拆迁事件评析（通用5篇）
拆迁信访事件应急预案
一、总则
1、编制目的为提高我办处置突发拆迁信访事件的能力和拆迁信访工作的应急反应水平，特别是在国家、省、市重大会议；重大敏感期和法定节假日期间的拆迁信访稳定工作，保证我市在发生重大拆迁信访事件时能够及时、高效、有序地开展工作，妥善处理突发问题和群体性事件，将上访事件造成的影响降到最低程度，切实维护公共秩序和社会稳定，特制订本预案。
2、编制依据
依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《辽宁省人民政府突发公共事件总体应急预案和修订工作的通知》、《鞍山市人民政府突发公共事件总体应急预案》等法规和文件，结合我市拆迁实际，制定本预案。
3、分类分级
按照市政府总体应急预案的划分，拆迁信访突发事件属群体性突发事件，按照突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围，原则上应属Ⅳ级。
4、适用范围
本预案适用于在我市发生重大拆迁信访事件和处置工作。
5、工作原则
①落实责任。按照“分级负责、归口办理”和 “谁主管、谁负责”的原则，严格落实信访工作责任制，及早介入，妥善处理，尽量把矛盾化解在萌芽状态，把矛盾解决在基层，避免群众集体上访和越级上访。
②联动处置。各区拆迁办要加强与市拆迁办的沟通和联系，做好协调配合，形成合力，共同做好集体访处置工作，建立“属地牵头，部门负责”的信访问题协调处理机制。
二、组织机构和职责
根据市政府总体应急预案要求成立应急领导小组，应急领导小组下设办公室，办公室设在一处和二处，拆迁信访突发事件处置工作实行领导负责制。
应急领导小组组长：
副组长：
成员：
三、运行机制
1、预测与预警
我办每月25日前都向市民投诉中心报送拆迁信访投诉预测情况，尽量做到早发现、早报告、早处置。
建立拆迁信访案件数据监测、分析等制度。及时发现、及时上报、及时处置。
2、应急处置
发生本预案适用范围内的突发拆迁信访事件，启动本预案。通知有关部门，按照分工负责、紧密协作的原则，由应急领导小组统一指挥，组织、开展以下应急处置工作：
①及时将上访情况和接访情况向市政府应急办、市委、市政府信访部门报告，请求有关部门给予帮助和支持。②立即召开应急领导小组会议，通报上访情况和接访情况，分析研究可能出现的重大问题及对策。
③对已发生的群众集体上访，一定认真对待，做到有访必接，防止矛盾激化，把上访群众稳定在当地。
④通知区有关工作人员，根据职责和任务，立即赶赴上访现场做好耐心细致的疏导工作。
⑤对问题复杂、规模较大的集体上访，有关领导一定要亲自出面做工作，及时提出处理意见。
⑥坚决劝阻上访人集体赴京、去省上访，对已进京、去省的集体上访群众，立即通知有关区拆迁办，尽快接回，做好疏导工作。
⑦对自身处境艰难，失去生活信心，有轻生或危害社会倾向的特殊人员要耐心开导，稳定他们的情绪，并积极联系有关方面解决问题。必要时，报请市应急办和市应急委采取
应急措施。
四、应急保障
1、人员保障
加强值班制度。在国家、省、市重要会议和法定节假日期间，办机关班子成员和各处处长及所属单位领导轮流值班，全办副处长以上干部要保持通讯畅通，办领导班子成员、机关正副处长和所属单位领导离开本市外出，必须事先向办主任请假，不允许领导班子集体外出。本预案启动后，应急领导小组成员要迅速赶赴现场，有关处室人员要立即到位，移动电话保证24小时畅通，随时掌握各方面信息并上传下达。
2、车辆保障
专用车辆要随时保持车况良好油料充足，保证本预案启动后工作的顺利开展。
效力问题一:是否导致第三人所签买卖合同无效
该解释并没有直接谈及第三人所签买卖合同有效或者无效的问题, 但是综合来看, 则可以察觉本解释是承认第三人所签买卖合同有效的。首先, 根据债权平等原则, 合同的效力一般只能拘束合同当事人, 对于第三人一般不具有效力。尽管被拆迁人具有优先取得权, 但尚不具有对第三人所签合同的干涉权, 第三人所签合同效力应不受此影响。其次, 从条文的规定来看, 被拆迁人意图取得房屋所有权的, 应该“请求优先取得”房屋, 如果没有请求或者放弃请求, 当不妨碍第三人合法取得房屋所有权。我国《物权法》对于物权变动采债权形式主义立法例, 只有在合同有效的前提下, 第三人取得的房屋所有权才具有合法根据, 因此肯定第三人能够取得房屋所有权, 就必须承认第三人签订的买卖合同效力不受优先取得权左右。既然如此, 则即使被拆迁人主张优先取得权的, 也不能说本来有效的合同因此又变成无效, 这既没有法律依据, 也有害于交易安全。承认第三人所签合同的效力, 在被拆迁人通过主张优先取得权取得房屋之后, 尽管第三人不能取得房屋, 但仍可以通过追究房产商的违约责任而获得赔偿, 因此不致处于完全失去保障的地位, 有利于保护交易安全与受害人利益。
较为特殊的是, 当第三人明知房屋已经安置给他人时, 却仍然与房产商签订房屋买卖合同, 这时合同是否有效则容易产生疑问。第三人明知属于恶意的一种情形, 但所谓恶意, 又有所谓的“观念主义”与“意思主义”之分, 仅为明知, 但并无损害被拆迁人利益的实际意图的, 仅为“观念主义”的恶意, 这种恶意不应影响合同的效力。因为, 在第三人并无损害被拆迁人利益的意图时, 根据意思自治原则, 第三人与房产商之间仅仅签订约束双方的合同并不一定损害被拆迁人利益, 只有在房产完成过户登记时, 才有可能损害被拆迁人利益, 这时被拆迁人可以行使撤销登记的权利来保护自己, 也不至于受到损害。在被拆迁人并不主张或者放弃主张优先取得权时, 第三人与房产商之间的合同仍然可以得到有效履行。当然, 在第三人具有“意思主义”的恶意时, 其与房产商之间相互串通, 损害被拆迁人利益, 依据《合同法》第52条的规定, 应当直接认定为合同无效。
效力问题二:是否优先于善意取得人
我国《物权法》规定了不动产的善意取得制度。拆迁人处分安置房的, 在被拆迁人不主张优先取得权时, 拆迁人的处分行为就应保持有效;只有在被拆迁人主张优先取得权, 撤销第三人的房屋登记时, 处分行为的效力才遭到了否定。因此拆迁人处分安置房时, 并非完全无效, 只是效力不能对抗被拆迁人而已, 属于处分权受限的情形。根据上述推断, 在处分权受限时应可适用善意取得制度, 由第三人通过善意取得制度取得安置房屋所有权。
司法实践中, 经常出现拆迁人总是竭力隐瞒房屋已经安置给他人的事实, 以便从中渔利, 结果导致第三人根本无法得知房屋的真实情况, 购买了安置房。因此, 即使是从利益考量的角度来看, 也应该保护善意取得房屋所有权的第三人。
没有进行登记的拆迁补偿安置协议优先取得权, 不能对抗善意取得的第三人, 但是拆迁补偿安置协议优先取得权已经登记, 就应赋予公示公信力, 保护被拆迁人, 第三人不能善意取得所谓的安置房。实际操作中, 关于优先取得权能否登记, 没有明确规定, 有待于立法完善, 明确规定拆迁补偿安置优先取得权可以进行预告登记和预售登记。
效力问题三:优先取得权能否转让
优先取得权可否转让的问题, 可以分为两个层次进行探讨。首先, 优先取得权可否单独转让, 这一问题涉及到优先取得权的附从性问题。其次, 如果优先取得权不可以单独转让, 那么其是否可以随同主债权一同转让, 这一问题则涉及到优先取得权的专属性问题。
关于优先取得权的附从性问题, 存在两种观点。一种观点认为, 优先取得权不过是债权的一种特殊权能或者说特殊作用;另一种观点则认为, 优先取得权为一种独立的法定担保物权。这两种观点虽然对于优先取得权的独立地位有不同的认识, 但无论是权能说还是担保物权说, 显然都承认优先取得权的附从性, 因为无论是权能还是担保物权都具有一定的附从性。作为权能或者作为担保物权, 由于附从于主债权, 都应随主债权的转让而转让, 不具有独立转让的地位, 优先取得权无疑不具有单独转让的能力。
在这场大斗法中，既有英式拆迁队和钉子户在戴尔农场斗智斗勇的戏剧性场面，又有双方在法律层面和舆论宣传层面的进退迂回。持不同立场的英国媒体为各自支持的一方摇旗呐喊。
英式“强拆”
10月19日早上7时，两队实施拆迁的人马已在戴尔农场外集结。其中一队人马身着荧光黄色背心，戴头盔，手持透明盾牌，这是英国的防暴警察。而另一队身着蓝色背心的，则是法警，他们负责执行法院的拆除令。
戴尔农场总面积约14英亩，其中7英亩位于农场西部，为合法居住区。而东边的7英亩则本来是公共绿化带，在这一区域居住属于非法。此次的“强拆”主要在东边的这一区域展开。
戴尔农场内有51个非法居住点，在这些非法居住点上，各种流浪者的房车和临时搭建的棚屋里居住了大约400名流浪者，其中有不少是有孩子的家庭。该地方政府为了彻底清理该地区准备了1800万英镑的资金，清理行动预计将持续数周。
正式实施拆迁之前，两队人马已在这个位于西北角的主入口外严阵以待，并切断了这一区域的供电，以促使居住者自动离开。8时，“强拆”正式开始，警方很快遇到了令人头疼的局面：一些示威者采取了把自己锁在墙上或房车上的方式，而另外一些则攀爬上了戴尔农场内一个高达12米的脚手架，在这个脚手架的顶端，有一个木板搭建的简易木屋，远远望过去有些像树上的鸟巢。其他的一些示威者则围在戴尔农场四周，形成人墙。
整体上看，普通的爱尔兰流浪者大多采用了和平非暴力的抗议方式。而来自民间抗议团体的示威者则显得较为激进，他们向警方投掷砖头，并挥舞铁棍。
为了避免出现伤亡，警方并没有采取强硬手段推倒这个脚手架。刚开始，警方采取了喊话的方式，希望劝说这些示威人士主动从脚手架上下到地面，但收效甚微。双方对峙到了下午，希望准时收工回家的警察渐渐失去了耐心。于是，警方调来了电动升降机，一些法警凭借这台升降机到达了脚手架顶端，逐个将脚手架上的示威者带下来。
随着脚手架逐渐被拆除。这成为一个重要的转折点，不仅使得警方开始占据主动，得以控制住局面，而且也使得警方赢得了心理战。许多本来准备继续抵抗的爱尔兰流浪者和示威者觉得大势已去，人心开始涣散。经过一天的行动，当地非法居住的爱尔兰流浪者，已经降至50人以下。另外50名来自其他民间团体的抗议示威者，则依然留在戴尔农场。
在经历头一天的愤怒和混乱之后，20日的气氛显得较为平静。上午10点，主入口的大门被一台重型机器推倒，最后两名把自己锁在混泥土桩上的示威者也被移除。
下午2时左右，流浪者内部召开了会议，达成一致，所有人决定离开。随后，农场内的爱尔兰流浪者正式放弃对抗，开始平静地按秩序离开农场。地方政府和警方的“强拆”行动取得了最终的胜利。
不过，警方和当地政府却有意避免使用“胜利”一词，只是称取得了“理想的结果”。整个行动一共逮捕了34人，警方却反复强调这34人全部是激进、暴力的示威分子，而并非普通的爱尔兰流浪者。
舆论战与司法战
同样的事件，在不同的媒体表述中，出现了两个版本。一个版本是地方政府和警方“清理”违法建筑和非法居留者，捍卫法律尊严和当地居民享用公共绿地的权利。另一个版本则是，此地的爱尔兰流浪者家庭被迫离开家园，遭受了具有“种族歧视”色彩的“驱逐”，并和驱逐者进行了顽强而令人敬佩的抗争。10月19日下午，戏剧性的一幕出现。抗议示威者点燃一辆房车，将其作为阻止警方前进的主要路障。在熊熊燃烧的烈焰和浓烟之前，一位愤怒的女性示威者高举着十字架。
摄影记者捕捉了这一幕，这张照片在第二天的英国报纸上被大量采用，但解读各不相同。同情流浪者的人士，甚至将这一幕与德拉克洛瓦以法国七月革命为背景的画作《自由引导人民》相提并论。
但支持政府和警方强拆的人士，则直指这幅照片试图塑造的“斗士”形象与事实南辕北辙。以保守和反外来移民立场著称的英国《每日邮报》就以嘲讽的语调称，这个照片中的形象“差不多是直接照搬好莱坞电影”，暗指这名所谓的“女斗士”是在演戏，并揭发该女子 “只是一个喜欢鼓动人闹事的激进分子”。
除了舆论上的开战，地方政府和非法居住此地的爱尔兰流浪者还纷纷走法律程序斗“法”。
戴尔农场的爱尔兰流浪者问题由来已久。上世纪70年代，巴斯尔顿地方政府允许40个爱尔兰吉普赛人家庭在戴尔农场的一个垃圾场边上建房定居。但70年代之后，越来越多的爱尔兰流浪者开始来到戴尔农场，到了2011年，在戴尔农场定居的流浪者已经超过2000人。
这个流浪者定居点开始逐渐向东扩展，侵占了接近7英亩的绿地。这些绿地之前用于堆放废品，但从1982年起被政府划归为公共绿化带。绿化带内只能进行农林业以及公共户外活动，而不得从事商业性开发和未经许可的住宅建设。
早期的40户流浪者家庭，属于戴尔农场内的合法居住者，后来居住在绿化带上的流浪者家庭，则并未获得当地政府的居住和建筑许可，因此他们都属于非法居住者。由于这群非法居住者的数量急剧增加，该区域很快成为了欧洲最大的非法居住点。
但在2001年之后最初几年，当地政府未对此采取行动，只是对其发出通告，指出定居行为违法，而流浪者反而就此通告提出上诉。两年后，流浪者的请求遭驳回，但他们获得了两年的缓冲期。等到期限已满，巴斯尔顿地方政府经过表决，决定采取拆除行动，但流浪者再一次诉诸法律，向法庭提出针对地方政府的决议进行司法审查的请求，英国高等法院随后判决地方政府的决议违法。2008年底，巴斯尔顿地方政府向上诉法院提起上诉，上诉法院又驳回了高等法院的判决。
2009年，高等法院裁定当地议会的计划不合法，但该判决又在地方议会随后的上诉中被推翻。今年3月巴斯尔顿议会再次投票以执行清理行动。7月，地方政府向非法定居者发出了正式通告，限令其在28天内主动拆除非法住宅，而非法定居者则完全不予理睬，地方政府于是将期限延长一个月。在期限终止当天，高等法院裁定地方政府在决策的每一步中均已考虑了相关的人权问题，因而围绕拆除的法律诉讼应当终止。
10月12日，英国高等法院作出最终裁定，这些非法居住的爱尔兰流浪者必须撤离戴尔农场，此后，地方政府才开始正式采取“强拆”行动。
自此尘埃落定，地方政府与流浪者前后已经打了十年的官司。
据悉，以卡梅伦为首的联合政府对地方政府的决定表示支持，反对党工党则表示反对。在戴尔农场附近的英国本地普通居民中，支持巴斯尔顿政府对这个非法居住点进行强拆的占大多数。一方面他们认为清除这些流浪者，才能恢复本应属于他们的使用这片公共绿地的权利。另一方面，在英国民众中法律观念已深入人心，按规矩和法规办事，是获得普遍共识的社会默契。
此前，出于人道主义和保护弱势群体的考虑，联合国和欧盟都曾多次派工作组和观察员前往戴尔农场考察，并建议当地政府为这些流浪者另觅其他定居点。据了解，目前这些戴尔农场迁出的流浪者已经重新寻找新的定居地，一部分前往卢顿附近的定居点。
11月8日凌晨1点30分左右, 石鼓区桑园路76号两栋居民楼的居民正在熟睡, 一伙身份不明的社会闲散人员突然破门而入, 将居民们强行从床上拖起, 用的士运走, 然后用挖土机将这两栋居民楼夷为平地, 居民们的财物全部被埋在废墟堆中。
令人发指的是, 从床上被拖起的居民连要求穿件衣服御寒都遭到暴打, 他们被迫穿着短袖睡衣和短裤, 在寒风中被冻了数个小时, 其中有两位70岁左右的老人, 两位妇女和一个只有3岁的小孩。
一位名叫廖名发的老人气愤地告诉记者, 他是桑园路76号一栋四层楼房的户主, 今年已经70岁, 8日凌晨1点30分左右, 他正在屋内睡觉, 突然门被踢开, 进来一伙凶神恶煞的年轻人, 他还没明白怎么回事, 便被从床上拖起, 当时他不愿意离开, 这些人便对他施以拳脚, 然后他被两个年轻人架着, 来到一辆的士车上, 送到远离市区6公里外的松木塘烈士陵园附近后, “绑架”他的年轻人便乘坐的士扬长而去,
由于当时正是夜晚, 老人身穿短衣短裤, 在路上拦车, 人家还以为他是疯子, 都不肯停车, 直到凌晨3点左右, 他才遇到一位好心的摩托车司机, 坐摩托回到了家。等到了家, 老人痛苦地发现, 自己的四层楼房屋已经变成一堆废墟了, 家里的家具电器、存折现金, 还有儿子价值3万多元的货物, 全部被埋在废墟里。
两栋房屋共有8人居住, 房屋被拆后, 这8人无家可归, 连身上的衣服, 都是天亮后找人临时借穿的。有着同样遭遇的还有王吉伟 (音) 、李菊花 (音) 等数位租住户。
王吉伟告诉记者, 他有两个儿子, 一个3岁, 一个10多岁, 当时他被强行从床上拖起时, 想拿被子包住3岁的儿子, 结果都遭到殴打, 他在的士车上被两名陌生男子架住近一个小时后, 两名陌生男子接到了一个电话, 称事情已经搞定, 他才在人民路地段被放了下来。
李菊花是一位中年妇女, 被强行架走时, 身上仅穿乳罩和三角内裤, 被两个男人架着坐在的士车上, 她感觉受到了平生最大的屈辱。
由于担心埋在废墟下的财物丢失, 现在, 几名住户在废墟旁搭建了一个临时帐篷, 每天三人轮流值班, 既暂时解决了住宿问题, 也能够起到守卫财产的作用。王吉伟的住处离帐篷较远, 他担心守卫的人看守不到, 于是自己从废墟中找到一座以前丢弃在家门前的烂沙发, 又找了一把遮阳伞, 临时接了一盏电灯, 每天晚上要坐在烂沙发上守到临晨一两点才回去休息。
石鼓区桑园街两栋居民住房及住户被非法侵权事件发生后, 市委、市政府领导非常重视, 市委书记张文雄、代市长张自银多次过问, 安排人员向市公安局和石鼓区委、区政府下发督办函, 要求迅速查办。
12日下午, 市纪委组织市公安局、市检察院以及市建设局的相关负责人召开会议, 要求集中力量查办, 排除一切干扰, 一查到底, 严肃处理。同时, 积极做好受害者财产的估损工作和其他善后工作, 确保受害者的合法权益不受损害。
石鼓区委、区政府正在积极妥善做好被侵权居民的安置工作。除安排宾馆进行暂住外, 还为每人送去了一床被子、过冬衣物, 以及救助资金。对遗失课本和饭卡、住校卡的孩子, 潇湘街道负责人也及时与相关中学联系, 免费为孩子们提供了课本, 并补办了饭卡、住校卡。
为了能够真实地反映社区参与旅游中政府的行为策略与动机逻辑, 及在事件参与过程中的行动困境, 本研究选择了过程事件分析方法, 以京郊M村旅游拆迁征地事件为文本, 通过文本故事发生过程的描述, 分析县镇基层政府在M村旅游拆迁与征地过程中的行动策略、策略机制、行动逻辑与行动合法性困境, 并在此分析基础上力图提出基层政府在发展社区旅游中合法性的路径选择。
一、M村拆迁与征地事件的背景与过程
M村位于北京市区东北部120公里处, 位于北京Y县G镇域东部, 村域总面积13平方公里, 地处京郊司马台长城脚下。该村共有8个生产队, 其中第二生产队和第三生产队紧靠长城景区, 从事民俗旅游业人员462人, 主要经营着饭店或者民俗农家院, 靠招揽长城景区的游客为生。2010年5月Y县政府与中国青旅股份控股有限公司 (以下简称中青旅) 达成合作意向, 决定深度开发司马台长城旅游综合开发项目——古北水镇国际休闲度假旅游区, Y县政府此举目的是为推动县域内汤泉香谷沟峪经济建设, 打造“绿色国际休闲之都”, 推进休闲旅游产业发展, 而M村恰好是实施司马台长城旅游综合开发项目的中心区域。
2010年6月, 司马台长城景区突然关闭, M村村民收到了来自县政府的公开信和书面通知, 被告之M村将进行新农村建设, 让村民尽快搬迁, 并指出M村被列为本市项区域经济开发项目, 属于G镇汤河区域项目。公开信中还表示司马台长城资源一直苦于缺少资金投入, 没有综合团队进行开发经营, 长城资源不能有效利用, 而本次开发将着力于解决这一问题。由于司马台长城景区位于该区域的核心位置, 为确保工程的顺利进行及施工期间广大游客的人身安全, 司马台长城景区决定自2010年6月17日暂停营业, 停止接待游客, 同时景区内所有商户停止经营, 并于6月17日前撤出景区。
随着司马台长城景区停止营业, 村民经营的多家餐饮店也随之生意惨淡, 在餐馆与旅店打工的大批外地打工者撤离。按照县镇政府的规划, 该搬迁涉及村内8个生产队共502户民, 村民的宅基地, 包括村民承包地在内的大部分村集体土地, 将被流转至该村经济合作社, 后者再将土地出租给镇政府, 同时政府部门将在该村7队集中建设安置房。安置房将建在距离景区约三四公里的地方, 安置房分为板楼和别墅, 村民可根据实际需要进行回购, 村民房屋拆迁补偿标准如下:村民回购价格从每平方米1 000多元到2 000多元不等, 法定的宅基地面积内每平方米补偿标准为2 000元, 超出法定面积的给予每平方米300元或600元的补偿, 地上物的房屋会有额外补偿。
2010年7月23日, 历时50天的新农村建设搬迁工作完成, 但这仅仅是整个旅游开发的第一步, 县镇政府下一步的任务就是如何将政府回租的土地征用。2010年6月, 在村民不知情的前提下, 村代表“通过”了土地流转方案, 所有土地 (除承包的山林地外) 全部回租给村经济合作社, 土地回租补偿标准如下:耕地由政府全部回租, 水浇耕地一亩每年2 000元, 非水浇耕地一亩每年150元到1 500元不等。2011年1月, 同样是在村民不知情的情况下, 村代表又“通过”了征地方案, 2月25日, 村委会贴出了征地公示, 公示内容称经M村村民代表民主决议, 村委会与北京市土地整理储备中心Y县分中心协商, 就古北水镇国际休闲度假旅游区土地储备项目征收土地问题达成征地补偿安置协议, 该项目拟征用M村集体土地1 025.97亩, 并列出了10类拟征用的土地, 补偿标准为6万元/亩。公示称如对方案有意见, 自张贴日起5个工作日内, 可以向Y县国土分局提出具体意见, 否则视为放弃权利[4]。“软硬兼施”策略相辅相成, 既能体现出政府权力的权威性, 又能根据实际情况进行变通, 这实际上体现了基层政府在执行权力过程中的非正式化运作过程, 但在策略执行过程中, 由于人员任用上的问题, 以及方式方法选择不当, 不但没有达到策略的效果, 还造成了政府与村民之间的矛盾加深、关系紧张。
1.“威慑”策略。
从M村搬迁开始, 县政府为了确保顺利完成拆迁任务, 加强村民大会拆迁动员的效果, 使村民配合拆迁工作顺利进行, 县政府联合乡政府、县公安局、县法院、县审计局等40多个部门的力量, 分成7个小组下到村子里面, 每个小组配有村两委成员, 以及公安局和法院公务人员。他们站在通往村委会的各条路上, 遇见村民就宣传拆迁政策, 并要求他们在协议上签字, 要求村民配合政府拆迁工作。这一行为给村民以很大压力, 多数村民不敢出门, 害怕被“要求”签字。在拆迁期间, 县镇政府雇佣了多家拆迁公司;为了维护拆迁工作的稳定, 镇政府抽调30多名民警来维持秩序, 这些人员的出现给村民带来了不小的压力。这一事件引起了媒体的注意和报道[2]。中国社区几乎都是被动参与旅游, 由于社区村民的强烈抗争, 往往导致相对强势的政府和企业一起陷入被动[2], 本文对这一观点持不同意见。通过司马村的拆迁征地事件来看, 基层政府在整个事件中相对村民来说都是主动的, 县镇政府为引进外来投资, 以新农村建设的名义对M村拆迁征地, 在此过程中采取各种策略目的是为了获取土地。虽然M村民进行了维权抗争, 而且在此过程中县镇政府也面临着上级政府维护群众稳定的压力和社会舆论谴责, 基层政府面对这些压力与谴责有所让步, 如多给村民拆迁补贴、与村民谈判, 但总的来看给予村民多少拆迁补贴, 以及和村民谈判的筹码依然掌握在县镇政府手中。因此, 与其说县镇基层政府在社区村民强烈抗争中陷入被动, 还不如说基层政府是在“以势摆平”, 这里的“势”是权势、法势、钱势和气势[5], 就是政府利用自己的强势来摆平村民。
第三, 从基层政府与村民间行动策略的力量对比性与村干部的关系紧密性看, 由于西方旅游社区、政府等各方力量之间的对比相对均衡, 政府起相对主导作用, 旅游社区可以维护自己的权益, 并能与政府和开发商相抗衡;同时民间还有非政府组织 (NGO) 等援助和制衡力量, 政府只是介入一些旅游规划中的基础性工作。西方社会政府与社区之间力量相对均衡, 政府与社区之间互动时往往采取平等协商的态度, 而且政府与社区分工明确, 政府主要负责旅游规划前期过程中的一些基础工作, 而社区则借助非政府组织的支持与援助来规划当地社区的发展。中国的旅游社区与政府之间力量相差悬殊, 政府起主导作用, 政府可以利用强大的动员能力调动行政、司法等各方力量。
在M村事件中, 县镇政府在拆迁征地过程中充分展现了政府的动员能力, 调动了县相关各部门人员, 借助行政、司法、公安等各部门的力量, 在村两委的协助下进行拆迁征地, 在这种权力威慑下, 与之相抗衡的社区力量则比较弱小。由于村两委偏向政府, 不能维护村民的权利, 加之民间各类非政府组织缺失, 导致村民处于孤立无援的境地。在M村拆迁征地过程中, 有部分村民进行了维权斗争, 并取得了一定的效果, 但这不足以改变力量对比中的“政府强势民弱势”的政府主导型格局。从事件发展的过程可以看出, 村民压根就没有说话的权利, 而且政府也没有给村民这样的权利, 很多村民是在看到了拆迁公告之后才知道村子要被开发的, 村民在此过程中基本上讨价还价的机会小, 村民为了获得与基层政府谈判的资格, 争取自己的权益, 也进行了维权斗争, 通过上访上告等策略获得了与政府谈判的资格, 但也仅仅限制于模糊的利益争取层面, 还没有扩展到权利的争取层面。由于村干部与县镇干部之间存在着一种相互利用的互惠关系, 而这种关系自然会发展出一种传统的干部庇护关系, 导致保护主义政治蔓延[6], 而这种乡村干部之间的庇护主义造就了乡村干部之间关系的紧密性。虽然村干部的合法性来源于社区, 但村干部的双重代理人角色和公共角色与私人角色的混合, 造就了村干部的“盈利型经纪”的特征, 村干部的作用不是为了保护村民, 为村民谋取福利, 而是为了自身获取私利。
四、基层政府事件中的行动逻辑
基层政府在事件中的主观愿望是好的, 是想借此发展当地区域经济、促进当地的新农村建设, 带动M村民就业和改善村民的生存环境, 但更为深层次的动因则来自现实压力方面。从M村所属的Y县政府2008-2010年三年的财政预算总体执行情况看 (见表1) , 近三年全县总财政收入均大于总财政支出, 每年除去上交市财政部分, 还有财政结余, 整体上看Y县财政似乎不存在财政资金不足的问题。但如果从近三年的全县财政收入情况看 (见表2) , 县财政的主要收入来源并不是本县的预算收入, 而在于市政府的返款、补贴、转移支付和专项资金, 在近三年的县财政收入中, 市政府对县政府的资金投入比例分别占县财政的64.4%、71.3%, 65%, 并且全县一般预算收入完成和全县一般预算支出完成之间差距较大, 如2010年预算收入与支出之间的差距为46亿多元。在2008-2010年的县财政预算执行情况报告中提到了县内税基薄弱, 主要依靠外埠税源和非税收入拉动财政收入增长, 财政可持续增长的基础不够稳固, 由于需要应对“保增长、保民生、保稳定”等一系列政策, 因此财政支出压力进一步加大, 财政收支矛盾突出。
县基层政府面临着内部财政支出与外部体制性压力, 加之作为一个独立核算的利益主体的存在, 必然导致其在财政预算外获利的冲动强烈, 而国家的土地政策恰恰在这一方面为其获利提供了可能。根据财政部、国土资源部《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》的通知 (财综字[1999]117号) 的规定, 新增加建设用地的土地有偿使用费用30%上缴中央财政, 70%归地方财政所有。在实际执行时中央提缴困难重重, 中央向地方提缴比例变成了5%, 再后来又变成了全部受益归地方政府所有, 遂有地方“第二财政之称”[7]提出在不改变土地所有权的制度框架下, 提出变农村土地“承包制”为“永包制”, 在立法上规定承包者拥有对所承包土地的所有重大处置权, 允许资源向最能充分利用它的主体流动, 从而实现资源最优配置。笔者认为这是一条可行的路径, 该建议在不改变农村土地集体所有的前提下, 又实现了村民基本上永久拥有自己土地的愿望, 可以有效地避免地方政府插手农村土地的问题。其次, 要严格界定“公共利益用地”的范围。我国的立法或政策规定往往偏好于采取原则性和方向性界定, 而很少指出具体的边界范围, 这也给地方政府利用边界范围界定不严格而提供了“打擦边球”的机会。因此, 立法中要严格限定公共利益用地的具体范围, 对于滥用权力征地的地方政府要给以严厉惩罚。最后, 要完善征地程序, 虽然我国土地管理法实施条例明确规定了地方政府征地的程序, 但对于地方政府违规操作却没有相应的惩戒措施。如在M村的征地过程中, 县乡基层政府在征地审批手续还没有正式批准下来之前, 政府便允许中青旅集团就开始动工建设项目, 这违反了土地征用程序, 但却没有相应法律对之进行有效地制止。因此, 制定违反土地征用程序的惩戒法律制度, 并将征地程序合法性问题纳入到上级政府对地方政府的考核体系中, 是解决该问题的有效途径。
第二, 从国家层面推动的公共权力的重建。从县乡基层政府角度看, 由于其面临“保增长、保民生、保稳定”压力, 面临财政支出的压力, 为了解决这些问题, 通过征用农村社区土地、引进投资项目就成为最快捷的路径, 加之国家土地法律制度的缺位, 使地方政府征地冲动得以释放和实现。作为村政权的基层组织, 村两委在征地的过程中很容易与县乡基层政权结合成利益共同体, 这种利益共同体借助“公共利益”的需要, 借助行政手段, 甚至是暴力手段, 用低廉的价格向村民征地, 然后或在市场中出售, 或交给企业开发, 以赚取征地利益。因此, 要抵制县乡村基层政权对乡村土地资源的吞噬, 改变县乡村三级政权赢利的形象, 使县乡村基层政权走出公权力权威缺乏的合法性困境, 就需要对县乡村三级政权进行改革。
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