国务院47号文解读

国务院47号文解读（共4篇）

国务院47号文解读 篇1

2014年5月20日，《国务院转批发展改革委关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》出台，即国发〔2014〕18号文（以下简称“18号文”）。转批国家发改委关于当年深化经济体制改革重点任务或工作的意见，是国务院在全国两会之后的一个“保留曲目”，自2007年至今，已持续8年。今年国家发改委的意见有诸多亮点，其中有关“开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。”的提法，引起了业内对于地方政府融资平台何去何从的热议。

一、18号文的总体概述2014年5月17日，为期两天的2014年全国经济体制改革工作会议在北京闭幕，国家发展改革委主任徐绍史作了题为《准确把握形势，狠抓贯彻落实，确保完成2014年经济体制改革重点任务》的讲话。20日，国务院正式发布18号文，是对全国经济体制改革工作会议的支持和重申，主要内容包括：

1、明确未来改革的九大任务。18号文提出了多方面的改革，归纳起来主要有：深化投资体制改革；推进资源性产品等价格改革，形成主要由市场决定价格的机制；深化财税金融改革；深入推进国有企业改革，完善基本经济制度，发展混合所有制经济；建立公平开放透明的市场规则；推进新型城镇化相关改革；推进投资贸易便利化；推进社会事业相关改革；健全资源节约环境保护体制等。

2、地方政府融资平台首次亮相。国务院转批发改委关于深化经济体制改革重点任务的意见已有8年，今年首次提及地方政府融资平台，一时间业内关注热烈。通过全文整体分析，关于“剥离融资平台公司政府融资职能”的表述，出现在“财税金融价格改革”项下“规范政府举债融资制度”的段落内，所以，所谓剥离融资平台的政府融资职能，只是规范政府举债融资制度的配合动作。

3、未明确具体的时间表和责任分工。对比2007年以来国家发改委关于当年深化经济体制改革重点任务或工作的意见，我们不难发现一个重要的区别。2014年的18号文与众不同，文件中提到的若干改革措施，均未明确提出由哪个部委牵头负责以及哪些部委积极配合，并且本意见也没有提出各项改革的时间表。笔者认为，本次有关深化经济体制改革的重点任务具有划时代的意义，它承接了十八大三中全会的精神，其中的改革措施相比以往有很大创新和超越。所以，18号文的指导性和方向性强于具体的实施计划。

二、中央对融资平台的政策演进回顾中央对于地方政府融资平台的政策演进，不得不提到2010年6月10日国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，即国发〔2010〕19号文，这是国务院首次也是唯一的一次，对地方政府融资平台的议题发布专文。从19号文的滥觞到如今，中央对地方政府融资平台的政策层出不穷，以下按照发文部委的不同进行梳理分析。

1、国务院：宏观指导，重在融资平台的规范管理中央对融资平台重点关注并出台相应政策，始于2010年。国发19号文的出台，也标志着我国地方政府融资平台的发展进入了一个新的阶段。19号文详述了针对融资平台的5条规范处理意见：抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台公司进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，坚决制止地方政府违规担保承诺行为，加强组织领导，确保工作落实。19号文是我国针对地方政府融资平台出台的纲领性文件，后续各部委出台的相关政策，基本上都是该文件的进一步细化和落实。随后，财政部、发展改革委、人民银行和银监会等四部委出台有关贯彻落实19号文的通知，就是很好的例证。

2、发改委：规范城投债，支持保障房建设通过笔者梳理2010年以来，国家发改委出台有关地方政府融资平台的文件共计10份，其中9份由国家发改委财金司发布，另外1份则是本文重点讨论的18号文。作为国家发改委主管财政和金融的重要部门，财金司出台的9份文件，几乎都是对于融资平台债券融资的规范，涵盖发行债券的条件、用途、信用建设、专项审核等诸多方面。值得关注的是，近两年来国家发改委对于融资平台有关棚户区改造建设项目的债券融资，给予了极大的支持，这与中央的政策一脉相承。对于18号文，这是国家发改委首次对融资平台的融资职能出台意见，实属少见。笔者认为，这是国家发改委依据中央全面深化改革的部署，对地方政府债务和融资平台发展提出的方向性意见，其效力和操作性相对较弱。

3、银监会：防范风险，平台贷款越收越紧春江水暖鸭先知，融资平台的债务风险，最敏感的便是在2009年给予融资平台大量信贷的各类金融机构。19号文出台后，银监会做了大量的政策跟进，每次发布政策的主题都是加强地方政府融资平台贷款风险监管工作。银监发〔2010〕110号文件，提出按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”十六字方针，以降旧控新为目标，做好地方政府融资平台贷款风险监管，直到银监发〔2013〕10号文，更加提出“化解到期，控制总量，优化结构，严控新增，缓释存量，隔离风险，审慎退出，明晰职责”三十二字方针，继续完善“名单制”管理，坚持退出分类制度，控制平台贷款总量。近期，银监会又提出下一阶段应对融资平台债务的四点要求：一是控制信贷总量，各行要严把新增贷款准入标准，不得新增平台贷款规模。二是化解到期风险，对于今年到期的平台贷款，要求各银行业金融机构要与融资平台、当地政府共同制定详细的还款方案。三是优化贷款结构，对一些平台贷款占比较高、财政偿债能力较弱的高风险地区，增加有效资产抵押。四是建立地方政府融资平台债务风险评级预警体系，科学设定平台债务风险的“警戒线”。综上所述，不难看出银监会对于融资平台债务一直持审慎和严控态度，然而此举未能有效化解融资平台债务，却催生了影子银行和政信合作等其他渠道的融资突围，事与愿违。

4、财政部：规范地方违法融资，推进地方政府自行发债财政部对于地方政府融资平台出台的相关文件，主要体现在规范违法融资和地方政府自行发债两个方面。2012年底，财政部等四部委出台463号文，制止地方政府违法违规融资，明确规定不得违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，不得违规向融资平台公司注资或提供担保，不得通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务。作为地方政府债务的最终偿还主体，财政部门出台该文件对于控制政府债务起到了一些积极作用。“开正门”、“开明渠”、发行市政债等提法，财政部一直在不遗余力地推进。从地方政府自行发债试点来看，从最初的4个到如今的10个，虽然体量还很小，但是象征意义非常强，笔者相信，未来在全面实行市政债方面，财政部将发挥越来越重要的作用。

国务院47号文解读 篇2

（根据财政部科学研究所赵全厚主任讲稿整理）

一、19号文和412号文的出台背景

地方政府债务是从1994年分税制以来，地方政府资金来源不足而产生的。由于预算法对地方政府直接举债有控制，由此各地成立了不少地方融资平台公司。融资平台公司对促进地方基础设施建设及地方经济发挥了重要作用，但近年来融资平台公司举债融资规模增长过快。加上欧洲债务危机，使得中央政府发现过度举债的危害。地方政府债务到了不得不控的地步,19号文是万般无奈的产物。19号文出台目的是把政府性债务理顺，把融资主体管理有序，最终可能过渡到允许发行地方政府公债。目前19号文也有效期大概为2、3年，还有新的规定将要出来。如《公共债务法》《财政基本法》等可能要出台。

（一）地方政府投融资存在的问题

1、城市投资建设公司运作中存在的问题

近年来，全国各地各种类型的城投公司建立，通过一部分城投公司当年资金支出所进行的分析如下：

（1）70%-80%用于公益性城建项目投入，这部分是没有盈利可言的（2）10-20%用于准经营性项目，这部分盈利能力不确定，象水厂、污水厂、垃圾处理厂等的建设项目、投资回收期很长；

（3）8-10%用于支付累积的贷款利息。

2、土地储备整理中心运作中存在的问题

银监发［2006］54号文明确要求注重防范土地储备贷款风险，2006年12月财政部［2006］100号文更加明确规定土地出让金收入全额纳入地方预算管理，自此以后，地方财政在不断加强土地收入的同时，也变成实际上对土地 1 投融资行为。

3、其它公共部门的投融资问题

公路交通，投融资基本政策。截止2006年底，全国公路建设贷款总量已超过8000亿，到2010年将突破1万亿元，届时公路部门仅每年还款的利息将达到1000亿元。

情况与结论：2002年以来地方政府债务上升速度最为迅速的时期，其主要原因是各地通过银行打捆贷款。

（二）地方债务规模统计

根据网上数据统计，目前全国有3000个以上的各级政府投融资平台，其中超过70%为县区级平台公司；2008年初负债总计1万多亿元，到2009年底，已迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。如此快速的信贷增长，不仅加大了地方政府的债务负担，同时对银行业形成了显著的经营风险压力。

但根据财政研究所统计数据（非公开数据），截止去年8月份，有8700个融资平台，融资规模保守估计10万亿，最高15亿元。而财政部预算司认可的为7-8亿元。

地方政府债最后承担者是中央政府，现阶段对于地方债务没有公开的数据，需要先摸清楚债务的规模再公开。

而财政部由于现行统计方法的限制，也没法准确统计地方债务。将来拟推行电子版统计。

例如：北京市区县的融资平台债务状况：融资平台公司债务391.26亿元，财政收入209亿元。

（三）中国目前面临的债务压力聚焦 中国的全部债务与GDP比较大概是140% 2（1）国债目前积存6.2亿元

（2）金融不良资产，接近1.4万亿元。（3）社会保障欠账2004年底达2.5万亿元

（4）地方政府债务，省以下政府直接债务总额至少有5-10万亿元之多，如果考虑间接或者担保债务，几乎与国债规模相当。

（四）19号文出台的原因

下半年经济数据开始下滑，19号文出台限制了地方政府融资，不利于推动经济发展。但由于欧洲债务危机，使得中央政府发现了过度举债的危害。因此迫切需要先限制地方举债。

由于出台了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发〔2010〕13号，中央政府开放了石油、金融领域，铁路、机场，可以引进民间资本，此措施刺激了经济发展，加快了19号文出台。

去年10月财政研究所根据一年的研究上交了《关于清理地方政府债务的通知》，19号文作为该文的附件，财政部经过了11次的修改，人大立法委员会不同意地方债务的提法，后来正式文没出，出台了作为附件的19号文。

二、19号文和412号文的政策解读

（一）融资平台定义

2010年6月30日前设立；由地方政府及部门和机构、所属事业单位等出资；具有政府公益性项目投融资功能；独立的企业法人。

（二）清理的范围和方式

1、纳入此次清理范围的债务：

（1）2010年6月30日前形成的债务；

（2）融资平台公司直接借入、拖欠或因提供信用支持（如担保、回购等）形成的债务。

2、债务处理方式

（1）方式

一、严控新开工项目，防止出现“半拉子”。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外（公路及土地储备等），不得再继续通过融资平台公司融资。应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。

应对方法：可采取回购和反回购，期权，避开监管以及找第三方转手后，避开监管等方式。

（2）方式

二、对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；

（3）方式

三、对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。

3、融资平台处理方式

（1）方式一：对承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理。

融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上（含70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入

（2）方式二：对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。

应对方法：可注入土地使用权，水务、公交等盈利性业务。

（3）方式三：对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。

是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上(含70%)来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入。

应对方法：未来发展方向为成立投资银行（引进民间投资）

（4）方式四：对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。

综上所述，对融资平台的清理有几下几点原则：

1、“两取消，一保留，但没有完全封杀。”是清理不是禁止，保持融资平台健康发展。没想断流，只想细流。地方政府在清理的过程中注入经营性资产给融资平台公司，保留融资平台职能。

2、对债务进行分类，允许做的还继续做。

3、坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

4、以后没还债能力不能做，有还债能力还能做。

三、银行业未来政策预测及融资模式创新

（一）银行业内人士对政策的预测：

1、货币政策不会反转，但将根据宏观经济变化作出灵活调整。不会加息，会降低存款准备金。贷款要松，但房地产和政府贷款要严控。

2、尽管信贷额度不会大幅上调但在某些领域政策或将较为宽松，如小额贷款、新兴战略产业和西部大开发。

3、银行继续严格执行房地产开发贷款和按揭贷款的信贷政策（房地产不允许预售，自有资金要达到30%）

4、银行认为，未来几年基建项目（不一定是地方政府融资平台贷款）仍将是贷款需求得重要组成部分。此外新兴战略产业、供应链融资以及支持中国企业海外扩张亦将驱动贷款增长。

5、银行对地方政府融资平台贷款的自查结果远好于预期，所有银行均表示，只有一小部分这类贷款需要额外的抵押。

6、银监会的目的在于推动银行与地方政府谈判以减少潜在的风险，而非刺激不良贷款加速暴露。

7、银监会专门针对地方政府融资平台贷款制定拨备政策的可能性较小。

8、政府正探讨发展中国的贷款证券化市场，对此大型银行表示支持。

（二）银行贷款冲动与方式创新：

1、通过信贷资产转让消减表内存量贷款规模

所谓信贷资产转让类，主要是指商业银行将信贷资产转让给信托公司，信托公司委托由商业银行寻找理财客户发行理财资金。

2、通过信贷贷款扩张表外新增贷款规模。

3、贷款企业或项目由信托公司发行信托贷款，信托公司委托商业银行发行理财资金。

（三）融资方式创新

地方政府债、公司债、贷款、信托方式、股权融资、可转换项目债、资产置换、项目回购协议（由其它大企业借款，政府回购）、项目补贴协议（由企业干，亏损的由政府补贴）。

可探索资产证券化等多种银证合作方式。

四、地方债务未来发展方向

（一）地方债务两个黄金法则：

1、地方政府财政预算不容易出现赤字

2、地方政府借债只能用于资本性支出，不能用于弥补纯公共性亏损。

（二）目前地方政府债务现状及未来发展方向

目前地方债务既有公共性债务也有资本性债务，总债务规模还在中央承受范围内。营运性债务不能借钱，应通过中央解决。未来的发展方向如下：

——不同类型债务的化解途径有差异 ——化解地方政府债务的措施 ——调整地方政府的财政收支 ——核减部分地方政府债务

——依然需要禁止财政与银行之间的担保授信贷款 ——强化土地调控措施，抑制地方冲动 ——改动政府间财政管理体制

——调整地方各级政府的事权或者是支出责任； ——允许地方“堂堂正正”地发行债券。

融资平台贷款清查结束

来源：南京报业网

宏观

９月新增人民币贷款５９５５亿

中国人民银行近日公布数据显示，人民币贷款前三季度增加６．３０万亿元，９月份增加５９５５亿元；人民币存款前三季度增加１０．３２万亿元，９月份 7 增加１．４５万亿元。

数据显示，前三季度人民币贷款增加６．３０万亿元，同比少增２．３６万亿元，其中，住户贷款增加２．３６万亿元。９月份人民币贷款增加５９５５亿元，同比多增７８８亿元。９月末，人民币贷款余额４６．２８万亿元，同比增长１８．５％。外币贷款余额４２２７亿美元，同比增长２３．１％，前三季度外币贷款增加４３２亿美元。本外币贷款余额４９．１１万亿元，同比增长１８．７％，前三季度本外币贷款增加６．５４万亿元，同比少增２．８０万亿元。

据《证券时报》

据悉，全国地方融资平台贷款清查基本结束。结果显示，截至６月末，地方融资平台贷款余额为７．６６万亿元，其中发现有问题的地方融资平台贷款２万余笔，涉及贷款金额约２万亿元。

消息人士指出，地方融资平台的风险隐患主要集中于地方财政的代偿性风险。某银行业内人士指出，目前商业银行已经按照监管机构要求充分考虑地方政府融资平台贷款潜在风险和预期损失，单独计提贷款损失准备，多家银行计提贷款损失准备的拨备覆盖率在２００％以上。

中国民间资本服务中心宣告成立

来源: 中经网

水到渠成，一切事物遵循的规律。２０１０年１０月１６日，在第七届国际金融论坛上，中国民间资本服务中心即将宣告成立。中国民间资本服务中心是由中国金融城控股集团、中国创业投资协会、中国理财业协会联合发起，首批合作单位：浙江民间资本投资服务中心、温州民间资本投资服务中心、成都民间资本投资服务中心等。中心位于上海陆家嘴国际金融中心招商局大厦１６楼金融城内。经济结构的调整，离不开民家资本的进入。今年３月２４日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，确定了鼓励和引导民间投资健康发展的政策措施。国务院表示，要进一步拓宽民间投资的领域和范围，鼓励和引导民间资本民营企业通过参股、控股、资产收购等多种方式参与国有企业改制重组，支持有条件的民营企业通过联合重组等方式进一步壮大实力。５月７日国务院再次发布的“国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见”，进一步鼓励和引导民间投资，就民间资本的投入提出了操作性意见。

中国金融城控股集团董事长李琦先生告诉记者：“在国家政府全力支持金融业创新发展的同时，中国民间资本服务中心面向全国，为资本和项目聚集运作，建立全国性的投融资对接服务平台，服务于经济结构的调整。”

他介绍，该中心得到国家政府的大力支持，位于上海国际金融中心陆家嘴，可谓天时地利人和，面对现在充裕的民间资本，该中心将与来自国内外一流的合作伙伴一起，共同建立全国性的民间资本汇集中心。中心提供的服务注要包括：推介优质投资项目；推介项目资本对接；提供项目咨询服务；投资业务交流培训；提供中介业务培训；提供企业融资信息。

具体来讲，中心将联合全国各地金融办和当地投融资发展平台：利用上海金融城的综合优势，在金融城内统一设立各地驻沪办事处和发展平台，成为各地投资机构的项目收集点、资金来源点和工作联络处。

李琦先生最后告诉记者：“中国民间资本投资服务中心未来将致力于探索创新，努力为更多投融资机构提供投资服务平台，为国家经济结构调整服务。”

常德市城投集团成功发行15亿元债券

来源: 常德日报

2010年9月1日，总额15亿元的2010年常德市城市建设投资集团有限 公司10年期无担保公司债券面向社会发行。本期债券简称“10常德城投债”，主承销商为国家开发银行股份有限公司、财富证券有限责任公司。本期债券发行的最大特点是：

1、票面利率低（为全省地级城市已发行的城投债中利率最低）；

2、无担保（无需任何资产抵押）；

3、为我省近几年城投债发行成本最低的债券之一。

记者了解到，本期债券通过承销团成员设置的营业网点向境内机构投资者公开发行的发行期限为3个工作日，自发行首日9月1日至9月3日。经大公国际资信评估有限公司综合评定，本期债券的信用级别为AA级，发行人长期主体信用级别为AA级。本期债券为10年期固定利率债券。本期债券发行的票面年利率为5.63%。

常德城投集团募集的这15亿元资金，将用于我市城市快速环线工程以及白马湖区域环境综合治理项目的建设。

昆今年最大宗城镇住宅用地昨拍卖 云南城投8.8617

亿拿下300亩土地

来源: 云南网

2010年10月11日，云南城投昆明置地有限公司以每亩300万元的价格拍得位于盘龙区白沙河片区的近300亩土地。

这块土地共196929.58平方米，合295.39亩。按照规划，其土地用途为城镇住宅用地，容积率≤1.2，建筑密度≤28，拍卖起价8.86亿元，平均每亩300万元。

离拍卖会还有30分钟，7位竞买人早已全部到场。主持人宣布拍卖开始，报出起价8.8617亿元后，连续报价两次后，全场默然。2分钟后，主持人一锤 10 定音，这块号称“年内昆明最大城镇住宅用地”被云南城投集团收入囊中，采取增价拍卖方式进行的这块土地最终以起价8.8617亿元成交。

对于竞得人所在单位名称及土地用途，其工作人员只说按照土地交易公司公布的用途。

昆明市土地和矿业权交易中心统计数据显示，9月，昆明全市共成交19宗地块。其中，盘龙区地块出让宗数居首位，一次性拍出源自城中村改造的9宗地块；五华区位居第二，共5宗地块被拍出；其次是高新区拍出2宗，官渡区、西山区及呈贡各拍出1宗地块。

云南城投开发昆明“城中村”改造项目

9月29日，云南城投发布公告，公司拟与昆明尊龙房地产开发有限公司合资成立项目公司，对严家地“城中村”改造项目进行开发。

公告称，云南城投拟与尊龙地产成立的项目公司名称暂定为昆明云城尊龙房地产开发有限公司，注册资本为人民币5000万元，其中，云南城投以现金出资人民币3700万元，占注册资本的74%；尊龙地产以现金出资人民币1300万元，占注册资本的26%。经双方协商，项目公司成立后，云南城投负责项目公司拆迁、征地、回迁安置所需资金安排；尊龙地产负责实施项目一级开发的拆迁事务，确保项目公司享有城中村改造政策确定的各项权利。

经初步测算，该项目改造拆迁征地土地一级开发总投资约为人民币6.1亿元，其中，拆迁改造直接成本约人民币5.8亿元；城中村改造相关前期、配套建设费用约人民币0.3亿元。

资料显示，严家地“城中村”改造项目行政隶属西山区金碧街道办事处严家地社区，处于市区二环路内侧，用地范围东至滇池书城、南到益康路、西接光明园、11 北到西园南路。项目总规划用地约为112.9亩，项目规划范围内总拆迁量约17.81万平方米。

2.2 92号文政策解读 篇3

今年以来市场关于PPP项目被叫停，又或是某省份PPP项目全线停工的消息持续传出。一时间，有部分从业者发表了对于未来PPP走势悲观的观点。

《中国经济周刊》从财政部PPP中心获悉，中央层面从未有过否定或者叫停PPP项目的官方表态。现阶段存在的问题是发展中的问题，要敢于直面问题和矛盾，按照十九大整体部署精神和要求，提高规矩意识，维护市场秩序，强化管理，严控风险，保证PPP改革事业可持续、高质量发展。

国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春告诉《中国经济周刊》，全国财政系统下大力气对前三批PPP示范项目进行核查，贯彻落实了严监管、防风险的工作重点，并重点关注项目主体是否合规、采购程序是否到位、资本金管理是否合法等问题，体现了政府推动PPP长期向好而面对短期阵痛的改革决心，也体现了各方为PPP模式正本清源、实现健康可持续发展而正视问题、迎难而上并夺取最终胜利的信心，有利于及时发现问题、纠正问题，优化PPP项目管理，促进PPP规范高质量发展。

事实上不仅PPP工作没有被叫停，今年以来国家层面对于PPP的规范发展也在有序进行之中，其中就包括备受瞩目的PPP立法。

3月14日，国务院办公厅发布了《关于印发国务院2018年立法工作计划的通知》（国办发〔2018〕14号）中明确 “提请全国人大常委会审议基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草）”。

PPP模式在我国推广30余年，停留在部门层面的规章无法满足市场需求，国家从立法层面上对PPP发展做出统一规划符合未来PPP高质量发展的要求，但完善PPP制度建设的征程，各方仍不遗余力地前行。

4月14日，新华社发布《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》其中明确提出“创新投融资方式，规范运用政府和社会资本合作（PPP）模式，引导社会资本参与基础设施和民生事业。”

4月23日，国务委员兼国务院秘书长肖捷在人民日报发表署名文章“深入推进简政放权”提到：“要最大限度减少政府对市场资源的直接配置”、“ 要着力解决当前资源配置中存在的突出问题，从广度和深度上推进市场化改革，完善市场体系，创新配置方式，更多引入市场机制和市场化手段”，并明确提出要“创新公共服务发展机制，探索政府与社会合作新方式，引导社会资本参与公共产品和公共服务供给。”

出库的项目怎么办？有无惩罚措施？

92号文中明确提出要“确保整改到位”，对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。据悉，此次对示范项目的处理意见大致分为三类，第一类“退库项目”既退库也退示范，第二类“退示范项目”只退示范不退库，第三类“限期整改项目”则保留在示范项目清单中，根据整改情况决定是否继续保留在示范项目名单。

根据《通知》，退库项目30个，总投资额约为300.2亿元，调出示范项目54个，总投资额约为1584.8亿元，限期整改项目89个，总投资额约为4817.9亿元。

项目被清退后有什么惩罚措施？

最直接的影响是原获得财政部PPP奖补资金的项目需将奖补资金原数返还。另外由项目退库产生的连带影响，包括项目退库后面临的与银行融资合同是否能继续等问题将陆续呈现。

国浩律师(北京)事务所资深合伙人王卫东律师告诉《中国经济周刊》从法律角度看，从示范库退到项目管理库，或者是要求整改的项目因为还在示范库里，项目本身的PPP性质并没有发生改变，所以原来双方签署的PPP合同应当持续有效，政府与社会资本合作的基础并不会有实质性变化。对于调出项目管理库的项目，因为从根本上否定了其作为PPP存在的基础，会涉及到合同的变更与解除等问题。

“至于由此而引发的该类合同的变更与解除，究竟属于无效合同还是属于可撤销合同的范围，违约责任由谁来承担，要基于合同本身的约定，以及某个项目本身所引致前述变化的具体原因来判定由谁的过错导致合同无法履行。比如92号文明确规定的不适宜采用PPP模式实施的、未建立按效付费机制、变相BT、构成违法违规举债担保等情形。” 王卫东说，“由于退库，双方解除合同所导致的损失是民事责任，比如投资已经发生、工程干了一半、已发生的银行贷款等，由谁来赔偿，也是要每一个个案去分析，以厘清究竟是社会资本的问题、还是政府的原因，或是双方均有相应的责任。”

中央财经大学PPP治理研究院院长曹富国告诉《中国经济周刊》，业内所谓的“清库”工作，实际上是PPP在经历了爆发性增长之后的一次回顾和体检工作。“清库”工作表明：政策层面致力于规范和可持续发展的决心是毫不含糊的，即使是示范项目也不能例外。“清库”结果也向PPP市场各方发出追求“真PPP”的强有力的积极信号。

“在新时代的背景下，PPP事业将坚定不移地实现从数量增长向质量增长的升华。每一个PPP项目都将会是一个良好实践。对那些坚持初心、有情怀的PPP从业者而言，真正的PPP的春天来到了。”曹富国说。

出库的项目整改后还能重新入库吗？ 出库的项目，整改之后还能重新入库吗？

《中国经济周刊》从财政部PPP中心获悉，若项目能按照最新政策精神和要求规范推进，鼓励重新申报入库，本次核查清理工作本着示范项目“能进能出”、动态调整的精神，根据PPP项目实际推进情况，遵循市场机制“优胜劣汰”的法则，将部分暂时无法推进、不适宜继续采用PPP模式的项目调出库，一方面让项目选择真正合适的模式推进，一方面为更优质、更有需要的项目入库提供更多空间；建议退出示范的项目主要由于落地进程较缓慢。出库、退示范后如果能规范推进，顺利落地，可重新申请入库，或申报未来的示范项目计划。

对于整改项目，本着“治病救人”原则，会跟踪项目整改情况，与地方合力解决问题，推进项目整改进程，督导其按期完成整改。

“PPP项目库的管理一直是一个动态的管理，入库本身并不是像市场准入那样是一种行政许可行为，PPP信息平台项目库的管理是动态管理，入库的PPP项目全生命周期都要符合PPP的实施要件；从信息平台本身的管理制度角度看，对于不合规的项目，在其不符合要求的情况下，投资方与地方政府要么整改，要么退库。什么时候发现这种情况，什么时候就可以退库，这是一种可以追溯的机制。”王卫东说。

北京大学PPP研究中心副主任兼秘书长邓冰告诉《中国经济周刊》，本轮PPP项目清库趋于理性且达到了预期的“正本清源”的效果，有利于推动PPP后续的良性发展和健康可持续推广。

“本次项目库集中清理结果应该不会出现市场上猜测的‘踩踏’现象，可以说明总体项目质量稳定，对于发展4年多、一个10万亿级的市场，属于正常的‘次品率’范畴。”邓冰说。

邓冰表示，从基层调研的情况看，有部分PPP项目确实不符合规范要求，存在明显的瑕疵和硬伤，至今仍然无法执行、难以落地，政府和社会资本方都已骑虎难下，这类项目是必须要清理的。同时，部分省份的地方债务风险较大，在防风险和促发展的选择上，采取较为谨慎的策略，暂停一批、调减一批、压减一批，从主观上对项目库的清理加大了力度，这种情况也符合地方实际，可以理解。

为什么要入库？入库有什么优势？

截至2018年2月末，全国PPP综合信息平台项目管理库（收录处于准备、采购、执行和移交阶段的项目）共有PPP项目7,378个，总投资额约113,187亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。前三批国家PPP示范项目为697个。

多位业内人士向记者表示，入库几乎已经成了商业银行发放贷款的“硬性”指标，而成为示范项目不仅是可以获得财政部给予的300万、500万、800万的奖励，更重要的是示范项目的合规性和示范性几乎成为了项目融资时最具含金量的认证。

王卫东表示，PPP项目入库行为本身对于金融机构来说也有不同的意义，一种是项目入信息库是表示投资人与地方政府均从主观上认知项目是符合行业主管部门对PPP的规范要求，并已经在项目管理库登记、备案，按照PPP项目进行管理。在这种情况下，银行才能考虑其项目不同于一般投资项目的特殊性，为项目安排相应的符合PPP特点的融资。第二是如果经过行业专家评审，进了示范项目库，从某种程度上对项目符合PPP规范性要求给予了一定程度的认可，间接地对项目本身起到了增信的作用，银行会相应地认为从合规性方面对于银行的整体融资风险起到一定的保障。

“不过，金融机构在整个PPP项目中应该发挥‘财务结构把门人’的作用。由于PPP项目本身的风险结构，金融机构在项目中的资金风险远远高于投资人，采用通常的融资方法显然是无法有效控制自身的风险。措施不当，还会将某个具体项目的风险籍由担保方式向其他领域延伸，并不符合防范整体风险的要求。目前在已落地的PPP项目中，只有10%左右的项目采用了有限追索权的方式（编者注：国际项目融资的专业术语。即债务人无法偿还银行贷款时，银行只能就项目的现金流量和资产对债务人进行追索）这表明金融机构整体对于PPP项目的风险把控和能力建设还不完善”，王卫东说。“（对于PPP项目的融资模式）要改变传统的只看谁还钱，而是更着重关注钱从哪里来。还钱的来源和基础是什么，绩效考核对资金来源的影响程序等等。因此，从这个角度来看银行和金融机构不能将项目是否入库或者是否是示范项目作为为PPP项目提供融资的简单条件，而是要回到项目和合同中去，承担起作为PPP的参与方之一把控项目相关风险的责任，同时提升风险把控的水平和能力。”

上海浦东发展银行PPP中心副主任郑大卫告诉《中国经济周刊》,作为金融机构，一般要从收益、风险、流动性等角度来判断每个具体项目。PPP项目因为周期长、结构复杂，对金融机构来说要求更高，具体项目的融资要评估还款来源。对于一些相对优质的项目可做成有限追索项目融资，要实现真正的项目融资，需要银行不断提高专业能力，对项目全生命周期的收入来源充分评估，但是这个过程不是一蹴而就的。

郑大卫举例，从防风险的角度来看，如果采用有限追索项目融资，一旦项目失败，银行面临的风险更大。如果不是采用有限追索项目融资，比如某个上市公司的PPP项目失败后，还可以对上市公司其他的收入进行追偿。

“国外的项目采用有限追索的融资方式较多，前提是一是项目质量较好，另外银行的专业能力比较高，法制环境也相对完善。”郑大卫说，“如果项目出库，就不能纳入预算，项目还款就会存在问题，导致项目提前中止的时候需要社会资本和地方政府按照契约协商解决，确保还款来源持续下去，避免半拉子工程。”

“对于PPP 的认知，不应把它看成是融资的手段，变成有钱的地方不愿意干，没钱的地方特别积极。PPP是提升公共服务质量和效率的工具。采用PPP的方式，通过市场化的手段有利于公共服务体质增效。当前部分地区财力有限，建议在国家大力倡导的环保、精准扶贫、幸福产业、医疗、养老、教育等领域内优先实施PPP项目”，郑大卫说，“在市场上一片轰轰烈烈的时候，需要一些冷静和理性的思考。在遇到规范和出库的时候，需要多一点乐观和积极的坚持。”

2018年PPP改革会有哪些新动作？

4月19日，文化旅游部和财政部共同发布了《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发﹝2018﹞3号）（以下简称《“意见》”）。

《意见》表明在全面贯彻党的十九大和十九届三中全会精神的指导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，PPP工作坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，按照高质量发展的要求，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以旅游供给侧结构性改革为主线，紧扣人民日益增长的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游业发展之间的矛盾，大力推动旅游业质量变革、效率变革、动力变革。

北京明树数据科技有限公司首席执行官肖光睿告诉《中国经济周刊》这是继上一次2017年8月，财政部、民政部、人力资源社会保障部发布《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号）后，时隔8个月，中央部委再次联合发布行业指导意见，向市场充分释放了清晰的信号，明确了中央推广PPP模式的决心和信心，通过对PPP项目的清理规范，将会保证行业更加持续健康的发展，真正达到改善公共产品供给和提升公共治理能力的作用。

“随着越来越多的项目进入到执行期，执行期的管理，将是一个重点，同时也是目前政策和管理机制相对缺乏的一个盲点”，肖光睿说，“下一步如何在借助大数据精准管理的基础之上，完善项目执行阶段的管理办法，确保万亿级的PPP项目能够顺利实施并达到提质增效和提升公共治理能力的目的，应是当前和下一阶段的重点。从中央和地方PPP的监管层，地方政府执行机构以及项目公司三个维度，对PPP项目全生命周期的质量风险绩效造价预算等方面制定相应的管理办法。”

国务院47号文解读 篇4

88号文）深度解读

牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，是《预案》的总体目标。为实现这一目标，《预案》从风险监控、预警、响应、重整、评估、处置和保障等多个方面，做了详尽的规定和安排，笔者总结概括为“一个意义、三大原则、四项内容和一处亮点”，下面做具体阐述。意义：《预案》是完善地方政府债务管理的重要一环

（一）一脉相承，《预案》是政府债务管理政策演进的自然结果

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，这是我国未来几乎所有改革的逻辑起点，其中第五项内容专门阐述了深化财税体制改革。财税体制改革涉及三个方面：改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。特别提到“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，作为改进预算管理制度的一项重要工作内容。

《中华人民共和国预算法》（2014年修正）中规定，“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。” 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）是我国债务管理的纲领性文件，对于控制和化解地方政府性债务风险，用一整个章节来阐述，具体要求是“建立地方政府性债务风险预警机制。建立债务风险应急处置机制。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。” 《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》是财政部的工作总结和计划，对于切实做好2016年财政改革与管理工作，提出了加强地方政府债务管理的要求，特别提到“健全风险评估和预警机制。综合运用各类风险指标，评估各地债务风险，并对高风险地区进行预警，指导督促地方建立债务风险应急处置机制。” 综上所述，《预案》的出台，是落实中央十八届三中全会深化财税改革精神的重要体现，是加强地方政府债务管理一系列文件的自然延续，是中央对于地方政府债务风险防范工作的具体部署和应急指南。

（二）水到渠成，《预案》是落实地方政府债务管理改革的必然选择

2015年，是我国地方政府债务管理的改革元年。这一年中央在加强地方政府债务管理方面，做了大量的工作：（1）清理核实2014年末地方政府存量债务。2014年末全国地方政府债务余额15.4万亿元，债务率约为86%，低于100%的风险警戒线，风险总体可控。（2）确定2015年地方政府债务限额。2015年8月，国务院报送《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》，对地方政府债务余额实行限额管理。此次提请审议的2015年地方政府债务限额是16万亿元。（3）发行2015年新增地方政府债券。2015年全国人代会批准的年初预算安排新增地方政府债券总额度6000亿元，总计发行地方债3.84万亿。（4）发行地方政府债券置换存量债务。2015年，财政部向地方下达置换债券额度3.2万亿元，主要用于偿还当年到期的地方政府债务本金。将地方融资成本从平均约10%降至3.5%左右，预计将为地方节省利息2000亿元。

总体来看，我国的地方政府债务管理改革，在限额管理、存量债务置换、规范举债融资机制等方面取得了积极成效，实现了风险总体可控。但面对局部地区偿债能力弱，债务率超出警戒线，违法违规融资担保等现象，亟需中央出台风险管理和防范的政策，及时避免债务风险事件的发生。鉴于此，迫于现实的需求，《预案》的出台完善了我国地方政府债务风险管理链条上的关键一环。

原则：落实《预案》需坚持的三大基本原则

（一）分级负责 省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。这与43号文中提到的地方政府举债主体相一致（经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。）43号文提到“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”，在《预案》中继续得到了体现，中央有指导的义务，不承担救助的责任，即“国务院有关部门在国务院统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处置的指导”。总结分级负责的原则，可简单表述为“中央不负责、省级负总责、省以下各负其责”。

（二）及时应对

防患于未然，是中央出台《预案》的初衷和指导思想。因此，对于风险的及时应对，需要坚持（1）预防先行。地方各级政府应当坚持预防为主、预防和应急处置相结合。（2）严格监控。加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件。（3）机制保障。县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组，负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。

（三）依法处置

地方政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。从《预算》的编制就能集中体现出法治的精神，《预案》所涉及到的法律和法规非常多，主要包括：《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》等。内容：《预案》所涵盖的四项重要内容

（一）明确适用范围和组织机构

《预案》适用范围分为两大类四小类，分别是（1）纳入限额管理的地方政府债务，包括地方政府债券以及尚未置换为政府债券的存量政府债务；（2）清理甄别认定的存量或有债务，包括政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。

《预案》对地方政府债务管理设立专门的组织机构。县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组，作为非常设机构，负责领导本地区政府性债务日常管理。本级政府主要负责人任领导小组的组长，财政部门承担办公室职能。相比当前债务管理的混乱现状，这样的组织机构安排，规格提升、分工明确、统筹协调功能也大大增强，是中央强化地方政府债务管理意识的体现。

（二）建立四级风险事件响应机制

按照风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级。不同等级的风险事件，都制定了不同的量化指标相对应，便于风险的有效识别。政府性债务风险事件监测主体为省级、设区的市级、县级政府。

对于风险化解的责任主体而言，市县政府是风险防范和化解的主体。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。如此风险化解的层级安排，能有效地将地方政府债务风险控制在一定范围内，避免发生区域性系统性的风险。

（三）实施地方政府债务的分类处置

根据依法处置的原则，《预案》严格依据相关法律的规定，区分不同债务类型，分类提出债务违约处置措施，明确地方政府偿债责任，实现债权人、债务人依法分担债务风险。具体包括：（1）地方政府债券。地方政府依法承担全部偿还责任。（2）非政府债券形式的存量政府债务。根据债权人是否同意在规定期限内置换为政府债券，分两种情况处理。对于债权人而言，将高利率的债务置换为低利率的政府债券，会涉及到大量的利润损失。因此，此类债务的分类处置，必将引起债权人、债务人和政府之间新一轮的博弈。（3）存量或有债务。明确规定，此类债务不属于政府债务，地方政府及其部门不承担偿债责任。对于担保债务，仅依法承担适当民事赔偿责任，最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；对于存量救助债务，地方政府根据具体情况救助，但保留对债务人的追偿权。（4）新发生的违法违规担保债务。2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后，地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照存量或有担保债务依法处理。

（四）建立责任追究机制

责任追究机制的启动：发生Ⅳ级（一般）以上债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制，地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

责任追究机制的核心，是将地方政府债务风险处置纳入政绩考核范围。《预案》中规定的责任追究力度大，并对责任人进行跨任期追究，这对于地方政府主要领导具有一定的约束力。具体内容是：对实施财政重整的市县政府，视债务风险事件形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。

亮点：财政重整计划是地方政府债务风险应对的一剂良方 《预案》在明确预警、监控、分类和分级响应等风险预防工作外，对于一旦发生的债务风险事件，也提出了具体可操作的风险解决流程，这是《预案》中的一大亮点，即财政重整计划。财政部表示，对于债务高风险地区实施财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，也是世界各国普遍采用的做法。实施地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。《预案》规定了财政重整的措施，主要包括：

一是拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度。落实国有资源有偿使用制度，增加政府性资源收益。可暂停部分财税优惠政策，待危机解除后再行恢复。二是优化支出结构。除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。主要通过压缩基本建设支出、压缩政府公用经费、控制人员福利开支、清理各类对企事业单位的补助补贴、调整过高支出标准、暂停土地出让收入各项政策性计提等六个方面，优化地方政府的财政支出。

三是处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

四是申请省级救助。主要措施有代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金等。待财政重整计划实施结束后，由省级政府自行决定是否收回相关资金。五是加强预算审查。实施财政重整计划以后，相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级人民代表大会或者其常委会审查批准的同时，必须报上级政府备案。

六是改进财政管理。相关市县政府应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府债务风险政策措施的衔接。

总体来看，上述六大财政重整计划，包含了开源、节流、处置资产和申请救助等四项债务偿还应对策略，还有加强预算审查和改进财政管理两项保障措施。上述财政重整举措中，前三项是实施财政重整计划的相关市县政府的自我救赎，第四项申请省级救助是通过外部途径解决，这体现了《预案》分级负责的原则。同时，如果地方政府在实施前三项财政重整计划后，尚未能化解债务风险，实质上表明该地方政府已经财政“破产”。小结与前瞻

《预案》的出台，是改进预算管理制度的重要举措。从《预算法》修正案颁布至今两年左右的时间，我国预算管理改革成效显著。然而，党的十八届三中全会确定的财税体制改革任务，还有完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度等两项工作进展缓慢，其中最重要的是建立事权和支出责任相适应的制度，即协调好中央和地方财权事权相匹配的问题。