4.78亿美元用于援助那些因国外有关农产品实施出口补贴而受到损失的美国出口商；每年对新增生物技术工程投资6的万美元，用于商签双边动植物和转基因议定书及快速对付非关税措施对出口造成的影响。此外，美国农业部还将向美国出口商免费提供国际农产品综合信息效劳。

除直接的出口补贴外，美国还实施了躲避出口补贴的间接出口补贴，即出口信贷。美国每年提供的额度约为30亿美元。依据?2002年农业法?，美国在2002~2007年将继续提供出口信贷，以促进加工品和高价值的农产品出口，同时还将还款期由180天延长为360天。

由此可以看出2002年美国农业法规定的主要农业补贴政策呈现出大幅度提高农业补贴水平、调整补贴方式、扩大补贴范围、补贴分配相对集中等特点。

（二）美国?2003年农业援助法案?规定的农业补贴政策

2003年2月20日，美国总统签署了?2003年农业援助法案?，向遭受与气候有关的灾害及其他紧急情况损失的生产者提供补贴，包括作物灾害方案、牲畜补偿方案和牲畜援助方案三种农业补贴政策。该法案再次扩大了农产品补贴范围，及时修补了?2002年农业法?执行中的一些漏洞，进一步提高了美国农产品的竞争力。2002年因气候反常等原因导致美国受补贴农产品减产，价格上扬，使许多农产品的贷款差价补贴和反周期补贴悬空，资金节余，而遭受产量损失的生产者却不能尽享高价的收益，于是美国通过该法案把节余的资金用于救灾补贴，以保证美国农民能最大限度的得到农业补贴。这样会使美国农民形成“农业收入稳定〞的预期，从而调动农业生产的积极性。

从以上分析，我们可以看出，近年来为了做到与WTO规那么相一致，美国农业补贴政策更是朝着WTO规那么所规定的方向调整，从总体趋势来看，其调整呈现出了主张取消一切生产补贴和出口补贴，补贴方式逐渐由价格支持向收入支持转移，逐步削减农业流通补贴额度，把流通领域和中间环节的补贴改为农民的直接补贴，大幅度增加对农业综合开发的支持力度等。

参考文献：

[1]张桂林，宋宝辉，Michael

论清政府保护西教政策的演变 篇7

一、被迫保教时期 (1860.10—1870.5)

1858年签订的中法《天津条约》规定:“凡备有盖印执照安然入内地传教之人, 地方官务必厚待保护。”[1]1071860年签订的中法《北京条约》进一步规定:“晓示天下黎民, 任各处军民人等传习天主教、会合讲道、建堂礼拜, 且将滥行查拿者, 予以应得处分。”[1]147这些条款都是在第二次鸦片战争期间军事惨败后被迫让出的, 清政府并非心甘情愿。但是, “现既订约于前, 势必不能背约于后”, 否则, 后果不堪设想。于是, 清政府进入被迫保护来华的传教士和教会的时期。

这一时期, 清政府对保教不力, 造成教案的官吏问责没有成例, 甚至处分官吏, 最初还不是朝廷的指令, 而是地方官依据保境安民的责任对下一级官吏执行的纪律。如1862年湖南湘潭、衡阳、清泉等地发生烧毁天主堂事件, 湖南巡抚毛鸿宾上奏, 请求将湘潭县知县罗才衎、衡阳县知县刘凤仪、署清泉县知县陈宝善均摘取顶戴, 勒限赔修, 并饬查拿倡首之人, 予以惩治, 得到了朝廷的同意[2]243。直到1865年酉阳教案发生后, 朝廷才第一次主动要求封疆大吏参处地方官。上谕指责“酉阳州知州办理此案贻误迟延, 着崇实、骆秉章先行参处”[3]10924。稍后又下诏说:“署任知州胡圻, 事先未能驾驭, 临事又不能弹压, 著暂行革职, 留于地方, 协缉首先滋事之犯, 以赎前愆。”[2]645

这一时期清政府对官员问责的力度很小, 主要是对地方官进行警告。具体做法多是“参办”、“奏参摘顶”、“暂行革职”、限期办案等。待教案平息后, 奉还顶戴, 撤销处分, 官复原职。如上述的酉阳教案, 前后两任知州因办理迟缓被摘去顶戴, 案结后均赏还顶戴, 虽然法国公使对此提出异议, 认为他们办理不善, 贻误时机, 不应随案开复, 但清政府拒绝了法使的要求[4]1070。

二、主动保教时期 (1870.6—1900.5)

1870年6月发生了震惊中外的天津教案, 英、法、美、俄等七国联合向清政府提出严重抗议, 并集结军舰于天津、烟台一带, 清政府也调兵遣将, 战争一触即发。受命处理天津教案的曾国藩认为:“倘即从此动兵, 则今年即能幸胜, 明年彼必复来。天津即可支持, 沿海势难尽备”。建议朝廷不开兵端, “坚持一心, 曲全邻好”[2]836。清政府接受了曾国藩的建议, 最终正法百姓20人, 徒刑25人, 赔偿白银21万两, 抚恤金25万两。还把天津知府张光藻、知县刘杰以“事先疏于防范, 事后又不能迅速获犯”的名义革职治罪, 发配到黑龙江效力。天津教案对清政府可谓当头棒喝, 使朝廷认识到保教的重要性、紧迫性, 保护西教进入到一个新的阶段。在这一时期, 清政府一改过去的消极态度, 主动采取了一系列保护西方教会的重大措施。首先, 在国内法律中, 剔除“禁教”条款, 确立传教习教的合法地位。1870年刑部重刻《大清律例》, 删除了一切有关禁教的旧律, 增补了“凡奉天主教之人, 其会同礼拜、诵经等事, 概听其便, 皆免查禁”的新条款。

其次, 采取了针对将军、督抚、地方文武官员的保教问责措施, 以确保教士、教民的生命财产安全。1896年5月总理衙门会同吏部、兵部制定了教案处分章程。处分分为三个层次:一、凡有拆堂杀教之案, 对“实系有心故纵, 酿成巨案, 贻误大局者”, 由总理衙门酌量案情, 请旨特别处理;二、因事出仓猝, 竭力保护该教而势有所弗及者, 对该地方文武官员降一级留任议处;三、对“保护未能得力”而造成教案者, 该管文武官员降二级留任定议[5]644。显然, 这些政策与天津教案中对张光藻、刘杰的处分相比, 力度小了许多。这是因为, 处理张、刘系迫于列强的强大压力不得已而为之, 而制定政策自然需要平和与冷静。总理衙门认为, 处分过重, 会造成地方官担心处分而“纵教虐民”, 或教案一出, 地方官自知不免, 于是消极等待, 造成更为严重的后果。但无论如何, 较之天津教案之前仅是“摘取顶戴”等, 还是严厉了许多。

1898年7月至10月, 朝廷接连三次颁布上谕, 强调要对保教不力的官员进行惩处。10月15日上谕称:“朝廷于此事不啻三令五申, 乃近来各省因教启衅之案, 仍复叠出。总由封疆大吏不能实力奉行所致, 言之可恨。著各该将军督抚, 务当严饬地方官, 于教堂所在及教士往来之处, 一体认真保护, 不得稍涉疏懈。如再有防范不力, 轻启衅端情事, 定将该将军督抚及地方官一并从严惩处, 决不宽贷。”[5]780依据上述政策, 1900年之前, 清政府不仅惩处了大量道府州县地方官员, 而且将山东巡抚李秉衡官降两级、四川总督刘秉璋革职永不叙用。

1896年5月, 总理衙门奏请“嗣后如遇教案赔偿之款, 议结后由该管督抚藩臬道及府州县分年按成偿还归公, 并分咨户部及臣衙门备案”[5]645。该建议得到了清政府的批准, 成为对保教失职官员进行经济惩罚的一项重要政策。

为了把保教工作落到实处, 1898年9月, 总理衙门又拟定了“设保甲局以保护教堂的方案”, 要求在“现有教堂之处, 由地方官择地设立保甲”, 慎选董事、巡勇若干, 平时在教堂附近巡查, 教士外出, 由巡勇为之护送。该方案还包括详细的对保教士绅的奖惩措施[5]770。

再次, 提拔重用善于处理教务和保教有功的官吏。1870年初, 给予平息酉阳教案有功的四川綦江县知县田秀栗、候补同知曾传道以升迁奖励, 后来田官至泸州知州, 而曾则被委任署理酉阳州。次年3月, 清廷下诏对平息黔省数起教案“出力之道员余思枢, 著赏加布政使衔。知府马应镗, 著赏加三品衔。同知张鸿绩, 著赏加盐运使衔”。清政府还饬令各省督抚, “务须选择有风骨而又通时务之员”充任州县地方官。这是清政府采取的又一项重大组织措施, 为通达时务、照约保护教会的洋务派出任地方官提供了政策依据。

清政府采取的上述一系列措施, 虽然未能遏制住群众不断升级的打教风潮, 却也增强了各级官员保教的责任意识, 甚至几近诚惶诚恐。四川总督丁宝桢主持制定的《民教善后章程》就规定, 教案初起之时, 地方官必须于两日内上报, 十日内讯结, 否则即被撤任。1895年成都发生群众打教事件, 由于川省诸多地方官及时“将洋人迎入衙署”予以保护, “省内外虽毁教堂数十处之多”, 而洋人却无一被害, 教民亦无一死者[5]607, 保教取得了些许成效。

三、全力保教时期 (1900.8—1912.2)

清政府的保教政策在1900年出现了短暂的波动。戊戌政变之后, 慈禧太后就图谋废除光绪, 另立新皇帝, 遭到了英美列强的反对, 于是就利用义和团打击洋人洋教予以报复。1900年6月21日, 慈禧发布了招抚义和团及对外宣战的上谕, 命令各地方把外国传教士一律驱遣回国, 试图“乘此之机, 杜其传教之根株”。但随着战局的日渐不利, 为日后预留出路, 慈禧于7月17日又颁布上谕, 通知各地“将军、督抚查明各国洋商教士在通商各埠及各府州县者, 仍按照条约, 一体认真保护, 不得稍有疏虞”[6]4528, 匆匆地取消了反教打教政策。

庚子事变使在华西教遭到沉重打击, 对清政府来说更是“创深痛钜”。在列强的威逼之下, 清政府一方面被迫惩办大批抵洋打教的“祸首”, 包括西太后的一些嫡亲王公;另一方面下达谕旨, “责成各直省文武大吏, 通饬所属, 遇有各国官民入境, 务须切实照料保护。倘有不逞之徒, 凌虐戕害各国人民, 立即驰往弹压, 获犯惩办, 不得稍涉玩延”。否则, “各该管督抚、文武大吏及地方有司各官, 一概革职, 永不叙用”[1]1019。为了“见信于洋人”, 该谕旨作为“附件”载入《辛丑条约》。为了履行条约, 兑现承诺, 清政府从此步入全力保教、严厉问责时期。

1902年湖南辰州发生殴毙英国教士步绍祖、罗国全案。朝廷认为, “该处文武各官事前既未能预防, 临事又复坐视不救, 殊堪痛恨”。因此, 将“闭门不纳求助教士”的都司刘良儒“即行正法”;打教群众经过其门首置若罔闻的总兵颜武林定为斩监候;“谣言初起, 不能立行禁止”的知县万兆莘“充发极边, 永不释回”;参将张耀魁、赵毓田等“革职永不叙用”;“防范未周”的知府吴积钧“革职永不叙用, 并流五年”[7]512。这是《辛丑条约》签订后清政府因教案而惩处官吏最严厉的一次, 也是实行保教政策以来向地方官问责最严厉的一次。它不仅远远超出了原定的处分章程, 也超出了载入《辛丑条约》中的谕旨的规定, “革职永不叙用”成了处分的起点, 渎职失职者则予以流放乃至处以斩刑。在清政府实施严厉的保教问责政策和各级官员共同努力之下, 群众性的反教打教事件较义和团运动之前, 在数量上和频率上都有了显著的变化, 总体看“已不再风起云涌”, 而是呈快速下降的趋势。

近代中国的教会问题是清政府面临的最为棘手的政治与外交难题之一, 处理不当会使中外矛盾加剧, 社会动荡不安, 损害国家主权。保护教会和向地方官员问责的政策, 虽然唤起了部分官员保教的责任意识, 却也使许多官员担心受到严厉惩罚而袒教抑民、畏教抑民, 从而加重老百姓对教会的仇恨, 为更大规模的排教反教事件埋下祸根。庚子事变之后, 教案数量虽有大幅度的减少, 但始终未能根绝。清政府出使美日秘鲁大臣伍廷芳认为, 要制止教案, 关键在“内治有权”, 即中国地方官能管辖教士, 这是很有见地的。但是, 在腐败的清王朝统治之下, 列强不可能允许中国有内治之权, 因此, 除非中国摆脱受奴役的半殖民地地位, 否则西教问题不可能得到彻底的解决。

摘要：所谓保护西教政策, 即清政府保护近代来华的基督教、天主教、东正教及其传教士的政策, 其主要方法是向地方官员实行问责。保护西教政策以《北京条约》签订为起点, 以天津教案、庚子事变为标志划分为三个阶段。

关键词：保护西教政策,问责官员

参考文献

[1]王铁崖.中外旧约章汇编:第1册[Z].生活·读书·新知三联书店, 1982.

[2]中国第一历史档案馆, 福建师范大学历史系.清末教案:第1册[Z].中华书局, 1996.

[3]刘锦藻.清朝续文献通考[M].浙江古籍出版社影印, 1988.

[4] (台北) 中央研究院近代史研究所编辑出版.教务教案档:第2辑[Z].1974.

[5]中国第一历史档案馆, 福建师范大学历史系.清末教案:第2册[Z].中华书局, 1998.

[6]朱寿朋.光绪朝东华录:第4册[Z].中华书局, 1958.

中国自助出版政策与法规环境分析 篇8

关键词：自助出版；电子书；政策；法规

自助出版是指不经过第三方出版商，由作者自己出版图书、网站、电子书、小册子、音乐或视频等媒体形式的行为。①从历史上看，自助出版并非一种新生事物，然而较大规模自助出版的出现，却是市场需求、商业需求与互联网等技术结合的产物。近些年来，随着按需出版（POD）技术、在线零售商、电子阅读器以及平板电脑的出现，自助出版逐渐成为一种引人注目的现象。从2008年开始，欧美国家自助出版首次超过了传统出版，并有愈演愈烈的趋势。据美国书目信息管理机构鲍克公司（Bowker）的数据显示，2012年，美国自助出版书目增长到了391，000多种，比2011增长了59%，比2007年增长了422%，②呈现出爆炸式增长。

自助出版具有以下四个基本特征。一是内容原创。即作品或者内容出自作者原创，而非他人创作。二是自主权。这是自助出版有别于传统出版的最重要的特征，即作者拥有如何完成出版过程的决定权，并最终为自己所出图书负责。但这并不意味着作者必须亲力亲为每一出版环节，很多时候作者可以将出版流程全部或部分外包。这里强调的是作者对整个出版过程的决策权。三是自主出版包括自费出版，即虚荣出版在内。四是自助出版范围不限于图书，可涵盖各种媒介形式。本文内容以图书为主，不包括网站、音乐、视频等媒体出版。

比之传统出版，自助出版具有门槛低、周期短、作者自主控制、版税高等优势，正在成为越来越多人的出版选择，也因此成为数字时代发展最迅猛的新兴出版业态之一，冲击着传统出版业的生态环境。正因如此，我们有必要对自助出版的出现予以高度重视。目前，国内关于自助出版的研究大都集中在欧美国家，而较少关注中国的自助出版情况。本文旨在简单梳理中国自助出版现状的基础上，对中国自助出版特征及政策法规环境进行分析。

一、中国自助出版的基本情况

考察中国市场，自助出版已经大量存在。其一为纸书自助出版。用百度搜索“自助出版”，会出现一些平台推广链接，如北京时代铭语、北京出书网（兼营电子书出版）、天一出版网、中国出版交易网、钟书国际出版网与“来出书”等民营或国企网站，这些网站都是纸书自助出版平台，其基本运营模式是，平台为用户提供文字编辑、策划包装、书号、印刷等服务，有的还兼顾发行、推广，然后靠收取服务费盈利。其主要业务类型是职称出书、老人出书、名人出书、企业出书、公费出书等。由于这类出版的市场需求很大，因此数量并不少。其二为电子书自助出版。就形态而言，电子书包括已出版纸书的电子版、原生态电子书以及增值型电子书三种类型，即所谓电子书1.0、2.0、3.0。③由于纸书的电子版是已经出版的书，不能归于自助出版，加强增值型电子书的制作目前还处于探索阶段，因此此处所说的电子书是指原生态的电子书，即通过网络平台出版、销售的电子书。目前，中国电子书自助出版的主力为网络文学，即以网络为载体而发表的原创文学作品。中国网络原创文学起源于1997年的榕树下网站，之后不断发展，在VIP制、线下出版、版权拓展机制等运营模式之下，经历了一个从纯文学走向商业化的过程，④获得了巨大的商业成功。目前，除了占据80%市场份额的盛大文学之外，一些大型网站，如百度、网易、搜狐、新浪、腾讯、京东、淘宝也都看好这个市场，纷纷跻身其中。此外，各大出版集团也有一定动作，如中国出版集团的大佳网、广东出版集团旗下的吸墨网也都开辟了原创文学版块。

网络文学以连载的形式发表，以手机阅读为主，这与西方国家售卖整本电子书的自助出版经营模式有所不同。在中国市场上，类似西方的自助出版亦有一些，但数量不多。如艺派（www.epub360.com）自助出版平台。该平台专注于视觉艺术领域的自助出版，主要发布摄影图册等版权内容。由于影响力较小，这些网站一般都会借助Appstore等第三方平台来进行售卖。除此之外，国内还有一些零星的电子书自助出版，如多看书城会出版《知乎周刊》等书刊，并免费供应，豆瓣网于2011年11月也启动投稿系统，并于2012年5月推出“付费书店”，又于2013年开启豆瓣阅读专栏和连载推出个人作品投稿售卖。这些都是电子书自助出版领域可贵的探索。

二、中国自助出版政策法规环境分析

从形态上看，中国自助出版的类型与美国没有什么不同，但其发展却面临着一些问题，其中最重要的已经不是技术、商业模式、内容供应问题，而是政策法规环境问题。无论是纸书还是电子书，中国自助出版都是在一种不完备、不清晰的政策、法规环境下进行的。主要表现在以下两个方面：

1.灰色地带：书号与合法性问题

书号相当于图书的身份证，对书号进行管理是图书产业必不可少的工作之一。与电子书不同，在世界范围内，实体书都必须要有书号。所不同的是，美国采用的是书号登记制，中国采用的是书号审核制。在美国，书号便宜，几乎没有成本，任何人都可申请，而在我国，书号是一种稀缺资源，需要申请与审核。按照总局规定，只有正规的出版单位才能获得国家批准的书号和出版号。而自助出版的主体基本都不是官方认定的出版机构，由于没有出版资格，他们只能靠向出版社购买书号出书。“买卖书号”成为纸书自助出版运营中最重要的环节。而按照《出版管理条例》的规定，“出售或者以其他形式转让本出版单位的名称、书号、刊号、版号、版面，或者出租本单位的名称、刊号的”都是违法行为，因此，严格意义上说，这些自助出版类网站的经营也是非法的。

电子书自助出版也存在同样的问题。在电子书书号方面，国际上的管理制度也不一致。亚马逊目前并不要求自助出版作者有ISBN国际标准书号，但Barnes & Noble和苹果的iBook书店都已经要求ISBN。目前在中国，根据《电子出版物管理规定》21条，电子出版物也必须有标准书号，但在实际管理操作中《规定》只实施于有物理实体的电子书，如光盘等音像制品，实际并未涉及本文所说的自助出版。这首先是因为《规定》中所涉及的出版单位指的是那些有条件得到认证的国有机构，而自助出版的主体，都不具备成为出版单位的条件，因此无从得到书号；其次是由于网络原创文学、自助出版电子书数量巨大，即使有出版资格，在书号数量有限制的情况下，网站也没有能力为每一个作者申请到书号；再次，自助出版电子书类型、格式多样，如网络原创文学以连载形式出现，在整本书没完成之前属于不定型状态，对其进行书号管理是有实际困难的。基于各种原因，目前中国电子书自助出版并未施行书号管理，但无论是从作者、读者、出版商还是管理者的角度看，对电子书进行书号管理都是必须而迫切的。⑤

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在中国，合法书号是图书出版的基本标识。从这个角度看，中国目前并无真正的自助出版。但就事实层面上看，自助出版已然存在并形成一定规模。在这种情况下，中国自助出版就只能在合法与不合法之间的灰色状态中靠“打擦边球”生存，处境不可谓不尴尬。

2.内容和版权审核

自助出版的出现，虽然满足了市场的需求，但同时也出现了很多问题，总结起来，这些问题主要集中在版权和内容两个方面。防止盗版、色情、暴力以及各种违法内容的出现是图书出版的题中应有之义。目前在中国，实体图书出版这方面的审查职责由国家新闻出版广电总局承担，而总局则将此权力下放给各官方认定的出版社，⑥出版社通过审、编、校环节，对将出版的图书进行自我审查，审查合格后申请书号，进入出版、发行环节。在网络时代，数字出版要求“从根本上重新设计传统出版的编、印、发业务流程”，进而要求内容审核方式的改变。⑦

依照这一要求，实体自助出版以及电子书自助出版的版权和内容审核应由出版主体——网站负责具体施行。在美国，内容和版权的审核就是由网站负责的，例如，亚马逊和苹果公司会用专门的软件来对自助出版的电子书进行审核，对某些图书还采取了人工审核的流程。中国有些网站也在进行类似的尝试，例如，豆瓣网就成立了编辑团队，对作者的写作能力、投稿作品进行严格审核，编辑审读通过后才能发布作品。

目前，国家也出台了一些网络出版审查政策，其中有些倾向于下放权力给经营企业。目前出版业的最高法规是国务院发布的《出版管理条例》（2001年颁布，2011年修订）。此外原新闻出版总署还发布了《图书出版管理规定》（2008）。针对电子出版物、网络出版物，原新闻出版总署发布了《电子出版物出版管理规定》（2002）、《互联网出版管理暂行规定》（2008）、《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》（2010）、《关于发展电子书产业的意见》《网络出版服务管理办法》（2012，征求意见稿）等政策文件，文化部也颁布了《互联网文化管理暂行规定》（2003）、《网络文化经营单位内容自审管理办法》（2012）等。其中，《网络出版服务管理办法》（征求意见稿）指出原新闻出版总署、工信部负责网络出版服务监管工作，实行出版物内容审核责任制度、责任编辑制度、责任校对制度等，保障出版质量和内容合法，但《办法》却缺乏具体细则，正式文件也还未出台。而由文化部颁布的，从2012年底开始实施的《网络文化经营单位内容自审管理办法》规定，网络文化经营单位应当建立内容审核制度，审核权将交由企业自审，目前先从网络音乐、移动游戏行业开始，然后逐步扩大范围。⑧2014年初，国家新闻出版广电总局决定对网络文学的内容进行不定期审读，监督网站出版业务情况等。⑨总的来看，在网络出版审查制度方面，政府还没有出台特别明确的规定。

由上述可知，目前中国针对出版的法规很多，其中虽然也涉及网络出版，但这些政策法规零散、粗疏，缺乏完整性、系统性，远远不能满足数字出版发展的需求，更无法满足自助出版的实际需求，很难解决实际问题。此外，多头管理、多头领导，也导致法规政策缺乏一致性，实际操作性不强。

自助出版代表了一种扁平化的出版格局，是互联网时代的自然产物，其生长态势是无法阻挡的，也正因如此，中国各种各样的企业，无论是大型互联网企业，还是中小型民营企业，乃至大型出版集团、正规出版社都有意进军这个市场，但目前整个自助出版行业却处于无法规、无政策、无监管的状态，导致经营者无法可依，始终处于裹足不前、进退维谷的状态。这种状况对自助出版产业的健康发展显然是不利的。

高度依赖法规政策是中国出版业的基本特点，因此，出台一套针对自助出版行业规范与发展的标准与法规是十分必要的。当前比较迫切的任务是，相关部门应针对中国自助出版的实际状况，对自助出版的范围、合法性予以明确界定，使从业者有法、有章可依，同时建立清晰、符合实际的电子书书号管理制度与内容和版权审查制度，以应对已经兴起的自助出版浪潮。

（安小兰，中央财经大学文化与传媒学院副教授）

注释：

① Self-publishing[EB/OL].[2014-08-15].http：//en.wikipedia.org/wiki/Self-publishing.

② Self-Publishing Movement Continues Strong Growth in U.S.， Says Bowker[EB/OL].[2013-10-09].http：//www.bowker.co.uk/en-UK/aboutus/press_room/2013/pr_10092013.shtml.

③ 安小兰.电子书概念辨析及其意义[J].出版发行研究，2012（12）：52-54.

④ 周志雄.对原创文学网站的观察与思考[J].山东师范大学学报，2009（4）：92-96.

⑤ 李镜镜，张志强.国内外电子书号管理现状及建议[J].中国出版，2013（21）：39-43.

⑥ 《出版管理条例》和《图书、期刊、音像制品、电子出版物重大选题备案办法》规定，重大选题还需向新闻出版署报批备案。

⑦ 张晗.文化科技融合创新下的美国数字出版业[J].新闻界，2013（20）：68-74.

⑧ 文化部“松绑” 网络文化内容自审 10大概念股解析[EB/OL].[2013-08-21].http：//kuaixun.stcn.com/2013/0821/10692031.shtml.

⑨ 胡建辉.新闻广电总局将不定期审读网络文学内容[N].法制日报，2014-01-09.