教育管理学笔记完整

教育管理学笔记完整（精选6篇）

教育管理学笔记完整 篇1

第一节 公共管理成为独立学科的内在依据

一、公共管理与私部门管理有本质区别

第一、公共管理与私部门管理的相似性

1、都需要制定管理目标、实施具体方案、监控评估执行结果；

3、都要处理与外部环境的关系；

2、都要对人力、财政、组织、信息等内部资源进行整合以实现管理目标；

4、管理方法和技术大同小异； 第二、两类管理在性质上的差别集中体现在：

（一）公共利益目标与私人利益目标

1、目标是为了公共利益或私人利益（包括管理者在内的），是二者最重要的区别。

2、私部门活动核心是利润，是全部管理活动的出发点和归宿；公共管理部门是为保护和增进与社会存在与发展休戚相关、私人部门难以增进的公共利益而建立的。

（二）垄断强制性与自由竞争性

1、公共管理活动本质上是国家活动，有明显垄断、强制特点，处理公共和私人利益关系基本原则是确保公共利益的优先性，否则会出现公共利益的缺失；

2、公共利益优先性通过公共权力和政治权威体现。以政府为代表的公共组织是某范围内唯一权威中心，需使用强制力规范私人利益，公共管理组织有垄断性，公共管理过程有强制性；

3、私人利益间的平等性使私部门与外部的关系体现为公共权威引导下的平等合作与竞争的关系。私部门管理体现出在公共权力和市场力量双重制约下的自由选择和平等竞争的关系。

（三）制衡性与自主性

1、公共管理者个人利益与其职责代表的公共利益可能存在不一致，导致滥用公共权力，以权谋私，通过民主宪政国家制度框架制衡、割裂公共管理的权威，确保更好的增进公共利益。

2、私部门管理者收到公共权力和市场力量的双重制约，他们的利益直接体现在管理目标上，不存在滥用公共权力的问题，因而相对享有更为充分的管理自主权。

（四）多元理性与经济理性

1、公共管理部门作为增进公共利益的立法者和执法者，处在基本社会资源配置中心，承担社会资源权威性分配者职责。社会利益、价值、矛盾冲突的多元性使公共决策在多元、冲突的利益价值间进行平衡做出抉择，需要多元理性，避免单一向度片面性带来不良社会后果；

2、私部门管理的目标和职能是限定的，管理的规模和影响较小，管理活动围绕如何实现自身生存和发展展开，因此主要依据经济理性，无需对分配和平衡社会价值承担责任。

（五）政府机制与市场机制

1、政府与市场是现代社会最重要的两种资源配置和控制体系。

2、公共管理通过政府机制实现，决定公共管理在公共利益引导下，以近乎垄断的方式提供公共产品和服务；私部门管理通过市场机制实现，以利润为导向，以竞争方式提供私人产品。

二、现代社会变迁推动公共管理发展。公共领域的如下变化发挥了重要作用：

（一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大

政府预算收入与支出决定的公共部门规模反应一国政府对公共物品供给的总规模。经济发展过程中，社会生产和社会生活对公共物品需求日益增长，政府公共支出随经济发展不断增长。

（二）社会生活中的公共事务日益增加

科技革命、全球化影响下社会联系紧密，社会事务日益增加：可持续发展、维护宪政秩序社会安全、回应科技革命和全球化挑战、提高社会经济体制和政治体制对社会治理的有效性等。

（三）公共管理所面临的环境更加复杂多变

工业化、城市化、信息化带来大量新情况、新问题，公共管理环境呈现多元、复杂、动荡、多变的特点，要求整个社会对公共管理投入更多关注，要求公共管理跳出旧有理论框架，适应社会新变化，提出新理论、新手段、新思路、新方法。

三、传统行政学的局限：从行政管理学到公共管理学是一种学科范式的转换。

（一）理论框架局限

行政学以政治学与管理学为基础，继承政治学规范取向和管理学一般工具取向，但未找到平衡的契合点。无法满足将政策分析、社会学、经济学纳入理论基础和研究方法论体系的需要。

（二）管理主体局限

行政管理学：政府或国家行政机关，忽视非政府组织的作用；公共管理学：政府、非政府公共组织

（三）管理理念与手段局限

管理理念——全能政府以行政手段实施全面管理

管理主体：排除非政府主体的参与，同时将规则制定、监管和直接管理混为一谈

管理手段：排斥私营部门管理手段和竞争机制，导致机构臃肿、效率下降、官僚主义、贪污腐败。因此，突破行政学在理念和手段上的限制，成为公共管理学发展的内在要求。

（四）管理对象与目标局限

1、行政管理学：（1）管理对象：政府本身（人、体制、过程）政府管辖范围的公共事务。导致结果： 注重内部管理关注行政秩序和行政效率，然后才是政府管辖的传统事务。忽视行政与外部环境的关系，忽视政府管辖事务以外的社会公共事务。

（2）管理目标：内部取向，重视管理机构，过程和程序的规范性——官僚制组织形态。

2、公共管理学：兼顾内外环境，重视外部环境，以结果或绩效为管理目标

第二节 公共管理学是时代的产物

具体分析，公共管理学产生的社会背景：

一、西方国家摆脱困境的需要

（一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众不满

福利国家理念推动政府权力扩张，政府遭受评击表现在三个方面：

1、政府规模太大，消耗过多稀缺资源；

2、政府管理范围太宽；

3、政府行为方式不当，通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率

（二）经济衰退和财政压力的加剧：

福利国家政策使政府角色过度膨胀，通胀增高，经济停滞，失业率上升，税收能力下降，财政压力巨大。

（三）社会问题与政府不可治理性的增加

1、政府面临的公共问题的复杂性、动荡性、多元性环境，导致政府不可治理性增加；

2、官僚体系力不从心，导致保守、消极、被动，引发政府合法性危机。

因此，必须推行政府改革，让公共服务回归社会和市场，缩小政府职能，化解政府困境。

二、科技革命和全球化浪潮

（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量

1.现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。2.现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。

3.科技革命导致社会治理新形态的出现。新经济文明必然要求新社会治理形态相适应。

（二）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力

政府管理无法独立于其他政府治理体制之外，处在相互依赖之中，导致许多国际性公共物品的出现。各国政府为保持自身竞争力，不得不锐意改革，顺应全球化浪潮。

三、政府管理和民主制度方面的矛盾

（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求，具体表现在以下几方面： 1.传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求。

2.科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。科层官僚制奉行决策权威高度集中、统一指挥原则，行政部门因缺乏竞争和效率陷入被动。

3.科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。各自为政、沟通困难、缺乏协作；机构重叠、臃肿庞大、官僚主义盛行，政府功能严重退化。

4.官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。层级节制、按章办事导致循规蹈矩、按部就班，不能也不敢创新。

（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”，民众提出新的民主要求：

1.民众应直接参与公共服务的供给过程。3.国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。

2.公民应既能控制政治家，又能控制官僚。公共利益实现过程是公民向政治家表达利益，形成公共政策和决策，再由官僚阶层具体完成。4.国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。

西方民主制深层次矛盾体现：政府官员维护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾、官员实现公共利益与满足自我利益的矛盾、公民维护个人合法权利与无限索取行为倾向间的矛盾。

第三节 公共管理学的内涵与研究方法

一、公共管理的涵义

（一）公共物品、公共事务与公共管理

1.公共物品：是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。非竞争性 指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应； 非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。

强调两点：第一，公共物品与私人物品的划分与社会制度无必然联系；第二，受社会发展程度和社会制度的影响，不同社会中公共物品的范围存在着客观差别。

2、公共事务：涉及社会全体公众整体生活质量和共同利益的活动，及这些活动的实际结果。

（二）管理、公共管理与公共管理学

1.管理：在一定环境中，管理主体为达到特定目标运用一定职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。2.公共管理：指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。具体涵义：

①主体是政府和其他公共部门。②公共管理公共性，决定社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。③由于公共事务关系到社会成员利益，决定公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随社会变迁不断调整； ④对象（公共事务）的特征：与公共利益直接有关，公共事务受益对象是社会公众； ⑤公共管理来自民众授权并负直接社会责任，必须依法进行，其工作绩效不以利润或效率为标准； 公共管理活动具体类型的“三分法”： ①公共政策－政府制定公共政策的活动；

②政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；

③非政府组织管理，除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。

3.公共管理学：是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。总体看，公共管理学的重要特点： ⑴公共管理是一个整合性的概念。介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”。

⑵公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。⑶公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。⑷公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。⑸公共管理强调价值调和与责任，不仅重视 3E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），而且重视公平（Equality）、正义、民主。⑹公共管理关注和重视政府改革与再造。

⑺公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。

当前公共管理学值得注意的特点：⑴鲜明的实践导向性⑵理论上的包容性⑶学科的年轻性

二、公共管理的构成要素

（一）公共管理的主体：公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。主体构成：公共组织（政府、非营利组织）个人（领导者、管理者、被管理者）

（二）公共管理的对象：公共管理的直接对象是各类公共事务。

（三）公共管理的资源和手段：公共部门最重要资源是合法性。包括：合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，被管理者对管理者及其行为的认同。公共管理具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。公共管理的手段最基本的手段是制定和执行公共政策。

（四）公共管理的环境：在公共管理的宏观环境分析中，以内容为标准划分出：政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。

四、公共管理学的研究途径与方法

（一）公共管理学的研究途径：公共政策途径（Public policy approach，P 途径）企业管理途径（Business approach，B 途径）。

1.P 途径公共管理的特征：强调与政策分析的渊源关系，看重政治和管理层面。①着眼高层管理者及他们所进行的政策研究；②重视非量化和实务的取向，推崇个案研究来发展相关知识； ③强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。

2.B 途径公共管理的特征：主张师法企业。

①偏爱企业管理原则；③除重视策略管理及组织间管理外，还强调公共管理过程的管理； ②对公、私部门差异不作严格区分；④在研究方法上偏爱诸如实验设计之类的量化方法。

3.P 途径和 B 途径的共同点：①它们的眼光不局限于行政机关内部，将关注焦点放到公共部门与外在环境的关系上；②都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性的材料。

（二）公共管理学的研究方法

1.规范方法：用于公共管理现象研究，着眼建立一般理论和一般原则，偏重价值考虑，寻求理想状态。2.实证方法：又称经验方法。专注发现事实，依据科学原则描述事实，研究者价值中立。3.案例方法：对特定问题从实证角度分析评价结论，据结论确定处理类似问题的行动方案

4.系统方法：是社会科学方法。注重系统的整体协调、系统的环境适应性、系统整体功能的最优化，要求多层次多角度考虑问题，从社会整体协调性上完成管理过程。

5.比较方法：横向对比不同国家地区的公共管理活动或某个侧面；纵向对比同一国家地区不同时期的公共管理活动或某个侧面，以研究探索公共管理的普遍理论和最优方案。

6.数理方法：按照随机或非随机抽样原则广泛收集公共管理现象的数据，通过电子计算机用现代数学方法和定量分析技术把公共管理现象间的关系数量化，研究管理活动的规律。

第四节 公共管理学与中国的发展

一、公共管理学与中国的市场经济

（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷 公共管理学在公共部门的经济职能定位：

①为市场经济提供基本制度框架和法律基础 ②组织各种公共物品和服务的供给 ③保护自然资源和环境 ④保护和维持市场竞争 ⑤调节收入和财政分配 ⑥通过财政、货币政策等政策工具减少经济波动，保持宏观经济平衡。

（二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展

①将公共部门视为市场、民众服务的服务体，而不是高踞市场之上的发号施令者和管制者； ②减少政府直接经济管理职能，发挥市场优势，市场在一切可发挥作用的地方扮演积极角色。

二、公共管理学与中国的社会发展

（一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展

（二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力促进当前正进行的社会转型

第二章 公共管理的理论与实践的发展

第一节 公共管理学的理论渊源

一、管理理论（理解记忆）

（一）古典学派理论。弗里德里克·泰勒（Frederick W.Taylor）为代表。古典学派关注焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它包含的一系列原则，可用于私营企业，也适用于公共部门。

（二）行为学派理论。梅奥（J.E.Mayo）著名霍桑实验，证实人不单纯追求经济利益，生产效率取决于士气高低，用“社会人”概念取代“经济人”，将非正式组织概念引入管理学。

（三）决策学派理论。决策学派以赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。决策学派的查尔斯·林德布洛姆（Charles E.Lindblom）提出渐进决策理论。

（四）系统学派理论。系统学派以切斯特·巴纳德（Chester I.Barnard）将组织视为一个社会系统而得名，巴纳德认为，组织是协作的系统，包含三个要素：协作的意愿、共同目标和信息联系。20世纪670年代，系统学派发展出两大理论，生态理论，权变理论，（五）新管理主义理论（重点）。新管理主义是 20 世纪 80 年代以后在信息革命背景下产生的理论。还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。

1.企业再造理论。企业再造：指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。

2.虚拟企业：把不同地区现存资源迅速组合成一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，是依靠电子网络手段的联系实现统一管理的经营实体。能最快速度推出高质量低成本新产品。

3.学习型组织：通过培养弥漫整个组织的学习气氛建立符合人性的、有机的、扁平的组织。由多个创造型团队构成，组织成员具有共同愿景和持续学习精神，是一种可持续发展的组织。

二、当代经济学理论

（一）公共选择理论（Public choice theory）

公共选择：是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

1.公共选择理论基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。它认为，人类社会由经济、政治两个市场组成。试图把人的行为的这两个方面纳入统一的分析框架，用经济学方法和基本假设统一分析人的经济与政治行为，即人们通过货币选票、民主选票寻求自己效用的最大化。拆除了经济学与政治学的传统壁垒。公共选择作为非市场的集体决策理论，具有三个规定性：集体性；规则性；非市场性。2.政治市场和经济市场在交易上的重要差别：

①经济市场交易私人物品，交易媒介是货币；政治市场交易规章、政策、议题等公共物品，选择媒介是公共选择工具：投票、利益集团、代议制、政党、政府等。

②市场交易是在单个人和单个厂商间进行；政治市场交易是在集团、政党间交易； ③经济市场交易是自愿平等等价交易；政治市场交易非自愿性、不平等性、强制性。

3.公共选择理论对公共管理学的理论启示：

①用经济学方法和假设研究政治，建立严谨的有关政府一般理论的努力，为公共管理学研究提供了经济学视野和新的研究途径；

②对资本主义民主政治过程得矛盾性、投票制度的虚伪性、少数利益集团对决策过程操纵性的分析引发对政府干预行为的局限性及带来的种种弊端的反思；

③强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，改革政治先改革规则、市场失灵根源是现行法律-政治规则失灵，使公共管理从规则制度创新层面研究。

（二）政府失灵论

政府失灵（Government failure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时涉及的主题，是公共选择理论的核心论题。政府失灵：指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。政府干预行为的局限性表现及其原因：

1.公共决策失效：相对市场决策，政治决策是更复杂的过程，有相当的不确定性，存在诸多困难、障碍或制约因素，使政府难以制定并实施好或合理的公共政策，导致公共决策失效。公共决策失误的原因：

（1）社会实际上不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。

（2）即使存在某种公共利益，现有公共决策机制却因自身内在缺陷难以实现这种利益。（3）决策信息的不完全性。（4）选民的“短见效应”（5）选民的“理性无知”。

2.政府工作机构的低效率：政府机构执行政策和公共物品供给的效率不高，官僚主义作风严重，必然影响政策执行结果，使好政策产生恶结果，导致政府干预失败。

低效率原因：①缺乏竞争性压力②没有降低成本的激励机制③缺乏监督信息。3.政府的内部性与扩张。

（1）政府内部性（internalities）指公共机构尤其政府部门及其官员追求自身利益或组织自身目标而非公共利益或社会福利的特性。内部性被看作是非市场缺陷和政府失灵的基本原因。（2）政府部门扩张：包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。

（3）公共部门出现自我膨胀的原因：政府是公共物品的提供者和外在效应的消除者；政府是收入和财产的再分配者；利益集团的存在；官僚机构的存在；财政幻觉。4.政府的寻租活动。

（1）寻租（Rent-seeking）指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或维护既得经济利益或对既得利益再分配的非生产性活动，是用较低贿赂成本获取较高收益或超额利润的活动。

寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租活动特点：利用各种合法或非法手段获得拥有租金的特权。

现代社会寻租活动，是利用行政法律手段来阻碍生产要素在不同产业间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。

（2）寻租活动导致“政府失灵”的原因：

①寻租导致经济资源配置扭曲，或是资源无效配置的根源；②寻租作为非生产性活动，它不增加任何新产品或新财富，只改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；③寻租导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府声誉，增加廉政成本，导致社会资源浪费。（3）“政府失灵论”对公共管理学的启迪作用：

①深刻分析西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及代议民主制度的内在缺陷；

②克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上存在的偏差，弥补了政府行为缺陷研究的空白； ③提供方法论启示，把政治制度因素看做经济过程内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析框架。

（三）代理理论和交易费用理论

1.代理理论（Agent Theory）：又合同理论。在专业分工条件下，每个人不可能自给自足，就产生“委托代理”关系，作为一种契约，一个或多个行为主体指定或雇佣另一些行为主体为其提供服务，授予后者一定决策权力，并依据后者提供服务的数量和质量支付相应报酬。如：雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。

（1基本假定：处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍现象。

（2委托—代理关系的核心：委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。

（3它关注三个主要问题：①代理人的选择和对代理人的激励；②减少“代理成本”或由代理引起的资源耗费；③签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。

2.交易费用理论（Transaction cost theory）：是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，交易费用：指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注焦点：是如何降低交易费用。

科斯（Ronal H.Coase）观点：于1937年提出交易费用概念：运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。

①科斯用交易费用的概念解释为什么会出现企业：企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。企业出现后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”。原有市场交易及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。

②科斯理论中，经济资源配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。

③当企业规模扩张到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用，等于别的企业组织这项交易的费用时，静态均衡就实现了，企业与市场之间规模边界就确定了。

第二节公共管理学科的发展历程（理解）

一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末）

（一）传统的公共行政（1887－1960）：处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型阶段，行政或管理在整个国家或社会管理中地位日渐上升。

公共行政学研究特点：①多采用制度或法理研究方法，重点关注正式政府组织机构②主张政治行政分开③探究行政管理一般性原理④强调效率是最高标准。

1.政治与行政的关系，这一时期前后有变化。文官制度改革—政策科学

2.管理组织体制运行方式产生了官僚制理论，先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。

（二）新公共行政时期（1960－1980）

1.政治与行政关系，行政活动中的价值倾向受到更多关注。2.韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。

3.具体理论方法的运用，公共行政更多受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。4.这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。

二、公共管理时期（1980年至今）

（1）与公共行政时期区别：①关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系； ②关注政治与行政关系，也注重当代经济学、管理学理论及工商管理经验的引进。（2）在实践上，公共管理力图解决三个问题：

①重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府管得少一些、好一些；

②实现社会自治，鼓励公共管理社会化，利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府不足；

③改革政府部门内部管理体制，尽可能引进竞争机制，提高政府部门工作效率和为社会服务的质量，使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。

第三节新公共管理（了解各国模式，重点学习经验）

新公共管理核心思想：把私人部门管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务中，目标是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。

一、主要工业化国家的新公共管理实践

（一）英国新右派的政府改革：1979撒切尔上台为标志，新公共管理实践的开端。主要特点： ⑴视民众为顾客，强调顾客选择权。民众在市场机制下，选择公共或私人部门提供公共服务。⑵创造市场或准市场竞争机制。以众多公共服务供给者取代单一垄断供给者，形成竞争机制。⑶扩大个人及私部门活动范围，使个人自力更生，自愿性团体扮演更积极角色；

增加私部门提供公共服务的机会，政府机构将注意力放在原先忽视的，但民众真正需要的服务上。⑷将公共物品购买者角色与供给者角色分离开，防止政府机构利用裁判员地位，谋额外好处。⑸对公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约方式加以控制。

⑹由市场检测绩效目标。部门内，管理者对资源支配运用必须与管理目标相结合，即管理者目标在于实现目标，对部门绩效评判，取决于顾客满意度。

⑺弹性薪酬。即由实际市场和绩效水平决定薪酬，使薪酬待遇成为激励工具。

（二）美国的新治理。90年代克林顿时期。特征：

⑴强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式提供公共服务

⑵鼓励民间部门参与公共物品生产，吸引并授权公民团体直接参与公共方案设计，强调决策过程分权化。⑶强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际绩效而非预算盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客需要而非政府机构自身，强调公共服务品质而不仅仅是服务效率。

⑷在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。

（三）其它西方国家的实践。

1.澳大利亚和新西兰：新西兰新公共管理9项原则：

①政府只在非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率和无效能时才涉入其活动。②一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。

③必须尽可能明确和清楚界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。④必须尽可能把存在潜在冲突的职责安置在不同机构中。

⑤内阁部长和各部执行长（Chief Executive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长在最少干预下，对方案的投入及产出负责。

⑥公共基金使用包括购买政策，须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而非生产者决定。

⑦制度设计必须使公共服务提供者获利最小化。⑧治理结构趋向降低代理成本和交易成本。

⑨行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。

2.欧洲大陆各国特征：对产出与结果进行控制；制定项目预算和绩效标准；采用服务和顾客导向；康采恩式权责划分；责任委托给商业单位。

（四）各国新公共管理实践的共同特点

1.为解决财政问题，各国行政改革内容大都包括私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果看，使政府财政压力减轻，探索出使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。

2.为改革政府传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门管理技能。

3.为满足社会动态需求对行政架构作出调整：界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样可使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。

4.实现政府公共服务方面的“角色”转变，由公共服务直接提供者变为公共服务“监督人”。

5.通过政府改革取得的成果，使各国执政者产生一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字和琐事的困扰，就应将政府职能定位于“掌舵”而不是“划桨”。

（五）当前西方政府改革的新动向（20世纪90年代中期以后）

1.在政府与市场间作公共选择。虽在实践上仍更偏向政府，但更多市场，更小而有效的政府已成为西方各

国乃至转轨国家和发展中国家的共识，成为世界各国政府改革的指导思想。

2.政府与市场关系的改革在美国等国转化为一场重塑政府的运动。虽在削减社会福利支出方面没有实质性进展，有的国家甚至有回潮；但在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性进展。

3.强化信息技术运用的实践变成一场重塑政府运动。20世纪80年代强调采用信息技术，90 年代开始强调利用信息技术改革原有工作程序、组织等结构问题。

4.各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善。新公共管理思潮影响下，强化政府政策执行部门自主权改革，重新塑造政治（政策）与行政（执行）间的关系。

二、对新公共管理的评析

（一）新公共管理的时代特征

1.新公共管理既是解决西方社会现实问题产物，也是对公共管理时代要求积极回应的产物。

与传统公共行政学相比，“新公共管理“范式的创新：①为公共部门管理尤其政府管理研究奠定更广泛、坚实的理论基础；②开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新； ③建立更全面、综合的知识框架；④提供当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。2.新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。

20世纪80年代始，西方国家逐渐显现对市场的回归，90年代世界范围出现政府权力、职能和责任的全面退却。政府从社会制高点后撤，是从20世纪向21世纪公共行政领域中的重要现象。基于科技革命、新产业革命及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会，政府与市场的关系，新公共管理体现这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。

3.新公共管理反映政府职能定位发生根本转变的趋势。

政府与市场关系新格局的形成，是由政府职能定位的根本性转变引起的。政府由所有者和经济活动直接管理人向监管人和规则制定人转变。表现为政府公共政策化和公共管理社会化。

（二）新公共管理的“解题”特色

⑴“谁来管理”问题，新公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量和服务效率方面存在先天不足，由政府垄断社会管理和公共服务一切基本方面的做法是不当的，政府应全面后撤，只做那些只能由政府做、政府又有能力做好的事情，把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能交给社会，让社会实现自我管理。实现传统政府职能向社会转移的重要思路：将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。⑵“如何管理”方面：引进市场竞争机制和私部门成功管理经验和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具体表现：①广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。②政府服务以顾客为导向。③由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。④通过多种形式授权改善公共部门工作。⑤放松严格行政规制，实施严明绩效目标控制⑦重视公共人力资源管理。⑥文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。

（三）新公共管理的理论困难与受到的批评

⑴新公共管理的理论困难：是“公共性”与管理主义的两难选择。公共部门和私人组织、公共管理和私人管理的差异是根本性质的，很难回避。解决这一困难的两个办法存在风险与疑惑：

①假设本质上没有差别让一般管理长驱直入，则会危及其“公共性”，且对其本身带来极大冲击； ②决策层面坚持公共性，执行层面采取管理主义是否可行尚有疑问。⑵新公共管理面临的主要批评：是其沉溺于市场基本教义，事实证明任何对市场的过度依赖都是不恰当的。

（四）新公共管理的借鉴意义（启示）：

1.必须加大政府体制创新力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品供给的局面； 2.充分认识市场机制是改善政府绩效的有效手段，引入竞争机制用市场力量改造政府，提高政府工作效率； 3.必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；

4.注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。课后阅读：代理人的“道德困境”

第三章 公共管理的主体

第一节 公共组织的理论

一、公共组织的概念

（一）组织和公共组织：

1.组织：是人们按一定目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的

有机结合体，是为实现某种目的有意识建立的人类群体。简单说，组织是两个以上的人、目标和特定人际关系三种要素构成的特殊的人群体系。

2.公共组织：是以实现公共利益为目标的组织，一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。包括：政府、以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织。

3.非公共组织：一般不以公共利益为目标，他们做追求和维护的是组织成员的私人利益。

（二）公共组织基本要素

1.物质要素: ①人员。按组织目标职能将不同专业水平年龄的人组合起来，是公共组织的主体和核心； ②经费。维持公共组织运营和发展；③物资设备。是公共组织赖以生存发展的物质基础。

2.精神要素： ①目标，组织产生发展的基础和原因，是组织存在的灵魂、前进的方向，本质上反应组织 的基本职能。包括：任务、目的、指标、数量、质量、时限等，分总目标、分目标、工作目标。②责权结构，组织系统内各子系统、工作单元及成员、职位间任务权力责任的从属并列关系 ③人际关系，稳定组织内在要素，调动成员主动性、积极性。

二、公共组织的性质

（一）公共组织与非公共组织的区别

①基本目的不同。非公共组织：追求组织成员私人利益，为相关利益者服务；

公共组织：追求全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员整体利益，实现公共利益。

②提供产品不同。非公共组织：从事商品、劳务生产，向社会提供私人产品，消费者必须支付货币，购买和享用其产品；公共组织：为社会提供公共产品，无需单独付费或只需支付有限使用的费用。③管理对象不同。非公共组织：本组织成员，对本组织外社会成员的活动无权干涉； 公共组织：可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。

④活动依据不同。非公共组织：服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据。其权力建立在组织成员平等契约关系上；公共组织以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。

（二）公共组织的性质：

①社会性。公共组织的基础。从根本上维护社会利益，维护社会统治秩序，履行社会管理任务。②权威性。强制服从是政府权威突出特征。对于特定对象，非政府公共组织也具有权威。

③法制性。是公共组织权威性的基础，公共组织建立、撤销以及开展活动都以宪法和法律为依据。

④系统性。公共组织是依法设置、由若干要素按照一定的目标结构、层次结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明、协调有序的有机整体，其组织系统遍布全国各地。

⑤主动性。主动适应社会发展变化。研究、提出社会各项事业的发展规划，为社会生产和生活服务。

三、公共组织的结构

（一）公共组织的纵向结构

（图3-1P65）公共组织纵向结构分工的职责分配关系：

①最高层次公共组织为决策层，负责制定本部门行政总目标、总方针、总政策和总实施方案，最高层次公共组织，是开放的公共组织。

②中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针政策，以此为依据结合本单位具体工作实际，制定本单位具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。中层公共组织为半封闭半开放系统。

③基层公共组织为技术操作层，执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织协调、指挥下，负责技术操作性的具体工作。组织基本为封闭型，技术方法的选择是公共组织内部问题。

（增）评价：公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中的优缺点： 优点：①分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，做到事权集中，统一指挥； ②行动迅速，能及时根据本地情况做出决策，就地组织实施，有利就地监督和控制； ③能发挥各层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作； ④各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。

缺点: ①各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通； ②容易形成地方的块块分割，不利各 地经济和文化的交流与发展；③容易形成地方主义，不利中央对地方的宏观控制。

（二）公共组织的横向结构

1.按业务性质分工：指按公共管理业务性质异同来组成公共组织单位，是其平行分化的基本方式。

（增）优点：①符合分工专业化的原则，提高管理效率。②有利统一管理业务的方针、政策和法规，避免 政出多门。③体现事权一致的原则，便于协调。

缺点：①业务事权过于集中，容易条条分割，不利合作协调。②分工过细，易造成部门林立。③有些业务性质混淆不清，不易明确划分，易产生组织冲突。

2.按管理程序分工：按公共管理工作程序不同分别设置公共组织部门。根据公共管理过程咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节划分咨询、领导决策、执行、信息、监督部门等。（增）评价 优点: ①注重公共管理工作的技术方法，有利提高管理人员专业技术知识；

②从事某项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利节省人力、物力、财力； ③公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。缺点：①工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；

②使用上有局限性，只能对有较大独立性的程序可设置部门，多数工作程序无法独立出来。

3.按管理对象分工：按公共组织服务的人群、财物为对象进行部门设置。最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。（增）优点：①根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。②群众对公共组织职责一目了然，易于沟通和监督

缺点：①管理对象增多，导致部门林立，不利精简节约。

②容易忽视甚至割裂管理对象间等相互联系，可能产生综合性工作无人管理的现象。③容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍整体的利益。

④按服务对象与按业务性质划分部门发生重复、交叉，互相推诿、踢皮球，降低工作效率。

（三）公共组织的主要结构形式

1.直线制。垂直系统，统一指挥，纵向管理横向辅助。

特点：机构简单，职权明确，命令统一，决策迅速，个人负责。适于小规模任务。缺点：等级森严，形式呆板，不利成员主动性积极性的发挥。

2.职能制。按专业分工设置职能部门，部门在自身业务范围内行使职权。优点：解决主管领导对专业指挥的困难。

缺点：各职能部门都有指挥权，多头领导不好协调。

3.直线职能制。直线制为基础，行政首长下设职能部门从事专业管理，并作该级领导的参谋。优点：保证统一领导，避免多头制；缺点：易忽视参谋部门作用，过分强调领导指挥权。被广泛采用的原因：简单有效。“直线-职能-参谋“结构，横竖分工明确。4.矩阵制。由专门从事某项工作的项目组形式发展来的组织结构。

特点：纵横联系，适应性强，机动灵活。缺点：缺乏稳定性。不能大规模运用，发生双重领导冲突。适用：工作内容变动频繁、每项工作完成需运用众多技术知识的组织；或为一般组织安排临时性工作任务的补充结构形式。

第二节 公共组织的类型

一、政府组织

（一）政府的概念

⑴国际法意义的政府是主权国家的要件，指某一国家或地区合法代表者，是主权国家代理者。

⑵国家必须具备的条件：①人民；②定居的土地，流浪的民族不是国家；③政府，有一个或更多的人代表人民，并按本国法律统治。一个无政府状态的社会不是国家；④主权的政府。主权是最高权威，即一个独立于世界上任何其他权威之外的权威。

⑶政治学中的政府，是统治集团借以实现统治意志的政治统治机关，是国家实体的一部分，是政治组织的核心组成部分。

⑷行政学上的政府：专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。

⑸社会学上的政府：是社会组织的一种，与一般的社会组织相比，有较强的政治性。

综上：政府：国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。广义政府：指行使国家权力的所有机关，包括国家立法、司法、行政机关。立法机关制定法律，行政机关执行法律，司法机关运用法律审判案件。

狭义政府：仅指国家行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。本书主要研究狭义政府。

（二）政府的主要类型（现代国家政府形式）：

1.总统制政府：是以总统为政府首脑的政权组织形式，国家行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制国家，政府机关较彻底采用三权分立原则。总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。

2.内阁制政府：是在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。内阁制国家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。

3.委员会制政府：或合议制政府，职权不由一个行政首长行使，而由一个委员会集体行使。

二、非政府公共组织

（一）非政府公共组织的概念 非政府公共组织，指承担公共物品生产与提供、进行公共事务管理的除政府组织以外的其他所有公共组织。

（二）非政府公共组织的主要类型

1.公共事业组织：包括事业单位和民办非企业单位

2.公共企业组织：指中央或地方政府授权管理公共事务、提公共物品的国有企业。

3.社会中介组织：介于政府、企业、社会公众之间的从事咨询、服务、沟通、监督、仲裁、公证等活动的非营利组织。包括会计事务所、律师事务所等。

4.社会团体：中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。5.民间自治组织：指在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的组织。

三、公共组织的作用

（一）公共组织是公共管理的主体：

公共组织是管理社会公共事务的主体，是公共管理活动的物质基础和力量源泉。

（二）公共组织是公共管理活动的基本支点：组织和人事是一切管理活动的两个支点，构成管理活动的基本框架，公共组织是公共管理人员的载体。

（三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量：公共组织是人，体力精力聪明才智的放大；是人力物力财力和时间效用的放大，形成强大的组织力量，充分利用资源，避免浪费。

第三节 公共组织中的人员

一、公共组织中的领导者

（一）领导与领导者

1.两种含义： ①领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程； ②领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。2.理解涵义把握三点：

⑴领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。

⑵领导者拥有影响被领导者的能力或力量。这些能力或力量包括由组织赋予领导者的职位与权力，也包括领导者个人所具有的品德、才能、知识和感情等非权力的影响力。

⑶领导目的是通过被领导者达到组织目标。概括讲：领导是指挥、引导和影响被领导者为实现某种特定目标而努力的各种活动过程。3.领导者的影响力可以分为：

1.权力性影响力。由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。

2.非权力性影响力。与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界赋予的。特点是自然形成，比权力影响力更具影响，有权力影响力起不到的作用。

3.公共管理学还从权力基础或者说基础性权力问题的角度研究领导者的行为。领导者的权力基础或基础性权力有5种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。

（二）领导者的素质

1.思想品德素质：廉洁奉公、秉公行政、忠于职守、联系群众、善于团结；

2.文化知识素质：社会科学、自然科学基础知识；公共管理、领导科学、国民经济管理知识； 本职工作业务知识；丰富的生活工作经验知识。

3.领导能力素质：认识、组织管理、创新、表述、快速应变能力。

4.心理素质：热情冷静、灵活坚定、自制勇敢、谨慎、有胆有识魄力过人、公平正直光明磊落、豁达大度严己宽人、务实质朴诚实精明、谦虚自尊举止文明、严肃活泼乐观热忱。5.身体素质：身体健康、生命力旺盛、精力充沛。

（三）领导方式：指在特定的环境中采用的作用于被领导者的行为方式，具有策略性和倾向性。领导方式大致分为四种类型：

1.集权型领导方式：指领导者个人决定一切，要求下属绝对服从，已完成任务为直接目标，以采用权力控制手段为主要形式的一种领导方式。特点：确定明确的目标；严格的组织控制；严密控制下级的行为过程；注重物质成果；行为方向是自上而下的。

2.民主型领导方式：领导者发动下属参与讨论、共同商量、集思广益，然后进行决策，做到上下通融、和谐一致地工作。以调动人的主动性为直接目的，以激励为主要手段，表现为领导者对决策目标的自觉感受，对决策实施方法的自主选择。特点：领导对下属给予感情支持；心理渗透；提供参与机会；实施能力培养；行为方向是双向的、上下结合；领导力求促进人际关系的和谐。

3.放任型领导方式：指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是一种不负责任的领导方式。

4.“无为而治”型领导方式 ：当事情已按照他固有的规律运行时，领导者不再改变它，而是让它按自己的方式进行；实质是形放实不放，放小不放大；领导者超脱于具体事物之上，只管带有全局性、方向性、关键性的大事情。

5.领导方式的运用，不存在一种绝对的标准。美国管理学家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基础上提出有效领导的权变理论：关注领导者与被领导者及环境间的相互影响。认为，一种具体领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随被领导者特点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示： E= f（L，F，S）E—领导的有效性 L—领导者 F—被领导者 S—环境 f—函数关系

领导工作受领导者所处客观环境的影响。领导方式是领导者特征、追随者特征和环境的函数。

二、公共组织中的一般管理者

（一）领导者与管理者的区别：管理者是被任命的，拥有合法的权力进行奖励和处罚，影响力来自所在的职位所赋予的正式权力——领导者则可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力影响他人活动。

（二）管理者的主要类型与职责.据公共管理活动中地位与作用的差异划分：

①决策成员是公共组织中参与制定组织目标、总体规划、发展计划和重大项目决定的个人或集体。决策集团是一个具有相对稳定性、正式的核心组织。决策人员是公共组织中枢系统构成成分。

②执行人员是参加程序性执行工作的全部公共组织成员。按岗位不同，可区分为 领导人员、计划人员、指挥人员、实施骨干等类别。

③监督人员是公共组织中负有监督职责的专职机构的工作人员。是公共权力正确运用、组织系统正常运转、达到特定目标的重要保障；按照具体工作不同，又可分为行政监察人员和审计人员。

④咨询人员是根据公共管理实践需要对公共管理理论、方针政策、管理目标、重大项目、专门课题进行调查研究、提供决策预选方案和咨询意见的人员。

三、被管理者

（一）内部被管理者——公共组织成员

1.管理者与被管理者的静态划分：行政首长、主持工作主要负责人——其部下工作人员

2.管理者与被管理者的动态划分：特定工作程序和工作关系中发挥领导作用人员和处于被控制、服从、执行地位的人员。

（二）外部被管理者——社会公众

1.关系：社会公众是公共管理的基本主体，他们创建公共组织，指导公共管理活动基本方向；公众个人是公共管理中的被管理者，个人利益以集体利益为依归，服从公共组织管理。2.具体说，社会公众影响公共管理的方面：

①社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。

②社会公众的意见决定公共管理的合法性程度。管理的权威来自被管理者接受服从的程度。③社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。④社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。

第四节 传统公共组织的困境与变革

一、科层制的基本特征

（一）马克斯·韦伯的科层制理论

科层制（或译官僚制）理论，是德国社会学家马克斯·韦伯“组织理论之父”庞大政治社会思想的有机组成部分。韦伯认为，任何组织存在都是靠权威维持的，合法的权威有三种类型： ①基于习俗惯例的传统型权威；②基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；③基于理性法规的法理型权威。每一种权威各有其理想的组织，科层制是与法理型权威最适宜的组织形式。

（二）科层制组织的特征

1.组织标准化。为完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。包括3个方面：⑴分工专业化；⑵工作指标化；⑶人员统一化。

2.工作秩序化。秩序是一切组织存在发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部各要素、环节间形成有机联系，使相关组织间互相协调，密切配合，形成一个无障碍的工作流。要求理顺组织内外各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。

3.管理规范化。科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系干扰。包括：

①组织成员间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为、情感、偶然的因素，尤其排斥不良人际关系的影响。②对所有人一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。

③明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。④精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。

二、传统科层制组织的困境

（一）对传统科层制理论的评述。1.传统科层制理论的基本贡献：

①把专业化分工原理广泛引入组织管理中，提出职能化（专业化）管理原理，为构造科学管理的组织结构及发展演变奠定一般的原则基础。

②总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。③倡导“理性化－法律化”组织形态，强调组织运作应以法律为规范。

总之，传统科层制组织的研究所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调一致，法规完备，高效合理的组织体系。2.传统科层制理论的不足表现为：

①只研究公共组织的静态结构，忽视组织动态面的研究。关注重点是组织结构、如何分工、建立层级节制体系、订立法令规章工作标准，但法规制度过于繁琐，会影响组织目标的实现。

②强调组织非人格化、理性化，忽视对人的主观能动性及多方面需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。

③只将组织当作封闭型系统研究，没有探讨组织与其外在环境间的相互关系、相互影响。

（二）科层制组织的内在缺陷

1.科层制管理造就刚性官僚系统，象一部机器没有灵活性和主动精神，只有齿轮间被动运转。2.采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。

3.排除竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。4.依靠条块分割的专业化单位解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。

总之，科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来稳定公平精确的逻辑规范。但公共组织科层制，形成典型的官僚体制，专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，传统的官僚体制还可以胜任。但在新兴信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物变化幅度与速度大大增加，科层制管理模式已不能有效运转，必须采用新的管理方法。

三、公共组织的变革：

（一）公共组织变革的主要动因（外部因素）：

1.经济体制的转轨推动公共组织的变革。经济体制变化永远是公共组织变革的重要动因。人类社会从自然经济形态到市场经济时代，作为公共管理主体的公共组织也在不断变革。

2.政治制度的更迭导致公共组织的变革。政治制度质变：指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化，决定公共组织为谁服务，使公共组织发生根本性质的变化。此时公共组织的变革表现为：制度的全面重新设计与确立。

3.社会发展程度促进或制约公共组织的变革。社会发展程度四个衡量方面：

①社会企事业组织发育独立成熟程度②社会群团组织独立程度和参与意识③大众传媒对社会介入程度和

自身现代化程度，促进公共组织自律意识的形成④公民素质高低，影响公民对公共组织目标的理解和认同。4.国际环境的重大变化影响公共组织的变革。科技高度发达的信息社会和全球化，密切国家间的关系，要求各国政府在、政策、职能、组织结构上相互衔接，共同应对挑战；估计关系中的重大问题，要求各国政府作出相应的对策，调整自己的政策乃至职能和机构。

（二）公共组织变革的目标

1.提高公共组织对外在环境的适应力、改造力。2.加强公共组织自身的稳定性、协调性。

（三）公共组织变革的主要内容。1.公共组织职能的变革

①职能作用的领域：公共组织由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。

②职能作用的性质：公共组织由保卫性统治性职能为主向管理性服务性职能为主方向转变。③职能的分化程度：公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。④职能行使方式：公共组织由以人治为主转向以法治为主；由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。2.公共组织结构的变革 公共组织结构：公共组织各要素排列组合方式。包括纵向层级结构和横向部门结构。⑴横向部门结构：公共组织变革有：①公共管理过程：正由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。②公共管理的作用领域：由于“有限政府”的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，精简、撤并相应部门，与此相应，增强政府对社会尤其是对经济宏观管理部门。

⑵纵向层级：公共组织结构有从集权式尖塔型结构形式向分权式扁平型结构形式发展趋势。3.公共组织权力关系的变革

权力分配关系发生调整：一般事务管理从集权型走向分权型，宏观事务管理从分权型走向集权型。①公共组织向社会组织还权。以政府为主的公共组织还权于社会是时代的潮流。

②横向分权。公共组织权力体系由单纯直线型向直线权力关系和参谋权力关系并存转变。③在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。

第四章 公共管理的物品及供给

第一节 公共物品的含义和类型

一、公共物品的含义

公共物品是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品而言的共享性物质产品和服务项目。表：公共物品与私人物品的消费模式比较（P）

二、公共物品的特性

1.受益的非排他性：在消费过程中，技术上不能将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品受益范围之外；或者这种排除在技术上可行，但成本太高。

2.消费的非竞争性：指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。

3.效用的不可分割性：指公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费特点。（增）

三、判别公共物品的步骤（图表P91~92）

四、公共物品的分类

（一）纯公共物品和准公共物品.依据是否具有非竞争性和非排他性这两种特性划分，可分为:（1）同时具有排他性与竞争性的纯私人物品；（2）具有排他性与非竞争性的俱乐部产品。（3）具有非排他性与竞争性的公共资源；（4）同时具有非排他性与非竞争性的纯公共物品 俱乐部产品和公共资源都属于准公共物品

1.俱乐部产品，特点是在特定限度内消费上具有非竞争性，同时在技术上很容易排他。特性在于：当消费成员超过一定数量时就会发生拥挤现象，破坏其非竞争性。

2.公共资源：消费具有竞争性，但无法有效第排他，不能将不付费者排除在消费之外。

①对这类物品的消费不用支付成本，参与者在个人理性的驱使下追求利益最大化而不计较公共资源由此而支付的成本，导致集体非理性。②公共资源的竞争性意味着个体消费的增加会给其他人带来负的外部效应。

（二）混合物品和公共中间品

1.混合物品具有较大范围的正的外部性。教育、卫生、科技都属于这类物品

2.公共中间品：未被最终消费、而被用作投入、进入生产过程的公共物品。消费主体一般是厂商。

（三）全球性公共物品、全国性公共物品、区域性公共物品和地方性公共物品

（四）公共物品与公共服务

1.公共服务是指向社会公众提供基本的、范围广泛的、非营利性的服务。具体来说： ①是面向大众的服务②用于满足人们基本生活需求的服务③内容十分广泛④非营利性的

2.公共物品现实中的三种类型：①实物公共物品，如国防、交通设施②精神（规范）性公共物品，如制度、思想和文化③信息类公共物品，在不考虑知识产权和专利的情况下，具有共享性，如天气预报等。

五、公共物品和私人物品供给。市场机制供给和需求无效率的原因：两种效率损失

①在消费是竞争性而排他不可行的情况下，市场提供公共物品将引起一种效率损失，即可能导致公共物品供给不足。

②公共物品的非竞争性消费使增加一个人消费引起的边际成本为零，按价格等于边际成本的资源有效利用原则，对这一产品消费不应该收费。但新增加消费者的边际成本为零，并不说明提供这一产品不需要成本。所以如果由市场提供，则必然会收费，阻止人们消费这一物品 效率损失意味着公共物品领域资源配置的市场失灵。市场失灵，并不是社会不需要公共物品，市场失灵后，政府公共机关负责社会公共物品供给，成为市场经济条件下政府的基本职能。

第二节 公共物品的供给

一、公共物品供给的特点

①政府是公共物品的供给主体：通过税收、财政预算筹集资金，投入公共部门形成供给能力； ②公共物品的供给具有规模性：公共物品是大众需求、大众消费，需要规模供给；

③公共物品的供给往往无差异：公共物品以大多数人利益为价值取向，不可能单独消费；

④公共物品的供给具有非均衡性：公共物品需求不确定性，供给总是滞后或超前于市场需求。因为光盘内公共物品消费的弹性和可替代性总体大于私人物品，因此供求非均衡一般不会导致过剩或短缺危机。

二、政府机构与公共物品的供给。政府官僚机构提供公共物品同私人部门提供私人物品的差别： ①政府官僚机构中不存在提供同种公共物品的竞争，缺乏刺激降低公共部门服务效率。

②政府机构官僚不以利润最大化为工作目标。追求利润必然降低成本，不以营利为目的政府机构提供公共物品，往往与较高的成本相伴随。

③公共物品常不以价格形式出售。社会成员对公共部门工作评价时，敏感程度低于市场价格。

④实证分析表明官僚对政府预算极大化的追求，必然导致公共物品或服务的供给量过剩，而高于其最佳的产量水平。图 10-3（A/B）有助于解释这个结论：（图P99）

三、公共物品有效供给的条件

（一）帕累托最优供给量（图P100）【不懂，查资料】

公共物品的价格事实上就是税收，公共物品有效供给的分析是假定以个人交纳的税收负担公共物品的生产成本，税收应由个人收益程度决定，实行差别税收，这称为税收的收益原则。

（二）公共物品最优供给的均衡分析

1.庇古均衡：公共物品消费的的边际效应等于税收的边际负效应

2.局部均衡与一般均衡 3.林达尔均衡（Lindahl Equilibrium）（图P103）

公共物品有效供给的关键：消费者按自己从公共物品消费中获得的边际效用水平真实地表示自己对公共物品的需求，相应承担公共物品的成本。这也正是公共物品有效供给的困难所在。“搭便车”行为使公共物品实际供给水平远低于最优水平；或“夸大需求”导致过度供给 必须设计一种能准确揭示人们偏好的机制，实现公共物品有效供给。

四、准公共物品与混合物品的供给（太乱了）

（一）准公共物品与混合物品特点

⑴拥挤性的公共物品：混合物品的一种，指那些随消费者人数增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者从中获得的效益的公共物品或服务。效用虽然共享，但消费上具有一定竞争性。（P105）

⑵价格排他性的公共物品：另一种混合物品，指那些效益可以定价，可以在技术上实现排他性的公共物品或服务。特点是①的效用名义上向社会提供，即谁都可以享用；②在受益上却可以排他，即谁花钱谁受益。

（二）混合物品的供给 ①理论上说法：私人物品或服务由私人部门通过市场提供，公共物品或服务由政府部门以非市场方式提供； ②实践上，很难将市场供给和政府供给截然分开。许多物品或服务上，二者相互交织，突出表现在混合物品或服务的供给上；

③混合物品或服务的共同特点：由私人部门通过市场提供，也可由政府部门给予补助的办法通过市场提供。

1、拥挤性公共物品的供给。收费实现排他性。

2、价格排他性公共物品的供给。生产和消费上可能产生正的外部效应。必须由政府补贴，否则供给不足。

五、公共物品供给的变化趋势（P106）

①公共物品供给主体的多元化：社会团体、公益组织、私人投资者、营利性公司；

②公共物品供给结构趋向丰富：划分消费群体消费层次，提供特定公共服务内容和项目；

③公共物品供给质量日趋提高：科技进步、需求更高、客观条件更好、市场机制促进。

第三节 政府与公共物品供给

一、政府提供公共物品的方式

（一）政府提供不等于政府直接生产：公开招标、管理合同、租赁协议

（二）政府供给的两种方式：

（1）政府直接生产：纯公共物品、自然垄断性很高的准公共物品；

（2）政府间接生产：政府利用预算和政策安排形成经济刺激，引导私人企业参与公共物品生产。实质是：在公共物品生产过程中引进市场和私人力量。方式有：

①政府与私人签定生产合同：具有规模经济效益的垄断性行业；②授权经营：外部性明显的公共物品 ③出让经营权：初始投资量巨大，随后经营所需资本量较少，具有竞争性的公共物品 ④政府经济资助：营利性性不高、未来才能盈利、风险大的公共物品 ⑤政府参股：初始投资量大的基础设施项目。

二、改革政府在公共物品管理中的行为

（一）应有进有退，合理调整政府的经济活动领域。

政府应从绝大多数私人物品直接生产领域退出，通过拍卖和股份制改造等方式，将国有资产转移到教育、科学、安全秩序和社会保障等公共物品领域，增加这些领域的政府投入，改变公共物品领域政府进入不足、公共物品供给短缺的现状。如： ①对意识形态倾注更多的政府关注；②对货币稳定、国际汇率、利率、金融信贷体制稳定等问题投入更多公共资源；③高风险具有战略意义的新技术产业；④法制建设和社会保障体系的完善，保证自由、公正、食品、医疗、教育、养老。

（二）应完善公共物品的提供方式，将政府直接和间接生产结合起来，提高公共物品的供给效率。①具有规模经济效益的自然垄断性公共物品，通过生产合同由私人企业提供； ②外部性显著的公共产品，通过经营许可制度授权私人企业生产经营；

③盈利性不高或预期收益高但风险大的公共物品，通过各种形式经济资助支持私人企业生产经营；

④初始投资较大的基础设施类公共物品，通过参股形式向私人企业提供资本和分散私人投资风险，与私人企业共同承办。

（三）公共物品生产的主体（投资主体）应多元化，允许鼓励私营企业生产和经营公共物品。

（四）将市场机制引入公共物品供给领域，使该领域成为行政方式和竞争方式共同调节的领域。

（五）应明确中央政府与地方政府的分工，完善公共物品的提供机制。

应根据公共物品公共性程度和规模经济大小，明确各类公共物品应由哪一级政府负责提供，明确中央政府和地方政府的事权和财权划分。

第五章公共管理职能

第一节 公共管理职能概述

一、公共管理职能的内涵及其形成原因

（一）公共管理职能的内涵

职能：指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，是职责与功能的统一。

公共管理职能：指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。公共管理职能具体理解：

1.公共管理职能实施者是整个公共管理系统，包括政府行政机构为核心各类公共管理组织。

2.公共管理职能实施的依据：国家或社会通过某种途径赋予公共管理组织某种特定权力或者权威。①国家通过宪法法律形式赋予政府机构一定公共管理权力，当代政府主要是行政权力。②社会性公共管理组织不具有实施公共管理的正式权力，而依赖由某种特定因素自发形成的权威来运行。如慈善机构，志愿者组织的权威来自自身行为和社会认同。

3.公共管理职能的内容：公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。4.公共管理职能是公共管理组织特定功能作用的一种反映。

5.公共管理职能是一个独立、完整的体系。公共管理职能与政府职能既有联系，又有区别。政府职能是公共管理职能体系的核心构成部分，社会自治能力加强和政府职能社会化改革的展开，公共管理职能超出政府职能的范围。

（二）公共管理部门及其职能的存在原因

①公共管理部门及其职能体系的存在是与人类社会共始终的客观需求

其表现形式因生产力和社会分工发展阶段的不同而不同。是人类社会发展到一定阶段的必然产物与社会维持和发展的必然要求。

②公共管理部门及其职能体系的存在是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。

③公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况与特定社会的自治能力密切相关。

现代国家，社会自制能力强弱直接影响公共权力组织的职能社会化进程以及非正式公共组织的发达程度。

二、公共管理职能的构成

（一）公共管理的程序性功能

①决策：管理者为解决问题、达成特定目标而制定与选择行动方案的一项基本的管理职能。他贯穿于一切管理活动之中。从动态运行角度看，主要包括：确立目标、发现问题、设计方案、最终方案抉择与实施等一系列基本步骤与内容。

②组织：基于人类对合作的需要。若想在实现决策目标的过程中产生比各个个体功能之和更大的功能、更高的效率，需要根据工作的要求和成员的特点，将适当的人安排在适合的岗位上，用规则制度确定各个成员之间的职责关系，以形成一个有机的组织结构，并使整个组织得以运转。基本内容：组织结构设计、人员配备、力量整合。

③领导：通过指挥人们的行为、沟通人们之间的信息、增强相互间的理解、统一人们的思想和行为、激励每个成员自觉地为实现组织目标而共同努力。包括：指挥、沟通、协调、激励等基本职能活动。

④控制：通过建立信息反馈和绩效评估机制，把决策实施过程中所取得的各种效果与所要实现的相关目标进行比较并评价，及时发现和纠正各种偏差，以保证预定目标实现的一种职能活动。类型：宏观控制和微观控制；严格的实践性和阶段性要求；包括确定标准、衡量成效和纠正偏差三个步骤。

（二）公共部门的任务性职能：以政府机关为核心的公共部门主要行使：

1.经济职能

（1）宏观调控职能：指对整个国民经济进行的总量管理。包括制定国民经济计划和重大国民经济政策、保持社会总需求和总供给平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济适度增长和良好经济投资环境，加强水利、电力、交通、邮电等公用事业和基础设施建设，促进国内外市场体系形成和发展等。（2）微观管理职能：指作为市场主体存在的各类公共组织。如公共企业、公司等单个经济主体从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。

2.政治职能：公共部门的政治职能是指防御外来入侵与渗透、镇压敌对阶层反抗、制止打击不法分子破坏活动、妥善处理人民内部关系，建立维护有利统治阶级的社会秩序的系列政治职能活动。即：对内维护社会秩序、对外维护国家安全的职能活动。

（1）民主建设：是当代民主国家政治制度的根本要求，是公共部门管理遵循的基本原则。具体措施：①坚持完善人民代表大会制度②制度上保证人民依法行使管理国家权利，政府必须在职权范围内加强法制建设③政府公共管理工作要坚持民主原则，吸收人民参与接受人民监督④加强自治性社会组织建设，使人民充分行使自治权。

（2）社会治安：运用法律、政策、条例等约束机关团体和个人行为，维护安全稳定的法律秩序，确保公民权利不受侵害。也称政治专职职能或暴力镇压职能。

（3）国家安全：加强国防军事建设和外交活动，防御外来侵略和颠覆保卫国家安全、世界和平，反对霸权主义。制定科学合理的外交政策，加强政府军事保卫职能。

3.社会管理职能：指公共部门为维持正常社会生活水平与生活秩序，增进国民福利而生产供应社会福利性产品和服务的管理职能活动。

（1）提供社会保障：公民基本生存条件保障和确保社会经济活动正常运行的风险规避机制。包括：社会保险体系（养老、医疗、失业、工伤四类）；社会救济体系（对保险的补充）（2）促进公正的收入分配：克服机会不均等；调节收入分配；改进分配政策。（3）环境保护：直接控制、罚款、补贴。

4.文化职能：是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，涉及科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。经济和文化是人类文明发展的两大支柱，前者涉及物质文明进步和发展，后者涉及精神文明进步和发展。两者相辅相成、互相促进。

第二节 公共管理职能的历史演变

一、传统社会公共管理职能

传统社会（前资本主义时期）一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。

1.原始社会公共管理职能极其简单：①大多与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分工。②不存在专门公共管理组织或职能。③职能运行方式是习惯化、非强制性的。2.前资本主义国家时期的公共职能体系基本特征：

①公共管理职能体系重心相当清晰：以政治统治职能为中心。②社会事务管理职能十分薄弱。是由落后的社会经济基础：自然经济基础所决定的。③公共管理职能体系运行以国家暴力手段镇压为主要特征。与公共职能体系基本结构相一致，由其社会矛盾对抗程度决定的。

二、西方国家公共管理职能及其变迁 根据内在特点，西方国家公共管理职能发展分为三个不同阶段：

（一）自由放任主义阶段：特点：

①政治职能占据中心地位。运用国家机器保卫国家安全和必要的社会法律秩序。

②在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门扮演维护秩序“守夜人”角色。③出于整体利益考虑，公共部门应向社会提供某些类型的“公共商品”。

（二）国家干预主义阶段：特点：

①政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为政府职能体系发展主流趋势。由自由市场自身发展导致垄断问题与社会财富“马太效应”的产生使自由放任资本主义无法仅凭市场自动调节促成社会资源有效配置并推动生产力与国民财富增长，使社会矛盾，主要是劳资矛盾迅速激化。结果是以经济危机为核心的政权与社会秩序危机的持续加深，集中表现是全球性经济危机与两次世界大战爆发。

于是，所谓“行政国家”，即在法治基础上以职能范围、机构与人员规模的不断扩张为显著特征的政府权能体系取代放任政府模式成为西方各国政府的发展取向。

②经济社会矛盾激化，为维持必要政治法律秩序，公共部门政治职能总体上进一步得到加强。

③在经济与社会职能方面，各国普遍采取积极干预的职能模式。凯恩斯主义兴起要求政府采取积极干预主义政策解决经济发展、就业与社会福利等公共价值目标问题。二战后，大多数西方国家实施全面福利政策。

（三）新古典主义阶段

1.干预主义公共管理职能模式的问题：

①它试图将政治置于经济之上，将国家集体置于社会个人之上，与西方社会个人主义价值取向相违背。一旦条件允许就很难获得广泛政治支持。

②公共部门干预能否持续有效一直有争议。自由主义公共职能模式一直试图取代干预主义，再次取得主导地位；自由主义更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济内在发展要求。

③更重要的，事实表明，公共部门也不能解决好市场不能解决的问题，甚至给社会带来更大损害。尤其是从20世纪70年代末开始的低增长、高通胀、高赤字、高失业率的“滞胀”现象。

2.新古典主义（新自由主义）：基本理论要点是在重申个人理性假设基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。新古典主义主张公共管理职能体系特点：

①政治职能对内统治职能尤其暴力镇压职能相对弱化，民主建设职能得到进一步加强。②经济社会管理职能在公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。

③公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。

三、建国后我国公共管理职能的嬗变

（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系

我国参照前苏联模式建立的传统公共管理职能体系的特点是政治、经济、社会、文化各方面的高度集中统一管理。这种职能模式下，传统公共管理职能体系的特征：

①以阶级斗争为公共管理部门工作重心。政治统治职能占主导地位，民主建设职能被忽视。

②经济管理职能：由于实行高度中央集权的计划经济体制，政府包揽一切经济管理职能。很长时间内，我国不存在现代意义的市场和现代意义的企业，或者说微观经济主体。

③社会、文化等管理职能基本由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。除党与政府及其有关附属组织外，其他类型的社会组织实际上几乎被禁止存在。

④公共管理职能运行方面，只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，一味依靠行政强制手段推行各项公共管理职能。

（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向

1.职能重心的转移：党和国家工作重心转移到经济建设方面，使公共管理职能体系也由以阶级斗争为纲，以专政职能为重心，转向以经济建设为中心，以经济与社会发展职能为重心。实现了我国公共管理职能重心的根本转移。

2.公共管理职能体系的转变

公共管理职能体系：指特定环境下，一国公共管理职能的基本构成及各种职能相对重要程度或者说相对地位的状态。我国公共管理职能体系具体构成的发展趋势： ①国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；

②宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位；

③教科文等发展职能得到重视与加强，建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制；

④对外交往职能急剧扩张，外交部和其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都强化其外交功能；⑤国家防卫职能适当加强。3.职能方式的转变：

①在社会资源配置方式上，由传统的重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。

②在社会经济职能运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。③在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。4.职能关系的转变（P132）：

①中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系的转变。②政企关系的转变。③党政关系及各国家权力机关间关系的转变。④政府与其他公共管理主体间关系的转变。

第三节 市场经济中的公共管理职能

一、市场机制的缺陷

市场机制的作用是通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。然而，市场决不是万能的，存在固有的缺陷，即存在着所谓“市场失败”问题。

1.市场不能消除垄断和非公平竞争。市场有效性依赖于完全竞争的理想模式 2.市场不能解决外部性问题：

外部性：指某人的经济决策通过非市场的价格手段直接地、不可避免地影响其他人的效用函数，并成为后者自身不能控制的变量。外部性本质是财产权界限不明确。环境污染为外部不经济典型。即使在完全竞争条件下，也不能达到资源配置最优。外部性的影响不通过市场价格机制产生的，独立于市场之外，扭曲市场价格；外部性的范围越广，市场价格机制有效配置资源的作用越小，必须借助市场以外的力量加以纠正。3.市场无法满足社会对公共产品的需求：公共物品具有消费的非竞争性和非排他性，公共产品领域存在了普遍的“搭便车”现象，即大家都想从中受益，但谁也不愿意为此付费，致使公共物品的提供无利可图；且公共物品的价格很难通过市场供求关系来确定，因此很难通过市场提供。

4.市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题：市场机制不可能自动使社会生活质量的提高与地区的发展达到公平和相互协调；公平与效率是辩证统一的，效率与公平的矛盾 市场机制无法解决。5.市场不能确定和控制宏观经济总量平衡：

（1）市场调节是一种事后调节，具有滞后性和盲目性。

（2）“合成谬误”因为会导致经济不稳定。所谓合成谬误，指个人理性选择的综合效果可能导致集体性的非理性行为甚至灾难。自由市场经济具有内在的不稳定性，单靠市场的调节不能保持经济总量的综合平衡和经济的稳定增长。

二、市场经济中公共管理职能的内容

1.限制垄断和促进竞争：制定反垄断法依靠法治影响市场结构和竞争关系； 政府设立监督管理机构，监督企业的论断行为，审批企业间的兼并。

2.界定和维护财产权，克服外部性：财产权是规定资源归属和使用处置的权力；

明确界定财产权是市场有效运作的基本前提；外部性问题本质是财产权界限不明确； 纠正外部效应的措施：征税、法律保护、强制干预、道德教育

3.有效提供公共产品：提供社会正常运转所需的、由社会投资所形成的各种软件和硬件；软件：法律制度

国防服务消防卫生保健文体教育；硬件：基础设施

4.保障收入分配的公正化：①以法律形式分地区确定劳动者最低工资标准②对个人征收累进所得税、抑制过高收入，增进平等③实施工资和物价管制④增加转移支付和其他各种福利措施，包括发放失业补助津贴和救济金等。⑤增收高额财产税和遗产税⑥举办公共工程，增加就业机会。

5.调控宏观经济：①宏观调控政策应以保持货币增长稳定和物价稳定为主②政府增加开支应以教育与基础设施等于长期生产力发展有关的项目为主。③税收调节方面，不易笼统地增税减税，应改革具体的税收制度，使其更为公平，有利于鼓励生产和投资。

（考点）相机抉择的宏观经济政策：市场经济在微观层次可有效地调节供求关系，但在国民经济总量上很不稳定，易导致周期型经济波动，需要公共部门，主要是政府出面进行调控。在经济呈现过热的征兆时，政府进行干预，以期减少总需求，让投资和消费不要过旺；当经济滑向衰退时，政府设法刺激总需求，让投资和消费恢复生机。

相机抉择政策措施主要为两类：①财政政策，调控政府开支规模和税收高低； ②货币政策，以调节货币供应量来影响投资和消费。

三、公共管理职能的限度：

公共部门过度干预或无效干预，造成“政策失败”现象。

1.公共决策复杂性导致政策选择偏差：公共政策的决定方式有以下三种模式：投票决策、利益集团妥协决策、精英决策。三种模式均存在弊端反映了政府决策的复杂性。

2政策实施复杂性导致政策结果扭曲：政策实施消耗资源、具有时滞性、效果不确定性

3寻租活动导致社会资源极大浪费：寻租活动实质是权钱交易、以权谋私，最终导致经济资源浪费。4.公共部门系统存在低效率常态：原因：缺乏竞争、没有降低成本的激励因素、监督信息不完备。

现代市场经济生活，市场失败要求公共部门介入，公共部门作用是弥补或矫正市场缺陷，不可能也不应该取代市场。公共部门功能措施要奏效，必须建立在符合市场规律的基础上。

第六章公共管理的运行

第一节 公共决策

一、公共决策与公共管理

公共决策是指公共组织在管理国家政务和社会公共事务过程中所做出的决定，它是公共管理的首要环节，并贯穿于整个公共管理过程的始终。

公共管理是公共组织特别是政府组织为履行公共管理职能，通过计划、组织、指挥、控制、协调等环节，实现公共管理目标的一种社会活动。

（一）公共决策是公共管理的首要环节

整个公共管理就是决策执行评估再决策再执行再评估的循环过程。

（二）公共决策是公共管理履行各项职能的基础

公共管理有计划、组织、指挥、控制、协调等基本职能，他们都以公共决策为基础。

（三）公共决策贯穿与管理活动的始终

公共管理的每个环节都包含决策的活动，各项职能的履行也都有各自的决策

二、公共决策系统及其运行（四部分）

（一）信息子系统：指掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、存储等工作的机构。公共决策系统的正常、高效运转离不开信息活动，决策信息的基本要求是准确、全面、及时、适用。

（二）参谋子系统：指掌握各门类知识的专家、学者组成的机构。它集中了参谋咨询人员的集体智慧，运用现代化的决策技术和方法，为决断子系统提供决策方案和其他咨询服务，保证公共决策的科学化和民主化。特点为集体性、科学性、相对独立性。

（三）决断子系统：指由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是决策活动的组织者，领导着决策制定的全过程，具有权威性和主导性特点。

（四）监控子系统：指决断子系统之外的人员和机构，对决策行为以及决策方案的内容和执行依法进行监督和控制的机构。公共决策监控上一种政治行为，监控主体必须在法律赋予的权力范围内实行。此外，决策系统内部各部门也处于相互监督、制约之中，外部监控体系由人民群众、社会团体、新闻舆论等组成。

三、公共决策程序：一般划分为公共问题的界定、决策目标的确立、决策方案的设计、决策效果的预测、决策方案的选择等五个步骤。

（一）公共问题的界定。1.公共问题的概念与特性

（1）公共问题的概念：指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。公共性是公共问题与社会问题相区别的最本质、最内在特性。

社会问题是指由社会的现实状态与社会公众期望之间的差距而引起的矛盾和冲突，具有广泛性和持续性特征。社会问题包含私人问题和公共问题。

（2）公共问题的特性：①影响的广泛性②影响的不可分性和公共性 2.公共问题的分类

（1）按地域和行政区划分：全球性公共问题、全国性公共问题、地区性公共问题和社区性公共问题。（2）按公共问题点的性质划分：

①管制性公共问题：指宪法和法律框架的完善问题，社会秩序的稳定和社会治安、社区治安等问题。共同特性为：以和谐的社会秩序为目标、权威性的强制规则为后盾，需要有强制性公共权利的管理主体解决。②基础性公共问题：包括宏观经济稳定、地区经济的发展、全球性或地方性公共设施的发展、社区性公共福利增进等方面的问题。需要适当的高绩效的制度安排和公共权威机构加以解决。

③服务型公共问题：包括社会保障、医疗卫生、社区服务等问题，都以公众为直接服务对象，以公众现实的利益要求是否得到保障和满足为目标；公众是直接的受益者。

④保障性公共服务：生态和环境、人口和人口结构、能源等方面的问题，其严重程度及解决与否，构成了社会发展的“外部环境”

（二）决策目标的确立。决策者通过采取某项行动方案所要达到的预期效果。合理的决策目标应满足： ①目标必须具体明确，有的放矢。②目标必须切实可行③目标必须系统化④决策目标必须灵活可调

（三）决策方案的设计：是针对公共问题，依据决策目标，设计实现目标的各种可能性方案

（四）决策效果的预测。预测包括两方面：

①分析、判断决策对象在决策作用下可能发生的种种变化，提示其发展中的各种趋势，充分估计可能发生的不利因素和潜在问题，有助于实现制定出补救、应变措施。②分析、判断实施过程中决策环境的变化。

（五）决策方案的选择。对设计出来的各种备选方案进行评价、比较和权衡利弊，从中选出比较满意的方案。选择标准：①决策方案要有利于决策目标的实现，体现出尽可能大的效益。②实现目标所承担的风险尽可能小。③方案要有可行性（包括：技术可行性、经济可行性、政治与行政可行性）。④方式实施后的副作用（即负面效应）尽量可能少。

四、我国公共决策系统的优化

（一）公共决策科学化：指在科学理论的指导下，遵循决策原则和程序，应用现代科技手段，通过各种方案的选择，达到方案最优化。

实现要求：①建立健全公共决策系统；②遵循科学的决策原则；③提高决策参与人员的素质。

（二）公共决策民主化：是指在决策过程中要充分保障人民群众充分行使参与决策的民主权利，广泛听取各行各业专家、学者的意见和建议，使决策目标体现广大人民群众的根本利益和要求。

1.把民主机制引入决策系统：①发扬民主作风，正确处理好民主与集中的关系；②依靠集体决策 2.重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用

①保障参谋机构的相对独立性；②在咨询机构内提倡民主气氛，鼓励不同观点的自由讨论。3.提高政治生活透明度，实现决策目标的民主化

①建立重大问题通报制度；②强化对决策的新闻舆论监督；③增强社会公众参与决策的意识和水平。

（三）公共决策法制化：指以国家的宪法和法律为依据，本着体现人民意志，反应决策过程规律的原则进行决策，并使决策者的权力和行为受到法律的约束和人民群众的有效监督。1.理顺公共决策主体关系，完善决策规则2.充分发挥决策监控子系统的作用

3.决策程序法治化：加以防范的程序有：①调查程序；②方案设计程序；③可行性论证程序 第二节 公共政策管理

一、公共政策与公共管理

（一）公共政策概念：

公共政策是公共行为主体（主要公共权威当局），在职能范围内为某一特定目的（如解决处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发展出的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。

（二）公共政策与公共管理的关系：公共政策的品质水平与公共管理的绩效有关。

1.公共管理贯穿于公共政策过程始终 2.公共管理是公共政策实施的重要手段

二、公共政策的性质

1.公共政策的利益倾向性：公共政策是在满足具有统治地位利益集团要求的前提下追求社会利益最大化的，带有明显的利益倾向性。

2.公共政策的目标导向性：①公共政策主要体现优势利益集团的价值取向②阶段性政策构成的一组政策目标都是指向总目标。③实质是问题导向，及公共政策的主要目的在于解决社会问题。3.公共政策的合法性与强制性：主要指内容的形式上合法；实施以强制权为保障。

公共权威机构：指对公民个人的行动或私营部门及其他社会组织的行为具有治制权和合法权的机构。4.公共政策的稳定性与时效性：①公共政策的基本目标是稳定的，稳定性性表现在政策的连续性和价值导向的一致性。②政策的时效性和可变性：时效性是指公共政策是在一定时期内起作用；可变性指随着外界因素的变化，政策要做出相应的调整或终止。

5.公共政策的多样性和多效性：公共问题的多样性、综合性、政策效果不可预测性。

三、公共政策的设计：

（一）公共政策问题：1.公共政策问题及特点。特点：（1）相互关联性（2）主观性（3）可变性 2.公共政策问题的发现、提出与确认

（1）公共政策问题的发现、提出与确认的途径：

①公共组织公共管理过程中发现问题的存在加以注意；②各利益集团通过政治途径反映问题。③部分公民、民间组织或媒体，通过呼吁或请愿方式提出问题，引起公共决策机构关注。④专家、学者以发表学术研究论文方式提出社会问题和解决这些问题的建议。（2）判别和确定公共政策问题的准则：

①具有公共性的公共问题。②公共政策问题应是影响程度大的问题。

③应是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题。④政府及其公共组织职权范围内的问题。3.公共政策问题分析

⑴公共政策问题分析准则：①客观、清晰地描述政策问题②减少政策问题的传递层级 ③明确政策问题的目标④坚持全面分析和重点分析相结合。

⑵公共政策问题分析一般程序：思考问题→划定问题边界的轮廓→收集整理有关数据资料→列出目标→界定政策适用范围→概算成本与收益→检查并确认问题。

⑶政策问题分析方法：类比分析法，假设分析法，原因分析法，系统分析。

4.公共政策议程：政策问题列入公共部门议事日程，公共部门讨论纳入公共决策阶段的过程。公共问题进入公共政策议程的基本条件：

①具备问题觉察机制②社会政治系统必须建立有利于信息传递和反馈机制③民主的国家政治体制④社会各政治团体和利益集团能够发挥应有的作用⑤有完善的社会舆论监督机制。

（二）公共政策制定 1.公共政策制定的原则

①公正无偏原则：公共政策首要目标是维护社会公平正义。②资源集中配置原则：将稀少的资源集中于策略性项目上。③个人受益原则：政策最终受益者落实到一般人民

④延续性原则：从发展变化的角度考虑方案的延续性、可行性，以切合实际。

⑤有预见力的挑战性原则：政策目标制定需要稍高于政府现有能力资源以维持组织活力。⑥信息完备原则：系统整体观点出发，实现政策目标间的政策手段形成信息网路，而形成相互协调的系统。⑦一致性：目标与目的，目的与行动一致性；目标内在一致性；政策外在一致性 ⑧弹性政策原则：政策必须具有弹性或缓冲以保证政策随环境条件的改变而调整。2.公共政策制定基本步骤

①确立公共政策目标：个人、社会、组织间多目标协调，体现公众利益道德规范法律法规； ②估计需要：指对于特定群体（指目标群体）的状况，决策者所希望予以补救的范围和程度。③确定要达到的具体目的：需要的数量、针对的特定人口、所需时间

④设计公共政策方案：轮廓设计（提出一种或多种方案；制定行动原则、指导方针基本措施策略等）细节设计（形成适用、可行、具有操作性的具体方案）

⑤评估公共政策方案：对设计出的备选方案的科学性、科学性、预期效果等内容的综合评定。内容包括：价值评估、效益评估、可行性评估、平等分析、协调性评估、风险性评估。⑥选定公共政策方案：五步骤：报告准备、外界评论、内部审核、方案修正、回馈。

⑦设计执行：叙述说明作业程序；明确执行责任；明确管制程序：方案、经费、时间监测。

3.公共政策的合法化：经过一系列法定程序使公共政策方案获得合法地位、具有权威性约束力的过程。

包括两层含义：政治统治的正当性、政策的合法性。

四、公共政策的执行

（一）政策执行在政策过程中的地位与作用：①政策执行是实现政策目标的根本途径；②政策执行可检验 与修正政策；③政策执行是政策过程不可缺少中间环节

（二）政策执行研究的途径 1.自上而下途径：政策制定者为出发点2.自下而上途径：政策执行者为出发点

（三）影响政策有效执行的因素

1.公共政策问题的性质：涉及问题的复杂程度、范围大小、与其他问题的关联性。2.公共政策本身的因素：任何政策有效执行的依赖因素： ①政策的正确性是有效执行政策的根本前提；

②政策的明确性明确，具体政策执行过程简单、容易，效果明显；

③政策资源充足性。包括：人力资源、信息资源、经济资源、权威资源； 3.公共政策以外的因素： ①目标团体对政策的态度。②执行机构之间、执行机构与目标团体之间的沟通。③政策执行人员的素质和工作态度。④其他社会、政治环境对政策执行的影响。如社会舆论、精英分子等对政策执行所持的态度，政府组织结构状况等

五、公共政策的评估

（一）政策评估的概念和意义

1..政策评估的概念。政策评估：是利用科学方法和技术，按照一定标准和程序，系统收集相关信息，对政 策过程、政策绩效进行分析判断的行为。政策评估目的在于调整、修正政策和制定新政策。2.政策评估的意义：①是衡量政策绩效的基本手段②是调整、修正、延续终止政策的重要依据 ③有利政策资源的配置④是政策过程科学化、民主化的必要途径。

（二）公共政策评估的一般标准

①效果指标：效果指政策达成预期效果的程度，可能产生正、负两面。②效率标准：效率指政策产出与所使用成本间的关系。

③公正标准：政策执行后导致相关社会资源、利益及成本公正分配的程度 ④政策回应度：政策实施后满足目标社会团体的需要、偏好或价值的程度 ⑤生产力标准：是衡量每项公共政策是否符合社会基本发展方向的根本标准。

（三）政策评估结果的处理方式 ：1.政策方案调整2.政策方案持续3.政策方案终止4.政策方案重组

第三节 公共管理的执行与控制

一、公共政策的执行

（一）公共政策执行的含义：公共政策执行指履行公共政策、实现公共目标、完成计划任务使之达到公共 事物间协调发展实现最大效果的过程。

（二）公共政策执行的原则

1.自觉性原则：要求执行者对公共事务的正确认识和敬业、乐业的精神以及对人民高度负责的态度。2.持续性原则：指公共管理就其总体和全过程而言，是综合性和非短期行为，需要经过长期不懈努力才能

逐步实现远期目标，必须持之以恒。

3.准确性原则：指对于势在必行的的公共事务，与其迟疑观望、徘徊不前，不如当机立断、雷厉风行。同

时，在错综复杂的公共事务中，要善于抓住主要环节，提高解决问题的准确性和效率。4.协调性原则：指在公共管理执行中，诸事必须环环紧扣，互相促进、互相协调。另外，要利用社会各种

监督机制，以使执行能按政策、按计划进行。

5.相对强制性原则：执行必须做到令行禁止，不得变相抵制；依法办事，以社会和人民的利益为重。6.时效性原则：指执行一定要讲究实效。但不能只注重形式，首先要为社会公众谋利益。

（三）公共管理执行的特点

1.执行的政策性：在政府和社会之间、各团体之间都要遵循政策和公共规则，执行者要有很强的政策观念。2.执行的自觉性：指如果切实可行的公共事务，就应当要求行之有效，并且在执行时提高自觉努力的程度；执行者自觉检查自我行为是否符合政策规范，是否朝着目标、计划和决策的方向前进。

3.执行活动的规则性：公共管理执行要遵循一定的行为规则，执行活动要求法制化、制度化。4.执行活动受执行人员素质的影响

公共管理人员是否忠于职守，奉公守法，是否具有高度的责任心直接影响公共管理执行效果

5.执行的综合性：指现代公共管理涉及方方面面，其执行要求全面和全过程保持高度协调，个别、局部的不平衡会影响全局和全过程。因此，必须综合考虑、全面配合，加强各学科的协调，力求不让一个工作环节影响整体的质量和进度。

（四）公共管理执行的模式 1.自上而下的执行模式：

①公共管理组织大多为行政组织，行政组织为集权、层级和金字塔形的，上下级之间形成指挥与命令的关系，上级负责政策制定，下级负责执行。

②该模式讲究科学管理的精神强调功能分工、监督管理、命令统一、专业分工层层节制和依法办事。缺点是过分重视中心而忽视边陲。2.自下而上的执行模式

①该模式强调应该给予基层官员和地方执行机构自主裁量权，使之能够适应复杂的政策情境。

②优点是它促使我们正视执行过程机关组织之间的互惠性与裁量权；促使我们重视彼此之间的沟通和利益协调。缺点是过分重视边陲而忽略中心。

3.渐进模式。①林德布罗姆提出，其基本思想强调公共管理决策中的保守倾向，新的政策被视为就有政策

的变种。②显著优点是稳定、失误较少；缺点是缺乏创新

4.理性模式：一般表现为渐进模式的反面，该模式力图了解社会中现存的所有价值取向，选择社会价值、成本效益最高的政策；关注的重点是能够改善公共政策的政策。

（五）公共管理执行的手段

1.行政干预：指如果公共管理属于行政组织范畴，则可以以国家权力为基础，强调垂直领导关系，从上到下，利用行政组织来实现对公共组织部分工作的领导、组织和管理目标，具有控制、制约、协调社会各地区、各部门行政管理目标的功能。

2.经济手段：是指按经济运行规律的要求来管理公共事务的一种方式。通过市场机制引导企业和其他经济组织，使其活动符合整个宏观经济发展目标。

3.法律手段：指以法律为武器，根据法律活动的规律、程序和特点实施公共管理。按行政执法所作的分类，主要有行政决定、行政检查、行政强制执行和行政处置。4.奖励与惩戒：指按相关规定和执行标准，对公共管理部门和公共管理者实行精神鼓励和物质奖励相结合，以及教育与惩戒相结合的原则。

5.行政诱导：指使用非强制手段使公共管理人员和管理对象自觉自愿地从事政府所鼓励、公共社会所需要的工作或活动。其方式有启发教育、劝告说服、建议协商、标榜典范和舆论抑扬等。

（二）公共管理的控制

（一）公共管理的控制目标

公共管理的控制目标就是在公共管理活动中，通过控制过程要达到的目的；控制就是为了保证公共组织目标的实现。要实现其控制目标，应从以下方面下手：

1.对公共管理者的控制：①监督其是否按照计划要求执行，对出现的偏差立即就纠正②制定出科学评估体系，以制度化的方式来规范其行为。③对违反者予以惩罚，优秀者予以奖励 2.对公共管理资源的控制：主要手段是财务监督、预算和支出的控制等。

3.对公共管理信息的控制：保障信息传递的安全、准确、畅通，且过滤一些错误、虚假信息。4.对组织绩效的控制：科学评价、衡量组织的效能、效率和效益。

（二）公共管理的控制过程（三部分）

1.确定标准：即评定成效的尺度。类型：①时间标准②公共产品和服务的品质标准③行为标准④绩效标准 2.衡量绩效：①收集有关公共组织绩效的信息，公共组织的效果与评价标准作比较，准确描述公共组织的 工作状况。②对公共组织的工作状况进行分析、比较并作出评价结论。

3.采取管理行动①修订评价标准②纠正行动：实施新公共管理策略；调整公共组织结构对公共管理者进行

人事调整、培训等③维持原状

第七章 公共管理的管理工具

第一节 公共部门战略管理

（一）战略管理的概念

战略管理：是组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的战略目标的

一系列决策与行动。弄清与战略管理有密切联系的3个概念。

1.战略管理与战略规划。战略规划注重对组织外部环境的观察与分析，确定与调整组织的战略目标，制定出一个较长期的组织战略计划。两者最重要的区别在于，“战略规划关注的是制定恰当的决策，而战略管理侧重的则是战略结果的产生：市场、新产品、新技术。”

2.战略管理与非战略管理。战略关注总体目标的制定与实施，战略管理是集中组织所有资源来达成组织战略目标的决策与执行活动。非战略管理只涉及总体目标中的部分目标的实现。

3.战略管理与功能管理。战略管理关注组织长期性整体目标和远景规划的制定与实施；功能管理则注重内部管理，偏向于整合系统内各部门的功能组合，强调职能内容和部门分权，对于组织目标并不重视或者只关心短期的具体的目标，二者形成鲜明的对比。

（二）战略管理的特征

1.全面性：战略管理超越了各部门的日常管理活动，更为重视组织整体的发展方向，通过对各具体职能部 门进行协调整合，集中全部资源来实施战略管理。4.长期性：战略管理的远景规划是在外部环境变化和组织内部资源状况进行了分析和预测的基础上形成的，着眼于在今后相当长一段时间内组织与外部环境的协调问题，目标具有长期性。3.方向性：战略管理是对组织未来发展方向和发展蓝图的构建。

4.目的性：战略管理不仅是组织内部成员了解组织发展目标和自身所处位置，也通过对外宣传明确的组织 意图，使外界了解、理解组织，加强组织与外部环境的协调和沟通。

5.统一性：通过对多种目标进行协调和妥协，达成总体一致的组织整体战略目标，避免了因为目标模糊和 冲突而造成的资源浪费。

6.重大性：战略管理的制定与调整不是经常进行的，只有在遇到外部环境或组织内部系统状况发生重大变 化，组织面临重大问题和挑战时才会进行。

7.主动性：战略管理所有步骤都体现着主动性。主动搜集外部环境信息；主动影响外部环境变化等

二、公共部门战略管理

（一）公共部门战略管理产生的背景

1.对公共部门的批评和政府角色的调整。科层官僚制的僵化要求公共部门角色转换； 2.外部环境不确定性的增加和全球化的影响。灵活弹性的管理模式；

3.科技变革与进步为公共部门战略管理提供了技术平台。计算机、网络技术的信息化冲击； 4.企业战略管理理论的成熟与公共部门战略管理技术方法可移植性的增强。

（二）公共部门战略的类型

根据社会要求公共部门采取行动的压力（环境的平静或动荡）和公共部门组织的外部回应度（积极行动或者消极行动）的不同，可以将公共部门战略分为 8 种类型。

1.支配者型战略。强调用行动应对快速出现的新需求，极少考虑对合法权威的回应。运用强制力自由选择行动需要，无需对其行动负责。2.指导者型。增加对重要需求的回应度，属于中等到高等的行动取向战略，对其行动承担中等程度的责任。3.造势者型战略。研究每一个信号，以确定行动是否有保障，不断公告将要采取的行动，但不能对问题进行定性，也没有对问题进行优先顺序排列，结果日常工作被大量不重要的问题充斥，想做的事情与能做的事情之间有相当差距，事实上很少将这些行动付诸实施。

4.适应者型战略。与造势者型战略同属低行动型战略，但适应者战略在问题议程上注入更多行动成分，通过一系列行动管理其所熟悉的局部环境，因此相对积极，使其在相对平静的环境中仍是有效战略。

5.流浪者型战略。如组织处于平静环境，面临环境要求也很少，就有可能采取流浪者型战略，这是偷懒型的战略，组织目标模糊，人员无所事事，基本没有行动。

6.官僚型战略。只为非常明确的需求采取适度的行动，只依赖常规和标准程序采取行动。在平静环境中这是最低限度可以被接受的战略。

7.妥协者型战略。实行这种战略的组织面临明显的行动需求，在组织资源有限情况下按照对顾客需求的优先排序分配资源，其战略变革具有一定的长期性。

8.共生者型战略。最主动的战略。由于所处环境和社会需求的急剧变化，共生者战略要求加强部门组织间的合作，通过建立统一的机构或部分职能的让渡来整合职能部分重叠的不同组织，满足顾客突然发生急剧变化的需求。

三、公共部门战略管理的实施 ：实施过程包括战略规划、战略实施、战略控制三阶段。

（一）战略规划1.战略规划：是在环境分析基础上拟定战略的过程，是将战略意图转化为战略决策的过程。

目的在于明了环境对组织的重要影响，并指导组织对环境的变迁作出反应，以获得长期的竞争优势。好的战略计划包括： ①战略范围；②资源分配；③本身战略范围的机会和威胁、④最佳协调作用，使资源配置和竞争优势相互协调。2.战略规划的步骤

①达成初步共识，组成战略管理团队即战略管理小组。通过三步发挥作用：

一、搜集信息和理念；

二、综合信息和理念

三、抉择。注意阶段转换中根据标准确定行动优先程度。②构建组织理想。政治权威网络和众多利益相关者的要求形成公共部门的环境背景，导致公共部门目标模糊不清。以理想代替目标帮助管理者在这种环境中正确引领其组织。

③进行环境分析。战略管理注重组织环境分析评估。环境分析的主要任务在于通过对组织内部形势和外部环境的系统分析，掌握公共组织内部优势和劣势，了解公共部门外部的机会与威胁。

④确立战略议程。确立议题处理的先后顺序。需要定期检查修正战略议程，保持动态性。

⑤制定备选战略。以SWOT分析为基础，考虑组织理想的前提下，提出具体处理战略议程每个议题的行动方案。常采用渐进式战略，在机会和威胁间取得平衡。⑥作出战略抉择。综合比较选择最优。

战略管理环境分析评估方法：SWOT分析。目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，其主旨在于通过了解本组织的优势和弱点，抓住组织外部的机会，规避组织外部的威胁，从而制定行动战略的方法。经过SWOT 分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择。如：

①SO战略（strengths－opportunities，优势－机会）：是发挥组织内部优势、利用外部机会的战略，所有组织及管理者都期望可以利用自己的优势，并抓住外部环境所提供的机会。

②WO战略（weakness－opportunities，弱点—机会）：目标是利用外部机会来弥补内部弱点。运用这一战略的基础是，组织存在外部机会，内部存在弱点，妨碍着外部机会的实现。

③ST战略（strengths－threats，优势—威胁）：利用优势，回避或减轻外部威胁的影响。

④WT战略（weakness－threats，弱点—威胁）：减少内部弱点的同时，规避外部环境威胁的防御性战略。

（二）战略实施：将构想转换为现实，注重行动效率。具体涉及三方面活动：

1、建立与组织战略相适应的有效的组织结构。

（1）原因：组织结构决定目标政策的制定，影响所有战略实施活动；组织结构决定资源配置。（2）设计组织结构的原则： ①组织结构选择应与组织实施的战略相一致；②组织结构应有弹性； ③合理安排职位；④责权相符；⑤控制幅度适当（3）组织结构设计步骤：

①分析组织战略选择及未来环境对组织结构的要求，结合现有结构优劣分析，明确组织结构变动方向； ②依据设计原则形成几个可供选择的结构模式方案； ③由战略管理小组召集专家选择合适的结构模式（4）模式转换：①渐进式：平稳，少摩擦；②激进式：彻底完整；震动风险大

2、合理配置资源

①优先考虑战略资源配置；②对组织内部资源进行再分配；③请求资源筹集，保证战略实施可能性。

3、建立良好的沟通协调机制，克服变革阻力。

①对战略拥护者：增强信念、介绍推广、邀请加入战略管理小组

②对战略反对者：防止其消弱拥护者力量、防止结成反对同盟、沟通妥协至少保持中立协议 ③对未确定的利益相关者：加大解释宣传、表明战略受支持率、促使其加入支持者队伍。

（三）战略控制：是监督战略实施过程，评估战略实施的绩效，并依据评估结果调整、修正，甚至终止战 略的一种活动。

1、战略控制的内容：

（1）前提控制。对诸如组织外部环境、内部形势等形成组织战略的基础因素进行系统、连续的监控，以确定组织战略形成的前提是否依然成立，有否发生变化，发生何种变化及发生变化的原因等。如果前提发生变化，相应的战略也应随之变化。

（2）实施控制。看战略实施是否按预定轨道前进，资源配置是否恰当，战略实施实际结果是否达到预期目标，战略实施是否按原计划完成等。这一过程的关键是建立明确的绩效评估指标。对战略实施的监控，是确认组织战略能否继续成功实施的前提。

（3）战略调整。通过对战略前提和实施的控制，依据组织所呈现的具体情况及发展趋势，做出持续战略、修正战略、重组战略或是终止战略的决定。

2、战略控制的方法

（1）预先控制方法。特点：先确定战略控制标准；编制控制对象行为程序，即战略实施计划；根据预定程序实现战略目标。防患未然，及时纠偏，避免时间滞后，减少资源浪费。由于环境不确定性，并不适用。（2）反馈控制方法：设有信息的反馈系统，预定的程序在反馈信息的作用下会自动调整。优点：保证目标实现又具有一定灵活性适应性；缺点：事后调节资源浪费；

（3）动态控制方法：特点：控制标准确定后，不预先设计控制程序，紧随目标，随机应变决定控制行为。面向未来但环境不确定性更大，控制难度更大。

四、公共部门战略管理的问题与改进

（一）公共部门战略管理的问题：

1.公共部门战略管理的问题存在七种主要的批评意见：

（1）描述失实。正式的战略计划过程被描述得比实际情况或所能做到的更具逻辑性和分析性。设计过于抽象，对在任何人类组织中起作用的社会—政治的动态现象未予考虑。

（2）过程过于呆板。面对要作出快速反应、迅速变化和动荡不定的外部环境时，显得过于迟钝。

（3）正式的过程与创造性和革新相违背。战略计划过程自身是改革和创新的，但在有的情况下，可能会有与创造性和改革观念相对抗的倾向。

（4）公司部门差异使得引入出现一系列问题。公私部门差异巨大使在将企业战略管理引入公共部门时出现一系列问题。战略管理在私营部门中的成绩表明它是有相当效果的模式，但把它完全照搬到公共部门就会产生问题。如目标问题，公共部门发现很难给自己的行动确定清晰的目标。

（5）责任问题。如战略是组织制定的，其内容若损害政治官员的利益，会造成追究责任的问题。当战略是政治过程总体的组成部分时，它应是排斥政治的，不应将责任问题与战略问题挂钩。

（6）目标设定的困难。公共部门由于自身公共性，往往存在多重目标，这些目标间又经常相互冲突或矛盾。组织目标含糊不清使公共部门组织在设计战略目标时困难重重。

（7）公共部门行政人员短暂任期造成的问题。公共部门行政人员频繁调动与战略管理长期性产生矛盾，既影响战略管理持续性与连贯性，也影响决策者对实行战略管理的积极性。

2.塞繆尔 保罗对公共部门战略发展计划的目标与手段角度分析，认为存在的制约因素：（1）对目标选择的制约因素。战略管理目标选择的灵活性有限。（2）可供公共部门战略管理执行人员选择使用的手段有限。

（3）目标与手段的配合经常受到制约。目标与规划应紧跟瞬息万变的情况加以调整。

（二）公共部门战略管理的改进

1.战略管理思维比计划更重要。积极应对环境变化和挑战。

2.重视战略规划与战略实施间的有效配合。打破部门障碍，建立目标和手段相结合的组织机构和工作程序，重视各级管理人员对战略规划设计的广泛参与。

3.重视战略管理的实施。保证战略实施的持续性、长期性、循环往复的过程。4.重视战略管理过程中良好的沟通协调机制的建立。5.重视组织长期目标的设计。

第二节 公共部门绩效管理

一、绩效管理概述

（一）公共管理中的绩效概念。绩效：是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，效率是产出与投入比率的测量，效能是实际成果与原定预期成果的比较，前者适用一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者用于收益无法用货币来计量的场合。具体包含三部分： 1.公共管理的成本或目标。

①公共管理成本：指行政活动中消耗的人力、物力、财力、信息、空间、时间、权威、信誉等各种有形无形资源的总称。公共管理的资源是稀缺的，绩效一定受成本的限定和约束。②公共管理目标：公共部门通过自己的管理活动希望达到的预期结果。

2.公共部门的产出与效益。（1）公共部门产出：指公共管理活动所形成的结果，可能是有形的或无形的。↓（3）效益的类型：

（2）公共管理效益：指公共部门产出对社会所产生的影响。①根据时间跨度，可以将其分为近期效益、中期效益和远期效益。

②根据内容和范围，公共管理效益可以分为经济效益、政治效益和社会效益。③根据效益的方向，公共管理效益可以分为正面效益和负面效应。

④根据人们的认识程度，可以将公共管理效益分为显性效益（短期效益）和隐性效益（长期效益）。

3.公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较。

公共管理绩效是将公共管理的产出或效益与公共管理成本（或目标）相比而得到的结果。

（二）公共服务中的绩效管理：

1、绩效管理的概念和内容

（1）绩效管理（Performance Management）：是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。它是公共管理者的主要职责。（2）绩效管理过程最基本的功能活动：

①绩效指标化：管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现的指标系统

②绩效监控：对组织绩效进行持续性的检测、记录与考核，以作为绩效评估和改进组织绩效的依据。③绩效评估：是依据绩效指标对各个部门管理过程中的投入、产出、中期成果、最终成果所反映的绩效进行评定划分等级：包括组织绩效评估（公共管理）、个人绩效评估（人力资源管理）。

总之，公共部门绩效管理是由收集绩效信息，确定评估目标、划分评估项目、进行绩效测定，使用评估结果的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。

2、绩效管理的作用

（1）使公共管理的责任落到实处：

①支出得到公民认可按合法程序进行；②资源有效利用；③资源用于实现预期目标

（2）能较好地满足服务对象的不同要求：合理精细的指标设计绩效管理，较好满足民众要求。（3）体现公共管理的结果导向的精神：公共行政学强调过程投入，忽视结果导致浪费、形式主义、官僚主义；公共管理是结果导向，不是程序和规则导向，有效促进服务品质的提升。（4）满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。有效促进组织整体绩效的提高。

3、时间角度看，绩效管理的意义： ①建立了一种诱因机制（incentive mechanism），激发人的工作热情和

动力。②提供了一种管理工具。是公共部门有效资源配置的重要手段。

二、公共部门绩效评估指标的选择。常见的是用反映公共部门绩效价值取向的“4E”（经济（Economic），效率（Efficiency），效能（Effectiveness），公平（Equity））概念来构建指标体系。1.经济：经济指标一般指投入到管理项目中的资源量。

要求以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。

2.效率： 投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，这种手段经常以货币方式体现。

效率类型：①生产效率，指生产或提供服务的平均成本。

②配置效率，指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。3.效能： 指公共服务符合政策目标的程度，常以产出与结果之间的关系加以衡量。

公共服务性质上很难界定及量化，不适用效率指标。效能便成为衡量公共服务的重要指标。

效能分类：①现状的改变程度；②行为的改变幅度。

4.公平：关心的问题在于“接受服务的团体或个人是否受到公平的待遇；需要特别照顾的弱势群体

是否得到更多社会照顾”。具体困难：是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。

（二）确定公共部门绩效评估指标的要求：

1.客观性：用客观、公正的手段获取数据和信息，以真实、准确、完整地反映绩效的好坏、优劣。

2.可比性：使用统一的、量化的统计手段评价绩效，适当参考同行业的评价指标体系用以确定指标的权重。3.时效性：有目的地使用分别反映长期目标、短期目标实现的指标，有利于正确地反应绩效水平。4.易操作性：设定的指标尽可能地简明、可测，以降低绩效评估的操作成本和机会成本。5.综合性：多途径、多方面了解情况，选用信息最全面的部门数据；对绩效的评估注重全方位多角度进行。

三、公共部门绩效评估指标体系的建构

建立公共部门绩效评估体系，包括三方面内容：①建立一套有效的绩效评估制度，包括目标任务的确定，考核指标的计算，分析评估，奖惩措施以及监督工作的实施等方面的内容；②建立科学合理的绩效评估指标体系；③把公共部门的绩效评估置于全社会监督之下。

（一）政府绩效的测评标准和方法

1、标准：①数量标准 ②质量标准 ③时效标准（速度和时限）

2测评方法↓：

④费用标准（劳动时间尺度；物力和财力消耗尺度）。

（1）职能测定法：各级公共机构是否有效地发挥职能、实现组织目标，是测量行政效能的基本标准。

①首先，确定每项职能的指标，分为理想标准和必须达到的标准分别确定最高和最低分数；

②同时，确定主要目标和次要目标的权重；

③然后，按照实际情况计算每种行政效能的实得分数，以此比较管理效能的高低。

（2）费用测定法：分为单位费用法、计件费用法和人均费用测量法

（3）标准比较法：采用公认的标准或由专家设立的标准，以此为尺度与特定的管理后果进行比较。

达到标准的，为效率优良或及格；未达到标准的，为效率不足。

（4）要素分析法：通过对诸种要素的分析和评价，根据实况按标准评分，将所得分数相加，其总和

就是效率高低的尺度。各种管理要素的集合包括人员、经费、物资材料、组织

机构、管理制度和方法。

（二）公共部门绩效评估的指标体系（四方面：业绩、效率、效能和管理成本）

1.业绩:（1）政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量：基础设施、法律法规、主导产业

（2）政府管理目标的实现情况：就业、物价、经济增长、国际收支、资源配置、国民收入等

（3）政策制定水平与实施效果：财政、货币、产业政策等

（4）政府管理效益：税收、支出、人才、投资等

（5）政府管理社会效果：社会公平正义、犯罪人数比例、人身财产安全程度等。

2.效率:（1）公共管理效率：指在实现既定目标基础上，投入的工作量与获得的工作效果之比。

（2）公共部门效率：公共部门机关和公共管理者从事公共管理活动所取得的成果、社会效益同所

消耗的人力、物力、财力、时间的比例关系。

（3）测量指标：数量、质量、时效、费用、能力发挥水平、系统要素与系统整体运行状况等。3.效能：（1）公共管理的效能，指公共部门履行职责的状况及由此产生的影响。是组织预期目标达成的 程度，集中反映公共部门工作的社会成效。

（2）效能的类型：①社会效能：公共组织目标和手段的正确性；政府组织实现目标的能力

②群体效能：结构优化程度，集体功能发挥是否符合组织目标。

（3）考核方面： ①行为合理化水平：公共决策科学、民主监督有效、廉洁勤政高效、政策有效

运用、立法满足要求、政治体制及时改革； ②政府机关效能：是否有合理完善的制度；是否依法行政、推行政务公开、提高办事效率、开展优质服务。4.管理成本。公共管理成本：指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括：

①为维持政府机构运转所产生的费用，包括：公共部门占用的人力物力财力；公共部门支出；国债 ②为履行其职能所产生的投入，如发展教育、科技等投入。

四、公共管理绩效的改进

（一）影响公共部门绩效的因素

1.外部因素：（1）政治因素：国家政治稳定，政治生活民主化、法制化是公共管理活动正常进行的基本条

件，也是公共管理高效化的前提。

（2）经济因素：国家经济发展状况是提高行政效率的物质基础，公共管理体系的结构与功能要与经

济发展的类型和水平相适应。

（3）社会因素：社会集团、社会风气对公共管理绩效产生影响。

（4）科学技术因素：行政效率提高，很大程度取决于现代科学技术在行政管理活动中的运用情况。2.内部因素:（1）组织因素①机构设置：公共管理机构功能是否齐全；行政机构是否精简；权责是否明确

②职位的设置；③管理各环节的衔接。

（2）人员因素：人与事的关系；行政人员素质。

（二）公共部门绩效管理中的困难

（1）绩效管理的重要前提是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。但大多公共

服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。

（2）功能相同的公共组织有地区性差异，规模大小不同，以同样绩效指标衡量绩效，并不公平。（3）绩效管理成效取决于绩效指标制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。（4）绩效管理的结果有赖于可靠的信息。

（5）公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值

取向定位具有更多的争议性和主观性，阻碍公共部门有效实施绩效管理。（6）公共部门绩效改革最棘手的挑战：强硬国家管理系统强加的僵化的制度。

（三）改进公共部门绩效的策略（实践创新、理论创新）1.改进公共部门绩效的实践创新

（1）操作层面的基本思路：在组织上严格实行战略管理，在员工人力资源管理诱因上采取绩效薪俸

制度，两者互相配合，是组织目标和个人目标高度统一起来。

（2）建立高绩效管理目标的意义：通过明确责任与权力，摒弃官僚制逐步改变行政文化，使公务人

员更负责任运用公共资源，提高公共产品与服务质量，为公民提供更优良生存与发展环境。2.改进绩效的理论创新

（1）组织修炼论为学习型组织发展提供了方向

组织修炼论（Organization discipline）认为，未来竞争是组织的竞争，组织竞争力的本质是组织素质，为提高组织素质，必须进行组织修炼。“组织修炼”是采用系统思考的方法使组织向“学习型组织”转变。学习型组织具有五种技能或“修炼”： 第一，自我超越（Personal mastery）

①自我超越就是不断地理清个人的真实愿望，客观地认识现实；学习如何扩展个人能力；

②建立个人愿景是超越自我的前提，重要性方法是保持创造性张力；创造性张力是，是愿景与现实间保持差距，从而产生一种推动人们去创造并实现个人愿景的力量。

③自我超越成功与否很大程度上取决于领导者能否身体力行，做出表率。第二，改善心智模式（improving mental models）

①“心智模式”指由过去的经历、习惯、知识素养、价值观等形成的基本的、固定的思维方式和行为习惯。②良好的心智模式帮助管理者做出有效和及时的决策，继而获得良好的组织绩效。第三、建立共同愿景（building shared vision）。共同愿景是被组织成员共同认可、向往、渴望的未来状态；

它既要体现组织成员的共同愿望，又能体现组织未来的远大目标。

第四、团队学习（team learning）。是发展团队成员整体搭配与实现共同目标能力的过程，包括转换对话及集体思考的技巧，以便群体发挥出超乎个人才华总和的巨大能量。目的是要获得优于任何个人见解的意见和知识，而并非赢得对话，驳倒对方。

第五、系统思考（systems thinking）。系统思考是一种整体性的思考方式，是一种看清复杂状况背后结构的修炼。①观察环状因果的互动关系；②观察一连串的变化过程；③观察整体；④把人们看做改变现实的主动参与者；⑤从对现状只做反应转为创造未来。

组织修炼对管理者提出的要求：①建立共同愿景；②评估组织状况；③组织策略；④组织变革。（2）知识联盟论为组织创新提供了新的路径

知识联盟论（Knowledge linkage）：两个或更多独立的公司按照一定的协议，由科技人员和经理层相互协作，共同开发研究，交流知识和信息，所得的成果由这些公司分享。知识联盟可以是战术上的，也可以是战略上的。特征：①学习和创造知识是联盟的中心任务②知识联盟比产品联盟更紧密。

③知识联盟的参与者范围极其广泛④知识联盟比产品联盟具有更大的战略潜力。第三节 公共部门的目标管理。公共部门在投入产出计量上的困难使效率分析法运用范围相当有限，更多时候，运用将成果与目标进行比较的效能分析。公共部门绩效管理中，目标设定非常重要。公共部门组织目标设定后，必须通过对目标的管理才能实现目标。

一、目标管理（Management by objectives，MBO）

（一）目标管理的含义

组织目标：组织通过组织活动所希望达到的后果，这种状态和结果通常可用一系列数量来表示。一

旦目标确定，它就成为引导组织行为的重要的激励和方向。

目标管理：是指对组织目标的管理：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等

管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。

（二）目标管理涵义的变化阶段

1.作为一种管理哲学阶段。作为理念提出，难以作为管理方法付诸实施； 2.作为绩效评估工具的阶段。组织各部门设定短期绩效目标，实施自我考评；

3.整合组织与个人目标阶段。①参与：组织成员参与；②学习：个人发展目标与组织目标相融合； 4.重视长期和战略后果阶段。兼顾短期和长期目标；

5.系统改善生产力的阶段。目标管理有效运用必须整合关键管理活动，成为一套管理系统。

二、目标管理的过程

（一）设定组织目标： 设定过程中要注意：

1.透彻分析判断组织拥有的资源实力，可调动资源的多寡，组织存在的问题和相对优势所在，由此判断自己有无核心专长。2.透彻分析组织外部环境及构成环境的因素的未来变化。3.组织目标一旦设定就成了组织计划工作的前提或依据。

4.组织目标应可量化，即可用一系列相应指标来反映和计量。

（二）目标的具体化

1.将组织目标按组织体系层次和部门逐步展开，直至每一个组织成员。

2.组织体系中的每个层次、每个部门、每个成员均可以根据自己的部门、层次、岗位分工和职责要求，结合初步下达的目标进行思考分析，最终提出自己的目标。

3.组织将自下而上的目标与下达目标比较，分析差异，征询下级意见，再进行修订；然后再下达，下级各方仍可以修正。

（三）目标完成检查和业绩考评

1.目标管理核心思想：把目标分解下达后成为组织内每个层次、每个部门和每个单位的工作业绩衡量标准。目标管理全过程的最后工作：根据初期下达目标对各方工作业绩进行检查和考评。2.业绩考评的两种方式：①组织各层次各部门各成员的自我考评

②组织的上级部门对下级部门及组织成员进行考评

三、目标管理的实施

（一）实施目标管理的前提

1.组织成员自我管理能力较强；2.组织具有统一的价值理念；3.组织高层领导重视。

（二）有效地设定管理目标。1.定性目标向定量方面转化；2.长期目标的短期化；3.目标实施的资源配合。

（三）目标管理的具体实施：分4个阶段：计划、执行、检查、改进。

为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，管理学家韦里奇（1985）归纳出 15 项指导纲领，作为实施目标管理的指引。（P217）

1.目标管理与生产力改善方案必须仔细规划。2.方案的参与者必须事先准备。

3.目标设定者需要指导纲领的协助。

4.目标体系必须能够被了解。5.目标的达成可能无法正确反映绩效 6.目标的时间周期最重要

7.目标设定的主管人员在设定目标与执行方案等任务中起着重要作用。8.将目标直接运用与报酬系统会引起负面的边际效果。9.目标管理亦有缺乏弹性的可能性。10.管理系统应加以监测并且在开始时要保持稳定。

11.组织氛围必须支持生产力的追求。12.高层主管人员应积极投入设定的所有目标并传达到组织的较低层级。

13.管理的生产力需要加以衡量。

14.高层管理人员必须对目标管理与生产力改善作出承诺。15.目标管理必须被视为一个管理系统。

四、目标管理的优缺点和在公共部门应用的局限

（一）1.目标管理的优点：

①激励明显。各层次部门成员致力达成使目标为内在激励、目标实现并获得报酬，激励效用更大。②管理有效。结果式管理：只分解目标，不规定方式手段，留出创新空间，有利提高组织管理效率。③任务明确。明确组织目标、结构体系、分工合作及各自任务；实施过程中发现缺陷并及时改进。④控制有力。作为控制方式，目标受到检查督促；考核体系为组织高层监督提供依据。⑤自行管理。引导组织成员实现自我管理。

1.目标管理的缺点：①容易注重短期目标。忽视长期目标。②设置目标存在困难。制定真正可考核可度量的目标十分困难； ③难以权变。执行中为避免组织混乱，目标不能改变，使组织运作缺乏弹性和适应力。

（二）目标管理在公共部门应用的限制

1.公共部门所处环境较私部门复杂多变，目标管理运用范围和程度受到一定影响。2.目标管理存在信任问题，研究表明，官僚体制中建立信任很不容易。3.公共部门目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量。

4.目标管理实施常以一年或少于一年为周期，强调短期目标管理，易忽视长期目标发展规划。

第八章 公共管理的责任与监控

第一节 公共权力与公共责任

一、公共权力与公共责任

（一）公共组织发展及公共权力的形成 ：公共权力是公共管理者或公共组织影响其他个体或组织的能力。

（二）公共权力的内涵及其特性。1.公共权力的内涵

①公共权力的拥有者是全体社会成员，而行使者是公共管理者； ③公共权力的最终作用对象是公共事务。②公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权。④公共权力的目标是谋取公共利益。2.公共权力的特性：与一般权力相比具有：

①社会性：公共权力属于全体社会成员，基本职能来源于社会并服务于社会，具有广泛的社会影响。②政治性：公共权力是为统治阶级服务的，政治过程表现为对公共权力的争夺。

③工具性：公共权力是争夺利益、达到目的的有效工具。

④独立性：表现在公共权利与公共利益的分离。可以有益于公共利益，也可以对其有害。⑤多元性：公共权力可以由不同主体行使，具有多种社会功能，产生多种社会效果。

（三）公共权力与公共责任的统一。公共组织获得直接或间接授权的同时也承担着相应的责任。公共组织目标是服务于社会公众。负责的前提条件是：不滥用职权；且权力行为者能够承担责任。

二、公共责任的性质与落实

（一）责任的概念：主观责任：忠诚良知认同，是道德的反映。客观责任具体形式：职责和应尽的义务。

（二）公共责任的性质

1.它是一种任务。落实责任时必须明确具体任务；

2.它是一种义务。接受权力就需承担为社会谋取利益的义务，这是公共责任目标导向的要求；

3.它是监控与约束的条件。公共责任是对公共权力行使过程监控的前提条件，是对公共权力约束的基础。

（三）公共责任的落实

1.公共权力与公共责任应权责对等。公共责任的分配应清晰明确，分配关系是公共责任与公共权力对应，即拥有多大权力必须相应课以多大责任。

2.公共责任与公共权力的落实必须通过监控方式实现。监控是监督和约束公共权力行使过程，评价公共权力作用效果、落实公共责任的有效方式；

3.落实公共责任必须具备相应的客观条件。不具备客观能力的，不赋予其公共权力。

4.公共责任的落实需要兼顾客观责任和主观责任的落实与监控。完善法制、重视思想道德教育和宣传、树立良好社会风尚，做到以“德”治国。

第二节 公共权力的监控

一、对公共权力监控的含义

（一）对公共权力监控的基本含义：指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。强调内涵：

1.对公共权力监控的主体是多元化的。2.监控对象是具有公共权力的所有公共组织或公共管理者。3.监控的内容是公共权力的合法性、合理性和有效性。

（二）对公共权力监控的对象及方式： 1.对象：针对具有公共权力的组织和个人 2.对公共权力监控的方式

①主观控制（内在控制）：公共管理者内化的态度、价值观、信仰形成对自身的控制力。加强控制的手段：思想交易、培训、创造良好办公室环境和氛围。②客观控制：公共管理者外部因素对行为的约束或影响（如法律法规、规章制度、工作程序、公众监督等）。

二、公共权力监控的机制

（一）公共权力监控机制的必要性

对公共权力监控的实质：对拥有公共权力的公共组织或个人进行监控，防止其滥用权力，保证公共组织目标的实现。主要是对政府权力机关及其管理者的监控。监控的必要性包括：

（1）公共管理者受自身认识水平局限，公共权力行使过程无法正确判断，需要外界监督纠正。（2）公共管理者具“经济人”特点，失去权力监督会利用手中的权力牟取私利，损害公众利益。（3）公共权力监控机制建立，要考虑监控效率（降低成本提高效果）和监控方法的科学化。（4）对监控者必须赋予相应的权力，同时对监控者也要实施监控。

（5）监控者应建立有效信息收集和处理系统，使监控活动更准确、有效。

（二）公共权力监控的类型和机制

1.公共权力监控的类型，角度不同划分：

①权力过程：立法监控、执法监控、司法监控；

②监控主体：立法组织、审判组织监控、监察组织监控、群众组织监控、新闻单位监控、公民监控； ③隶属关系：上级对下级（上行监控）、下级对上级监控（下行监控）、同级之间监控（横向监控）； ④监控手段：立法监控、法律监控、执法监控、舆论监控； ⑤权力职能：财政监控、审计监控、税收监控；

⑥时间范围：事前监控、事中监控、事后监控或宏观监控、微观监控。2.公共权力监控机制（监控体系）：

①监控、与有效监控：建立有内在联系和规律性的监控方式。

②公共权力监控机制是在严密的法律体系基础上建立起来的，即依法监控；是公共权力相互作用的结果；

公共权力组织既是监控主体又是监控对象，同时具有双重角色。分为外部监控和内部监控。

（三）外部与内部监控机制

1.外部监控机制：是整个公共组织运行机制和组织形式的综合表现，反映公共权力的分配关系，公共组织地位和作用及其受到的制约。包括：

（1）立法监控：监控宪法的实施，监控立法组织制定的法律和法规的贯彻执行，监控行政法规的合法性，处理其他公共组织之间的争端等。我国人民代表大会监督政府的方式和内容：听取审议政府工作报告，审查批准国民经济计划财政预算决算，审查政府法规，决定和命令，视察检查，受理申诉检举，罢黜职务等。（2）司法监控：当行政部门实施法律需要协助时，当一项争端的发生并非行政者的权限所能解决时，或者当行政者在工作过程中有侵犯人民的合法权益时，这时候需要司法的介入。

（3）政党和社会团体监控：政党和社会团体是公共组织外部监控机制中的重要组成部分。（4）社会监控：指社会公众对公共权力行使过程的监控，又称为群众监督。

（5）舆论监控：随着社会的发展与进步，成为社会调控公共权力关系的重要手段。

我国舆论监控的进步：①舆论监控逐步得到了法律的比较坚实的保障。②加强舆论监控的内容写进了党和 政府的有关文件。③舆论监督你的制度化和法规化初见成效。

2.内部监控机制：反映自身监控过程，目标是保证公共权力行使的统一，提高公共权力活动的效率。（1）结构监控：最主要的内部监控形式，指与公共组织结构形式相关的监控机制。包括两种类型：纵向监控（垂直监控）：与公共组织直线结构形式相联系，调整组织内部服从命令和横向监控（职能监控）。（2）纪律监控：对公共组织内部的规章制度执行情况进行监控；（3）法律监控：对国家行政机关的监控。3.对公共权力监控的原则

①合法性原则：被监控者与监控主体行为都要符合国家宪法、法律及政策要求。

②公正性原则：遵循“公开公平公正”原则，实施过程中，对待不同的监控对象采用统一的监控标准，做到监控信息公开，接受全社会的监督。

③经常性原则：监督不是临时性工作，而应贯穿于公共权力行使过程的始终。监控行为和监控方式 应遵循制度化和经常性原则。

④广泛性原则：监控主体的多元性以及监控客体和监控内容的广泛性。

⑤系统性原则：建立一个制度化的、协调的公共权力监控机机制是提高监控绩效的保障。

三、公共权力的监控方法

1.指导：上级对下级局机关和个人进行业务和工作方式的指导，尽量避免下级机关和个人走弯路，提高公共权力的影响力，最终实现公共组织目标的一种方法。

2.绩效考核：是对公共管理者行使公共权力行为结果和过程的一种评价，是调整公共权力与公共责 任关系的重要手段。

3.工作汇报：下级定期向上级管理者反映工作情况的一种方式，也是上级了解下级公共权力使用情 况和公共责任落实情况的手段，上级发现问题，责令下级予以纠正。

4.预算与审计：预算实施前控制，节约公共权力运行成本，合理运用公共管理资源；审计是事后控制，对公共权力运行结果进行审计，主要是对公共部门财务状况进行审验，保证公权力运行过程高效、廉洁。5.审核与批准 ：上级公共管理组织（或个人）对下级公共权力部门的运行过程进行事前查验的方法，是对监控者的未来行为进行预测、判断和作出决策的过程。

6.视察与调查：目标是了解被监控对象的情况，以便作出调整性策略。

7.质询：咨询者一个人或集体名义，一般通过书面形式，对于政府的某项决策，向行政机关领导提出询问 或质问，并要求答复。

8.受理申诉和控告：申述与控告指监控主体对公共权力机关（或个人）在执行公共权力过程中，损害公共 利益的行为提出法律诉求。受理申述与控告的部门是纪检监察部门和司法审判机关。

三、正确处理对公共权力监控中的问题

（一）公共权力监控中存在的问题 1.对被监控者实施监控的问题：

①专业知识与信息不对称；②专职地位的优势；③人事制度的保护性质 ；④被监控者设法逃避监控 反监控法则：被监控者出于各种目的，如扩大公共权力、以权谋私、为自己的利益集团谋利益等，往往会设法逃避受到的监控。

2.对监控者实施监控的问题：

①监控者内在动力不足②对监控者的公共权力的监控与约束 ③监控者之间的协调。3.政治指导的监控手段缺乏；

4..组织结构和功能的分割问题：公共组织的权力、结构和功能分隔，政府功能与职能交叉重叠，需要不同机关彼此分工配合，产生了行政责任的多头问题，责任不易明确。

5.公共权力的监控成本问题 ：公共管理范围庞大，大量成员从事各种活动，花费经费，监督困难。

（二）正确处理监控中的问题

1.建立监控机构：在公共组织自我监控和相互监控的基础上，建立独立的、专门的监控机构。减少来自监控对象的干扰和约束，确保独立行使监控权，提高监控绩效。

2.完善监控机制：完善监控制度，将监控纳入法治轨道。①使监控制度化，以使监控在宪法和法律的范围内运行②建立利益机制，使监控者的监控效果与个人利益联系在一起。

3.提高监控机构绩效：降低监控成本，提高办事效率；改进监控技术和方法。4.发挥社会监督的作用：（1）社会公众参与监督：（2）舆论监督

第九章 公共管理中的政府角色

第一节 政府的含义、性质与职能。

一、政府的含义与性质

政府：国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。政府也可指那些不以营利为目的、旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。包括：中央与地方行政机关；行政首长；政府普通公务员。

二、政府的职能与职权政府职能：指政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能。

政府职权：指某一职位依法具有的权力，这一权力是由法律所规定的，与一定职位相联系。1.中央政府的职权：（1）制定行政法规和发布行政命令（2）提出各项议案（3）组织领导

（4）管理指挥（5）监督审计（6）全国人大及其常委授予的其他职能

2.地方各级人民政府的职权：①行政执行②发布决议和命令③组织管理④安全保障维护⑤监督审计

三、政府职能的有限性

1.能力限度：政府是否具备承担某些社会或市场管理的能力，若超出范围，则不予干预。

2.效率限度：在市场机制、社会组织和政府行政具有相同调节能力的条件下，应当有成本—收益比较问题，行政干预应当以效率最高为限度。

3.合法限度：如果现存的市场机制、社会组织和政府行政在技术上都有能力，在经济上都能以低成本来满足特定的需求，那么就由更符合法律与公正原则的形式来承担。

第二节 政府与市场的关系

一、政府与市场的区别

（一）运行目的 ：①政府运行的目的：是提供公共物品和服务（如法律、规则、制度、福利、安全等）。②市场运行的基础是交换，市场交换与其他社会生活交换根本区别：市场是配置资源的有效途径。交换的目的是互利，前提是拥有持有物的所有权。

（二）运行方式及特点

①政府的运行方式，主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体及其行为。政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非盈利性等特征。相对于市场，政府运行还有层次性与时滞性特点。

②市场的运行方式及特点为：市场行为包括市场主体者（独立的生产者和消费者）行为和市场机制，市场行为的作用主要是通过价格机制来实现的。市场信息传输效率高、适应性强、行为简便、组织容易革新，遵循平等基础上充分竞争的行为准则。

（三）运行的结果：（都存在两种情况）

①政府运行结果可能是资源的有效配置，或者是资源浪费；可能是公共物品供求平衡或不平衡。②市场运行结果：资源有效配置，社会秩序协调；损害社会整体利益并引起社会秩序混乱。

（四）担负的职能：

1.政府最主要职能是提供公共物品，政府在市场方面担负的职能包括：

（1）为市场交换界定产权，为其确定交易规则，为市场主体最大限度降低交易成本创造条件。（2）政府应具有监督约束经济主体的功能。

（3）政府应具有维护社会正义的功能。（4）政府应具有宏观调控的功能。

2.市场行为：指由价值规律的作用，市场通过价格变动和供求变化，自发配置资源的过程。担负的职能有：（1）有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。

（2）传递生产者消费者所需价格信息，减少当事人行为决策的不确定性，提高经济活动效率。（3）微观调整优化经济结构。（4）参与部分公共物品与服务的提供。

二、政府与市场的联系：市场和政府对经济生活的作用的不同组合情况：（P153举例）

1.市场有效，政府也有效，但是两者的结果和目标不同。2.市场有效，政府失灵。3.市场失灵，政府有效。4.市场失灵，政府无效。

三、政府与市场关系中存在的问题：（P154理解）处理政府与市场关系时，容易出现两种截然相反的观点： ①政府“全能”、市场无用论。②政府“无为而治”、市场万能论。

（一）正确的政府与市场的关系，既要强调市场的充分发展，也要强调政府功能的合理发挥，前者是基础，后者是补充；且要把握好实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡。

（二）现实而合理的政府与市场的关系应是保证市场对资源起基础性作用的前提下，以政府干预之长弥补市场调节之短，又以市场调节之长克服政府干预之短，实现市场调节和政府干预二元机制的最优组合。

四、规范政府与市场关系的措施

（一）重视发挥市场的功能

1.市场经济是经过几百年发展才逐渐形成的复杂的制度安排。

2.判断任何一种制度优劣主要有两个标准：是否较好地解决信息问题与激励问题。

①市场经济主要采取横向信息传输方式。②市场是刺激竞争和优胜劣汰规律起作用的场所，经济当事人有追求福利最大化的内在动力和外部激烈的市场竞争压力，宏观上，市场为经济发展和经济效率的提高提供了足够的内在动力。

3.在处理政府与市场的关系中，应充分认识和发挥市场的功能，真正让市场机制在资源配置和收入分配中起基础性调节作用。

（二）正确认识市场失灵。充分发挥市场职能，正确把握政府调节的范围和力度，合理有效发挥政府作用，有针对性矫正、完善、弥补市场不足和缺陷，构建市场与政府机制互补的“二元调节机制”。

（三）减少政府失灵。1.解决政府失灵问题的观点

（1）货币主义认为，减少政府失灵要取消政府财政政策对宏观经济的干预。

（2）合理预期学派认为，解决政府失灵要听其自然，一切让市场经济自发调节。

（3）公共选择学派认为，为有效控制政府官僚阶层的蔓延，促使政府行为真正有利于市场和公民社会，最重要的方法是全面重新创造市场。

（4）斯蒂格利茨认为，干预是必要的，关键在于把握好干预的力度以及要采取适当的形式。2.减少政府失灵的措施

从我国的现实出发，规范我国政府与市场关系、减少政府失灵的措施：

（1）尽快培育和发展市场体系。①将原先由政府承担的资源配置职能转移给市场，为正确处理政府与市场关系奠定坚实基础；②尽快培育企业、非营利组织等市场主体；③建立与市场相配套的政策体系，使市场运行规范化、法制化。

（2）解决市场分割问题。部门利益、地方利益和长官意志导致我国市场被“条块”分割，不利于生产要素有序流动和有效配资，只有在统一市场，劳动力、资金、商品和信息才能自由流动，资源才能有效配置。（3）主动促进国内市场与国际市场接轨。主动参与国际市场，充分利用国外资源。

第三节 政府与企业的关系

一、政府与企业的差别：政府与企业分别提供个人消费的公共物品与私人物品；企业主要关心经济利润，而政府主要考虑社会效益。两者的差异：

（一）组织性质。①政府成立基于公共利益需要，是社会公共利益代表，运行基础是合法公共管理权力，权力具有垄断性，权力行使具有强制性；②市场经济中企业是组织生产、配置资源的基本经济单位，最大限度追求利润是其基本价值取向，行为有独立自主性，自负盈亏性，市场导向性等特征。

（二）运行的目的。①政府管理目的是提供公共产品或服务，增进社会公共利益 ②一般企业管理，是通过生产和销售产品或服务，达到营利目的。

（三）管理的限制因素

①政府运行过程受法律限制，政府严格在法律规定的程序和范围内运行。

②企业管理，法律仅是一种外部制约因素，服从法律规则并不是企业的原始动力。其主要运行是在利益轨

道上进行的，按照市场机制的要求去管理，经济气候是企业管理主要影响因素。

（四）物质基础

①政府管理需要的物质资源来源于税收或发行债券，其耗费资源是公共的。政府经费预算属于公共财政支出，不能任由公共管理人员支配，必须公开化，接受纳税人监督。②企业管理所需物质资源主要源于企业投资的回报，来源于企业获取的利润，管理耗费属企业“内部事务”，是自主的，他人无权干涉。

（五）管理人员

①政府主要管理人员是选举或任命产生，选拔政府管理人员依赖于其政治才干和政治倾向性，由专门部门或机构相对独立加以考核评估。管理人员具有职业化、终身化趋向。

②企业管理中，管理人员一般根据其能力聘用，能力本身起决定作用。由于“职业生存”的威胁，所以企业管理人员办事往往有更高效率。

（六）绩效评估：政府管理绩效评估偏重社会效益，企业管理绩效评估强调经济效益。

（七）擅长的任务①政府：政策实施，保证公平，防止歧视和剥削，保证服务事业连续性和稳定性，加强社会凝聚力。②企业擅长：执行复杂任务，模仿其他组织成功做法，提供需要迅速适应变化的服务产品，提供纷繁复杂的服务，提供时尚的服务。

二、政府与企业的联系。三种模式，区别是政府对企业管理程度不同，政府与企业联系不同：

（一）政府规制型——美英模式：这种模式以美国和英国为主要代表，主要特点： 1.充分鼓励自由竞争3.不制定政府经济计划和系统的产业政策

2.主要用财政和货币政策来调控市场 4.对企业依法实行必要而严格的管制

（二）政府引导型——欧洲模式：以德国和法国为主要代表，基本特点：

1.自由竞争与政府控制并存 2.经济杠杆与政府引导并用 3.经济增长与社会福利并重

（三）政府主导型——东亚模式：以日本、韩国、新加坡为代表，基本特点：

1.政府用严厉规制迫使企业遵守市场规则3.利用计划和产业政策引导企业按指定方向发展 2.利用利益机制诱导企业行为 4.通过行政指导说服企业服从政府意图

三、我国政府与企业关系中存在的问题

①产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立，又不受制约

②以产值为核心的“政府承包责任制”强化了政府对国有企业的干预，导致政企不分 ③大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖 ④传统企业人事制度，是政企不分脐带 ⑤片面政企分开论，使政府放松对企业监督

四、改善我国政企关系的措施

①建立产权清晰、权责明确的内外约束机制。大型国企公司制改革；小型国企民营化。

②加强对国有企业经理的管理：企业董事会行使经理任免权；建立经理人员的监督激励机制。

③重塑政府的政绩考核指标：强调质量、效益等指标；对基础设施、公用事业等设立具体考核指标。④政府为国有企业解困创造良好的制度、市场环境：建立良好的政企关系，制度环境、市场环境主要指社会保障制度、企业联合改组兼并破产制度、银行金融制度等。

第四节 政府与社会的关系

社会：指一个特定民族国家范围内除国家机构、制度外的个人、群体及它们之间联系的总和。

一、政府与社会的联系

1.制度供给的视角：制度供给不足或短缺的现象。政府供给和社会供给是制度供给基本模式。

2.市民社会的视角：市民社会与政府彼此独立又相互影响相互制约。①政府承认市民社会独立性，为其提供制度性保障，对其进行必要干预和调节；②市民社会具有制衡政府的力量，为民主奠定了坚实的基础。3.政治合法性的视角：政治的合法性取决于社会成员的接受和承认。

二、政府与社会关系中存在的问题。处理两者关系时，理论与实践上存在两种偏颇：

①过分夸大政府作用。导致：政府过分替代社会，与社会处同构状态，社会生活过度政治化；

②过分夸大社会作用。导致：政府权威不足，缺乏超越社会力量实现所代表的普遍制度利益的能力，缺少为民众自愿接受和服务的权力合法化基础，政府维持和巩固受到挑战。

（一）政府与社会关系中缺失社会带来的问题

1.社会自主性缺失，可能造成社会虚弱及社会对政府依赖，使社会最终失去自身发展的动力。

2.那些不同于政府的个人目标受到强力压制不能实现，最终造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗。

3.体制外活动导致政府与社会的离异，政府能控制的社会资源因此越来越多地流失。

4.导致社会对自身发展冷漠。社会对政府目标没兴趣，不能满足自身目标，对未来失去信心。

（二）政府与社会关系中政府权威不足带来的问题

1.过多否定作为强制力的国家政权在社会生活中的地位和作用，使国家社会政治生活呈现愈益明显的分散化倾向。

2.社会主义制度建立后,国家作为社会管理的强制性机构依然有继续存在的必要性，市场原则不可能完全取代非市场原则。过分强调社会自治，会助长分裂主义倾向和妨碍经济的发展。

三、改善政府与社会关系的措施

以市场为中介，建立中国“强政府强社会”模式，保持二者的动态平衡。市场为政府提供经济繁荣的基础、为社会提供民主自由的可能；发挥制衡监督作用，保证权力不被滥用。

（一）明确良好政社关系的发展目标

1.政府与社会关系达到良性互动，“小政府、大社会”模式保证目标得以实现。

2.“小政府、大社会”是：转变政府职能，精简政府机构，扩大社会自治功能，即在转变政府职能、调整政府机构、规范政府行为的同时，充分发挥社会自身作用，把由政府包办的社会事务交还个人、企业事业单位和其他社会组织。

（二）按“小政府”的客观要求改革政府

1.转变政府职能：组织公共物品的供给、发挥知识人才的作用、运用法律手段加强宏观调控；重新确立政 府职能的合理界限。

2.改革政府机构：加强机构改革法制化：①机构设置与管理的程序化；②制定机构各部门设置的实体法； 3.规范政府行为：政府行为纳入科学化、规范化、法制化轨道。

（三）按“大社会”的内在要求改革社会：

1.提高社会自治能力：提高部分政府职能的社会化程度，转变依赖政府观念、调动群众参与社会管理的积极性、扩展社会自主发展的资源和空间、提高成员素质、增强参与意识、提高自我管理能力。2.培育社会中介组织：规范中介组织行为；制定参与、竞争和行为的规则、道德标准和服务规范。3.建立社会对政府监督制约机制：克服政府主观随意性和短期行为，健全信访、协商、对话制度

4.建立相关社会制度保障体系：使政府从过多直接管理社会事务中解脱出来，建立劳动就业和退休保障体系、社会安全保障体系、环境生态保护体系等。

第五节 政府再造

一、政府再造的含义

德国行政学家塞顿托夫观点：政府再造：通过“政府再造工程”去重塑社会，引导、管制及控制经济、社会发展。政府再造不只注意政府在量方面的成长，更注意质方面的改变。

“政府再造”一词揭示出政府改革的本质，即政府改革涉及国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整；涉及政府治理观念、结构、方式和方法的变革；涉及政府内部组织、运作程序的调整，涉及政府外部关系的变革。

二、西方国家的政府再造模式

（一）西方国家政府再造的背景

1.经济时代的要求：迅速的技术革新，改变着人类社会；经济全球化趋势明显，各国之间经济竞争激烈；受过教育的公众对命令式管理产生反感，要求自主权；公民关注参与公共服务意识增强

2.现实的政治背景：官僚政治体制极力推崇“理性”与“效率”，政府公务文员丧失了使命感和主创精神，且导致政府专业分工过细，机构臃肿不堪，部门交叉重叠，行政效率低下。

3.现实的社会背景：政府对市场干预过度，导致公共服务高投入低产出、高福利低效率问题。

（二）西方国家政府再造的特征

1.与行政环境变化相适应。新的时代，行政系统要不断调整自身结构，以谋求于新环境的动态平衡，政府再造与信息社会的要求相适应，是时代变革的必然产物。

2.着重于政府如何运作。政府再造的主要目标的化解政府在公共服务供给方面存在的危机，运行的总体模式是用市场竞争驱动型的合同管理代替传统的官僚制管理，具体方法是合同承包、业绩评估、战略规划，公务人员的官僚行为转化为企业家行为。

3.广泛采用私营部门的管理方式。例如打破政府垄断、实行全面质量管理与目标管理、成本—效益分析、物质激励等，商业性公共服务完全采用私营化、企业化方法管理。4.基于美国各级政府尤其是州与地方政府的改革实践。

5.重新探索政府与社会的关系。政府是讲究质量、追求效率的“企业型”组织；政府公务人员是有责任心的“企业经理和管理人员”；政府工作以公众需求为导向，提供高质量、高效率的公共服务。

（三）西方国家政府再造的采取措施：

1.资格认定：对进入公共服务领域的社会组织进行资格审查，保证其资质，降低风险。2.建立准入制度：通过公平、公正、公开的准入制度，防止歧视、垄断和行政腐败。3.进行监督与调查：经常检查公共物品和公共服务的质量，处理各种投诉与问题。

4.订立合同：政府承包单位作为合同的平等双方，围绕标的、数量、质量和权力、义务确定各自权限。政府依据合同关注公共产品与服务的质量和效果，将操作经营自主权留给承包单位。

5.创立公司合伙企业：政府与私营企业组织合作组建企业，弥补资金不足、对市场反应迟钝等缺陷。6.提供补助贷、贷款、借款担保：政府对学校、科研单位、非营利机构等公共服务组织进行经济资助，支持其正常运转，鼓励他们的积极性。

7.给予奖赏、奖励与赠予：政府设奖鼓励，可以是个人、社会组织更有效地进入公共服务领域。

政府在提供公共服务中积极引入市场竞争机制，依托各类社会组织克服政府垄断经营的弊端，运用合同承包、绩效测评、目标管理等方法进行管理。政府再造要求政府培育独立市场主体，发挥社会力量作用，包括公营部门、私营部门、非营利组织的作用。

（四）针对不同的公共组织和服务项目，采用不同的管理方法：

1.政府通过市场准入、法律保护、监督检查等手段，准许私营部门参与竞争，政府负责监督，实行间接监控。适宜于商业性公共服务领域，如供水、供电、电信、公园管理。

2.政府通过签订合同、授予经营权、提供经济资助等手段，委托社会组织生产，规定公共服务的目标与要求。适宜于微利或无利经营领域，以及投资风险大、回收周期长的部分基础设施。

3.政府直接投资建设，直接经营管理。对投资规模投资风险巨大、私营组织不能或不愿介入的特大公共工程，对强烈体现公共权力、政治目标的公共服务项目，如公立学校、国防设施等。

三、西方国家“政府再造”理论对我国的启示

“政府再造”是西方国家特定社会经济政治背景的产物，在某种程度上体现公共服务改革发展的一般规律。学习借鉴西方国家“政府再造” 理论，要求政府必须高效、精干、廉价。引入市场化管理方法，提高政府行政效率，引入市场化管理方法，建立政府再造模式：

（1）既抛弃西方国家混淆公私经营部门的差别、完全私有化等错误做法，又应借鉴其成功之处，推进我 国政府改革。政府公务人员需要企业家般创造精神，需要结合国情探索中国特色公共服务市场化管 理方法。需要政府创建良好法律与制度环境，解决市场化过程中的问题。

（2）政府在投融资方式上放开管制。改变传统政府直接投资的方式，创建新的投融资制度；

（3）要求政府积极培育社会力量。由不同的社会组织承接完成原属于政府的公共服务职能，协助政 府办理具体事务，为企业提供信息与咨询服务，起到沟通政府与企业的作用。

四、我国政府的再造模式

（一）从效率行政典范到民主行政典范：政府是公共利益的代表；重视行政资源的有效利用以及公共服务的公平，实现社会正义；政府决策应具有开放性，重视社会公民的参与。

（二）从控制导向的管理到服务导向的管理：施政目标由民众期望和合法期待决定；民主评估的绩效考量；政府传输服务；对使命、顾客、成果的认同；办事考虑民众的实际情况；民众参与领导。

（三）从只强调发挥政府的作用到强调发挥政府、市场共同作用。

（四）从国家单独治理到国家与社会共同治理。

（五）从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制。①改革政企关系，国有企业逐步性竞争性生产和经营领域退出，压缩国有企业规模；②政府公共管理职能与企业的经营管理职能彻底分离，是企业真正成为市场主体；③引入竞争，通过贸易自由化、放松准入、停止补贴和支付转移等方式提高企业竞争力；④完善国有企业激励机制和制约机制，既赋予企业更大经营自由权，又引入稽查机制、业绩评议等监督机制。

（六）从中央集中权力到适度的地方分权：给予地方政府必要的权力，让地方政府有更多因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性。

（七）从官僚组织到适应型组织：①对环境具有开放性，强调将公众视为顾客的公共服务导向；②实行政策制定与执行分离，强调战略管理；③改变组织机构，是组织机构扁平化，减少管理的层次和环节；④改

变组织内部集权结构，授予下级职能；⑤重视决策参与和组织参与；⑥建立网状型沟通；⑦强调团队精神以达到对团队的整合与控制；⑧建立跨部门与多功能的咨询组织。

（八）从人治到法治。政府必须要法律规制、服从法律，接受法律约束和控制，使公民各项权利得到保障。

第十章 非政府公共组织

第一节非政府公共组织概述

一、非政府公共组织的内涵：指那些独立与政府与企业之外的不以盈利为主要目的得各类社会组织。

二、非政府公共组织的特征和主要类型

（一）非政府公共组织区别于其他社会组织的特征有：

1.非政府公共组织必须以一定的法律、法规作为基本的行为准则，从事的活动与服务要有公共性。2.在公共管理过程中，保证其所从事的管理和服务活动具有客观性和公正性。3.参与公共管理活动的范围广、领域宽，并提供大量的、直接的服务。

4.参与公共管理活动的形式不断变化，内容更加丰富，适应高度专业化分工和社会化发展的要求。

（二）非政府公共组织的类型（5种）

1.公共事业组织：包括事业单位和民办非企业单位。

①事业单位是指国家为了社会公益目的、由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办视的，从事科学、教育、文化、卫生等活动的社会服务组织。②民办非企业单位是指企事业单位社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事科学、教育、文化、卫生等活动的社会服务组织。

2.公共企业组织：以公共利益最大化而不是以盈利最大化为基本目标的一类特殊的企业组织，负有克服市场失灵的公共政策义务；政府通过投资或控股，对这类企业拥有不同程度的直接控制权，政府的国有企业。3.社会中介组织：指介与政府和社会之间，参与社会管理，提供中介服务的各类社会组织，主要职责是为社会提供某种专门性服务。以其经济属性看分为：①非营利性中介组织：具有公益性特征。②营利性中介组织，执行性的、服务性的，经营活动有明显的营利行为，存在价值是为市场其他主体提供中介服务如律师事务所、会计师事务所。

4.社会团体：中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，包括各种工会、共青团、基金会、行业协会等。

5.民间自治组织：指在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织，如居民委员会、农村村民委员会等。他们有依法成立和公益取向的特点，为本辖区公众提供公共服务、管理公共事务，完成政府委托的公共事务。

三、非政府公共组织的功用

（一）非政府公共组织的社会作用

1.社会服务功能：中介服务：将需要者和提供帮助者联结起来，如各级工会组织。直接服务：为有服务需求的人士提供直接的服务。

2.社会沟通功能：沟通政府与企业、政府与社会、政府与市场，使社会在市场机制的作用下形成新的整合。他一方面向政府反映企业、社会的意见、建议，供政府制定政策、法规时参考；另一方面协助政府做好宣传、指导、监督工作，使其更好地实施法律、法规和政策。

3.社会评价和裁断功功能：对生产和消费的产品做出客观、公正的评价；没有行政级别、不受地域限制，当事人自由选择的公平独立裁断的组织；

4.社会调节功能：按市场规则在资源配置中起具体调节作用；

5.社会协调代理功能：市场经济需要专门机构代理、协调多元利益格局；

6.倡导社会文明职能：非政府组织倡导的关心人类、坚持人道主义精神及其社会价值观，具有提高公民素 质、倡导社会文明的积极作用。

非政府公共组织发挥社会作用的主要途径：即传统途径与现代途径。

传统途径：非营利组织以宗教名义、以地方具有名望的组织的名义，种类与作用相当有限。

现代途径：非营利组织以契约外包、特许权、辅助制、购买券、志愿服务、自助服务等形式提供各种服务，作用更广泛、影响更深入。

（二）非政府公共组织的政治功用

1.政府合法性的资源供给者：法理型统治合法性资源由法律制度构成，根本原因是人民对规范自己的制度的认同。政府合法性作为一种公共物品，只能由市民社会（公共领域）赋予。

2.政府权力的监督者：为人类自由结社提供了空间，以公共利益为目标，保护人类整体利益为宗旨，通过

有组织的活动唤起民众的公共意识，监督影响政府公共决策，是制衡政府权力的重要社会力量。3.民主价值观的培育者：非政府公共组织自由结社、自我管理社会生活中逐步形成自觉自治原则； 4.公民参政素质的促进者：培养公民正确参政意识；提高参政技能，引导理智参政。

（三）非政府公共组织在中国转型时期所拥有的独特功能

1.促进政府职能转变：承担政府为适应市场经济体制转移出的部分经济、社会职能；

2.培育和规范市场：作为市场经济支持体系，不隶属于政府行政机构，能够公平公正客观； 3.推动企业经营机制转换：政企分开需要非营利组织加强企业间横向联系和政府纵向联系； 4.形成自律性的社会秩序：使社会与政府分离，通过整合依靠社会自律形成社会秩序。

第二节 非政府公共组织的发展状况及趋势

一、非政府公共组织在国内外的发展

二、非政府公共组织的内在局限性

1.志愿组织的非志愿性：非营利活动所需开支与非政府公共组织能募集到资源间存在巨大缺口。志愿性缺失还表现在：①慈善活动的狭隘性；②慈善组织的家长作风；③慈善组织的业余性。

2.独立组织的非独立性：非政府公共组织理论上应是独立于企业和政府之外的，现实发展中，三者间界限十分模糊，部分非政府公共组织与企业的活动没有区别。一些非政府公共组织受资助者影响，去开展体现资助者价值的活动，失去了其本身的独立性。

3.政府职能的虚假转移：非政府公共组织的兴起表面看是政府职能转移的过程，事实上并不能完全说明政府职能就完成了转移。政府职能转移有着复杂的社会背景，存在着不确定性。

4.受到责任和腐败问题困扰：非政府公共组织成立的初衷是为公益事业，随着组织发展，结构和人员朝官僚化方向发展，最终导致组织公益目标被置换成争取资金、为了组织自身的利益。特别是规模较大、资金较多的组织，存在公共责任缺乏问题。

三、非政府公共组织的发展趋势

（一）非政府公共组织在西方国家的发展趋势

①努力提高知名度；②明确法律地位；③密切与政府的合作；④大力倡导慈善捐助

⑤提高公众的信任度；⑥实施专业化发展战略；⑦非政府公共组织的全球化

（二）非政府公共组织在中国的发展展望：要清醒看到现实存在的积极因素：

1.社会基础在改善。随着经济发展社会繁荣，人们关心社会公益事业，凡事依赖政府的观念已被打破，人们通过互助协商方式解决问题，为中国非政府公共组织发展提供重要的文化基础。

2.政治民主化在推进。多元化趋势使政府不再是社会生活特别是社会公共事务领域的惟一主宰，单位制度观念淡化，基层政权选举为代表的政治民主化稳步推进，有利非政府公共组织发展壮大。3.公民参与意识在增强。公民社会参与热情高涨，公众参与机制逐步发展健全。

4.非政府公共组织自身能力在提高。非政府公共组织在面临各种挑战和机遇面前，能力正逐步提高。5.相关法制规范体系的建立。我国政府正在建立非政府公共组织登记管理方面的法制规范体系。

（三）促进我国非营利组织发展的措施（第一版删减）1.鼓励建立政府与非政府公共组织间合作关系；

①政府应认识到非政府公共组织的优势作用，鼓励促进其发展：贴近基层专业创新客观公正方式多样手段灵活，是政府和市场的有益补充； ②非政府公共组织应摆正与政府的位置：是友好合作，不是对抗和取代 2.创造良好的环境培育非政府公共组织发展；非政府公共组织产生发展的前提：国家政治体系高度制度化；经济发展程度足以突破财政限制；社会自治传统、公民保护自我权利意识形成。3.政府制定扶持非政府公共组织发展的相关法律、政策； ①改革成立制度：取消许可批准制，实行登记备案制

②取消“挂靠制”，保证非政府公共组织具有民间性等特性：成为民办官管的组织 ③建立完善的行政管制和司法管制制度：管制追惩，正确引导

④建立监督和评估政策：管理非政府公共组织的主要手段，建立社会信用。4.非政府公共组织积极加强自身的建设；

①坚持民主作风，支持社会多元格局，促进社会自我管理改善；

②提高人员素质，加强人员管理：有效激励机制、民主科学的领导决策机制；

③保持对弱势群体的关怀：争取参与权利，争取社会公正，避免两极分化，维护安定团结； ④加强科学研究，保持创新能力：新技术、新生产方式、新社会组织方式。

第三节 事业单位

一、事业单位的内涵

事业单位是指国家为了社会公益目的、由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办视的，从事科学、教育、文化、卫生等活动的社会服务组织。

二、事业单位的主要特征（三方面）

（一）从事社会专业服务是事业单位的主要职责：承担的社会服务是全方位、多功能的。

（二）绝大多数事业单位是以脑力劳动为主的知识密集型组织，提供的服务以知识和精神产品为主。

（三）在管理体制上，绝大多数事业单位依附于党政机关，实行条条管理。

三、事业单位与其他社会组织的区别

（一）事业单位与行政机关：①性质不同，行政机关是代表国家行使行政权力的机构；事业单位是从事某一特定领域社会服务活动的实体组织。②职能不同，行政机关是依法管理国家和社会事务；事业单位是提供某种服务满足人们的社会文化生活需求。

（二）事业单位与企业：

①活动性质不同，企业从事商品生产、流通、经营和服务性活动，以生产物质产品为主要劳动成果；事业单位从事非生产性活动，以生产精神产品和知识产品为主要劳动成果。②活动目的不同，企业以盈利为目的；事业单位以社会公益为目的。

③成立条件不同，企业需依法登记取得企业法人资格才能从事生产经营活动；事业单位是依法批准设立，从事有关业务活动。

（三）事业单位与社会团体：

①组成形式不同，社会团体是由公民自愿组成，实行会员制的非实体组织；事业单位是由特定机关审批，按照专业服务的需要确定其组织形式的专业技术实体。

②设立宗旨不同，社会团体是实现会员共同意愿；事业单位是为了社会公益。

③设立程序不同，社会团体经依法登记取得社会团体法人资格后成立；事业单位经审批机关审批后成立，在依法进行事业单位法人登记。

（四）事业单位与民办非企业单位：

①举办主体不同，后者的主体是企事业单位、社会团体、其他社会力量及个人；事业单位主体是国家机关和特定社会组织。②资金渠道不同，民办非企业单位是非国有资产；事业单位是纳入国家预算管理的。

四、事业单位的类型（P297）

五、我国事业单位目前存在的问题及改革

（一）我国事业单位存在存在的问题

1.管理体制不顺，缺乏生机和活力。①行政职能延伸到事业单位，以事代征政，混淆事权；②事业单位事务交由政府，政事合一，导致政事职责不分、职能交叉、机构重叠、关系不顺；③管制过死、管理方式手段单一。④政府包揽过多，抑制社会民间多渠道办事业。2.财政负担沉重，事业单位面临困境

①国家财政承担无限责任，致使财政负担加重。②事业单位本身支出范围过大，经费供给渠道有限 3.布局结构不合理，资源浪费严重

①事业单位布局分散，职能交叉，低水平重复设置，形不成规模效益，人力、物力、财力和信息资源造成了极大浪费。②各单位各行其是有余，政府统一组织协调不足，造成政出多门，效率不高。4.法治不完备，运行不规范

目前我国缺乏适用于事业单位的专门法规，事业单位的运行得不到法律的有效保障和监督。5.政府职能的明显“越位”

①政府与市场中介组织的责任边界不清，权力扩张。②政府机构职能越位责任缺失，造成政府公信力下降。6.事业单位社会化服务功能“缺位”

多数事业单位定位为“准政府”，行政方式带有浓厚的行政色彩，适应不了市场经济需求。

（二）事业单位的改革

总的指导思想：遵循政事分开、事业单位公益化的方向，建立其符合社会主义市场经济需要、符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。

改革基本思路：按照事业单位公益性的基本要求，建立科学的总体布局，坚持社会化的发展方向，推进多样化的分类管理，实行制度化的总量管理。

第四节 公共企业

一、公共企业的社会性质及分布

（一）公共企业及其存在的必需性

1.公共企业的“公共性”表现在：①公共企业必须承担公共性社会责任②政府能对企业的决策权进行干预③国家作为股东，以出资的份额承担企业经营产生的盈利或亏损 2.公共企业存在的必要性：

①公共企业以社会效益和公共利益为目标，为资源在社会优化配置创造必要条件；

②公共企业是构成公共经济部门的重要组成部分，只有公共企业与其他公共组织协调配合，才能共同完成满足社会利益的需要，实现符合公共利益的社会资源配置任务；

③市场经济条件下，公共企业是特殊性质的企业，他负有一定的公共政策义务，是政府克服市场失灵、实现宏观调控的一种工具。

（二）公共企业分布的领域（P301）

二、公共企业的社会功能

1.提公共物品：政府提供公共物品或混合物品的重要途径是建立公共企业，如关系到社会整体福利的大江 大河治理工程，重点防护林工程、城市公交系统等。

2.实现产业结构协调：采用政府投资的方式建立公共企业，大力发展基础设施，实现产业结构的协调，对促进经济稳定发展起到积极作用。

3.缩小地区差异，保持社会稳定：政府在经济落后地区建立公共企业，发展基础产业、基础设施，来实现区域间的经济协调发展，对促进社会的政治稳定具有重要意义。

4.纠正自然垄断：自然垄断是规模经济造成的，规模经济是指某些行业具有生产量越大，平均成本越低的特点。如果政府不进行干预，自然垄断者就会通过控制产量，提高价格来谋取超额垄断利润，从而损害消费者的利益。需要建立公共企业，进行公共生产来纠正自然垄断。

5.缓解经济的周期性波动：公共企业直接受政府控制，一定程度上实现了生产与经营的计划性，克服了一般私人企业在生产经营方面所具有的某种盲目性和无政府状态，其运营体现出反周期性特点。

6.强化政府的宏观调控作用：公共企业广泛分布在能源、交通、通信、银行等基础设施和公用事业部门，有利于政府贯彻干预经济的政策意图，克服市场在宏观经济领域的失灵。

7.推进技术创新，提高科技水平：依靠国家力量投资、建设公共企业，在高新技术领域弥补私人企业人力、财力不足的缺陷，承担起大型科研项目的开发和应用，不断提高国家的科学技术实力，以及科技创新能力。

三、政府对公共企业的管理

1.政府有关部门以国有资产所有者身份形式所有者权能。

包括两方面内容：（1）控制公共企业的重大人事权；（2）控制公共企业的重大经营决策权。2.实行分级所有、分类管理

（1）从纵向上看，各级政府间有明确的财产边界，上级政府对下级政府所拥有的财产无权支配，简化了国有资产的委托代理环节。

（2）从横向上看，根据企业性质、财务关系等标准把公共企业分为两大类，即垄断性公共企业和竞争性公共企业，根据各自特点采取不同管理方式。①垄断性公共企：业直接管理方式，控制程度较高，企业的自主权相对较少；②竞争性公共企业，政府基本上不直接控制，给予企业充分的自主权。3.严格依法管理企业

国家通过制定完备的法律法规来加强对公共企业的管理，政府则必须严格依照法律管理企业。4.实行严格的资产管理（1）国会等立法机构对行政部门和企业的监管。

（2）国家审计机关对公共企业的监督。（3）政府主管部门的监督。

四、公共企业存在的问题及改革

（一）公共企业存在效率不高等问题。原因：

1.产权关系不明确，从而造成公共企业经营管理中的权力与责任不对等。

2.资产安全与效率之间存在矛盾。对公共企业实行严格的决策管理程序有利于保证国有资产的安全，但限制了企业的自主权也就降低了企业责任人的义务，同时，也限制了企业采用一般企业可以采用的、某些灵活的市场竞争方式和手段，这必然降低了公共企业的经济效率。

3.预算约束软化。①企业预算约束是指以收抵支的财务原则对企业经济行为的制约作用，如果企业的经济活动经常违反收支相抵原则，在收不抵支的情况下可以通过豁免税收、获得补助等方式加以补偿，那么企

业的预算是软化的。②公共企业的预算是软化的，它的资产是由国家无偿投入的，国家财政对企业的债务负有连带责任，若企业亏损可要求政府提供保护，采取救助措施。由于政府对公共企业提供保护，企业没有竞争压力，就没有提高效率的动力，从而造成低效率或无效率状态。4.预期目标多元化。①公共企业目标多样性，公共企业经理人员的报酬难以与企业经营绩效直接联系起来，因此，他们缺少必要的压力和动力去经营管理好企业。②同时，公共企业致力于实现社会政策目标，影响到其他利润目标的实现。

从中国公共企业的运行实践上看，以国有企业为代表的公共企业存在问题有：规模过大、结构不合理、经营管理不善、经济运行质量和效益不高、企业“内部人”不当谋利、国有资产大量流失等。

（二）公共企业的发展与改革

1.正确认识市场经济条件下公共企业的职能和目标：①职能是：弥补市场失灵、稳定宏观经济、促进经济发展；②主要目标不是利润目标，而是其他社会政策目标。2.公共企业的国模和运行应与其职能和目标相适应

公共企业不是普遍运用的企业组织形式，其数量、规模必须控制在一个合理的限度和范围内。3.调整国有经济布局，对公共企业进行分类改革

（1）对极少数关系国家安全和社会稳定的特殊行业，如军工、航天等，实行国家独资独营模式。（2）对提供公共产品的公用基础设施行业，如供水、供电等，采取国有国营模式。（3）资源型企业和基础产业部门，如能源、矿山等，采取国有国控模式。

（4）处于一般竞争性行业中的国有企业，尤其是中小型企业，实施民营化改革，主动采取退出战略。

第十一章 当前公共管理的若干热点

第一节 电子政府

一、电子政府及其产生的背景

（一）电子政府的内涵

电子政府，指政府有效利用现代信息和通信技术，通过不同的信息服务设施，对政府机关企业社会组织和公民提供自动化的信息和其他服务，从而构建一个有回应力、有效率、负责人、具有更高服务品质的政府。电子政府的精髓在于利用现代信息和通信技术，构建一个跨时间、地点、部门的全天候的政府服务体系。

（二）电子政府的特征

1.重视现代信息科学在政府管理中的地位。

3.政府信息具有公开性和可获得性。2.建立政府与民众之间的互动回应机制。

4.更有效率。

（三）电子政府产生的背景

1.信息时代的来临为电子政府提供了机遇。

（1）社会生活的高度复杂化，要求政府管理必须采取信息化方法。

（2）产业结构高新技术化和劳动智力化，对政府管理信息化提出了新的要求。（3）信息技术普及背景下公众的政治参与，要求政府管理的信息化。（4）政府运行的成本效益的提高，要求政府管理的信息化。

2.信息技术的发展为构建电子政府创造了技术条件。信息技术，是建立在现代科学基础上的获取、传输、分析、处理、显示和分配的技术，是现代高科技的核心和先导。

二、电子政府产生的主要内容（三部分）

（一）办公自动化：尽量可能地利用先进的科学技术，特别是信息技术手段，以非手工劳动的方式完成办公业务活动，使人们的一部分办公业务物化于人以外的各类现代化办公设备，并由这些设备与办公人员构成服务于特定目的的人—机信息处理系统。

（二）网上政府：指政府为适应社会和科技发展的潮流，以实现办公自动化和资源共享为目标，在行政管理体制、职能和方式不断做出适应性改革和转变的基础上，利用信息技术，在网络上建立一个虚拟政府，以加强和完善政府的管理职能、提供公共服务的过程。

（三）电子政务：是各级政务部门以信息网络为平台，综合运用信息技术，在对传统政务进行持续不断革新与改善的基础上，实现组织结构和工作流程的优化重组，将其管理和服务职能进行集成，超越时间、空间界限，打破部分分割的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际标准的管理和服务，实现公务、政务、商务、事务的电子化、网络化和一体化管路和运行。

三、电子政府的国际发展（P317）

（一）美国的电子政府。

1.两点注意事项：（1）强化信息技术的领导（2）建立电子化政府

2.三项目标：（1）建立起政府资源共享的全国性远景计划（2）增进信息技术的发展已建立现代化的“电子化政府”（3）强化信息技术的领导能力

（二）英国电子政府的发展

1.目标：①提供更好、更有效率的服务；②改善行政的效率与公开化；③提纳税人看紧钱包。2.原则：选择机会；信任；可取得性；效率；合理化；信息公开；电子安全。

（三）日本电子政府

1.重点：①行政信息的电子化；②信息提供的高度化；③信息流程的顺畅化；④行政手续的便捷化。2.推动基础与准备方针：①行政信息的电子化及其高度利用；②行政信息流通之通畅与整体运用；③提高公共服务质量；④信息系统及执行环境高度化；⑤通信网络高度化。

四、电子政府在中国的发展。完善我国电子政府的做法：

1.公开政府信息，建设开放政府。

2.抓好基础设施建设，构建电子政府的运作平台。

（1）抓紧政府信息和通信网络的建设。（2）继续推进政府上网工程。（3）建设政府公用电子资料库实现公共信息资源的共享与充分利用。

3.推进政府业务电子化。用现代信息和通信技术代替传统政府机关的办事方式和手段，逐步推进电子公文、电子邮件、电子采购电子公共事业服务和社会保障服务等，促进政府信息流通，提高施政效率与效能。4.建立法律、法规保障体系。涉及政府信息的立法，范围十分广泛：信息公开；信息保护；信息存储管理与内部传递；信息获取等。

5.加强培训与教育，逐步提高公民的现代信息意识和通信技术水平。（1）加强公务员的培训；（2）抓好中小学计算机知识的普及。

第二节 公共危机管理

一、公共危机概述

（一）公共危机的内涵：指由于缺乏准确预测和有效预防而发生的某种突发性事件，对公共秩序形成极大冲击、对社会造成极大破坏，对不特定人群的生命财产构成极大威胁，明显危及公共安全，需要政府动员社会采取紧急措施加以应对的危险状态或危险事件。

（二）公共危机的分类

1.危机产生的诱因划分:（1）内生性危机：由于组织管理不善引发的危机。（2）外生性危机：外部环境变

化给组织带来的危机。（3）双生型危机：组织外部环境变化和内部管理不善交互作用的结果。2.危机发生的领域：政治危机、社会危机、宏观经济危机、生产危机、自然危机。

3.危机中不同利益主体:（1）一致性危机：危机情境中，所有相关主体具有同质利益的要求。

（2）冲突性危机：各相关利益主体具有不同的利益诉求。4.危机发生的不同方式

（1）渗透性危机：指表面似乎一切正常，但实则事态发展缓慢，只有部分知情人士能感知到危机。（2）定期性危机：指牵涉部分组织人员的、按照时间间隔发生的危机。（3）突发性危机：指完全无法预料爆发时间但构成损害的危机。5.危机造成的不同后果

（1）有形损失危机：直接带来人员伤亡或重大财产损失的危机。

（2）无形损失危机：危机的发生严重损害了组织形象，如不采取措施，会造成更大有形损失。6.危机发展的速度

（1）龙卷风性危机：发生突然，但会很快平息，不会给社会带来长久影响。（2）腹泻型危机：逐渐发展酝酿，爆发后很快结束。

（3）长投影型危机：突然爆发。后续影响深远，长时间不能平息。

（4）文火型危机：开始缓慢，后逐渐升级，甚至没有爆发的过程，但结束也很缓慢。

（三）公共危机的特性

1.发生的突发性和不确定性；2.决策的紧迫性和无序性；3.传播的公开性和扩散性4.结果的危机性和破坏性

（四）公共危机的诱发因素、发展周期、发展趋势

1.诱发因素：社会因素、自然与环境因素、国际因素、政治因素、经济因素、文化因素。2.发展阶段：潜伏期、爆发期、持续期、解决期、善后期。

3.发展趋势：①诱发公共危机的因素不断增多，危机发生的更加频繁；②公共危机的种类日益增多，危害

性呈增长趋势；③公共危机信息扩散速度加快，波及的范围越来越广；④单一性公共危机事件减少，符合性公共危机事件增多；⑤地区性危机事件减少，跨国性危机事件增多。

二、公共危机管理概述

（一）公共危机管理的内涵与特征

1.公共危机管理又称“政府危机管理”，是政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题而直接采取的对策和管理活动——即政府部门或其他公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机和处理已经发生的危机，以减少和消除危机的危害，甚至将危及转化为机会，保护公众人身财产安全，维护国家和社会秩序的正常稳定。2.公共危机管理的特征

（1）主体的整合性：强调统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的危机管理机制。

（2）处置的时效性：以预防为主是最主动、积极的危机管理态度；一旦发生，在最短时间内处理得当，做到危机不扩大、不升级、不蔓延。

（3）过程的阶段性：危机管理的一套系统的过程和循环，分为疏缓、准备、回应、恢复四个阶段，“回应”是最核心、最具挑战力的活动。

（4）手段的强制性：管理过程中，政府运用行政紧急权利，采取一系列紧急措施，包括即时行政强制措

施，必要时中断某种法律法规的实施，暂停或限制部分公民宪法权利。（5）技术的专业性：更多技术性风险导致的技术灾难频发，危机管理的技术含量逐步提高。

（二）公共危机管理的过程（四个阶段）

1.疏缓、检测阶段：危机的疏缓包括消除或减少灾难出现的机会或影响的一切活动。该阶段是危机管理的前提，作用是发现违纪的存在，为防范危机提供依据。

2.准备、预警阶段：指做出计划，已确定在危机出现的时候如何有效的应对，包括危机规划、危机训练、危机的资源准备和储备。该阶段是危机管理的关键，能够以最小的成本取得最大的利益。

3.应急处理阶段：对已发生的危机，政府部门根据事先制定的应急预案，采取紧急行动，通过各种反危机措施，控制或解决正在发生的危机，尽力减轻危机的损害，保护人民生命、财产安全。该阶段是核心，整个过程中最复杂、最困难的阶段，要求人们做出快速、有效反应，及时制止危害蔓延。4.评估恢复阶段：

对危机造成的危害和影响进行评估，在此基础上通过各种措施，恢复正常的社会秩序，做好重建工作。

（三）公共危机管理的原则

1.美国坚持全面紧急事态管理，含义包括：①对各种类型的灾难及其后果实施管理；②对所有紧急事态管理的参与者实施统一协调与领导；③对紧急事态的全过程或生命周期实施管理；④对全国各级政府、各种组织的所有合适的资源实施统一调配与使用。2.我国公共危机管理中坚持的原则

（1）生命第一、以人为本的原则；（2）第一时间、效率优先的原则；（3）信息畅通、协调一致的原则

（4）以防为主、平战结合的原则

①树立危机意识；采取预防措施，做好防范工作；②平战结合：指平时危机的预防管理与危机爆发的应急管理相结合，实现其组织体制、工程建设、准备应急、指挥程序等方面的有机统一。（5）分级管理、适度反映的原则

①对危机本身的分级管理；②按照公共部门等级进行划分，有中央政府和地方政府

（6）依靠科学、保障有力的原则。①决策时充分发挥专家作用，依照客观规律办事；②有科技支撑

三、公共危机管理的运行机制（P330）

（一）公共危机预警机制：1.培养危机意识；2.进行危机监测；3.编制应急预案；4.发出危机预警。

（二）公共危机处理机制：1.快速反应机制；2.高效沟通机制；3.高校信息管理机制；4.科学危机决策机制。

（三）公共危机善后机制：1.恢复与重建机制；2.评估与反馈机制。

第三节 公共管理新模式的探索

一、单一模式论

（一）企业型政府 1.企业型政府的含义。企业型政府（Businesslike Government）：是与“官僚政府”（Bureaucratic Government）相对应的一种政府状态，是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员（被称为“公共企业家”，Public Entrepreneur）组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。

①与“官僚政府”相比，“企业型政府”是非官僚化的、具有创新精神的、富于活力与生气的、以人民需求（或称消费者需求）为导向的、具有高效率和高效能的政府。“企业精神政府”或“企业家精神政府”。②“企业家”并非专指私人部门从业者，“企业家”是能够把低产值的经济资源转移到较高生产力，并获得较大收获的人。“企业精神”即应用创新方法使用资源，以使生产力及效用极大化。在公共领域内设计、执行创新理念，有效促使资源极大化并获得效果和效率的工作者，即被称为“公共企业家”。2.企业型政府的原则：奥斯本和盖布勒在《改革政府》中提出“企业化政府”的10原则：

（1）起催化作用的政府（Catalytic Government）：掌舵而不是划桨。在公共管理过程中，政府不应无所不在，政府主要任务是制定合乎公平正义的政策（掌舵），不是直接提供某项服务（划桨）。

（2）社区自主的政府（Community-Owned Government）：授权而不是干预。政府应把自己的触角更多地深入于社区，将控制权由官僚组织转移到社区民众，鼓励公众关心并参与公共事务，减少官僚控制。（3）竞争型的政府（Competitive Government）：引入竞争机制。竞争意味着活力，竞争有助公共服务品质的提高，政府应将竞争观念注入其服务与产出之中，以取代传统独占的观念。

（4）任务导向的政府（Mission-Driven Government）：转变规则。政府运作以目标和任务为导向，认清任务的优先次序，借以集中精力并有效支配资源。

（5）结果导向的政府（Results-Oriented Government）：将责任从投入转移至产出或结果。政府对其施政结果负责，并将其作为衡量的标准。

（6）顾客导向的政府（Customer-Driven Government）：满足顾客而不是官僚制度的需要。政府以顾客为本，针对顾客的需求来提供服务，倾听顾客意见，把创造民众利益、服务民众作为政府目的。

（7）企业化的政府（Enterprising Government）：挣钱而不是花钱。政府财政强调开源与节流并重。传统财政理论片面强调节约开支，企业型政府则努力从管理人转变为企业家，强调成本意识、节约意识及增加利润的观点，认为机关应发挥企业经营的精神，进行有效的投资，以获取更多的收益，解决财政困境。（8）前瞻性的政府（Anticipatory Government）：预防而不是医治。事先的预防重于事后的补救。企业型政府重视战略思考和长期规划，通过预见性决策，用少量的费用预防问题的出现而不是用大量的费用治疗出现的问题，危机管理的能力较强。

（9）分权化的政府（Decentralized Government）：从等级制到参与和协作。企业型政府讲求分权的管理理念，下放决策权，发挥地方政府或派出机关的功能；增加员工自主权力，通过集体努力提高生产力。（10）市场导向的政府（Market-Oriented Government）：通过市场力量进行变革。企业型政府是积极、主动、非官僚化的，它抛弃对行政性计划的特殊偏好，将自己的职责定位于组织市场，并努力将市场机制引入到公共部门的管理之中。

（二）无缝隙政府。“无缝隙”指一种弹性的、灵活的、适应性强的、跨功能的、效率高的组织形态。“无缝隙政府”是以满足顾客无缝隙需要为目标的一种组织创新模式，顾客导向、竞争导向、结果导向是构建无缝隙组织的重要内容，它使政府每一项资源投入、人员活动、公共产品或服务的提供，都能真正而有效地符合顾客的需求，顾客能够何时何地得到想要的服务，真正实现“为民服务”的目标。

1.顾客导向 ：组织及组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。（1）站在顾客本位进行思考。组织关心顾客而非自身，重视问题而非产出。政府关注的焦点对准顾客的需要，政府职能、政府行为、政府改革等都要紧紧围绕顾客展开，一切从顾客需要出发，一切以顾客需求为转移，以顾客满意度作为政府运行的最大使命和考评标准。

（2）将顾客视为主要资产。组织真正的资产是顾客，而非收支平衡、盈利增加或其他。顾客导向政府管理其他资源一样对顾客进行管理。

（3）以顾客满意作为组织目标。组织工作重点在于达到顾客的合理期待和愿望。顾客导向的政府必须做到顾客至上，民众优先，针对顾客需求生产和提供公共产品和服务，以顾客价值作为行政措施的产品和服务，为顾客创造利益和价值。

（4）建立与顾客间的长期互动关系。①组织不仅根据顾客需要设计、提供理想的产品与服务，而且重视与顾客直接互动，随时了解顾客期望，并将此信息作为改进工作和管理的方向。②顾客导向社会中，公共服务系统以市民需要为中心设计，同时具备积极主动提供服务的工作人员，及灵活应变、满足需求的服务策略，这样才能得到公众的支持。2.竞争导向

（1）引进公共服务的市场机制，改变对公共服务垄断甚至独占的做法，允许和鼓励民间参与和提供公共服务，使公共机构与民营机构之间、公共机构之间、民营机构之间展开竞争，提供更有效的公共服务。（2）政府利用竞争和顾客选择淘汰质次价高的服务提供者，壮大以合理价值提供优质服务的组织。

3.结果导向：是通过顾客和过程，强调积极的目标，具体的结果和产出，强调工作的实际结果、预算、绩效并重。全面预算管理、绩效管理、自我管理团队等是实践结果导向的重要工具。

二、多模式论

（一）英国学者费利耶的四轮模式

1.效率驱动模式：强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理等。2.小型化分权模式：组织的分散化和分权化，对组织灵活性的追求，日益增加的合同承包，小的战略核心与大的操作边缘分离等。

3.追求卓越模式：①强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。

②在自上而下的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作是一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权与非中心化。③在自上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用。4.公共服务取向模式

基本内容及特征是：主要关注提高服务质量（如应用质量诱因，采用全面质量管理方法），强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反应使用者的愿望、要求、利益，强调公民权理念；强调公民参与和公共责任制。

（二）美国学者皮德斯的四轮模式

1.市场化政府模式：要求政府按企业运营的方式实施管理

①传统的官僚科层制政府不适应新的社会环境变化，需要进行企业化改革

②提高组织效率的最佳方法是建立在市场基础上的机制代替传统的官僚机制，经过企业式改革的政府具备激励机制和竞争机制，使得政府资源获得最优配置。

③政府管理手段越接近市场，越有可能获得好的结果，可以充分利用契约、激励、税收收支等市场手段。④竞争能够提高效率，使收入少而产出多；通过竞争可以打破垄断实现消费者主权与“公正主权”，可以提高公共组织部门内部员工的自尊心和士气。2.参与型政府模式

①传统的官僚科层的组织结构和管理方式是影响行政效率发挥的主要障碍。这既不能调动低级公务员的勤政积极性，又抑制他们创造潜能的发挥，导致行政效率低下，引起社会公众不满。

②扩大参与程度，让大量有思想、有才华的基层公务员参与决策，政府的业绩表现会更好；基层组织成员有更大的授权来参与决策过程，会降低政策的机会成本。③公民以投票方式决定政策议题的方法是这一模式关注的核心。④参与模式可以使政府决策人员获得制定政策所需要的正确的、全部或重要信息避免决策失误。⑤该模式的政治主张包括分权、放权于服务对象、共同协商等。3.弹性化政府模式

（1）该模式强调面对经济全球化的环境变化，政府要有应变能力，能够有效地回应来自社会的新的挑战。（2）该模式建议在政府内部采用多种可供选择的结构机制，在政府组织部门应不断创新组织结构，对行政组织进行重组，不断撤销旧部门，组建新部门，避免行政组织僵化，使组织具有灵活反应的能力。

（3）该模式关注如何避免行政部门的过分稳定性和僵化，因此，主张部门组织弹性化、管理方式弹性化、人员任用弹性化、工作目标弹性化。4.放松规制型政府模式

（1）放松规制型政府模式，是通过除去公共部门众多的束缚公务员及社会公众办事手脚的规章制度，相信并依靠公务员的责任心和能力来从事新的创造性工作，提高办事效率，增进社会整体利益。

（2）主要思想：改变官僚体制下的官员严格按规章办事、循规蹈矩的传统，让政府官员尽可能发挥出潜力和创造力，以令社会各阶层满意地创造性工作，增进社会的整体福利。

教育管理学笔记完整 篇2

一、教师笔记的内容分类

大概统计数字:幼儿个案记录类30%;集体活动生成背景类5%;集体活动、游戏活动经验反思类30%;班级管理粪10%;家长工作类10%;其它15%。

二、教育笔记在教育管理中的作用

l.视教育笔记为教师各种工作经验的好集锦

例一, 大一王老师笔记片段 (家长工作) :

今天, ××的妈妈主动来和我们交流了, 虽然话不多, 但已看到了她态度上的转变。我要提醒我的姐妹们 (指同班老师) 在家长工作上, 坚持: (1) 每天电话家访3～5人。 (2) 面带微笑主动与不爱沟通的家长谈孩子情况。 (3) 用真心换家长的真情。

例二, 小班张老师笔记片段 (教养工作) :

本期开学, 孩子们很快稳定了情绪, 我们班几位教师对比上学期做了几点总结: (1) 生活方面, 引导幼儿很快熟悉新环境, 逐渐认识常用物品及标记, 满足他们不同的需要, 适当保留幼儿在家的生活习惯。 (2) 游戏方面, 投放数量充足的电动玩具、拖车、上弦的、机械的、带声响的、较大鲜艳的玩具。四位老师每人带一组孩子游戏, 主动与他们交往。 (3) 开展丰富的游戏活动, 每天增加一个有趣新颖的户外活动, 让孩子充分体验在园的快乐。

例三, 大三李老师笔记片段 (活动生成) :

孩子们体验了买菜的全过程, 提着买到的菜, 甭提多开心了!

返回的路上, 我又顺便引导孩子观察了大街两旁的商店, 孩子们七嘴八舌说出了许多店名:药店、小吃店、理发店、婚纱摄影店……下一个主题活动《大街上真热闹》就由此产生了。

这些有创意的经验举不胜举, 我们认真记录, 作为工具, 在教研讨论小组学习中拿出来让所有的老师们学习、迁移, 共享这无价之资源。通过这些活动, 教师的自信心得到了很大提高, 也激发了更多教师创造性工作的热情。

2.视教育笔记为新教师成长的好老师

新教师经验不足, 她们的笔记中各种工作上的疑难、困惑占了很大篇章, 我们收集整理, 针对最突出的问题一一解决。

例如, 新教师笔记片段:

望着孩子们把我昨天辛苦加班制作的教具当作了纸飞机, 而不配合我数数时, 我百思不得其解。

这时, 我们就在笔记上问几个为什么, 为什么你做的教具孩子不喜欢?为什么要做这样的教具?你的活动目的是什么?孩子们为什么不感兴趣?教具多就是准备充分吗……请你进一步反思。就这样, 新教师简单的反思——被引导——再做深入的反思, 很快帮助他们上升了理论水平, 实践行为也相辅相长。

3.视教育笔记为了解教师思想情绪的好渠道

打开一本教育笔记, 就仿佛走进了一位教师的心灵世界, 有时不能用语言表达的思想也跃然纸上。

例如, 中班一位平时工作认真负责的班主任老师教育笔记片段:

在与同学的交谈中, 我觉得干我们幼教这一行很辛苦, 特别是除了正常的教育教学工作以外, 还有五花八门的“作业” (教案类) 和没完没了的观摩活动, 真是压得人喘不过气来。

看到此情, 我们主动和这位老师交谈, 了解到这位老师的爱人最近出差因车祸腿受了伤, 生活不能自理, 影响了她的工作情绪。我们马上根据她班上工作实际情况做了适当调整, 看望了亲属, 并作了大量的思想工作, 让这位教师从价值观上重新认识幼儿教师这份神圣的职业, 真诚的关怀调动了教师的工作积极性, 她想办法克服了困难。在后来观摩活动中, 她组织的活动得到了好评, 并在另一篇教育笔记中写到:观摩课是必不可少的, 是教师之间交流和学习的很好平台, 是提升教育教学水平的有效方法, 我要在这次活动中认真磨课, 抓住很好的机会展示我先进的教育理念。

这类笔记中的情感流露让我们把握了教师的思想动态, 生活中多关心她们, 让她们体会到集体的温暖, 工作中激励她们, 阳光思维, 快乐工作, 让她们发挥最大的工作能动性, 幼儿教师的团队凝聚力得到有效提升。

4.视教育笔记为汲取有价值管理建议的好源泉

南师大幼儿园王战卫园长说过:光靠一个人有什么用?一个人浑身是铁能打几根钉?管理者应有效利用、挖掘教师的资源, 认真收集教师笔记中建议。

例如, 大二班黄老师在《保育工作也重要》这篇笔记中提出为了提高保育教师的工作质量, 应适当开展一些保育活动评比。又如, 大三班李老师在笔记中建议园中种植的新品种树木应挂上名称等等都被采纳并实施。这样, 每位教师都有管理参与感, 从而真正成为园中的主人。同时也培养了教职工的团队意识。

教育笔记中还有许多趣事呢。例如, 托班杨老师笔记片段:入园两个多月了, 欣姿喝水总抱着奶瓶, 不肯用杯子。看又该喝水了, 我端了一杯水并悄悄附在她耳边说:“今天奶瓶上班了, 你先用杯子喝吧!”她瞪着两只大眼睛看着我, 满脸惊奇:“咱俩一起喝, 看谁先喝完?”话还没说完, 她就用两只小手抱着咕咚咕咚喝起来……第二天, 欣姿来园没带奶瓶。我问她, 她马上说:妈妈带它上班了。

这篇笔记让我们所有的老师为之捧腹, 欢笑之间营造了管理者与教师和谐的氛围, 让我们再次感受《幼儿园教育指导纲要》中所渗透的新理念:管理者应是教师的合作者、引导者与服务者。教师的一篇篇笔记记录着她工作生活的趣事及心理情况, 是一本读不完的好书, 是一种财富。在从中感悟的同时, 不断地调整管理思路, 细化教育管理方法, 可收到良好效果, 使管理者和教师共同成长, 共同进步。

参考文献

[1]檀传宝.论教师的幸福.教育科学, 2002, (2) .

[2]吴立保.道德领导理论视野中的幼儿园管理.学前教育研究, 2007, (5) .

[3]陈勇.从教学管理到教学领导.学前教育研究, 2008, (6) .

《完整的成长》读书笔记 篇3

看到这时就会想起身边所发生的真实故事：

我朋友曾说过他姐姐的孩子，在小时候常被寄养于奶奶、爷爷家，而爸爸、妈妈为了生计忙于工作，到六岁时发现孩子有些自闭，不愿与人交流、沟通，同时与爸爸、妈妈的关系也是淡淡地。

我身边的小孩儿，小时候不管吃什么都是切得碎碎地，或是打成汁喝，到现在四岁了咬一些青菜都很费劲。

抛开小孩不讲，看看成人又如何呢?

闲娱时间朋友们出去玩、吃饭，在饭桌上有位朋友尽然说：“我不会用筷子。”天哪!不是吧，你都25岁啦。原来是小的时候奶奶常追随于喂饭，自己吃饭的时候很少，那使用勺子、筷子的机会更少。

想想他们的童年是怎么过的呢?

再回头看看《完整的成长》发现，证实，童年是人生基础的奠定，人的童年不是跟随在父母及朋友、老师的指定、计划，而是跟随于自己的内心，遵循于内在自然发展规律。

像上面示例中的人，他在创造自己的时候，谁阻碍了他---成人;他在认识、感知自己身体时，谁控制了他---成人;他在体会情绪、情感时，谁抑制了他---成人;他在感觉时，谁又阻止了他---成人······难以想象，他的主人是谁?

相反，从《完整的成长》中我们获得：孩子的童年过得好与不好，影响着他成长后的人生、心理、身体。

请记得，今后成人要站在孩子的角度想，而孩子也要在成人的角度，看到成人的问题。

请记得，滋养孩子的心、身、灵。

请记得，让孩子去自我创造。

请记得，让孩子去探索、发现、感觉、感知再感觉。

请记得，耐心等待孩子，多给他些机会。

请记得，尊重孩子，真爱孩子。

请记得，给他爱和自由的环境。

中国古代文学史完整笔记 篇4

导论

第三编

魏晋南北朝文学

第一章 建安风骨

名词解释：

建安风骨建安诗坛，指汉末魏初时期诗歌。这一时期是中国文学史上五言诗兴盛、七言诗奠基的阶段。此时期作家众多，诗作丰富，在中国诗歌史上第一次掀起了文人诗歌的创作高潮，并形成了被称为“建安风骨”的时代风格。

试论阮籍《咏怀诗》的艺术成就

阮籍诗歌的成就主要在于八十二首五言《咏怀》诗。它们非一时一地之作，既有统一的文学特征，每首又各具特点。

一．《咏怀》诗有一种意蕴深沉之美。作者把人生的悲哀挖掘得更全面深入，因而也就更沉痛。在圣人有情无情的玄学命题争论中，显然阮籍是持圣人有请之论，从痛哭兵家少女，常作青白眼可看出，所以他认为明君圣人对面人世短促也无可如何。

二．阮籍的诗还有一种清逸玄远之美。被人称为“玄远”“响逸而调远”。他的诗歌中常常出现一个清虚空灵的庄子式的理想世界。

三．《咏怀》诗，融哲理、情思与意象为一炉，意蕴深沉，清逸玄远，不但成为正始时代诗歌的高峰，而且创造了抒情组诗的新形式。

试论嵇康诗的特色

嵇康的文学成就主要在于散文。

一．嵇康在他的诗中创造了一个诗化了的人生理想境界。如《赠兄秀才入军》。他追求一种自由自在，与自然相亲，心与道冥的理想人生。嵇康第一个把庄子诗化了，使他的诗具有一种清远的境界。

二．嵇康的部分诗歌中还有一种峻切之语。对险恶的世道人心发出一种愤激的批判，锋芒犀利。

三．嵇康在四言诗中另辟蹊经。他的四言诗，继曹操之后为四言顶峰，情调高远，语言流畅，表现了作者很强的语言功力。

第三章 两晋诗坛 简述游仙诗的渊源及内容的二种不同倾向。

一．游仙诗的渊源可以上溯到先秦。在《离骚》中，当屈原对现实不满时就幻想神游天界。以“游仙”为诗名，始于曹植的《游仙诗》。

二．游仙诗内容有二种不同倾向，一种纯写求仙长生之意，如汉乐府《长歌行》。另一种是愤世嫉俗之言。如曹植《游仙诗》。

试论太康诗歌的内容特点和艺术形式特点。内容特点：

一．“儿女情多，风云气少”。（《诗品》）没有胸怀天下的巨大抱负，没有面对历史的深沉思索，转而在儿女之情中表现绮丽情思。

二．拟古模仿，缺乏现实内容。如陆机，古诗十九首，他拟作十二首；他的《短歌行》简直就是曹操原诗的翻版。

艺术特点：（“缛旨星稠，繁文绮合”）

一．追求文字华美与辞藻华丽。张溥称傅“新温婉丽”。

二．追求新的技巧，注意排偶。典型的是陆机。他的诗中对句占主要篇幅。三．描写更细腻。

太康诗风的代表诗人为陆机与潘岳。

第四章 杰出诗人陶渊明

简述陶渊明的思想及人生境界

一．少年的陶渊明，好学不拘。一方面“少年罕人事，游好在六经”，一方面“学不称师，文取皆达。”

二．陶渊明达到了一种物我一、心与道冥的人生境界。他领悟到大自然的不息生机是自己生命的最好安归之所，完全融入到自然中去。没有用语言赞美自然，而自然的美去从心里流露出来。面对人生的苦患，以老庄的无为的玄学人生观去对待，还靠儒家的思想力量。陶渊明摆脱了人间世俗的烦恼，在精神上真正到达与自然合一的境界，由此而创造了格高千古的优秀诗篇。

试论陶渊明田园诗的思想内容。

陶渊明在中国文学史上的一大贡献，就是开创了文人诗歌创作的新领域——田园诗。一．亲切自然地描绘出田园风光。通过对草屋茅舍、榆柳桃李、远村炊烟等的白描，流露出对田园风物的由衷喜爱和深切依恋。读者也可体味出诗人那纯净的心地和平静的心境，与简朴恬静的田园风光交融为一。二．真实地描写了自己的躬耕生活，对劳动的艰辛诗人却表现出平静乐观的心态，躬耕之志始终不渝。如《庚戍岁九月中于西田获早稻》写出了诗人的人生观“人生归有道，衣食固其端。孰是都不管，而以求自安。”在作者的笔下，劳动是艺术化了的很有诗意的行为。如《归园田居》其三“种豆南山下，草盛豆苗稀。晨兴理荒秽。带月荷锄归。”

三．陶渊明的田园诗中还记叙了他与农夫野老、素心挚友的往还，如《移居》二首。

试论陶渊明田园诗的艺术境界。

一．陶渊明在中国文学史上的另一个贡献，就是创造了情味极浓的冲淡之美。平淡不是淡而无味，而是意味隽永。平和淡泊的人生境界，自然流露于诗。最能代表作者冲淡之美的诗，是《饮酒》其五“结庐在人境，而无车马喧。问君何能尔，心远地自偏”

二．形成陶渊明平淡自然之美的原因，一在诗人心境的平和散淡，二在于诗人语言的平易质朴。

三．就诗歌语言而言，陶诗的特点是质朴无华，不加雕饰，极尽语言纯净之美。他不用夸张的铺排和绮丽的色彩，和的对仗、典故，他的诗句魅力，在于全是以他性情中自然流出的言语，在于内在感情力量。如《闲情赋》写得多么绮丽多姿，说明他不是不会用华丽的辞藻，但他的审美趋向不在于此，而在于以自然语创造出情味极浓的冲淡之美的艺术境界。

第五章 南北朝诗歌

名词解释：

三．“永明体”又称新体诗，是从诗歌声律角度提出的一个概念，指五言诗从声律比较自由的古体诗走向格律严整的近体诗之间的过度阶段，其理论支持便是永明声律说。

简述北朝民歌内容与艺术。内容：

一．北国风光在民歌中有所表现，如《敕乐川》把辽阔的草原风光生动描绘出来。二．反映了北方民族的游牧生活和尚武精神。三．反映战争及其到来的苦难。四．反映爱情婚姻。艺术：

北朝民歌抒情真率直爽，语言质朴有力，格调苍劲豪迈，显示出北方民族独有的特色，代表作《敕乐川》

简述南朝民歌艺术特点。一．格调鲜丽明快，不但再现了南方的自然风光之美，也表现出南朝女子的浪漫情怀。二．其次是语言上清新流丽和多用双关比喻，来自于南方女子特有的俏巧聪慧：“欢欲见莲（怜，爱也）时。”

三．南朝民歌形制多为五言四句，语短情长。

简述元嘉诗歌创作新特点。

一．山水题材大量进入诗歌创作，并且改变了东晋诗歌以山水作为玄思载体的倾向。正式奠定了中国山水文学的根基。谢灵运的山水是最突出的代表。

二．诗歌创作由东晋的哲理化改变为重抒情，抒发了强烈的感慨。三．元嘉诗歌出现了对不同创作个性的追求。四．元嘉诗歌的新变还表现为对诗歌形式的有意探讨。

简述宫体诗发生发展的三个阶段。

所谓宫体诗，是指一种讲求声律、对偶与辞采华美的轻艳丽靡之风，这种文风的形成有一个过程，大致可分为三个阶段。

第一阶段是天监八年以前，可视为宫体诗的先导阶段。此时尚为永明文学时期，永明体在声律、对偶上已经为宫体诗准备了条件。

第二阶段是天监八年至中大通三年宵纲为太子以后，徐陵成《玉台新咏》，是宫体诗的高峰期。第三阶段为宫体诗尾声期，以陈后主及其身边文士为主，波及隋及唐初。

简述宫体诗及其特点。

所谓“宫体诗”是指一种以写闺阁情怀为主要内容的重声律、词采丽靡轻艳的文风。特点：

一．表现为题材处理上的娱乐性质。主要是写妇女、男女情怀、咏物、游宴、游戏等。宫体诗人在写这些时带有明显的娱乐目的和消遣性质。

二．对写实技巧的追求。宫体诗的写实技巧已达到了相当高的水平，词采美丽，构形惟妙惟肖。

试论谢灵运山水诗的艺术成就。

谢灵运是诗歌史上第一位有成就的山水诗人。

一．创造了一种山水诗的结构模式。如《石壁精舍还湖中作》，先叙述登游缘起或路线，接着是具体描写局部景物，最后议论或感慨。

二．局部景物描写中，通过细腻的观察与把握和非常具体的画面，表现出某一景观的情思韵味，朝着景物与情思交融的方向发展。如《登池上楼》“池塘生春草，园柳变鸣禽。”传达出诗人心中一种难以言喻的对生命的惊喜。三．对山水景物的声、光、色都有生动的描绘，他能注意到诗中描写之画面的色彩和谐与明暗对比。

试比较南北朝乐府民歌的异同。

一．地域不同

南朝：南朝民歌主要产生于南方都市。北朝：北朝民歌主要产生于辽阔的北方（草原）二．作者不同 南朝：女性较多 北朝：男女皆有 三．内容、题材不同

南朝：南朝民歌的内容很单一，绝大多数是表现男女之情，反映的情恋内容极其广泛，角度多样。如《西洲曲》写一个女子怀人，情思缠绵。

北朝：北国风光在民歌中有所表现，如《敕乐川》把辽阔的草原风光生动描绘出来；反映北方民族的游牧生活和尚武精神；反映战争及其带到来的苦难；反映爱情婚姻。

四．风格不同

南朝：A．格调鲜丽明快，不但再现了南方的自然风光之美，也表现出南朝女子的浪漫情怀。B．其次是语言上清新流丽和多用双关比喻，来自于南方女子特有的俏巧聪慧：“欢欲见莲（怜，爱也）时。”

C．南朝民歌形制多为五言四句，语短情长。

北朝：北朝民歌抒情真率直爽，语言质朴有力，格调苍劲豪迈，显示出北方民族独有的特色，代表作《敕乐川》

南北朝小说

试论《搜神记》的思想内容和艺术风格。

干宝的《搜神记》是志怪小说的代表作，成就最高，可以代表魏晋南北朝的志怪小说的基本风貌。

它的思想内容有：

一．书中记录有两汉流传的一些故事，魏晋民间传说，也采辑有史传，早出的志怪小说的材料。其中颇有价值的是有些具有积极意义的古神话，和具有现实意义的民间传说。如干将莫邪被楚王杀死，儿子赤为了替父报报仇血恨；吴王的小女紫玉与书生寒重的恋爱故事。

艺术风格：

二．此书结构比较完整，描写较为生动，已初具短篇小说的规模。如《李寄》 试论《世说新语》的思想内容和艺术风格。

刘义庆的《世说新语》是魏晋南北朝志人小说的代表作品，是现存志人小说的最高成就。思想内容：反映了士族阶层的精神面貌和生活方式。大多篇章是描述魏晋风度，名士风流，士族文人放荡的言行，名士奇特的举动和玄妙的清淡；反映魏晋时期社会的黑暗、政治的腐败和统治集团的残暴与荒淫。

艺术风格：

一．生动地表现人物的性格特征，善于采用多种表现手法来刻画人物形象，而且只有短小的文字，却能将事件的中心突出，以特征性的细节描写表现人物的性格和精神面貌。如《俭啬》以典型事件，典型动作描绘人物的个性。《岔狷》篇描写王蓝田性急之事，以动作来刻画他的性格特征。

二．语言精练，简约含蓄，隽永传神，既有典雅的辞句，又有生动的口语，善于将语言写得逼似人物身份。

第四编 隋唐五代文学

第一章 隋代文学与初唐诗歌

名词解释 上官体

一．上官，指初唐诗人上官仪，工于五言诗，好以绮错婉媚为本，上官仪贵显，故当时多有效其体者，人称为上官体。

二．特点：细致体察、情思婉转、笔法精细、对偶工整。

唐传奇

唐传奇指唐代流行的文言短篇小说，它是在六朝志怪小说的基础上，融合历史传记小说、辞赋、诗歌和民间说唱艺术而形成的小说文体。

初唐四杰

一．初唐文学家王勃、杨炯、卢照邻、骆宾王四人齐名，因而并称初唐四杰。二．初唐四杰能真正反映社会中、下层一般人士的精神风貌和创作追求。

试论陈子昂诗歌的风骨兴寄及其对唐诗发展的贡献。

初唐诗人，对唐诗的发展有重大影响的。他的诗歌创作表现有明显的复古倾向，主张恢复古 诗比兴言志的风雅传统。

一． 提倡风骨和兴寄，对于当时诗风的变革有积极的推动作用。他将汉魏风骨与风雅兴寄联系起来，反对没有风骨、兴寄的作品。

二．提出诗美理想。即创造了一种将壮大昂扬的情思与声律和词的采美相结合的健康文学。三．陈子昂的诗歌创作和理论主张影响了唐代，他提倡的风骨兴寄和诗美理想对于躺市的变革具有关键性的意义。这被后来唐代文学的进一步发展和盛唐诗歌的繁荣所证实

第二章 盛唐诗歌

名词解释： 辋川集

一．《辋川集二十首》，是盛唐诗人王维晚年隐居辋川别业写的一组小诗。

二．诗人自甘寂寞的山水情怀表露得极为透彻，在明秀的诗境中，让人感受到一片完全摆脱尘世之累的宁静心境，似乎一切情绪的波动和思虑都被净化掉了，只有寂以通感的直觉印象，难以言说的自然之美。

简述王维山水田园诗的艺术特点。

盛唐诗人王维山水田园诗总的特点是“诗中有画、画中有诗”。

一． 将自然的美与心境的美完全融为一体，创作出如水月镜花般不可凑泊的纯美诗境。二．善于在动态中捕捉自然事物的光和色，在诗里表现出极丰富的色彩和层次感。如《送妍桂洲》中“日落江湖白，潮来天地青”。

试论孟浩然山水诗的风格特点。

一．盛唐诗人孟浩然山水诗的主要风格特点是自然平淡。

二．他的诗中也有刻画细致、用字精审的工整偶句，但并非有意模山范水，只是一时兴到之语。如《春晓》“春眠不觉晓，处处闻啼鸟”写自己春晓时的感觉，不经意的猜想中透露出明媚宜人的大好春光。

三．诗境明秀，平淡清远而意兴无穷。如《宿建德江》“野旷天低树，江清月近人” 四．诗多单行运笔，一气浑成，无刻画之迹，自然流走、冲淡闲远，不求工而自工。

试论王维、孟浩然田园山水诗的不同特点。

王维、孟浩然虽都盛唐田园山水诗的代表作家，但由于他们生活环境和性格气质的不同，在诗的写法和艺术风格方面是有区别的。

一．王维山水田园诗具有空明的境界和宁静之美，诗歌宁静优美而神韵飘渺。二．净化了的情思，用提纯的景物表现，有种单纯明净的美。孟浩然的山水田园诗更贴近自己的生活，景物描写带有即兴而发、不假雕琢的特点，诗语自然纯净，似比王维的诗更显淳朴，诗歌呈现出豪华落尽见真淳的境界。如《过故人庄》“故人具鸡黍邀我至田家”。

三．王维的山居歌咏擅长与表现空山的宁静之美，而孟浩然的乘舟行吟之作则表现了山水的纯净之美，语言清省。

试论高适《燕歌行》的思想情感和艺术特色。

盛唐诗人，在他第一次北上归来后，创作了极负盛名的边塞诗作《燕歌行》。诗作的思想情感和艺术特色如下：

一．表达的情感极为复杂，如表彰边塞兵将的英雄气概，对百姓饱受战争灾难的痛苦深表同情。

二．描写征战的艰辛，颂扬战士浴血奋战的崇高精神，不满将领帐前歌舞作乐的荒淫，指责当时边塞用兵将非其人。

三．具有奋发激昂的高亢基调，苦难与崇高的对照，反映了出塞征战的慷慨悲壮。

四．此诗多用律句骈语，但并不繁于文采华丽，而是以纵横顿宕，气质深雄和浑厚的骨力取胜；苍凉悲慨中带有理智的冷静，但基调是慷慨昂扬的。

岑参边塞诗的艺术特色。

岑参两次创作大量边塞诗，素有写边塞诗著称的盛唐诗人，他的边塞诗艺术特色有： 一．岑参乐观开朗，充满了昂扬进取精神。

二．岑参长于写感觉印象的艺术才能和好奇的个性，将大西北荒漠的奇异风光与风物人情，用慷慨豪迈的语调和奇特的艺术手法，生动地表现出来，别具一种奇伟壮丽之美。如《走马川行奉送出师西征》：雪夜风吼、飞沙走石，这些边疆大漠中令人望而生畏的恶劣气候环境，在诗人印象中却成了衬托英雄气概的壮观景色，是一种值得欣赏的奇伟美。如《白雪歌送武判官归京》此诗写得大气盘旋，奇情逸发。

三．艺术表现上，他借鉴了高适等人七言歌行纵横顿宕、舒卷自如的体势十分灵活，有基本上一韵到底。如《白雪歌》、也有两句换韵等，句式长短不齐。

试论高适、岑参的边塞诗在表现内容及表现手法方面有何不同。

表现内容上的不同：

一．高适反映现实问题要超过岑参。他的诗歌在反映现实的深度方面超过同时许多诗人，应时而生的追求不朽功名的高昂意气，与冷峻直面现实的悲慨相杂糅，使其诗歌创作颇多感慨而不失高亢，深雄浑厚，有一种感慨悲壮的美。

二．描写边塞风光，民域风情上，岑参超过高适。在立功边塞的慷慨豪情的支配下，诗人印象中的军旅生活、边塞风物、民域风情，全都变得神奇瑰丽起来，并热情地加以歌颂，突破了以 往征戍诗写边地苦寒和士卒劳苦的传统格局，极大地丰富拓宽了边塞诗的描写题材和内容范围。

艺术上的不同：

一．高适将自己的个人边塞见闻，观察思考和功名志向糅为遗一体，苍凉悲慨中带有理智的冷静，但基调是慷慨昂扬的。

二．岑参的诗歌中带有感性的色彩，讲究感觉印象，浪漫的想象，飘逸的描写，寓情于景。如《走马川行奉送出师西征》：雪夜风吼、飞沙走石，这些边疆大漠中令人望而生畏的恶劣气候环境，在诗人印象中却成了衬托英雄气概的壮观景色，是一种值得欣赏的奇伟美。

三．高适的七言歌行多用律句骈语，但并不繁于文采华丽，而是以纵横顿宕，气质深雄和浑厚的骨力取胜。岑参七言歌行纵横顿宕、舒卷自如体势十分灵活。

第三章 李白

简述李白绝句佳作《独坐敬亭山》的创作特点。

一．《独坐敬亭山》写独做时寂寞的心情与寂静的山景忽然冥会，人与自然相亲近，刹那间灵性相同，浑然一体。描绘出片刻的超然意趣。

二．诗人信口说出心领神会的感受，在相看两不厌的人与山的冥会中，似有未曾说出的无限情思，韵味无穷。

简述李白绝句的艺术特色。自然明快：

一．语言简洁明快而情思无尽，随口说出而趣味丛生，自然，含蓄，真实简练，蕴涵丰富。如《独坐敬亭山》“众尿高飞尽，孤云独去闲”。

二．李白的思想感情，洒脱气质，开朗率真的性格，全都通过绝句灵光一闪地反映出来，自然明快。清新俊逸：

一．李白的绝句境界清新，具有飘逸潇洒的风格，反映了他爽朗的性格，自由自适的气质，就形成清新俊逸的情思韵味。如《望庐山瀑布》“飞流直下三千尺，疑是银河落九天”。

二．多写兴到神会，一挥而就的自然天成之作，表现自然美和普通的人性、人性，平易真切，极富生活情趣，具有“清水出芙蓉，天然去雕饰”的清新之美。

试述李白诗歌的主要艺术特色。

一．李白诗歌创作带有强烈的主观色彩，侧重抒写豪迈气概和激昂情怀，很少对客观物象和具体事件做细致的描述，抒情方式往往是喷发式的，一旦感情兴发，就毫无节制地奔涌而出。如《宣洲谢眺楼饯别校叔叔云》。

二．想象变幻莫测，往往发想无端，奇之又奇，有异乎寻常的衔接，情思流动而变化万端。气魄宏大，想象力丰富，李白诗中颇多吞云山河、包孕日月的壮美意象，但也不乏清新明丽的优美意象，体现出丰富的艺术风格。《金乡送韦八之西京》“狂风吹我心，西挂咸阳树”。

三．语言风格自然、飘逸，具有清新明快的特点，明丽爽朗是其诗歌词语的基本色调。他那些脱口而出、不加雕饰的诗句，显出透明纯净而有绚丽夺目的光彩。

第四章 杜甫

简述杜甫以时事入诗的新题乐府《兵车行》的创作特点。

盛唐著名诗人杜甫，字子美。他的乐府古体诗，将“歌”与“行”在表现职能上分开来。《兵车行》的创作特点：

一．此诗讽刺唐玄宗不顾百姓死活穷兵黩武，标题不用《从军行》一类乐府旧题，而是自创新题，直接针砭时弊。

二．在写法上，一开始记事，叙述送别悲惨情景，继之纪言，为征夫的诉苦，采用客观纪实描写手法。

简述杜甫沉郁顿挫的创作风格。

沉郁顿挫是杜甫早年对自己创作风格的一种描述，出自他的《进雕赋表》。主要表示自己学力深厚，写作技巧娴熟。“沉郁顿挫”具有忧愤深广、潜气内转而波澜老成的含义。“沉郁顿挫”可以概括杜甫诗歌艺术的主体风格。

一．忧愤深广的时代特征：杜甫的代表作，反映的是一种时代加在无辜者身上的悲剧，笼罩着由于悲凉的气氛。如《登楼》哀切之极，悲怆沉郁。

二．潜气内转和波澜老成：由于生活的折磨，使原本生气勃勃的诗人变得沉郁了。但他是一个有骨气的人，起郁积心头的悲慨涌至口边时，往往又一口气强咽下去，心中的情感往复，流露不笔端的是潜气内转的起伏顿挫，给人以波澜老成之感。杰出的代表作《秋兴八首》，一次一次的忆长安、感盛衰和伤沦落，沉郁回环，悲慨深沉，极顿挫之致。以诗人身世飘零，忧念长安的悲怆心情作为基调，每一乐章从不同的角度共同表现基调的凝重感情。

简述杜甫七律代表作《登高》的艺术特色。

这是杜甫诗中最有名的一首七律。《登高》的艺术特色有：

一．此诗八句皆对，一气贯注，纵横恣肆，极尽变化之能事，深厚的感情和精严的诗律相融和。

二．写得景象壮观，气势磅礴飞动，悲怆而不消沉。

三．风格深雄悲壮，慷慨激昂，此诗是杜诗中最有名的一首七律，被后人评为古今七言律第一。试述杜诗写实手法的表现。（即写实手法的特点）

杜甫以时事入诗，直面社会现实，确实是杜诗很突出的特点，在他创作的新题乐府和古体诗中体现得尤为充分。写实手法的特点有：

一．杜甫的诗歌主要反映社会人生，取材多是当代时事和自己经历。以时事入诗而含热泪深情。他的乐府古体诗，将“歌”与“行”在表现职能上分开来，一“行”诗写时事，自立新题，另外独创格调，如《兵车行》。

二．写自己的真实见闻、感受，也就成为人民的代言人。不管自己多苦，也踏踏实实地在忧国忧民，所以才会写出“朱门酒肉臭，路有冻死骨”。正是由于有对乱离生活的切身体会，他才能含血泪写出《北征》，以及“三吏”、“三别”等生动描写现实生活画面的杰出诗篇。

三．形象的画面中包含对祖国、人民、亲人深切的感情。如《无家别》言“人生无家别，何以为蒸黎”，民不聊生，则国将不国，他对于国家的命运的真挚关心，对于人民灾难的深切同情，全融入一幅幅活生生的历史画卷里，具有感人的力量。

四．家事诗、自传诗和纪行诗里，观察仔细，能融入个人的生死之感，做到国事、家事、人事的融合。杜诗以家庭细事和日常生活为题材“家事诗”，如《月夜》《月夜忆舍弟》里。家愁与国恨互为因果，国恨而使家恨愈重，因家愁而将国恨具体化了。纪行诗，如《旅夜书怀》里，使山水草木都充满着诗人的忧国忧民之情和迟暮飘零之感。

试述杜甫《秋兴八首》的思想内容与艺术特色。

一．这组诗共八首，是杜甫居夔洲时思念长安之作，以家事的兴衰为主题。八首犹如一首，所要表达的中心思想内容在第一首的“从菊两开他日泪，孤舟一系故园心”句已概括了。

二．杜甫有组诗中一次有一次忆长安，其盛衰之慨、沦落之哀回环往复。诗即景抒情，直诉悲愤，皆古喻今，沉郁悲慨，极尽顿挫之致。

三．这组诗以夔府的秋日萧瑟，诗人的身世飘零和暮年多病，特别上忧念长安的悲怆心情为基调，从不同角度表现其凝重感情，抑扬顿挫，如多重乐章组成的抒情曲。

试论杜诗的集大成。

一．杜甫“别裁伪体亲风雅，转益多师是汝师”（《戏为六绝句》所谓“亲风雅”，实际是重兴寄，表现为写时事的写实倾向，把文学从侧重抒发个人情怀引向写民生疾苦，开拓创作视野。

二．在艺术上“转益多师”，广泛学习前辈作家，总结文学艺术经验，对诗的艺术形式，表现力进行了深入的探索追求，因而成为诗歌的集大成者。

三．杜诗集大成的体现：

1．不簿今人爱古人，虚心学习前人和时人经验。杜诗的叙事和写实，受到《诗经》的雅诗和汉乐府的影响，其爱国忧民、坚持正义的精神，又是对屈原《离骚》的继承，具体表现为对以屈赋为代表的楚辞诗句词语的直接运用和影响。在五言诗上由受到王粲、曹植、陶渊明等人的影响。

2．作诗兼备众体，风格多样，并能推陈出新。3．功力深厚，能融会贯通，自铸伟辞，是杜甫集大成的一个重要方面。如《江上值水如海势聊短抒》中“语不惊人死不休”。

第六章 中唐诗歌

试论白居易讽喻诗、闲适诗、感伤诗、杂律诗的不同特点。

白居易中唐诗人，字乐天。他把自己的诗分为四类：讽喻诗、闲适诗、感伤诗和杂律诗。一．讽喻诗的特点：

1．讽喻诗的代表作是《新乐府》《秦中吟》 2．诗歌的内容：

A．反映国事民生，政治上的美刺作用，符合儒家的比兴传统，能够“为民请命”。如《轻肥》《卖炭翁》。

B．充分暴露当时政治的黑暗和人民的苦痛，体现出对社会、对政治、对人民的强烈正义感和责任感。

3．讽喻诗的艺术特点：首句标其目，卒章显其志。其辞质而径、其言直而切、其事核而实、其体顺而肆。

二．闲适诗的特点：多写个人闲居独处时的生活感悟，诗风浅近平淡。如《问刘十九》 三．感伤诗的特点：为受外界事物所感、清理动于内而形诸咏叹者，以《长恨歌》和《琵琵行》最为有名，代表着白诗的最高成就。

试论元稹对新乐府诗创作的推动作用。

中唐诗人，字微之、行九，世称元九。

一．元稹注意到李绅的《新题乐府》，并起而和之。

二．他在《乐府古题序》中提出以杜甫为榜样，大胆借用古题或另拟新题来创作新体乐府诗，在诗歌中反映社会问题、政治问题、专门有讽刺执政，代民伸冤。

三．他在当时兴起的新乐府创作活动中起到了积极的推动作用。

试论韩愈以文为诗的特点及在诗歌中的创新。

中唐诗人，字退之，郡望昌黎，自称昌黎韩愈。以文为诗：

一．按游记散文的叙述顺序，如《山石》写傍晚上山入寺到第二天清晨下山的所见所闻，记叙详细，给人如临其境之感。

二．以“单行”散句贯穿，写景刻露，为七言诗散文化的典范之作。如《山石》

三．铺排的手法，如《南山诗》写终南山的高峻和景象变幻，连用五十个“或”字的诗句加 以铺排描写。诗歌上的创新：

一．以文为诗

二．构思、想象、意象都很特别，在艺术上蓄意追求恨重、怪奇、险劲的境界。如其《陆浑山火和皇甫湜用其韵》

三．着意搜罗奇语，但因有真情实感贯穿，所以仍然不失诗的感染力。如《八月十五液赠张功曹》

四．以丑为美，将生活中的丑陋事物写入诗中，如《答柳柳州食虾蟆》。

简述刘禹锡咏史诗的特点。

中唐诗人，字梦得，有“诗豪”之称。他的咏史诗在他的诗歌中占的分量不大，艺术上却极精湛：

一．他的咏史诗多为登临历史遗迹的怀古之作，借古喻今。二．采用五七言律绝的形式。

三．含有精辟的议论和卓识。如《西塞山怀古》在寄寓怀古的风景中，融入了现实的忧患意识。

试论孟郊诗的苦吟风格特征。

孟郊作诗尚奇峭，出自苦吟。在中唐大批寒士困顿失意的广阔社会背景下，孟郊为成为中唐苦吟诗人的代表。

一．诗中颇多患难感、忧郁感，以及人生悲剧与绝望心理交织成的幻灭感。如《叹命》 二．重主观感受，能妙造幽微，变熟为生，化险为夷。惯用白描手法，形象化的比拟和苦吟出来的精警字句，夸张地突出描写对象。如《寒地百姓吟》。

三．突破温柔敦厚的诗教传统，光大自屈原以来发愤以抒情的精神，实践了不平之鸣的创作理论。

第八章 唐代散文

试叙韩柳古文理论对散文革新运动的推动作用。（即韩柳古文理论有哪些观点）

唐代古文运动之所以至韩、柳始成，主要是因为韩、柳在批判继承古文运动先驱之文论的基 础上对儒道进行全面的清理，提出了许多反传统观念的新解，以文章内容的变革带动形式的变革，使“文以载道”说产生了实践意义，并在理论上趋于完善。

一．韩愈第一次提出“文以明道“的观念，在总结前人关于文章作为表现儒家思想体系的“道”的基础上，进一步明确了“道”与“文”的关系。

1．从“明道”的要求出发，韩愈特别强调作家思想修养的重要性。2．在具体的实践中，韩愈提出了“不平则鸣”的口号。二．提出“唯陈言之务去”和“词必己出”的主张。三．提出“文从字顺”要求文字的表达要流利。

四．“气盛则言”把文气与文章的语言表现联系起来，认为文章气势就是从语言的短长和声的高下而来。

柳宗元对于文体、文学语言的改革，他的意见也大体与韩愈相似。

试论韩愈古文成就的表现。

“古文”概念的提出始于韩愈，他把自己的奇句单行、上继先秦两汉文体的散文称为古文。古文成就主要表现以下几个方面：

一． 韩愈的古文在各类文体的上都有创新。

1．碑志。他的碑志虽然也有溢美隐恶的“谀墓”之作，但有不少作品巧于摹写，注意剪裁，把精辟的议论，真挚的感情运用于其中，加之善于刻画人物，突出中心，使其成为“一人一样”的生动传记文。如《柳子厚墓志铭》形象鲜明，感慨深长，很有感染力。

2．赠序。融抒情、记事和议论为一体的杂文问题。如《送孟东野序》

3．杂文中的“杂说”，短小精悍而内容丰富，行文尤为不拘一格。如《杂说四》 二．创作了一种简洁精辟，清晰流畅，富于美感的新型散文。

三．可以用各种体裁，在各种题目下，根据现实的需要和自己的意思自由地记叙、描写、议论和抒情。如《进学解》《祭十二郎文》

四．语言接近口语化，通俗明白，能把口语推敲成新的词语。提炼出一些生动的语言，如一些成语：“不平则鸣”、“落井下石”、“坐井观天”等。句式的结构也灵活多变，文从字顺，也杂以骈俪句法。

韩愈古文总的风格是雄深雅健、猖狂恣睢。

第九章 唐传奇与变文、俗讲

名词解释： 唐传奇

一．唐传奇指唐代流行的文言短篇小说，在六朝志怪小说的基础上，融合历史传记小说、辞赋、诗歌和民间说唱艺术而形成的新的小说文体。

二．在唐代，传奇只是某些单篇作品或小说集的专称，至宋代才开始将传奇用作唐代新体小 说的统称，以区别于旧有的志怪小说。

第十章 唐五代词

名词解释： 花间词派

1．花间词派是晚唐五代奉温庭筠为鼻祖而进行词的创作的一个文人词派。

外国新闻史笔记完整详细版 篇5

硕士研究生入学考试复习资料系列之 外国新闻传播史笔记

第一章 口语传播（脉络图略）

第二章 文字传播（脉络图略）

一、名词解释

1、古罗马《每日纪闻》（94、99传名）：公告式的官方公报，公元前59年，恺撒成为罗马执政官，下令每日公布元老院及公民大会的议事记录，写在议事厅外的的木板上，及古罗马的《每日纪闻》。内容多为政府要事，政治性强，目的在于争取民众支持，扩大政治影响。

2、新闻信：传递交流信息的公私信件，是西方古代历史上流传最广的手写传播形式，始于古罗马。官方的新闻信主要用于传送政情军情；私人的新闻信流行于上层社会，记述重大事件和人物、生活、民俗等，在当时是人们之间交流信息的手段，现在是珍贵的历史数据。

3、威尼斯小报：起源于威尼斯的手抄小报，16世纪威尼斯政府和私人都出现了专门采集新闻和贩卖小报的活动，主要内容有商情、船期、交通信息，时局变化、战争消息等，不定期出版，后又流传至罗马及欧洲各国。

4、富格尔通讯：德国富商富格尔家族开设富格尔金融贸易所，在欧洲各大城市有分支机构，为了方便业务开展，把当时手抄小报和互通消息的信件汇集成《富格尔商业通讯》出版。

二、简述

1、简述古代新闻传播发展的三个里程碑及其意义。

2、古代新闻传播和近代新闻事业的不同特点。

第三章 印刷传播与通讯社（脉络图略）

一、名词解释

1、谷登堡（00新名）：德国美因茨工匠，1450年创造了金属活字排版印刷技术，还制成了木质的靠螺旋在印板上压力的印刷机，代替了纯粹的手工操作，提高了印刷的质量和效率，印出了《拉丁文文法》《四十二行圣经》等书；印刷术的发明和应用成为人类传播史的第三座重国里程碑。

2、新闻书：十六世纪末，西欧出现不定期的印刷品，报导某些重要事件，新闻性有所增强，为书本形式，称为新闻书。

3、资产阶级政党报纸：资产阶级革命后各国报业均经历了一个政党报刊时期，主要表现为不同党派纷纷创办控制报刊，作为政治斗争的工具；报刊信赖政党补贴发行；这一时期报刊政治上倾向性明显，侧重于时政新闻和言论，以上层人士和政界为主要读者对象。

4、上层报纸/高级报纸（01新名）：报纸大众化的过程中形成的一种分类，详细报导国内外政治、经济新闻，登载有说服力的社论，发行量较大众化报纸小，但社会影响较大。

5、廉价报纸（91名）：以工业革命为背景，各国先后出现面向社会中下层的通俗小报，因售价低廉而得名，世界第一家廉价报纸是1833年纽约《太阳报》。特点：政治标榜独立，不受制于政党；经济独立，不接受津贴；以平民大众作为读者对象，内容上注重地方新闻、社会新闻和休闲软新闻，形式上通俗活泼，完全是商业化经营。

6、黄色新闻（91、00新名）：在煽情主义新闻的基础上发展而来，注重犯罪、丑闻、流言蜚语、离婚和性等问题，强调灾害和体育报导，是报业追逐利润的结果。来源：

表现手法：大号字煽情标题，版面夸张，滥用照片，捏造新闻，星期日增刊登载滑稽和肤浅文章，标榜同情受压迫者，使报纸的作用从宣传时代进入了鼓动时代。

7、报团（90、95名）：在两个以上城市，拥有两种以上日报的报业公司称为报团，表明新闻事业走向垄断，是二十世纪新闻事业最重要的发展。世界上第一个报团是19世纪80年代初的美国斯克里普斯报团。

8、传播集团：新闻垄断组织的一种形式

9、联合企业

10、“三社四边协定”（93、95、00传名）：早期通讯社竞争和垄断的产物，欧洲的哈瓦斯、沃尔夫、路透社与本国的殖民扩张一起经过十几的竞争，已经把世界新闻市场刮分完毕，为了确认既定事实和各社的垄断范围，于1870年签订了“联环同盟”协议，由于美联社也参加了，但被限制在美国以内，协议规定了各社采访和发布新闻的范围，并规定了互相交换所采集到的新闻，又称“三社四边”协定。

11、交流新闻社

12、国际通讯社

13、国内通讯社

14、新闻通讯社：专门搜集和供应新闻稿件、图片和数据的新闻发布机构，新闻流通的重要渠道，受众广，影响大。

15、埃菲社（98名）16．特稿辛迪加：辛迪加是指授权承担某项责任或进行特定的商业交易的人们或公司的联合体。特稿辛迪加一般只采访国内新闻，发稿范围也在国内，一般与一个或几个世界性通讯社签有协议以获得国际新闻。有的国内通讯社也采访国际新闻，但一般只供给国内媒体，作为本国国际新闻的补充。新闻来源渠道：除自己采写外，还有各种新闻媒体上的材料、其他定有协议的通讯社提供的新闻。一般与本国政府关系密切。是国内通讯社的一种比较常见的形式。

二、简述

1、手抄小报和新闻书在新闻传播史上的地位。

2、定期报刊出现的标志性意义。

3、新闻事业据以产生的社会需要和实际条件。

4、列举世界最早出现的定期报刊、日报、杂志。

5、近代资产阶级报业的发展轨迹。

6、资产阶级革命前后报业和政治的依存互动关系。

7、工业革命兴起对报业的重要推动和影响。

8、近代无产阶级报业的发展轨迹。

9、无产阶级报刊的共同特点。

10、近代报业演进为现代报业的背景和标志。

11、两次世界大战期间英、美、法和德、日不同的发展模式。

12、第二次世界大战后报业发展的新特点。

13、报业垄断的成因。

14、新技术对现代报业的强大推动及其发展趋势。

15、发展中国家报业发展的共同特点。

16、亚洲、非洲、拉丁美洲报业发展情况的不平衡性。（发展中国家报业分布状况）

17、发展中国家报业体制的三种不同类型。

18、列举重要发展中国家各国最早的报刊。

19、工业革命后的社会变化、报业发展以及电讯业的兴起同通讯社诞生的关系。

20、“三社四边协议”确定的具体划分和“三社四边协议”的消亡。

21、东欧及苏联政局剧变后通讯社的变化。

22、发展中国家通讯社的特点。

三、论述

1、试述近代报业由孕育到诞生的发展过程。

2、分析19世纪末以来西方国家现代报业的演变。

3、分析和评价报业垄断化的影响。

4、世界新闻通讯事业的重要发展动向。

第四章 电子传播（脉络图略）

第五章 互联网传播（脉络图略）

一、简述/论述

1、广播业发展的一般历程。（02传）

2、简述广播电视机构体制的五种类型及其特点，分析评价各种体制、格局的利弊。

3、网络传播的特点。

第六章

英国 系统脉络：

一、英国报刊的发展

1．早期报纸萌芽 中世纪开始有手抄新闻出现，并出现本册式的新闻书，是雏形现代新闻媒介，从荷兰传入。1476年英国出现印刷机，1528年起历任国王实行出版管制，包括：皇家特许制；皇家出版法庭。资产阶级革命前的报刊：

出版商伯特，作为特许的皇家出版公司成员，出版英最早印刷新闻书《约克郡谋杀案》，荷兰新闻书的贩卖人。《每周新闻》：1621年创于伦敦，英国第一家定期刊物，出版商鲍尔尼与阿切尔经由国王特许出版，全称为《来自意大利、德国、匈牙利的每周新闻》，“NEWS”作为新闻第一次被用于刊名，每期二十页，外观似荷兰新闻书，内容按政府规定，只报导国外新闻，无国内政治新闻。

2．英国大革命——光荣革命时期 政治动荡，新闻政策变化快，皇家特许制和星法院被取消，出版得到自由，出现专门报导国会消息的刊物，出现较多报刊。但由于革命反复，新闻传播业也受到影响，出版自由理论无法得到彻底执行；党报时期体现不明显。《国会活动纪要》：1641年托马斯创，首家报导国内政治新闻的报刊； 《国会辩论每日纪要》，记载每日国会主要辩论事项的周或旬刊，1642至1655年持续出版。《牛津公报》：创办于1665年斯图亚特王朝复辟时期，是在“特许制法令”下出版的官报，也是英国历史上的第一张报纸。单页两面印刷，全是新闻，没有评论，主要内容是官方发布的信息，出至24期时迁回伦敦，易名为《伦敦公报》，至今出版，是英国历史最悠久的报纸。《公共广告者》：奈德海姆创，支持克伦威尔的报人，1657年办《公共广告者》，英第一家全广告报刊，广告报的始祖。

政党报刊：国会派——《英国信使》：

保皇派——《宫廷信使》《公民信使》

克伦威尔——《政治信使报》《公众情报者》，奈德海姆主编。3．

资产阶级革命后至20世纪初的报业发展

新闻政策，知识税的建立与废除；废除禁止报导评论政治新闻；使用煽动与诽谤罪压制新闻媒介的传统被削弱。工业革命推动报业产业化，传播业“稳步、全面发展”。十八世纪上半叶

政党报刊时期：1）创办自己的党刊：托利党—《观察家》《每日新闻》（最早的政党日报）；辉格党—《辉格观察家》 2）津贴报刊：托—《评论》；辉—英首家日报《每日新闻》，后合并于《每日公报》 这一时期主要报纸： 《每日新闻》：1702年马利特创于伦敦，英国第一家日报，在1693年国会废除了出版法案的基础上出现的。形式：半张，单面印刷，每页两栏，新闻无标题，以翻译荷文法文消息为主。提出客观报导原则，不加评论的叙述事实。1735年与《自由英国人》《伦敦新闻》合并，易名为《每日公报》，后为保守党报纸，是世界是第一家政党报纸。《广告人日报》：英国现代商业性日报的开端，1730年詹诺创办，至1807年，不受津贴出版，以广告为主，广告养报，商业信息全面，后发展为商业与广告并重的伦敦第一大报。《泰晤士报》（99传名、03传简）：沃尔特第一创办于1785年，为推广新式印刷机而创办此报原名为《每日环球记录报》，1788年更名为《泰晤士报》。采用新式印刷机，比其它报纸便宜半便士，在接受政府津贴的同时批评国王、大臣，数次被罚款、监禁。沃尔特第二接管报纸后，不再接受政府津贴，《泰》成为独立报纸，重用优秀报业人才，奉告自由公正的独立政策，首次实行所有者主管经营、专业人员担任总编的制度，大大提高了报纸编务质量的提高和报业经营的扩大。《泰》是英国最有影响的高级报纸，历经世界重大事件和战争，法路易波拿巴政变、克里木战争、美国内战、奥普战争和普法战争等，报导及时而丰富，在克里木战争中揭露英政府疏漏导致上万伤员死亡的事实，导致内阁下台和红十字会诞生。《泰》总体上持保守立场，它的成功基于沃尔特家族改进了传播技术和英国的对外扩张。1907年因经济困难被迫出售给北岩报业集团，后历经阿斯特家族44年，汤姆森家族15年，目前为默多克所有，报纸经过改革较过去活泼，内容有要闻、经济新闻、评论、文化体育旅游，出版专门的副刊杂志《泰晤士报文学副刊》《泰晤士报教育副刊》《泰晤士报高等教育副刊》等。其它日报：《纪事晨报》《晨邮报》《广告人晨报》； 星期日报：《英国公报暨星期日箴言报》（英国第一家星期日报，持续出版至今）《观察家报》——英星期日报大多独立出版 晚报：《晚邮报》（第一家晚报，1706，每周出三次）；每日出版的晚报1788《明星和广告人晚报》；19世纪下半叶是晚报时代。工人报刊： 《贫民导报》：早期的工会机关报，创于1830年，赫瑟林顿和奥布尔主编。在发刊词中提出“工人阶级要得到出版自由”，以通俗文字介绍了空想社会主义，抵制知识税，于1835年停刊。

《北极星报》（98名）：1837年宪章派左翼领袖奥康瑙尔在北部工业城市里兹创立，在 宪章运动作了全面完整的报导，是宪章运动中最有威信、发行量最大的工人报纸，马克 思称赞“只有《北极星报》这一英国的报纸了解英国各党派的真正情况，只有它在实质 上是民主的，只有它没有民族和宗教的偏见，只有它同情全世界的民主主义者和工人” 《共产主义杂志》（94、02传名）：19世纪40年代后期，马恩创立科学社会主义，于1847年在英国建立无产阶级政党雏形——共产主义者同盟，《共产主义杂志》为其机关刊物，威廉沃尔弗负责出版，在伦敦出版创刊号，封面口号：全世界无产者，联合起来。共16页，分序言、社论、文章。内容：批判了各种错误思潮。由于缺乏资金，仅出一期。地位：最早以科学革命理论为指导的第一个无产阶级国际共产主义组织的正式机关刊物，开创了共产主义机关报刊的历史。

《新莱茵报•政治经济评论》（91名）：1848年欧洲革命中“共产主义者同盟”的中心刊物《新莱茵报》在德科伦出版，是无产阶级宣传鼓动组织民主运动的武器，欧洲革命失败后，马克思与“共”多数成员流亡至伦敦，重新出版同盟机关刊物，即《新莱茵报政治经济评论》，为《新》的继续，以探讨其停刊时期的革命事件，研究历史唯物主义，分析欧洲革命经验，制定革命无产阶级策略原理。至1852年“同盟”解散，杂志停刊。《蜂房报》（01传名）：1861年他，是英国工会联合会的机关报，右翼工联主义者乔治波特尔创办主编。1864年国际工人协会，即第一国际成立，成为其正式机关报。内容：国际成立前，报导英国与各国工人运动情况，对促进欧洲工人团结起了一定作用；国际成立后，热情报导国际成立情况，但未移交控制权，后由于波特尔改良主义的倾向，与马恩产生严重分歧，1869年落入自由派投机分子手中，70年国际与《蜂房报》决裂。《工人辩护士报》：前身是《矿工和工人辩护士报》，1865年交由第一国际总委员会支配，改组为《工人辩护士报》，意在其是任务是维护工人阶级利益。报纸公司理事会改良主义分子同资妥协，乘马克思生病间改组了编辑部，立场发生改变，并更名《共和国报》，马恩退出了报纸工作，1866年起，成为“改革运动机关报”，变成激进资产阶级的喉舌。杂志：

《绅士杂志》：英国历史上第一份综合性月刊，1731年爱德华凯夫创办于伦敦。初期以摘录国内外新闻及文艺小品为主，五年后开始报导国会新闻，英国杂志史上发行最久、最负盛名的权威月刊，第一份以“杂志”作刊名的刊物。《阿西娜信使》同上 三大评论期刊： 《评论》：笛福创于1704年，评论杂志，每期八版，周刊，载有政治、商业和社会问题的文章，论题大都是公众关心的政治问题，通俗有趣，常有副刊，出至1713年。丹尼尔•笛福：（1659—1731）英国第一个职业记者，“英国报业之父”。《立枷颂》，1704年创办评论杂志《法国每周评论》，简称《评论》，登载政治、商业、社会问题的文章；一生编辑撰稿报刊约有二十五家，力主选择大众关心的话题，写作趣味化、通俗化；小说《鲁滨逊漂流记》反映了新兴资产阶级自由进取精神，是世界上第一部在报纸上发表的连载小说。《闲谈者》1709年斯梯尔创办，兼有政治性和文艺性，以戏剧、轻松论文、文艺作品为主吸引大批读者，风格独特，深受欢迎。1711年由于政治原因停刊。《旁观者》：《闲谈者》停办后，斯梯尔和阿狄生合办《旁观者》，每日出版，笔调轻松乐观，以让人乐于接受的方式指导读者的道德观，是当时发行量最大的杂志，1712年因印花税的颁布而停刊。

19C上半叶创办的杂志——专业化趋势：《爱丁堡评论》（1802，霞飞，高档的哲学、文学、政治学学术杂志）；《观察家》（1808，学术性综合周刊）；《经济学家》（1843，威尔逊，马“资产阶级最稳健、最理性、最温和的刊物”）4．

大众报刊阶段

1）

初期（1855——19世纪末）便士报是英国报刊大众化的起点，模仿美国风格，初期成功的典范是《每日电讯报》 《每日电讯报》：英国廉价报纸的先驱，斯雷创于1855年，不久转给债权人利维，成为便士报。报纸注重采写第一手新闻，刊登特约作者的文章，以大众化的形式推出新闻和评论。其子劳森是该报的主要缔造者，接手报务后，采用美国式的编辑方式，重视新闻标题的制作，扩大报导面，聘请高水平的记者作家参加报纸工作，根据读者特点采写新闻；此外积级投身于社会改革和爱国运动，奉告自由主义而不激进，宣称促进社会和大英帝国的进步，使《每日电讯报》发行量达到30万份，成为当时世界上发行量最大的报纸。《明星和广告人晚报》：1888年奥康瑙尔创，于100年前英国第一家晚报同名，售价半便士，注重反映下层人民生活，在新闻业务方面，力求简洁明了，创刊发行量创下当时世办纪录。《评论的评论》：创办人斯特德，在英国首先采用新闻导语，报导中采用小标题，社会新闻是其报导重心。1890年创立《评论的评论》，是早期大众化文摘杂志的尝试，倍受欢迎。《点滴》：1881，英国大众化杂志的开端，创于曼彻斯特，定期出版，将大众感兴趣的话题集中为杂志，成功后迁往伦敦。

2）

形成英国特色的大众报刊阶段（19C末——20C初）英国传统风格、美国大众风格与现实英国大众兴趣相结合，代表：《每日邮报》《每日快报》《每日镜报》 《每日邮报》：哈姆斯沃斯，即北岩郧爵创于1896，报纸定位为高雅、温和又接近大众。定价半便士，新闻全面丰富，文字简洁，标题生动易读，读者对象包括下层大众，中产阶级，“忙人的报纸，穷人的报纸”。内容：广告特稿，股票法庭信息，国内消息，评论，体育娱乐等。七版“每日杂志”被认为是副刊的先河。50年内连续发行欧洲大陆版、各种越洋版，发行量逾200万份。〈每日快报〉：1900年皮尔逊创，〈每日邮报〉的主要竞争对手，使美国风格英国化，读者对象为年轻的一代，1918年为比维布鲁克报团收购，销量超过〈每日邮报〉，成为英国销量最大的大众化日报。〈每日镜报〉：1903年哈姆斯沃斯创，以妇女为主要读者对象小型报纸，后改为半便士画报，获得成功，成为当时世界上发行量最大的报纸。

3）

当代英国新型大众化报刊阶段（20世纪60年代后）大众报纸富于视觉冲击，内容煸情，代表：星期日报〈世界新闻报〉〈太阳报〉 〈世界新闻报〉：创于1843年，集中报导一周以来的体育新闻、黑色和黄色新闻，图文并茂冲击视觉，发展迅速，发行量达500万份，是英国最大的星期日报。《太阳报》：前身是《每日先驱报》，创于1912年，1964年改名《太阳报》，默多克接手后将报纸改造成为面向下层公众的报纸，消息短小，较多报导下层民众生活，社会新闻增多，娱乐色情，读者主要为白领工人和中产阶级，成为英国发行量最大的日报。高级报纸与大众报纸的划分 高级报纸：《泰晤士报》 《曼彻斯特卫报》：原为地方性报纸，1872年斯科特主持下发展成为全国性的高级报纸，1907年正式转入斯科特旗下，属于卫报和曼彻斯特新闻晚报公司，与《泰》相比，此报内容活泼，激进。

《每日电讯报》（发行量一般保持在几十万份，信息参考价值大，是国家的代表性报纸）

大众报纸——巨大的发行量，格调相对低下，往往被知识界和社会上层轻视

5．报团的形成与发展（19C末——20C）大众报刊急遽发展，资本垄断趋势出现，各报刊相互兼并、重新组合，英成为世界上最早出现报业垄断的国家之一。

1）

报团的形成阶段 北岩报团（哈姆斯沃斯报团）：英国最早的报团，《每日邮报》（1896）《每日镜报》（1903）《观察家报》（1905）《泰晤士报》（1908），收购多种地方报刊，形成英国最大的报团。罗瑟米尔报团（联合报业公司）：1922年北岩去逝后，其弟取得北岩报团大部分报纸（《泰晤士报》转给阿斯特家族，《每日镜报》分离出去）的所有权，成为英国当时最大的报团。贝瑞兄弟的报团：《广知世界报》《星期泰晤士报》“混合出版公司”《每日电讯报》；1937年兄弟分家，兄W贝瑞——凯姆罗斯报团，弟J贝瑞——肯姆斯莱报团 比维布鲁克报团：《每日快报》《星期快报》，追求黄色刺激 2）

报团相互兼并 P51 3）

现状P53 新闻国际公司：英——《泰晤士报》《星期泰晤士报》《今日报》《太阳报》《世界新闻》，拥有全国性及地方性报纸三十余家，占英国报纸总量的三分之一。英国天空广播公司40%股权，路透社的部分股权。美——《圣安东尼快报》《圣安东尼新闻报》《明星周刊》《纽约邮报》《纽约杂志》《乡村之声》《新西方》《芝加哥太阳时报》；20世纪福克斯影片公司，FX电视娱乐网；哈泼科林斯出版公司等。亚洲——《南华早报》《远东经济新闻》 联合报业信托公司 快报集团公司 镜报集团报业公司 皮尔逊——朗曼公司 汤姆森地方报业公司

二、英国广播电视的诞生与发展

1．BBC独家垄断 1922年马可尼公司联合五家电器制造商，组建私营的英国广播公司，提供文化、新闻、社会服务内容的广播，其目的是推销收音机，收取执照费，1927年英国会将其改组为公共企业的形式，授予无线广播特权，持续至60年代。1936年建立电视台，开始挺进电视业。

2．“双头垄断” 1954年BBC独占局面被打破，议会通过开办商业电视的决议，独立广播公司建立（IBA），由独立广播局管理。

1955年开始彩色电视广播，制式NTSC（与美同）

3．全面竞争时期 独立广播局取消，打消了成为全国电视台的障碍。取之以独立电视委员会和无线广播局；卫星电视和有线电视技术的发展，新兴卫星电视——超级电视台，空中电视台。

三、通讯社的状况

路透社——1851年德国人朱利叶斯路透在伦敦创办，初期业务艰难，1858年后取得认同；1915年路透第二自杀，此社改组为股份有限公司，1941年改组为报联社体制，“三国四方”控制，即英国报联社（最大股东）、英国报业主联合会、澳大利亚报联社、新西兰报联社共同持有主要股份；

业务：提供经济和金融信息，在外汇交易信息和服务市场方面居于领先地位；主要收入来自金融、经济、财政信息产业，新闻稿收入仅为6%。规模：1992年买下世界最大的电视新闻通讯社之一维斯新闻社，订户遍布世界的报纸和电视台。

中央新闻社——1870年创，专为各报提供国会新闻，后国会新闻重要性下降，转为经营广告业务，20世纪60年代停办。

交换电讯社——成立于1872年，英国国内股份制通讯社，特权从伦敦证券交易所直接向外发布最新行情的通讯社，为各报提供商业、体育新闻。

四、新闻政策的沿革

1．封建王朝的出版管制（皇家特许制、皇家特许出版公司、星法庭）

皇家特许制 ：1538年英国正式建立皇家特许制，规定所有出版物须事先经许可方能出版。享利八世是第一个下令管制出版业的英国国王，1530年特许希顿售卖神学家天德尔翻译的圣经，是特许制的开始，资产阶级革命胜利后1693年，英国国会废除了压制出版业的出版法案。

皇家特许出版公司：1557年玛丽女皇时期成立，出版商的企业组合，成员是经国王特许的印刷厂老板，是最早的官方控制的出版同业公会，出版成为一种特权行业。星法院（99传名）：1570年伊丽莎白女王将参议院的司法委员会独立为皇家出版法庭，1586年颁布“出版法庭命令”，即“星法院法令”，内容主要有：印刷机必须在皇家特许出版公司登记以及特许制的种种规定等，成为英国出版自由的最大障碍。

2．1640年资与新贵族取得国会选举胜利——取消了皇家特许出版公司和皇家出版法庭，打破了不许报导国内政治的禁令，出现多种报导国会消息的刊物。至光荣革命期间，政治几经变化，新闻政策也反复无常。3．资产阶级君主立宪制建立后

斯图亚特王朝复辟时期恢复的出版特许制被彻底废除； 新的限制出版政策出台—— 知识税（90、97、01新名）：1712年起征印花税，印花税、广告税、纸张税，及后来增加的报纸副刊税统称“知识税”，是英国革命后统治当局控制报业的手段之一。是新闻传播业发展的沉重负担，反抗知识税的斗争在英国持续了百年，直到1861年知识税被完全废除，标志着英国新闻出版自由的最后确立。禁止报导和评论政治新闻的传统被废除

使用煽动诽谤罪压制新闻媒介的传统削弱——批评国王无罪 政党报刊时期——政党津贴报刊制度

1927年，授予BBC特权经营无线电广播；1972年允许开放商业广播电台；1991年建立独立电视委员会和广播管理局，开放广播电视市场。五 新闻理论的形成与发展

1．平均派理论——诞生于资产阶级革命时期 利尔本：（1614—1657），英国资产阶级革命时期平均派领袖，杰出的出版自由战士。平均派是城市小资产阶级和农村中下层农民利益的代表，主张颁发成文宪法，限制权力，建立分权制度，实现出版自由。利尔本是卓越的宣传家，坚信天赋人权，提出取消国王和上议院，呼吁自由、民主、信仰自由等，写下了《弹劾克伦威尔及其女婿埃尔顿的叛国行为》并在法庭中答辨时确立“在出版物上发表批评政府的文章不算犯罪”的原则。后平均派运动被克伦威尔镇压失败。

2。自由主义理论

弥尔顿与《论出版自由》（1941年）——“在自由主义的传统上写出了主张思想自由的光辉论点”。谴责检查制度，反对集权控制。“观点的自由市场”“自我修正过程”P29（陈）

洛克——英国唯物主义经验论的创始人，知识起源于感觉；政治上，反对君权神授，主张权力分解，“三权分立”。

3．1855年“知识税”废除，带有经济学理念的新闻理论 穆勒（密尔）——《论自由》自由主义理论的发展P45 马克思——报纸是工人的必要生活资料 默多克： 《卫报》： 《金融时报》： 《经济学家》： 英国广播公司： 英国空中广播公司：

《新莱茵报•政治经济评论》（91名）

二、简述/论述

1、英国革命后报业领域压制和反压制的斗争。

2、密尔顿的《论出版自由》。

3、英国近期报业的一般情况。

4、英国共产党报刊的演变。

5、路透社的创办和现状。（93、02传）

6、《泰晤士报》的创办及发展。（99名、03传简）

第七章 法国

一、报刊的演变

1．资产阶级革命前（封建统治时期）——出版特许下，三大官方报刊居于统治地位《法国公报》《学者报》《文雅信使》，在新闻、科学、文学方面垄断了法国的思想传播。勒诺多《公报》

法国第一张持续出版的周报，1631年由勒诺多创办。

该报经首相推荐、国王路易十三特许出版，国王和首相还亲自为之撰稿。开始时以报导国外新闻为主，以后增加国会消息、国王谕旨等国内新闻和广告，还有政治评论。实际上是官方的喉舌。

勒诺多家族经营该报131年，至1762年报纸为外交部接办，改名为《法兰西报》，1780年转卖给出版商库克，资产阶级革命爆发前停刊。《学者报》：议员萨洛创办，旨在发表科学和文学报告、对作品评价，及对发明的评审。《文雅信使》：宠臣维泽创办，文学月刊，以刊载文学作品为主。私办报纸（未经特许）——《滑稽新闻》《共和国文学和新闻报》《政治试金石》《百科全书报》《文学纪事》 《巴黎日报》（《巴黎新闻》）法国历史上第一张日报。

1777年元旦创办于巴黎，布里索主办。

该报虽非官方报纸，但经官方批准，要接受新闻审查。

它一般不卷入政治斗争，内容多样，但在《法兰西报》等特权报纸的排挤下，很难报导第一手新闻，后来革命爆发时停刊。

2。大革命期间——确立了新闻的自由的各项原则，激进人们对新闻的广泛关注，报刊业获得发展。“观点报” 《人民之友报》（99传名）（1）马拉是法国大革命中雅各布宾派的领袖之

一、杰出的革命报刊活动家。1789年8月创办过报纸《爱国者指南》，出版一期后停刊。9月12日创办《巴黎记者报》，4天后改名为《人民之友报》，1792年9月22日又改称为《法兰西共和国报》。（2）《人民之友报》是资产阶级革命民主派的主要喉舌，是法国大革命中最有影响的报纸。该报结合革命进程有力抨击封建势力的腐朽本质和反革命阴谋，及时揭露大资产阶级的两面性和叛变倾向，坚定地主张依靠人民，实行革命的专政；及时反映人民的呼声和要求，主张颁布限价法，严惩情节恶劣的奸商。这些主张后来在雅各布宾专政下付诸实现。

（3）马拉一直深入群众进行革命活动，并且在极端困难的情况下坚持办报，始终坚持革命方针，不断揭露吉伦特派的反人民政策。但当政权转人雅各布宾派手中不久，马拉却惨遭吉伦特分子暗杀。

阿贝尔的《杜歇老爹报》（《杜申老头报》）法国大革命时期“长裤汉”机关报。1790年由阿贝尔在巴黎创刊。

该报名中的杜歇老爹是法国人民喜爱的艺术形象。他机智灵活，疾恶如仇。该报紧跟革命形势，旗帜鲜明，文字通俗，文笔波辣，深受人民欢迎。巴贝夫《人民论坛报》 布里索《法国爱国者》

3。大革命后——二战间，政治更迭频繁，报刊发展曲折，常断代，党报时期长久持续出版（大革命—二战）《总汇通报》：1799年成为拿破化政府机关报，一直是当朝政府机关报，政府更迭，只是名称改换，1944年最后停刊。《辩论日报》，民营，1789年创刊，立场保守，至1944年。各阶段报纸：P123（程）巴黎公社时期

《法兰西共和国公报》

巴黎公社时期最重要的报纸。

原是梯也尔政府机关报，1871年3月改为巴黎公社机关报，共出版66期。

该报除发布重要宣言、法令、决议和指示外，还澄清事实真相，戳穿敌人的谎言。后该报印刷发行业务落入私人之手，文风刻板，不太关心群众利益。《社会革命报》（01新名）

巴黎公社时期很有影响的蒲鲁东派报纸。1871年3月创办，共出48期。

该报以大量篇幅报导国民自卫军的英雄业绩。其最大的特点是更多地讨论一些革命问题。《人民觉醒报》：新雅各宾派最有影响的报纸，详细报道公社委员会会议情况及评论其政策，反对凡尔赛妥协，态度坚决。

七月王朝至二战前——确立了君主立宪，改变了出版管制，加之工业革命的发展，促进了廉价报刊的兴起 吉拉丹《新闻报》（日拉丹）

19世纪中后期，法国两家著名的廉价商业日报之一。

1836年7月1日由资产阶级报人、亲政府的议员吉拉丹创办于巴黎。售价低廉，每份1苏钱，很受读者欢迎，发行量直线上升。其特点是：

（1）减少政治新闻和言论，大量刊登社会新闻和法院新闻；

（2）多刊登有关卫生、健康、食品、服装、家庭等方面的知识性、实用性材料；

（3）多刊登文学作品，1836年连载巴尔扎克的小说《老处女》，开长篇连载的先河；（4）改革报业经营，在法国首创通过增加广告收人来降低报价。杜塔克《世纪报》

19世纪中后期，法国两家著名的廉价商业日报之一。

1836年7月1日由杜塔克创办于巴黎。该报在政治上是温和共和派的支持者，但是报纸的性质和内容却不同于政党报纸，而是独立经营的商业报纸。

它报导广泛，注重社会新闻、法庭案件，对犯罪新闻的报导比《新闻报》更加耸人听闻。它率先刊登短篇小说。1836年发表了巴尔扎克的《保尔船长》，1844年连载大仲马的《三剑客》等名著。报纸每份售价1苏钱，发行量和广告量逐年上升。

第二帝国时期至19C末——廉价报纸的完全诞生，巴黎四大日报：《小报》（《小日报》）《小巴黎人报》《晨报》《日报》（《新闻报》）P127（程）加上《巴黎回声报》合称“五大报纸” 政党报纸依然发达： 《费加罗报》

法国现存历史最久的日报。

1854年创办时为周报，1866年改为日报，第一次世界大战后为柯蒂集团掌握。1949年售与普鲁沃斯特集团，1975年转手给埃尔桑报团。

这是份言论性报纸，政治态度历来保守，内容着重政治新闻、国际新闻及文学艺术，社会和体育新闻也很出色。通常三十多版，图文并茂，逐日轮流出各种专版，周末出增刊《费加罗画报》。该报广告收人丰厚，读者对象主要是资本家、经理、政界和社会上层人士。《小共和国报》《小马赛曲报》《人道报》《巴黎回声报》（右）二战间——新闻界接受政府津贴，受贿成风 五家大报衰落；

政党报纸：左派——《日报》《劳动报》《巴黎人民报》

中间派——《时报》《论辩报》

右派——《巴黎回声报》《法兰西行动报》《十字架报》《不妥协者报》 报团形成：出现于一战后，数量小，规模小，基本上由工商企业收购而成。迪皮家族报团——《小巴黎人报》《快晚画报》，30年代形成小型报团 普罗福斯特报团——纺织业大王，《家园》杂志、《巴黎午报》《巴黎晚报》《不妥协报》《竞赛画报》《玛丽—克莱尔》

温德报团——军火商温德从30年代起《时报》《辩论日报》《日报》，成为相对较大的报团 4．

战后——1944年法令（1940年德占区发行15天以上的报纸，1942年德占领法全境后在南方继续发行15天以上报刊一律永久停刊）影响下法国新闻格局发生了变化，著名老报仅留有《人道报》《费加罗报》 巴黎“四大报纸”——《费加罗报》、新创的《解放了的巴黎人报》《震旦报》和《法兰西晚报》 《法兰西晚报》

前身是1941年创办的地下报纸《保卫法兰西》，1944年公开发行，同年11月改为现名，办成一张面向社会大众的晚报。

40年代末为阿歇特集团购买，发行量一度突破百万。60年代起在电视的冲击下，销量下降，1979年卖给埃尔桑报团。

该报每份20版，大量刊登社会新闻、煽情主义新闻，格调不高，还辟有多种娱乐、游艺专栏。80年代起逐步改变方针，增加政治经济新闻及有关资料，以求摆脱困境。现状——高级报纸：《费加罗报》《世界报》；廉价报纸：《法兰西晚报》《巴黎人报》 法国《世界报》（02新名）法国目前最有影响的日报。

1944年12月创办于巴黎。由当时著名记者于贝尔•伯夫一梅里曼受戴高乐政府委托，联合30名青年记者，接收原《时报》设备，办起了这份报纸。

50年代起，该报逐步摆脱政府控制，改组为非盈利的合作型机构。股权归本社员工所有，经营和编辑保持独立性。80年代进一步改革体制，报社股份49％归本社员工所有，11％归社长，其余40％由社外人员认购，社长由持股人选举产生。

该报是一份严肃的言论性报纸，政治上持中间偏左立场，每周出版6天，每天二十版左右。内容侧重政治时事，解释性报导多，国际新闻丰富而有分量，基本上不登图片，不发黄色新闻。广告约占版面40％，读者主要是中上层知识界、政界和工商界人士。《国际先驱论坛报》

美国企业在巴黎办的国际性英文日报。前身是1887年10月开始出版的《纽约先驱报》欧洲版，第二次世界大战期间停刊。复刊后，1967年5月22日改用现名。目前股权分属于《纽约时报》、《华盛顿邮报》和惠特尼广播电视台。着重报导国际政治、经济、文化等方面的新闻，通过卫星传版在伦敦、马赛、苏黎世、海牙、罗马、迈阿密、香港、新加坡等地同时印刷，行销一百六十多个国家和地区，是美国资产阶级观察世界、传播观点的重要阵地。《回声报》

原名《出口回声报》，1908年由斯克雷兄弟创办于巴黎。

该报是法国的一家具有相当权威性的经济日报，也是西方国家经济类主要报纸之一。该报能比较完整地提供法国财政经济方面的消息。读者多为企业主和工商业管理人员。杂志

《快报》

新闻周刊，1953年发刊，1964年仿效美国《时代》周刊进行改革，发展成为法国最有影响的新闻周刊，还出有国际版。侧重于新闻时事综合分析，并广泛涉及经济、科技、文艺、影视、旅游等内容。《鸭鸣报》

法国重要的政治性杂志，也是最具法国特色的杂志。1916年由马雷夏尔创办于巴黎。

该刊是份敢讲大实话的刊物，以讽刺性著称。

该刊独立经营的办报方针，辛辣的讽刺，诙谐调侃的语气，揭露丑闻的勇气，报导时事的严肃态度，以及旗帜鲜明的立场，赢得广泛读者的信赖，享有很高政治声望。生活类杂志——《巴黎竞赛画报》《玛丽—克莱尔》《她》《他》《我们的时光》 报团：

埃尔桑报团：法国最大的印刷媒介集团，《法兰西晚报》《费加罗报》《震旦报》，有法日报24%的发行量，拥有报纸，杂志，广告公司，广播电台等媒介。

阿歇特新闻出版公司：法最大的出版企业，第二大印刷媒介集团，联合发行公司垄断了法主要报刊的发行业务，主营杂志书籍，兼有一些电子媒介。

阿莫里报团：以《以解放了的巴黎人报》为中心形成的报团，有体育报《队报》

二、广播电视的发展

法国广播电视事业的历史大致可以分三个阶段：（1）国营为主、允许私营的时期（1922～1944年）。

广播诞生后，法国私营电台纷纷出现，1923年国会通过法案，规定广播事业为国家专利，私人只有经邮电部特许方可经营，并且不得妨碍国营广播和公共利益。这一时期，法国广播事业有了初步发展。1935年法国开始电视试播，1938年定时播放少量的电视节目。1940年德军侵人法国，打断了法国广播电视事业的正常发展。（2）国家垄断时期（1945～1981年）。

第二次世界大战结束后，戴高乐政府接管了国内所有的广播设施，1945年颁布法令，取消私营电台特许经营制，不再允许私人经营广播，从此开始了长达三十多年的国家垄断体制。在管理形式上曾有过多次变化，但并没有改变广播电视国有国营的基本体制。在这种体制下，历届政府都保持着对广播电视的直接控制，广播电视在政治和业务上的独立性是难以同其它西欧国家相比的。这一时期法国广播电视事业的规模有了重大发展。（3）国营私营并存发展时期（1982年以后）。

1981年密特朗就任总统后着手体制方面的改革，1982年通过新的《视听传播法》，允许民间广播存在。此举不仅发展了公私并存的格局，而且使私营电视的总体势力超过了国营电视。

法国目前主要的公共台和商业台

（1）法国目前主要的公共广播主要由法国广播电台经营，下面分设四个台：国内台、文化台、音乐台和新闻台。法国广播电台还领导各地有单独编制的地方广播电台。这些台和法国广播电台联结成网，定时转播后者的节目，另外还自行编播地方节目。

（2）法国公共电视主要为电视二台、电视三台，它们同属法国电视台领导。两台各办一套全国性的综合节目，二台强调群众性，三台突出创新特色。

（3）公共广播电视还包括：法国国际广播电台、法国海外领地广播电视公司、法国广播发射公司、法国视听节目制作公司等。

（4）主要的商业广播电视有：新频道电视台，也称第四频道，它是欧洲最大的收费电视台。另外还有法国电视一台和电视六台，前者是法国最大的全国性电视台。

三、通讯社状况 哈瓦斯社

哈瓦斯通讯社1835年在巴黎问世，是世界上第一个取得成功的新闻通讯社。

创办人夏尔•哈瓦斯于1832年8月设立编译事务所，专门经营翻译外报新闻的业务，随后逐步建立起自己的新闻采集网。1835年12月正式成立了哈瓦斯通讯社，巴黎几十家报纸以及许多机关、公司和个人陆续成了它的订户。

哈瓦斯社的供稿原则是“迅速和优质”，为此随着科技的进步不断改进传递新闻的方式。初期曾依靠快马传送，1837年开始使用信鸽，1845年该社在国内在线开始用电报传送新闻，70年代该社通过海底电缆把新闻业务扩展到了拉丁美洲。

进入20世纪，哈瓦斯社的业务继续发展，但是20年代后期随着经济危机的到来，它的财政趋于恶化，于是越来越依靠政府补助维持，新闻播发日益明显地体现官方意向，被人们视为半官方的通讯社。1940年德军侵占法国，哈瓦斯社随之瓦解。法新社

全称法国新闻社，总部在巴黎。

第二次世界大战后，法国政府将战争期间4家反法西斯通讯机构合并，于1944年9月组成法国新闻社（法新社），作为官方通讯社，经费由政府拨给，社长由政府任命，成为法国的官方通讯社。

以后在1957年1月，法国议会通过法案，重新确定了法新社的法律地位，规定其为独立的公共企业。这使得法新社摆脱了官方机构的形象。

目前全社有职工近三千人，另外在世界各国雇用大量兼职人员。订户一万二干五百多家，遍及一百多个国家和地区。

法新社的资金来源有三个方面：政府机构订费、报刊用户、企业用户。法新社的财政情况长期不佳，所以政府机构订费实际上是政府的变相津贴。但是该社一直在努力扬长避短，与美联、路透等社积极竞争。在战略上重视亚、非、拉美地区，在技术上从70年代起就大力更新设备，在业务上注意提高稿件质量，力求准确迅速，重视采制独家新闻，注意运用系列报导。这些年又积极拓展服务领域，设立视听部，加强图片新闻供应，创建信息库，向用户提供电视节目。总的看来，进人90年代后处境有明显改善，现已扭亏为盈。

四、新闻理论和新闻政策的变化 1．

新闻政策的演变

封建王朝统治时期——王权高度集权，从1474年法官方开始管理出版事业，1537年建立出版检查制度

1789至1881——确立新闻出版自由

1）1788年，国民议会宣布，报纸应享有最大的自由权；

法兰西第一共和国，制宪会议通过新闻责任法，新闻出版自由法律较完善； 雅各宾派，表面无限制的出版自由，但出版自由又被完全取缔 热月党人，高压政策，津贴拥护政府报刊 2）法兰西第一帝国（拿）重新建立出版许可制

4）

波帝王朝 保证尊重出版自由，维持出版许可制，印花税 塞尔新闻法

世界上第一部完整的新闻法，也是法国第一部新闻法。1819年在法国波旁王朝复辟期间颁布了该法。

该法暂时废除了出版预审制、保证金制和印花税制。

5）

七月王朝 取消一切新闻检查，减少出版保证金，新闻出版获得相对自由 6）

法兰西第二共和国 废除印花税和保证金，报刊享有不限制的自由 7）

法兰西第二帝国

恢复对报刊的新闻检查制度 8）

法兰西第三共和国

巴黎公社，除波拿巴派，保证各派的出版自由

1881年“法国新闻自由法”——剥夺了政府对新闻的监督，以报刊企业较多的活动权力，是较为彻底的新闻出版自由，标志着法国新闻业进入了稳定的发展时期。《新闻出版自由法》

1881年7月29日法国议会通过了《出版自由法》。这是发达国家中较早出现的正式的新闻法律。

它是法国大革命以后新闻出版自由发展进程的全面总结，是法国新闻界为争取新闻出版自由而进行长期斗争的结果。

这部沿用至今的法律明确规定：印刷和出版享有自由权；日报或定期出版物只要向检察院申报其名称、出版方式、经理姓名位址、报刊承印人，履行了这一手续即可出版，无需事先批准，无需交纳保证金。法律对新闻和其它出版物煽动犯罪、妨害公共事物、侵犯个人权利等行为，规定了某些界限、处罚办法和诉讼程序。

因此，这一法律是《人权宣言》言论出版自由的具体化，对于法国此后的报业发展有着重要的意义。

简述/论述

1、法国革命以后资产阶级报业经受的曲折顿挫。

法国革命以后的报业随着政治的反复，历经顿挫，几度兴衰起落。但毕竟社会在进步，报业生存的政治环境逐步改善，报业规模也不断扩展，发行量增长很快。总体看来，从革命结束到19世纪末，法国资产阶级报业演进的轨迹大致为：19世纪前期，官报和政党报刊占报业的统治地位；19世纪中后期，随着廉价报纸的兴起，出现了政党报刊和商业报刊并存发展的局面。

（一）19世纪前期，法国经历了两个政治时期：

（1）热月党执政和拿破仑称帝时期（1794.7～1814.3）1795年热月党人建立的督政府重新制定新闻检查制度，并效仿英国于1796年起实行出版物印花税法，给报业套上了新枷锁。拿破仑独裁时期，恢复了印刷出版经营许可证制，对各报馆派驻了新闻检察官。1800年以后陆续取缔非官方报纸，到1804年巴黎只剩下4家官报：《箴言报》、《巴黎新闻》、《法兰西报》和《帝国日报》。巴黎以外的各省只保留一份报纸，政治新闻均仿抄《箴言报》。

（2）波旁王朝复辟时期（1814.3～1830.7）

路易十八复辟后，于1814年颁布了新宪章。在报业方面仍然保持了出版许可证制、预审制、印花税制。1819年司法部长塞尔推动制定了第一部新闻法，废止了预审制、印花税制，报业管理有所松动。当时较有影响的报纸有：保皇派的《法兰西报》，立宪派的《立宪党人》，自由派的《国民报》、《论辩报》。

极右势力的代表查理十世在位时期（1824～1830年），进行了猖狂的反攻倒算。1830年7月连续颁布密令，解散不听话的众议院，取消工商业主的选举权，恢复对报刊的种种限制，严厉镇压反对派。这些反动措施激怒了社会舆论，巴黎人民发动“七月革命”，推翻了查理十世政权。

（二）19世纪中后期，廉价商业报纸兴起，法国经历了4个政治时期：

（1）七月王朝时期（1830.7～1848.2）

七月王朝是一个代表工商业和金融资本家利益的资产阶级政权，1830年通过的新宪法取缔了一些封建特权，扩大了选民范围和议会权力，并规定了新闻自由的条款。同年10月和12月，颁布减少出版保证金的数额，规定出版诉讼中陪审团有裁决权。法国报业暂时获得了较为宽松的环境。1835年发生了图谋杀害国王的事件，议会以此为借口通过法令，将出版保证金增加一倍，并建立对报刊漫画的预审制度。这一时期的党派报纸有亲政府的《论辩报》、《立宪党人》，自由派的《国民报》，民主共和派的《改革报》等。两家著名的廉价商业报纸是《新闻报》和《世纪报》。（2）第二共和时期（1848.2～1851.12）

1948年3月，政府颁令废除印花税、保证金等一切限制报业的措施，使新闻界享有充分的自由。一时间巴黎和外省各种政治倾向和风格的报纸纷纷涌现，售价相当低廉。同年6月工人起义被镇压后，种种限制新闻自由的措施如保证金制又恢复起来。（3）第二帝国时期（1852～1870.9）

拿破仑三世建立了法兰西第二帝国，限制报业的规定有：限制报刊数目，取缔反对派报刊，巴黎只留11家报纸；恢复报刊预审制，报纸有义务刊登官方文告，外省政府可以随时警告和处罚当地报纸。1860年以后管制有所放松，1868年5月正式废除新闻预审制，允许创办新报。

这一时期的主要官方报纸是《箴言报》。主要党派报纸有中间偏右的《论辩报》，天主教的《宇宙报》，封建正统派的《团结报》等。后期创办的新报中影响较大的有《费加罗报》、《觉醒报》、《灯笼》周刊、《小新闻报》等。（4）第三共和前期（1870.9～1881.7）

1881年7月29日，法国议会通过《出版自由法》。它是法国大革命以后新闻出版自由发展进程的全面总结，是法国新闻界为争取新闻出版自由而进行的长期斗争的成果；对《人权宣言》的言论出版自由提出了一些具体化的措施，对法国报业的发展有着重要意义。

2、巴黎公社时期的报刊状况及公社新闻政策的教训。

（一）巴黎公社时期的报刊状况

1870年巴黎公社起义是人类历史上无产阶级专政的第一次尝试。当时巴黎约有近四十种支持公社的报纸，这是无产阶级专政条件下出版的第一批革命报纸，是公社事业的一条重要战线。这些报纸阐述公社的任务和目标，公布公社的各项法令和决议，向人民解释法令、决议的内容和意义，揭露“国防政府”的投降卖国政策，反映群众要求，从而形成了强大的社会舆论，为捍卫历史上第一个无产阶级政权作出了巨大贡献。在这些报纸中，最重要的有：（1）《法兰西共和国公报》，是巴黎公社时期最重要的报纸，巴黎公社机关报。除发布公社各项重要宣言、法令、决议和指示外，还报导有关军事、社会、政治、经济和文教方面的时事新闻和公社委员会会议纪录。（2）《杜歇老爹报》，为公社时期影响最广、发行量最大的报纸。重视并大量刊登读者来信，及时反映人民群众的要求并主动向公社提出建议。（3）《社会革命报》，很有影响的普鲁东派报纸，注意同反动政府作斗争，探讨有关人民生活的社会问题。（4）《公社报》，是普鲁东派另一份有影响的报纸。发表了许多讨论公社的社会和经济任务的评论文章。后在公社内部斗争中被勒令停刊。

（二）巴黎公社新闻政策的经验教训

（1）公社时期的革命报纸积极宣传巴黎公社的方针、政策和任务，密切联系群众，及时反映劳动人民的呼声，为捍卫公社进行了顽强的斗争。它们的经验是无产阶级新闻工作的宝贵财富。

（2）但由于斗争形势复杂，加之公社内部存在着两派分歧，不少报纸卷入了内部斗争，有的还发表过一些为敌人张目的错误言论，造成很坏影响。

（3）从全局来看，公社领导的新闻政策失之过宽，这更是一个深刻教训。当时巴黎还有不少报刊是敌视公社并且攻击诽谤公社政策的，公社领导人对此没有采取果断的查封措施，这些反动报刊的造谣污蔑，使公社失去了中间阶层特别是农民的支持，这是公社失败的原因之一。

3、法国报业近期的一般情况。

（1）90年代中期法国共出版日报118种，期发总数约为1368万份，每千人拥有日报237份。

（2）法国报纸按习惯分为巴黎报纸和外省报纸两大类。前者在巴黎出版，有全国性影响；后者在巴黎以外出版，可进一步分为大区报、省报和城镇报。

（3）巴黎报纸以往有言论性和消息性之分。言论报重视国内外政治时事，有较多的评论分析，一般代表某一政党或政治派别；消息报侧重于新闻报导，特别是地方新闻、社会新闻。战后言论报纷纷淡化党派色彩，增加消息报导和娱乐性、趣味性内容，因而两种报纸的差异缩小。

90年代后期，巴黎主要报纸为《费加罗报》、《世界报》、《法兰西晚报》、《解放报》、《人道报》、《巴黎日报》。

（4）外省报纸一般都是消息性的，不注重政治评论，侧重于地方新闻。每家外省报纸又发行众多的地方版，占领广大城镇市场。地方版有部分内容是报社统编的，其余则是所在乡镇的新闻和广告。90年代发行量最大的地方报纸是：《法兰西西部报》、《北方之声报》。

（5）法国杂志出版远比报纸兴旺，目前公开出版的期刊一万四千多种。全年发行几十亿册，读者普及率居世界前列。除新闻类期刊外，消闲娱乐性期刊、广播电视期刊占有较大的份额。

4、法国共产党报刊的演变。

（1）法国共产党的报刊开始登上政治舞台是在20世纪初。1904年社会党创始人让•饶勒斯在巴黎创办了《人道报》，作为社会党机关报。

（2）1914年后由总编辑加香领导。1923年确定为法共中央机关报。

（3）在两次世界大战期间，为维护工人阶级和劳动人民利益，支持被压迫民族的斗争，报导和宣传社会主义苏联，推动反法西斯人民阵线的建立和发展，作出了不懈的努力。

（4）1939年8月被封闭后转入地下秘密出版。德军入侵后，它不断揭露贝当政府的叛国行径和德军罪行，鼓舞人民为解放祖国而战。

（5）第二次世界大战后，在资产阶级报业形成垄断的同时，无产阶级报刊仍在艰难地力求保持和发展自己的阵地。战后法共中央机关报《人道报》公开出版，继续为工人阶级和劳动人民的利益而斗争。当时它是全国最有影响的政治报纸。该报重视联系群众，建有广泛的工农通讯员网，能够及时获得来自群众的信息和呼声。1951年起每年举办报刊节活动，内容丰富多彩；是党和报纸联系群众的又一种生动形式。该报在经营上注重依靠群众，战前曾在各地建立“保卫人道报委员会”，战后改为“人道报推销委员会”，用以发动群众筹集资金、推销报纸。由于国内外政治形势的变化，70年代以后销量下降，财政困难。

（6）从20年代中期起，法共逐步建立了党报体系，有理论刊物、地方党报，还有一些大企业的基层党报。法国共产党除《人道报》外，还出版理论刊物《共产主义手册》、时事周刊《革命》、农民刊物《土地》、经济科技报纸《前进报》，以及地方党报《今晚报》等，法共领导的工会、青年团也有自己的报刊，从而形成党的报刊体系。

5、工业革命后，法国出现了哪些著名的廉价报纸？试分析这些报纸的性质、特点以及对报业发展的影响？

（一）19世纪30年代起，工业革命逐步兴起，广告需求在增加，人口向城市集中，文化教育有所普及，国民识字率普遍提高，这些都为廉价报纸的出现准备了条件。1836年7月1日法国出现了两份著名的廉价商业报纸《新闻报》和《世纪报》，它们都是日报，创办于巴黎。

（二）《新闻报》由资产阶级报人、亲政府的议员吉拉丹创办。售价低廉，每份1苏钱，很受读者欢迎，发行量直线上升。其特点是：

（1）减少政治新闻和言论，大量刊登社会新闻和法院新闻；

（2）多刊登有关卫生、健康、食品、服装、家庭等方面知识性、实用性材料；

（3）多刊登文学作品，1836年连载巴尔扎克的小说《老处女》，开长篇连载的先河；（4）改革报业经营，在法国首创通过增加广告收人来降低报价。

（三）《世纪报》的创办人为杜塔克。该报在政治上是温和共和派的支持者，但是报纸的性质和内容却不同于政党报纸，而是独立经营的商业报纸。

它报导广泛，注重社会新闻、法庭案件，对犯罪新闻的报导比《新闻报》更加耸人听闻。它率先刊登短篇小说。1836年发表了巴尔扎克的《保尔船长》，1844年连载大仲马的《三剑客》等名著。报纸每份售价1苏钱，发行量和广告量逐年上升。

（四）廉价报纸的出现推动了其它报纸的商业化，它们纷纷仿效廉价报纸的某些做法，以利于竞争。如《论辩报》、《立宪党人》都刊登了长篇小说，各报都加强了新闻报导。巴黎报刊的总发行数在1836年到1847年间由8万份上升到18万份。

6、法国广播电视体制的演变历程。

法国广播电视事业的历史大致可以分三个阶段：（1）国营为主、允许私营的时期（1922～1944年）。

广播诞生后，法国私营电台纷纷出现，1923年国会通过法案，规定广播事业为国家专利，私人只有经邮电部特许方可经营，并且不得妨碍国营广播和公共利益。这一时期，法国广播事业有了初步发展。1935年法国开始电视试播，1938年定时播放少量的电视节目。1940年德军侵人法国，打断了法国广播电视事业的正常发展。（2）国家垄断时期（1945～1981年）。

第二次世界大战结束后，戴高乐政府接管了国内所有的广播设施，1945年颁布法令，取消私营电台特许经营制，不再允许私人经营广播，从此开始了长达三十多年的国家垄断体制。在管理形式上曾有过多次变化，但并没有改变广播电视国有国营的基本体制。在这种体制下，历届政府都保持着对广播电视的直接控制，广播电视在政治和业务上的独立性是难以同其他西欧国家相比的。这一时期法国广播电视事业的规模有了重大发展。（3）国营私营并存发展时期（1982年以后）。

1981年密特朗就任总统后着手体制方面的改革，1982年通过新的《视听传播法》，允许民间广播存在。此举不仅发展了公私并存的格局，而且使私营电视的总体势力超过了国营电视。

7、法国目前主要的公共台和商业台。

（1）法国目前主要的公共广播主要由法国广播电台经营，下面分设四个台：国内台、文化台、音乐台和新闻台。法国广播电台还领导各地有单独编制的地方广播电台。这些台和法国广播电台联结成网，定时转播后者的节目，另外还自行编播地方节目。

（2）法国公共电视主要为电视二台、电视三台，它们同属法国电视台领导。两台各办一套全国性的综合节目，二台强调群众性，三台突出创新特色。

（3）公共广播电视还包括：法国国际广播电台、法国海外领地广播电视公司、法国广播发射公司、法国视听节目制作公司等。

（4）主要的商业广播电视有：新频道电视台，也称第四频道，它是欧洲最大的收费电视台。另外还有法国电视一台和电视六台，前者是法国最大的全国性电视台。

第八章 德 国

一、各时期主要报刊

1．神圣罗马帝国时期——国家长期分裂，政经不发达，报刊众多，长期处于小型化、分散和停滞状态，缺少有影响力的大型全国性媒介，理论思辩性强 《法兰克福新闻》——世界上最早的“真正报纸”，1615年艾莫尔创 《新到新闻》——书商里兹创于莱比锡，世界上第一家日报 两个主要邦国，普鲁士和奥地利报刊具有代表性，主要是特许出版的官报，奥—《维也纳报》，普—无专门官报，特许出版个人报纸，《福斯报》《施本纳报》《科尼斯堡报》 《总汇报》：1798年出版商科塔创办，出至1882年，商业性民营报纸，初在杜宾根，后迁至奥格斯堡出版。大量报道法国资产阶级革命消息，消息及时、内容丰富，有民主主义倾向，是德国影响较大的报纸。《科隆日报》：1802年创刊，在杜蒙旗下发展较快，立场温和自由派，是德国第二大报。2．

资产阶级革命时期 《莱茵报》：1842年创于科伦，资产阶级民主派报纸，全称《莱茵政治、商业和工业日报》马克思参与了该报的筹办，任此报编辑、撰稿和主编，揭示了当时一些重大的社会问题，报刊出版、农民问题、德国统一等，抨击普鲁士政治官僚制度，于1843年被查封。是德国第一家具有广泛影响的资产阶级反对派报纸，恩格斯称其为德国现代期刊的先声。《新莱茵报》：1848年创于科伦，1849年被迫停刊，共出301期，世界上第一份马克思主义日报，为指导共产主义者同盟革命运动而创，实际是同盟机关报。宣传内容：贯彻《共产党在德国的要求》中的路线——对内推翻封建制度，建立统一民主的德意志共和国，对外推进反对沙皇俄国的战争；同时批驳同盟内部的错误观点，主张无产阶级积级参加革命，争取领导权，将其转变为社会主义革命。《社会民主党人报》（98名）：○a全德工人联合会，即拉萨尔派机关报，创于1863年。在主席拉萨尔的领导下奉行机会主义路线，主张通过“国家帮助”，使资本主义过渡到社会主义。宣扬个人崇拜和独裁，主张国家垄断消息传播，钳制人民言论出版自由，遭到马恩严重批评。○b1878年俾斯麦帝国政府镇压了工人运动，通过《非常法》，取缔社会民主党及一切工人报刊。1879年在马恩支持下社会民主党中央机关报在瑞士苏黎世出版，后迁至伦敦，秘密运回德国发行，同俾斯麦政府进行了不妥协的斗争，成为《非常法》时期德国和国际工运中最重要的报刊之一，1890年《非常法》废止后自动停刊。《人民国家报》：社会民主工党，即爱森纳赫派机关报，1869—1876出版于莱比锡，威廉李卜克内西和倍倍尔主持工作，与马恩关系密切，是德国最优秀的报刊，革命的喉舌，在对无产阶级的政治教育方面发挥了重要作用。宣传党的意见主张，坚持党的立场，刊载第一国际的文件，成为第一国际在德国的机关报，1870年李倍被捕后有与拉萨尔派妥协的倾向。

3、两战时期的报业状况

一战前——大众化报纸兴起，但无明显的廉价报纸时期，形成德国最早的报团：莫斯报团—《广告电讯报》《柏林日报》；谢尔报团—《柏林地方新闻》；乌尔斯泰因报团—《柏林画报》《柏林全德新闻》《柏林晨邮报》《柏林午间报》 魏玛共和国时期——政党报纸：德共《红旗报》；国家社会主义工人党《人民观察家报》《攻击报》

商业报纸P174（程）

纳粹统治——对新闻业实行全面控制，暴力夺取乌尔斯泰因报团和莫斯报团，将胡根贝格报团改造为纳粹御用工具，《人民观察家报》成为全国头号大报；德共《红旗报》转入地下；沃尔夫社于1933年被政府接管，改为德国通讯社，成为官方通讯社；广电与政府思想一体化，成为宣传纳粹的主战线。4．战后报业现状 ○1联邦德国

最初十几年，报业发展迅速，数目大增，政党报纸减少；六七十年代后出现集中垄断趋势，形成十大报业集团，施普林格报团最大。施普林格报团：二战后发展起来，《请听》（最大的广播电视刊物），《汉堡晚报》（最大的晚报），全国性日报——《图片报》《世界报》（高级报纸），最大的星期日报——《星期日图片报》《星期世界报》，拥有两家通讯社，并有东柏林《晨报》50%股分 《世界报》：1946年英军占领当局创于汉堡，全国发行，1952年出售给施普林格报团，读者多为国家机关和经济界人士。平日20版，分四部分，重要新闻评论，综合新闻，文体新闻和特稿。信息广泛，文字精炼，版面活泼，有一定权威性，现为施普林格报团核心报纸。

《法兰克福汇报》：1949年创于法兰克福，所有权属于“法茨特基金会”，内容分政经文艺三部分，重视经济新闻和国际新闻，读者对象主要是政府部门和企业界上层人士及独立职业者。拥有遍布世界的记者网是其最大优势。

《南德意志报》：全国发行的报纸，1945年创于慕尼黑，当时为社会民主党报纸，后为民营报纸，读者为自由派知识分子，报道面较宽，编辑记者众多，所有权为五个私人集团所有。《图片报》：德国，同时是欧洲发行量最大的日报，以零售为主的大众报纸，德国最早的通俗画报，1952年施普林格创于汉堡。以图画和社会新闻为主，标题醒目，文章简短，读者广泛，几乎覆盖所有人员。《明镜》周刊（01传名）：新闻周刊，德国在世界上影响最大的杂志，德英双语出版。注重调查性报道，敢于揭露社会弊端和政界内幕，仿照《时代》周刊，国内十三个城市设有编辑部，国外22个国家驻有记者。○2民主德国 政党报纸繁多，《柏林日报》等 专业刊物比重大

二、广播电视的发展

诞生——广播开始于1923年，柏林出现第一座广播电台，1925年成立德意志帝国广播公司；电视实验播出于30年代中期38年德国电视台正式建立。

西德：社会公营的广播电视体制，德国广播联合会，成立两个全国性广播电台——德意志电波电台（对世界各国广播），德意志电台（对全德广播）；电视台主要有电视一台和电视二台。私营系统：80年代后开放电视系统，开始公私并存的广播电视双轨制。私营电视公司主要有卫星电视一台、卢森堡广播电视台。

东德——电子传播媒介是国家事业的一部分，国家广播电视委员会实施。主要广播电台——德意志民主共和国电台、德意志民主共和国之声电台、柏林国际广播电台 电视台——柏林电视台 两德统一后，东德全盘采纳了西德的广播电视制度，即双轨制，现德国广播电视业相当发达。

三、通讯社

沃尔夫社：德国最早的通讯社，也是世界最早、规模最大的通讯社之一，创于1849年；初期主要利用电报收集、发布股票行情和经济信息；与普鲁士政府关系密切，俾斯麦上台后将其置于政府控制之下，改组为股分公司，1875年扩建为大陆电报公司，一战后降格为国内通讯社，1933年希特勒上台扣将它接管，改组为德国通讯社。

德国新闻社：1949年，在美英法占领区通讯社基础上成立了德新社（DPA），股分公司性质。现为德国最大的通讯社，主要业务部门有国内新闻部、国际新闻部和新闻图片部。几乎所有的德国媒介都订购其新闻稿，为防止其垄断，成立这初规定，任何团体不得占有1.5%的原始股，持股者须有政治倾向和世界观不同的代表等。

其它较大新闻社：体育通讯社，世界上唯一体育专业通讯社；德意志电讯社；联合经济通讯社；基督教新闻社；天主教通讯社

德意志通讯社：民主德国惟一国家通讯社，社会主义国家中较有权威的新闻发布机关；两德统一后，改为独立股分公司，影响力骤减。

四、德国的新闻政策 神圣罗马帝国时期：

教会审查制度、书报审查制度；下属主要邦国奥地利，严厉封锁信息；霍亨索伦王朝的普鲁士，威廉一世禁止一切民间报纸出版，垄断广告、弗里德里希二世“开

明专制”，宣布给报纸以无限制的自由，但不久就又颁布书报检查令、威廉四世，放宽书报检查令，一年后重新管制新闻出版。

欧洲革命时期：较为全面的获得了新闻出版自由 1871年德国统一：（普鲁士“人治”特征明显，新闻出版政策半进半退，反复无常）颁布新闻出版法，禁止各种书报检查和预防性措施；俾斯麦“爬虫基金”，专用来收买报刊；《反社会党人非常法》，压制工人报刊及社会主义工人党活动；俾去世后出版环境有所好转。一战：新闻政策再次紧缩

魏玛共和国：1919年通过宪法保证出版自由，新闻传播业获得短暂全面发展机会。纳粹时期：绝对专制主义新闻政策。成立国家教育与宣传部，对报刊广播电影集中控制；“报刊主编法”，排除犹太人和马克思主义者；将新闻宣传作为战争的第四条战线。

联邦德国时期：最终确立新闻出版自由体制，通过联邦德国基本法第五款，保障新闻自由。1990年东德并入联邦德国，继续西德的法统。

二．简述/论述

1、德国近代报业发展缓慢的状况和原因。

2、《新莱茵报》的创办经过及内容特色。（99传名、01传论、02新论）

3、马克思、恩格斯的主要报刊思想。

第九章 意大利

一、新闻出版政策

15世纪，威尼斯共和国出现最早的世俗政权对印刷出版物的检查制度； 16世纪，教皇发布谕旨，禁止手抄新闻的传播； 1645年，萨丁王国出现特许出版记录；

1848年欧洲革命，萨丁王国、教皇国、那不勒斯王国被迫颁布自由主义宪法，承认出版自由，是意大利历史上第一次从法律上确认新闻出版自由；

纳粹时期：全面实行新闻传播业的法西斯化，“新闻记者登记法”规定，不对法西斯效忠者不得从事新闻业；

战后：初实行战时新闻检查，46年起取消检查，47年通过宪法第21条，确立了意大利新闻出版自由的体制。

1981年通过出版法，以种种限制报业集中的方式，承认了商业报团的存在。

二、报刊的发展状况

1．统一之前 国家四分五裂，社会对新闻需求不大，各邦国实行新闻检查制度 《每日纪闻》（94、99传名）：公告式的官方公报，公元前59年，恺撒成为罗马执政官，下令每日公布元老院及公民大会的议事记录，写在议事厅外的的木板上，及古罗马的《每日纪闻》。内容多为政府要事，政治性强，目的在于争取民众支持，扩大政治影响。意大利最早有报名的报纸——热那亚《诚实报》

主要报纸是教皇国官报《罗马公报》和北部奥地利占领区《米兰公报》； 统一复兴运动开始后，加富尔办《复兴报》《人民公报》，是后期主要的统一运动的报刊； 2．1861年意大利统一，政党报刊与商业报刊同时发展，政党强烈 《晚邮报》：1876年卡里多帕韦西创于米兰，维奥利尔任总编，持温和自由主义倾向，不久改为早报。后卖于纺织工业家克雷斯皮，阿伯蒂尼接任总编，采用美国办报经验，把工业效率原则与报纸政治性原则很好的结合起来，使报纸走上企业化管理的道路，《晚邮报》成为意大利最在影响的商业报纸，报社成为出版多种报刊的企业集团。其他报纸：《新闻报》《罗马观察家报》《论坛报》《前进报》（社会党机关报，墨索里尼曾任主编，是影响最大的政党报纸）杂志：学术杂志——《哲学评论》（意大利哲学协会出版）大众杂志——《晚邮周刊》 3．纳粹时期 纳粹报刊：《意大利人民报》《法西斯工人报》

对反法西斯报刊的迫害：向《晚邮报》大楼投炸弹，迫总编阿伯蒂尼辞职，《晚邮报》被迫宣伟法西斯主义；意大利共产党和左翼社会党《团结报》转入地下长达18年；《新闻报》被迫卖出报纸，由法西斯控制。4．战后现状

原法西斯党报刊禁止出版，其他报刊经过改组继续发行；由于政党报纸的长期控制，报业几乎不存在廉价大众报纸，以全国性和地方性分

党派报纸迅速发展，以各自的中央机关报为核心形成党报集团：共产党以《团结报》为核心形成意大利最大的政党报刊集团；天民党的《人民报》；社会党《前进报》 杂志——新闻性：《快报》《时代》《全景》

娱乐性：《晚邮周刊》《今日周报》 90年代后，代表性主要报纸是《晚邮报》《共和国报》《新闻报》 主要报团：

蒙多达利—快报集团，摇篮有全国报纸发行量的13.5%，核心报纸《共和国报》，拥有杂志综合性周刊《全景》《时代》等；

里佐利—晚邮报集团，核心报纸《晚邮报》，有全国性日报《体育报》 菲亚特出版集团，《新闻报》《新闻晚报》 蒙蒂—里费塞集团

三、通讯社的情况

斯蒂法尼社：斯蒂法尼（斯蒂芬）在撒丁王国首相加富尔的支持下于1853年建立通讯社，是意大利通讯社史的开羰，意统一后，扩大为股分公司，成为欧洲第四大通讯社，半官方性质。从1890年开始与沃尔夫社和奥地利通讯社签订“三社同盟”，交接新闻，打破哈瓦斯社的垄断地位，后单独与哈瓦斯社建立关系。纳粹统治时期，被改组为国家通讯社，取得对国外发布消息的特权，实质上成为法兰斯的宣传工具，1943年法兰斯倒台，随时解体。安莎社（99传名）：1945年，斯蒂法尼通讯社解体后，十二家日报联合组成全国报业联合社，简称安莎社，非官方、非营利性的合作通讯社。49年后，政府提供补贴，有权任命主要领导人，成为半官方的通讯社。70年代起，安莎社开始大规模技术革新，实现电子计算机化，以五种文字发稿，在七十多个国家建立了分社，国际新闻常被欧洲国家采用。

四、广播电视

无线电广播的发源地，1924年成立意大利广播公司，27年改为意大利广播收听局，获得政府经营特许权；二战中广播成纳粹重要的宣传工具，战后重建，主要形成三个广播网——全国广播网，以新闻为主、娱乐为主的广播网和另一个以文化音乐为主。电视的发展

1946——1975，意大利广播电视公司独家垄断时期

1975——1990，私营商业电视台纷纷建立，公共电视网开始反击，意电视史上的“混乱时期” 90年代，意大利广播电视公司与菲宁维斯特(Fininvest)公司平分天下,公共电视网与商业电视网平分秋色的时代。意——新闻文化类节目；菲——电视剧和娱乐性节目，从购买美国电视剧到自己制作取得了突出的成绩。

第十章 俄国

一、新闻政策与体制的更迭

沙皇俄国时代——皇权至高无上，所以对报刊出版的控制依不同沙皇的个性时松时紧，常进一步退半步，缓慢发展。

1796年女沙皇叶卡捷琳娜二世正式建立书报检查制度；

1826年在“十二月党人”起义失败的情况下，尼古拉一世颁布“铁的法典”，严厉书报检查，成立最高书刊检查委员会；

1848年欧洲革命，成立出版监督委员会，进行苛刻的书报检查，被称为俄新闻史“阴暗的七年”；

解放农奴运动前后，1858年放宽报刊不得讨论政治的限制，于1865年颁布较为宽松的出版法；

1866年来历山大二世遇刺未遂，收加对政治性报刊放宽的政策，于1872年修正出版法，恢复原有的书报检查制度；

1904年日俄战争中俄战败，05年初爆发起义，沙皇让步，承诺建立国家杜马，开放言论，俄新闻界获得有限政治方面的言论自由；

1907年斯托雷平政变，进入“斯托雷平反动时期”，各报依附黑帮派；

一战爆发，沙皇最后几年无法控制局势，各报刊在不断出版与查封中徘徊。资产阶级临时政府

1917年二月革命，资产阶级临时政府能过出版法，规定各种政治派别都可自由出版报刊并在市场上出售

苏维埃俄国时期——

1917年十月革命后，列宁的新闻思想：“出版自由是使报刊摆脱资本的控制，便造纸厂和印刷厂变成国家的财产，使每一个达到一定人数的公民团体享有使用相当数量的纸张和相当数量的印刷劳动的同等权利”——在此指导下，查封大资产阶级的商业性报纸和直接对抗革命的反政党的报纸，其他商业性报纸和众多党派报纸基本不动。

1918年第一次卫国战争，封闭除布尔什维克外的所有报刊，取消报刊订阅制，代以分配制； 1921年，推行新经济政策，恢复经济核算制，停止报刊分配制，恢复订阅制，鼓励报刊经济上独立； 斯大林执政：以计划经济的管理模式管理报刊，封闭所有非党报刊、建立“国家新闻保密局”，实行新闻检查、把新闻媒介的作用定义为宣传鼓动和组织群众，以政治意义作为报道标准。二战中大力发展军事报刊，同时合并缩减民用报刊。

1986年，俄国开始新闻改革，自主权和内部利益分配方面发生很大变化，信息量增大，报道面拓宽，批评报道出现增多；

1990年，苏联颁布新闻法，取消新闻审查制度，社会团体和公民有权办报，禁止垄断，新闻工作者获得更多权利；由于改革过急，法治管理跟不上，社会出现不稳定。俄罗斯联邦共和国——自由主义的新闻政策 1991年《俄罗斯新闻出版法》，规定所有报刊只要登记，不经批准即可出版，说明俄罗斯联邦共和国开始实行自由主义的新闻政策

二、报刊的发展状况

1．沙皇时代 最早的现代报刊由沙皇钦命创办，有文化的人极少，形成大学办报的传统

官报：1702《圣彼得堡新闻》（简《新闻报》），有俄文和德文两版，主要读者为政府官员； 官办杂志：《新闻报每月注释》 十二月党人 《北极星》，俄最早的反对派刊物，主张改革，向西方学习； 在严酷的检查制度下，反对派的资产阶级报刊不得不以谈论文学哲学等方式出版，代表是革命民主主义派《同时代人》《祖国纪事》 《同时代人》：俄国革命民主主义派的文学和社会政治杂志，1836普希金创于彼得堡，借谈论文艺哲学来影射政治。茹科夫斯基、涅克拉索夫、车尔尼雪夫斯基和别林斯基参与了该刊的编辑工作，曾发车氏《怎么办？》。抨击农奴制度，宣传革命民主主义思想。《祖国纪事》：文学和社会政治月刊，1839年创于彼得堡。别林斯基主持评论栏目时，积极宣传唯物主义和空想社会主义。后期战斗性减弱，开始带有学院派色彩。农奴解放运动前后，沙皇放宽了报刊限制，民营报刊有所发展：《俄罗斯新闻》《祖国之子报》《呼声报》《新时报》《俄罗斯言论》，并出现大众化报纸《北方蜜蜂》《晚报》 《新时报》：1876年出版于彼得堡，苏沃林接手后发展成俄国最大的商业性日报。政治上保守主义立场，编排上形式多样，消息灵通，报道及时，文字高雅。苏沃林本人是沙皇时期俄国唯一拥有数家报纸的报业主，拥有温和反对派日报《俄罗斯报》 2．

苏维埃俄国

二月革命后，资产阶级临时政府能过出版法，各政党复刊，布《真理报》、孟《前进报》、无政府主义者《无政府报》、高尔基《新生活报》等 《火星报》：第一份全俄政治报，社会民主工党机关报，1900年创于德国莱比锡，后迁至慕尼黑、伦敦，列宁担任了重要的领导作用。宣传内容：同经济派（修正主义，机会主义）论战、宣传党的纲领（应当建立什么样的党，怎么样建党，党的纲领和任务是什么等）、通过代办员网同各地方组织建立密切的联系，为建党奠定组织基础（“报纸不仅是集体的宣传员和集体的鼓动员，而且是集体的组织者”）。作用：完成了统一全党思想、联合各地分散的组织、筹备召开党代会的任务。宣传了列宁的新闻思想，涉及到新闻事业的党性原则、报纸的功能、对出版自由的论述和群众性等问题。《真理报》：1912年布尔什维克在彼得堡创办的大型群众性政治日报，列宁是主要领导人。内容广泛，阐述马克思主义学说，介绍工农运动，分析俄国和世界资本主义发展状况，评论俄政党活动等。特点：大量刊登工人通讯，经济上靠工人捐款出版，为布奠定了坚实的群众基础，1914年遭沙皇查封停刊，1917年推翻沙皇统治后作为布中央机关报复刊。此后一直作为俄共最重要的机关报存在，直到八一九事件后成为独立报纸，因经济政治原因三次停刊，曾售与希腊商人杨尼斯杨尼克，分裂成三家，现在伊林的《真理报》与俄罗斯联邦共产党达成协议，成为其机关报，发行六万份。3．

现状 报业的集中——

前总理切尔诺梅尔金的石油天然气集团：《消息报》《劳动报》《农村生活报》《工人论坛报》及30个地区级报刊和电视台； 奥奈克西姆银行：《共青团真理报》《文学报》《消息报》部分股分 别列佐夫斯基：《独立报》《新消息报》《星火》杂志、莫斯科电视六台，公共电视台的私人股分 古基斯：《今日报》《总结》独立电视台、莫斯科回声电视台 莫斯科市长卢日科夫：莫斯科集团 列别德的克拉斯雅尔斯克电视公司：控制西伯利亚的主要广播电台和电视台、《西伯利亚报》 阿尔法电视台集团：CTC电视台1/3股分，拥有140家电视台 现存主要报刊P155（陈）

三、广播业 广播电台：

覆盖全国的是全俄国家电视广播公司的全俄台和灯塔台；

私营广播电台规模不大——22公开台、莫斯科回声台、欧洲十台 对外台——俄罗斯之声台，隶属俄罗斯之声国家广播公司 电视台：

以全俄国家电视广播公司的公共电视台和公营的莫斯科电视台为主； 私营的有独立台、TV-

6、NTV台

五、通讯社 十月革命前，俄国通讯社是彼得格勒通讯社，1917年成为中央通讯机构。1918年彼得格功通讯社和苏维埃中央执行委员会的新闻局合并成俄罗斯电讯社，简称罗斯塔。国营通讯社——

塔斯社：1925年成立，全称苏维埃社会主义共和国联盟电讯社，是苏联的中央新闻机构。主要职责：向全苏联和国外发布一切有关苏联和外国的政经贸易及引起共同注意的消息。受苏联人民委员会领导，主要领导成员由其任命，社长负责制。本世纪三四十年代成长为世界性通讯社，在卫国战争和宣传苏联成就中发挥了重要作用。1971年被提升为政府部一级机构，苏解体后，与苏联新闻社合并为俄罗斯新闻社，简称俄通社，以俄通社—塔斯社电头发稿，1993年宣布其为国家通讯社。

俄罗斯消息社：国家通讯社，1961年苏联四个团体，新闻工作者协会、作家协会、对外友好和文化联系协会、全苏政治科学知识普及协会联合创办“新闻通讯社”，简称新闻社。向国内外提供各类消息、图片及应客户要求的不同种类服务。1992年并入塔斯社，94年重新独立出来，侧重图片和特稿，98年改名为俄罗斯通讯社，作为全俄国家电视广播公司所属的通讯社。

私营通讯社——国际文文传电讯社、西北通讯社、RATEX经济通讯社、莫斯科新闻社等 “不要纸张，没有距离的报纸”（00传名）

二、简述/论述

1、沙俄时期无产阶级报刊发展的一般过程。

2、《火星报》创办的背景和经过、宣传内容和历史功绩。

3、《真理报》在为准备和实行十月社会主义革命时期的贡献。

4、苏维埃政权建立初期取缔反动报刊、发展苏维埃报刊的重大举措。

5、卫国战争时期苏联报业的主要做法和业绩。

6、列宁在革命胜利前后表述的主要报刊思想。

7、苏联新闻体制形成的背景、基本特点、历史评价。

8、苏联报业改革的过程和这场改革失败的原因。

第十一章 东欧

一、名词解释

1、《火花报》

2、《战斗报》

第十二章 美国美国

一、新闻体制的确立 1．曾格案件

“曾格案件” ：1733年德国移民曾格在纽约创办了《纽约周报》，文章涉及批评总督科斯比和地方议会的内容。一年后以诽谤罪将曾格逮捕，1735年开庭审理汉密尔顿以80高龄出庭为曾格辩护报。在辩护中提及两项原则：谎言才构成诽谤，每个公民都有陈述无可非议的事实真相的自由；裁决应由法庭和陪审团共同做出。最后曾格被判无罪。第一原则颠覆了英国的传统法律，批评官员越是事实越是诽谤的原则，从此美国确立了谎言构成诽谤的原则。曾格案件成为美国新闻出版自由观念的滥觞。2．抵制印花税法案

英1765年在北美殖民地施行印花税法案，遭到一致抵制，无一家报纸依法纳税，于第二年3月被迫废除，仅存在4个月

3．1789年，通过美国宪法第一修正案，确立美国新闻出版自由体制

二、美国报业发展的大致脉络 1．殖民地时期报刊 《国内外公共事件》：美国第一张报纸，本杰明哈里斯1690年创于波士顿，只出版4日，被殖民当局以言论激烈，未经许可出版为理由勒令收回，成为出版许可法的牺牲品。《波士顿新闻信》：1704年当地邮政局长坎贝尔创办，被认为是美国新闻史的开端，真正意义上的第一张报纸。政府核准发行，周报，主要报道英国政治、官方消息及车船消息等，持续出版72年，是殖民地时期的三大报之一。（另两个为《波士顿公报》《新英格兰报》）

2。独立战争时期 著名的革命宣传家

塞缪尔•亚当斯：美国独立运动中著名的宣传家和政治活动家，曾任《独立广告报》编辑，撰稿宣传抗英主张。组织自由之子社，为革命做舆论准备；1772年成立“通讯委员会”，是一个革命组织，同时是类似通讯社的信息传布机构。1774年后一直担任马萨诸塞大陆会议代表，独立战争后担任该州副州长、州长。

托马斯•潘恩：1737年出生于英国，在英间写了反映贡税吏的《税吏事件》，1774年来到美国，担任《宾夕法尼亚杂志》编辑。1775年独立战争爆发后写出了代表作政论小册子《常识》，呼吁北美人民争取独立和自由，被认为是独立战争的号角，同是为《独立宣言》的通过铺平了道路。独立战争间，应征入伍，完成《危机》十三篇，鼓舞了士气。法国大革命期间，撰写了《人权论》《人权论》续篇，《理性的时代》，成为正式的自然论者。艾赛亚•托马斯：反印花税斗争中公开传播革命观点，办《马萨诸塞侦察报》，参加“自由之子社”和通讯委员会。战争胜利后，从事出版业，写有《美国印刷业史》，创建了“美国文物家协会”。两派报刊

爱国派——“自由之子社”为核心的报刊，主要有《波士顿公报》《马萨诸塞侦察报》《费城新闻报》

效忠派——《利温顿氏纽约公报》，后改为《皇家公报》，因经济利益投靠英国 3。建立资产阶级共和国

○1政党报刊时期（1775—1872）建国初，联邦党《合众国公报》（《美国公报》）VS民主共和党《国民公报》，论争的焦点是是否支持宪法；

19世纪30年代以来，民主党和共和党形成，机关报：民--《华盛顿环球报》VS共--《春田共和报》；南北战争时期，挺林（共）—《纽约时报》《纽约论坛报》《纽约太阳报》《纽约晚邮报》；反林肯（民）——《纽约先驱报》《纽约每日新闻》《纽约世界报》 1872年，格里利逝世前发表“报业独立宣言”，作为美党报时期结束的标志 ○2大众报刊时期 四大美分报——

本杰明•戴《太阳报》：美国第一份成功的廉价报纸，本杰明戴1833年创于纽约。特点：有明确的办报方针，低价发行，售价一美分，提供“当天所有的新闻”，刊登大量广告；注重新闻的趣味性；良好的销售方法。但是格调不高，消息低级庸俗，甚至制造假新闻。

贝内特《先驱报》：1835年创于纽约。特色：确立报纸以新闻报道为主体的原则，开创财经报道；新闻报道面宽，内容丰富；积极干预社会生活，提出“人道主义”“改革社会”“自由民主主义”等口号，是最受欢迎的美国报纸。

格里利《论坛报》（96名）：1841年创办于纽约。特色：确立报纸理性原则，摒弃煽情主义、不健康的医药广告和虚伪的政治中立；重视言论，鼓吹社会改革，提倡开发西部，反对奴隶制；广招人才。《纽约时报》：1851年雷蒙德与两位同仁创办，初名为《纽约每日时报》。对开四页，较为庄重，主张客观报道，国际新闻丰富，风格与《泰晤士报》类似。1896年奥克斯接手后将其发扬光大，首先确立了庄重严肃的新闻风格，报道重点是政府新闻，时事评论和金融地产交易；任用优秀主编范安达，首家报道泰坦尼号沉船事件，以“客观、超党派”态度报道国内外重大新闻，70年代“五角大楼事件”，《纽》是一份以政界、企业界、知识界为读者对象的高级报纸。94年起进军有线电视业，购买了“爆玉米花频道”，目前拥有电视网的五个小型附属台，向着媒介集团的方向发展。黄色新闻潮—— 黄色新闻 煽情主义

普利策（95论）：（1847—1911），生于匈牙利，1864年来美，开始报业生涯。1878年购买《圣路易斯电讯报》，后合并《邮报》，改为《邮讯报》开始起家，宣称自己是非党派报纸，提倡原则和理想。1883年买下《世界报》，开始自己事业的起飞，其主要特色：注重严肃的言论和报道，发表支持穷人的言论，反对富有阶级和贪污腐败；发起有利于一般大众的社会运动；煽情主义报道，接近下层心理，采用耸动的标题和图片。在普利策的领导下《世界报》获得了巨大的成功，他的主要社会贡献有：捐赠哥伦比亚大学新闻学院；设立普利策新闻奖。《世界报》：1883年普利策买下后获得了起飞，主要内容特色：以国内外重大新闻作为骨干，佐以刺激性因素以增加读者兴趣；发动全国性运动，提高报纸声誉；高质量的言论版；篇幅大，报价低；使用插图和大量图片，“黄孩子案”；重视报纸的推广发行。其成功的直接原因是大量刊登刺激性报道，采用煽情主义的耸人听闻的手段打开了销路。

赫斯特与《新闻报》：赫斯特1863年生于旧金山，1895年买下普利策之弟阿尔伯特的《新闻报》开始与《世界报》的竞争。特色：注重犯罪新闻、丑行、灾祸报道和各各特写，大量应用照片，黄色新闻泛滥。对社会造成了破坏性的影响，煸动美西战争、教唆刺杀麦金莱总统。

小报热——

报纸小型化，同时增加页数，内容以煽情为主，文章简洁生动，以芝加哥论坛报公司的《纽约每日新闻》为代表，持续时间较短。工人报刊—— 《工人辩护者报》：19世纪初最出色的工人周刊，伊文斯1829年创于纽约，在美国工人报刊中处于领导地位，以争取“平等教育、平等权利”为主要奋斗目标和宣传内容。约瑟夫•魏德迈（91、02新名）：德国人，科学社会主义在美国的最初传播者。1852年创《革命》周刊，刊载了马克思的许多著作；同年创办纽约第一个宣传马克思主义的团体“无产者同盟”；1853年创办的《改革报》在工人中传播知识、阐述经济和历史方面的根本问题，态度温和，受到普遍欢迎。

报业现状——平均销量下降，大报看好；受电子媒介冲击严重，传统报业集团被综合性媒介集团取代

现存主要报纸：

奥克斯与《纽约时报》 《华盛顿邮报》：1877年民主党人史蒂森赫金斯创于华盛顿；1971年“水门事件”，注重国会新闻和政府活动，国际新闻也很多，读者群与《纽约时报》相仿。拥有洛杉矶时报—华盛顿邮报特稿社。

《洛杉矶时报》 ：1881年共和党人哈里森.格雷.奥蒂斯创。奥蒂斯.钱德勒继任发行人后，开始报刊的改革，加大编记人员的培养，立场上保持“温和保守派”形象，使其从党派报纸转变为真正意义上的报纸，同时从地方性报纸变为全国性报纸。平日100版，周日出400版以上，主要有国内外要闻，社论，体育，商业，文艺，影视等，读者主要为西部中高层人士，发行量全国第三。《华尔街日报》：1889年道琼斯公司创于纽约，初为金融类报纸，30年代末发展为综合性日报。分东、中西部、西南部、西部四版，另出有亚洲版和欧洲版，该报的经济分析的道琼斯公司汇编的股票指数具有权威性。

《基督教科学箴言报》：1908年创于波士顿，基督教科学协会面向全国出版的报纸。抵制黄色新闻，报格严肃正派，较早采用了解释性报道，以国际问题报道评论闻名，重视文艺科教，广告量少，内容要求严格，发行量不大，是一份高级报纸。

《今日美国报》（02新名）：甘奈特集团于1982年在华盛顿创办的全国性综合日报。内容包罗万象，辐射大众，第期分为四组：新闻版、《金钱》专刊、《体育》专刊、《生活》专刊。每期都在“各州新闻”版登五十个州的趣闻，无一或缺，使读者产生亲近感。其成功的主要原因是大量新闻满足了人们的信息需求，丰富的图片适应年轻一代的阅读习惯。现存主要报团——P183 甘尼特公司

形成于1906年，旗下有92家报纸、15家电视台、13家广播电台和1个有线电视网，通讯社、广告公司等，创办了美国第一家全国性日报《今日美国》 斯克利普斯—霍华德报业公司（97名）

美国最老的报团，爱德华.斯克利普斯创建，1878年首创《新闻报》，后收购其他报纸，形成拥有5家报纸的小报团。与其弟合作经营，形成拥有23家报纸的斯克利普斯—麦克雷报团，麦克雷离开后，斯第二与霍华德合作，形成斯克利普斯—霍华德报团。现为美国较大的报团之一，拥有几十家报刊和十几家广播电视台。赫斯特公司

奈特——里德公司

三、杂志的发展

不同欧洲国家早起的报刊不分，美国一开始就有了报纸与杂志的区分。美杂志起源于殖民地时期，服务于精英人群，内容以宗教、哲学、自然科学、文学、政治为主，主要是文摘。第一本专业化杂志——1743年《基督教历史》

19世纪是期刊迅速发展的时期，主要是由于——义务教育提高了识字率；社会改革为刊物提供了讨论话题；印刷技术的发展

19世纪八九十年代，杂志进入大众化阶段，专业杂志创立《哈泼斯》《大西洋月刊》《芒西斯》

19C末，廉价杂志兴起

《妇女家庭杂志》《马克卢尔杂志》 20C

出现现代新闻杂志，三大新闻周刊—— 《时代》：1923年亨利.卢斯与布里顿创办，后渐成为美国最有影响力的新闻杂志。特点：将一周新闻加以组织分类，提供背景，分析解释，是解释性报道的先驱；“时代体”、时代风云人物。美国各大城市均派驻记者，国外设有20多个分社，出有国内和国外版，版面有数十栏，包罗万象。

亨利•卢斯（01传名）：生于中国山东蓬莱，是美来华传教士之子，14岁回国，就读于耶鲁大学。1923年大学毕业后创办《时代》周刊，后又创《财富》杂志、《生活》画报，成为报业大王。支持美对外扩张政策，长期反华反共，中美建交后，《时代》对华报道才较为充分客观。

《新闻周刊》：《时代》的最大竞争者，原属麦希劳—希尔公司，1961年售给华盛顿邮报公司，立场于《华盛顿邮报》同。拥有20多个国内外分社，出太平洋、大西洋版等国外版。《美国新闻与世界报道》：前身为《美国新闻》和《世界报道》，1947年合并为《美国新闻与世界报道》，出版于华盛顿。侧重于政治、经济、军事评论，栏目不多，内容严肃，军事报道和评论有分量。

综合性杂志—— 《读者文摘》：1922年华莱士夫妇创办于纽约的月刊，摘登当时政经社会、心理、医药等文章和具有“永久性趣味”的文学作品，受到中下层读者和欢迎。其稿件有三项标准：适合一般读者、持久的兴趣、乐观向上的精神。现有17种文字42种版本，发行160多个国家和地区，出有《读者文摘》精华本。现发展为拥有杂志、书籍、行销和投资营运的综合性公司。“掏粪运动”：20C初以杂志为主体发起的运动，主要是揭露丑闻、谴责腐败、呼唤正义与良心。以《麦克卢尔杂志》三组文章开始：《美孚石油公司的历史》《城市的耻辱》《工作的权利》，一系列杂志加入到这场运动中，《世界主义者》《柯里尔杂志》《人人杂志》等。部分文章带有煽情主义的色彩，但是其巨大的影响使二十世纪第一个十年成为大声疾呼改革的时代。

四、广播电视业

由于美很早就确立了自由竞争体制，所以广播电视业始终以商业性经营为主，竞争始终在民营广播电视公司之间进行。

美国第一家广播电台——1920匹茨堡KDKA广播电台，为西屋电器所有； 商业广播公司——

全国广播公司（01传名）：NBC，美国无线电公司的子公司，美国“无线电广播之父”大卫萨诺夫1926年创于纽约。建立之初有红色网和蓝色网，红网由WEAF广播电台和其他一些外地电台联合组成，内容以娱东为主，蓝网是美国无线电公司、通用电气公司和西屋电器公司建立的若干电台组成的联播网，以播放新闻和严肃的音乐文化节目著称。蓝网于1943年根据FCC条例被迫售出，后发展成ABC。NBC从28年开始涉足电视业，现已成为多元化的电子和信息传播大企业，经营广播电视，唱片、图书出版、电器制造和卫星通讯等。95年开始与微软合作创办有线电视频道和新闻电脑网络，MSNBC。

哥伦比亚广播公司：CBS成立于1927年，原为十六家广播电台联合组成的独立广播电台联营公司。28年“电视之父”威廉佩利取得公司控制权，31年开始试播电视，以新闻为先导，电视新闻收视率一直居于首位，网罗了一大批出色的节目主持人和电视记者，著名的有埃德华默罗，克朗凯特、丹拉瑟等。娱乐方面曾以《星球大战》的逼真引起恐慌。1995年被西屋电器公司收购，成为美国最大的电视集团，现拥有电视台、电台和向电视网、地方电视台、有线台出售节目的销售公司。

美国广播公司：ABC，1943年成立于纽约，前身是NBC的蓝色广播网，在技术和内容上与NBC、CBS三足鼎立，53年与派拉蒙公司合并，1985年为大都市通信公司购买，组成大都市美国广播公司；同年首府传播公司买下其部分股权，改名为首府—美国广播公司，1995年再次出售给迪斯尼公司，成为集电视、广播、出版、娱乐、电讯于一体的人心所向娱乐帝国，制作与传播同时进行。节目定位在青少年，节目生动活泼，注重体育节目。

福克斯广播公司：成立于1986年，默多克旗下六家电视台联合而成。通过一系列的行动迅速上升为与三大老牌广播公司抗衡的地位，现拥有直属电视台7座，联属电视台127座，以新闻、娱乐、广告为主要内容。

公共广播电视——

第一家公共电视台是1953年休斯顿大学的KUHT。1967年美国公共广播法生效，建立公共广播公司，是全国性非盈利性的公共广播电视管理机构，下设全国公共广播网和公共电视网。公共广播电视网：各电台电视台的会员组织，负责提供新闻节目和节目的分配交换，其宗旨是为公众提供教育和服务，节目内容比较健康，比较有名的有《芝麻街》《自然》《前线》《美妙的演出》。但随着商业化的发展，主要依靠政府拨款的公共台越来越困难，节目娱乐程度加强，口碑日益下降。对外广播——

美国之音（03传名）：VOA，成立于1942年，当时隶属战时情报局，主要从事战争宣传。二战结束后，主要进行反共宣传，后将重点放在阐明美国政府政策、宣传美社会和生活方式、报道国内外新闻及时事评论等，节目内容广泛，有新闻、时事分析、评论、音乐艺术、科学、体育等。现归美新闻署领导，经费来自政府拨款。VOA总部设在华盛顿，使用48种语言，向全球广播。

电视发展新趋势——有线电视和数字电视

有线电视新闻网：CNN，泰德特纳1980年创办，每天二十四小时连播新闻，内容详尽有深度，改写了新闻的定义，使新闻成为正在发生的事实的报道。1995年与时代—华纳公司合并，向国内三百八十多家电视台转播节目，遍及137个国家。

其他有影响的有线电视——HBO（时代华纳的“家庭影院”）、MTV、ESPN、HSN（家庭购物频道）管理机构——

联邦通信委员会：FCC，美国广播电视及通信事来的管理机构，依据《美国通讯法》成立于1934年。主要任务是办理各州用国外广播电台的调节事宜，负责频道分配，促进无线电的广泛有效应用，具体职能有决定广播电台和电视台的台址、呼号、功率、颁发更换吊销营业执照，进行技术检查等。其目的在于有次序的发展的经营广播业。

五、通讯社 合众国际社（02传名）：1958年，由原斯克利普斯—霍华德报团的合众社和赫斯特报团的国际社合并而成。民营通讯社，总部设在华盛顿，1982年因亏损出售，2000年收入美国“新闻世界传播公司”旗下。拥有国内外分社200多个，在114个国家和地区有订户。经营多种业务，兴办数据库，向机关企业学校等计算机终端提供新闻闻性数据，专设商品、经济、体育等分社。

美联社：1900年正式建立，采用报联社体制，有1300家报刊和3400家广播电视台入股。主要业务是提供新闻、图片、图表、特稿、金融股票行情、经济信息服务；另有音像服务、为电视台电台提供口播新闻和电视节目。1998年收购了ABC的环球电视网，合并在原有的美联电视新闻网，拥有世界350个电视节目和服务的订户，成为路透社电视新闻社唯一的竞争对手。家庭影院公司

简述/论述

1、杰弗逊的新闻自由主张。

2、美联社的发展和现状。

第十三章 加拿大

境内主要报纸——英文《环球邮报》《多伦多明星报》、温哥华《省报》《太阳报》、蒙特利尔《新闻报》；法文《义务报》、蒙特利尔《新闻报》、魁北克《太阳报》 《环球邮报》：全国性报纸，出版于多伦多。前身是乔治布朗创于1844年的《环球报》，其为多伦多边境居民区的周报，于1936年与《帝国邮报》合并为《环球邮报》。1955年转入工业家韦伯斯特手中，主编达格利什对报纸进行了一系列改革，办电视增刊、和小报《青年》夹在报中，后创国际版和商业日报，获得成功，对华态度良好。现在归汤姆森集团所有，对国内消息的报道是加拿大最充分的。读者主要是社会上层、政府官员、商界人士、知识分子和驻加外交人员。

主要杂志——美国期刊随处可见，以《读者文摘》和《新闻周刊》最为流行；自办《麦克莱恩》《主妇》等

报团——索瑟姆报团、汤姆森报团、霍林格国际公司 通讯社——加拿大通讯社（CP）、加拿大合众社

广播电视业——名义上是公营“单一体制”，实公营、民营两大体制共存 公营广播电台：加拿大广播公司（CBC），以提供公共广播节目为主，通过民营广播转播台覆盖全国，一定程度上实行商营，接纳广告和部分美国娱乐节目，运作独立于政府，受议会监督。

民营广播电台：加拿大电视网有限公司（CTV）、罗杰斯传播公司（RC）、魁北克电视网（TVA）

第十四章 日本

一、日本的新闻制度和政策 民族成分单一，中央集权长达一千多年，与中央集权相伴的意识形态上的神道教、中国儒学、佛学的广泛传播，巩固了日本历史上成袭化了的社会等级制度和忠君意识，加之传统的国家主义、集体主义都贯穿于日的新闻史中，对日本的新闻政策有着不可忽略的影响。1．16C始实行“锁国令”，了解外界的唯一渠道是《荷兰新闻书》； 2．19C始设“洋书调所”，翻译外国报纸，无自己出版的报刊；

3．明治维新后，新闻业开始进入官报—党报，后转入商报阶级，始终处于官方有效控制下；1869年公布第一个关于报业的法规《报纸印行条例》，实行出版许可制

“白虹贯日”事件：1918年全国84家报社在大阪召开“关西记者大会”，反对寺内正毅内阁对报界的压制，要求言论自由等。《大阪朝日新闻》报道此事时使用了“白虹贯日”一语，政府以此语暗示革命、影射天皇为名将当天报纸禁止发行，社长村山龙平辞职，撰稿记者和发行人入狱。“白虹贯日”事件是日本历史上最大的一次言论贾祸事件。也说明了日的商业性报纸是不能触及国内政治问题的，尤其是十月革命后，日更加紧了对舆论的控制。4．纳粹统治下：

1935年“国体明征运动”，目的是彻底消除明治维新传入的自由民主思想，回归到天皇制下的“国权论”；

1938年“国家总动员运动”，全面实行经济、国民和精神统制；

1940年设立情报局，对所有涉及传播的载体，包括报刊、广播、通讯社、电话等直接控制； 国家直接管制广播业；

控制报刊新闻源，将联合新闻社和电通合并成同盟通讯社，由军部直接控制；

太平洋战争爆发后，颁布新闻事业令，为更好控制报刊，除几家全国性大报，其他报纸按一县一报原则合并；

4．盟军占领日本后，对日大众传播业进行了自由主义改造

废除了战时法西斯政府所有关于大众传播的法规，对占领期新闻实行检查至1949年； 1949年在盟总参与下通过新宪法，第二十一条规定：保障集会、结社、言论、出版及一切表达的自由，不得对其审查。是日本新闻自由的开始； 解散了战时合并的同盟通讯社，重新建立了共同通讯社和时事通讯社；

NHK改组成为真正意义上的公营体制，通过电波法、广播法和电波管理委员会设置法，确立了公营与民营并行的广播体制。

二、各时期主要报刊概况 1．瓦版（93、02传名）：出现于大约17世纪，江户街头出现类似报纸的出版物，这种单面的新闻印刷品用粘土做成瓦坯，在上面雕以文图，经烧制定型后，印在纸上而成，称为瓦版。内容多为突发事件，如地震、火灾、战争等，因贩者在街上边读边卖，又称“读卖瓦版”，现存最早的是1615年的《大阪夏之阵图》，记载的是发生在大阪的一次战争。2．现代传播起点

1854年美海军开进东京湾，德川幕府被迫开放门户，西方人在日开办洋文报刊，最早的有《长崎船舶新闻》《日本先驱报》；本国主要是翻译国外报纸，设专门机构“洋书调所”，有《官版巴达维亚新闻》《官版中外新报》等； 最早杂志是柳河春三《西洋杂志》 3．明治维新后

党报时期——尊王派《太政官日志》VS佐幕派《中外新闻》 官报时期——“民办官助”，《横滨每日新闻》《东京日日新闻》《邮便报知新闻》《新闻杂志》 《横滨每日新闻》：1870年创，日本第一家日报，标志着日本真正意义上的近代报纸的诞生。定期出版，西洋纸活铅字印刷，读者不限于高级官员，扩展到普通民众中。新闻与广告各占一半，有商业倾向。

商报时期——出现于党报与官报时期之间，以《东京假名书新闻》为最早典型报纸，煽情报纸《万朝报》《二六新报》 《朝日新闻》（98名）：创于1879年大阪，木村滕发起，村山龙平任社长。初为小报性质，政党报纸后期，为免受停刊厄运，立场中立，奉行“企业本位”和“报道第一主义”，努力采集独家新闻，并向国内外派驻记者。目前是日本的代表性报纸，在知识界和社会中上层影响较大。1919年起实行股分公司制，全国有四个总社，国外有四个总局，出有地方版。《读卖新闻》（99新名）： 1874年创刊于东京，创办人子安峻、本野盛享、柴田昌吉，是日本发行量最大的报纸，以市民和中小企业主为读者对象，大量刊登文学作品，有“文学报”的特质。1950年起实行股分公司制，国内设有四个分社，国外有三个总局，有早晚刊，在纽约发行卫星版。

《每日新闻》：日本全国性大报之一，1911年《大阪每日新闻》兼并《东京日日新闻》，并于1943年起使用《每日新闻》作为报名。原来主要读者是农民，现努力争取市民读者，但发展不利。1918年实行股分公司制，国内设有四个分社，国外设有两个总局，有早、晚刊。《日本经济新闻》：日本最大的经济类报纸，1942年由关东地区多家经济类报纸合并而成，为股分公司制，在东京和大阪设有两个分社，纽约和伦敦设有两个总局，信息数据库闻名于日本。

《产经新闻》：日本最大的财经类报纸，1942年由关西地区的多家经济类报纸合并而成，全国性报纸，股分公司制。在东京和大阪设有两个分社，分早、晚刊出版。

《赤旗报》 《文艺春秋》

三、通讯社——主要面向国内的报刊、广播电视，同时为海外的日语媒介提供稿件

共同社：日本最大的通讯社，成立于1945年，报联社体制，现有加盟报纸60多家，另与广播电台和电视台有供稿合同，有专门向银行证券提供金融信息的“KK编辑本部”，办有英文国际传真业务，播发《共同传真快讯》，出版各种年鉴。总部分为六个，国内外均设有分支机构。时事社：成立于1945年，是以提供经济新闻为主的株式会社，日本第二大通讯社，向各种媒介提供信息，还向企业团体、政府部门提供不同领域的消息，经常做市场调查、舆论调查，出版资料性书籍。

四、广播电视业——公营、民营共存 日本广播协会（96、00传名）：NHK，日本最大的广播电视机构，创建于1926年，具有半官方性质的公营广播电视机构，最高权力机构是经营委员会，经费来源于电视机执照费，经济基本自立。二战中被纳粹利用成为其战争工具，45年盟总将其改造成真正公营性质的机构。现在，NHK包括三套广播网，分别以新闻、文娱和教育为主，另设有国际广播电台，专门对外广播。总体来看，NHK节目较严肃正统，新闻报道力求准确公正时效，在世界电视领域享有较高声誉。

民营广播电视公司以五大报系为主形成，东京广播公司——《每日新闻》

日本电视广播网公司——《读卖新闻》 全国朝日广播公司——《朝日新闻》 富士电视公司——《产经新闻》 东京十二台——《日本经济新闻》

简述

1、第二次世界大战时期日本军国主义对报业的控制。

第十五、十六、十七章 朝鲜半岛、印度、西亚与东盟

1．印度——长期分裂，语言文字和宗教繁多，造成不同人群间沟通困难，印度的统一建立在英国人入侵的基础上，所以印度的新闻传播也是由外部直接植入的一种文化。《印度快报》：1940年创办于孟买，现在印度十三个城市同时出版，属戈恩卡家族所有，以揭露政府内幕消息闻名，对国大党持批评态度，其所属报系印度快报系是印度最大的报团。

《印度时报》：1838年创于孟买，原名《孟买时报》，属于达尔米亚—贾因财团所有，现在六个城市出版。新闻详尽，支持国大党，主要读者有社会中层知识分子和海外印侨。印度时他系出有14种出版物。

《印度教徒报》：1878年六位爱国知识分子创办，具有反殖民主义传统，二战中反法西斯主义，支持民族独立，现为卡斯图里父子有限公司所有，总部设在马德拉斯，在四个城市出版。支持国大党，读者多为有知识的年轻人。该报系出有四种出版物。

印度报业托拉斯（99新名）：简称印报托，是印度最大的通讯社，前身是1910年建立的印度联合通讯社，印独立后接管了印度联合通讯社和路透社在印的业务而成立。是印度报业老板的合股企事业，总部设在孟买，国内外设有五十多个分社，订有路透社、法新社新闻。2。朝鲜半岛

“日章旗”事件：1936年柏林奥运会上朝鲜运动员孙基桢代表日本队夺得马拉松冠军，《东亚日报》《朝鲜日报》《朝鲜中央日报》在刊登孙相片中抹掉了其身上的日本国旗。日当局发现后，逮捕了有关人士，《东亚日报》社长辞职，报纸停刊九个月，但这仍是朝鲜新闻界对日斗争中最辉煌的战绩。《劳动新闻》（93名）：朝鲜劳动党中央委员会机关报，朝鲜最大的报纸之一。前身是1945年创刊的《前卫报》，每日出六版，国内各地常驻记者，国外记者一般由朝中社记者兼任。《东亚日报》：1920年创刊，与《朝鲜日报》同为朝鲜半岛上最古老的两家朝文报纸，韩国著名报纸。主张建立民族的政府，保障个人与新闻自由，其公正中立得到了读者的支持与尊重。

联合新闻社：1979年总统朴正熙被刺，政府为加紧对新闻媒介的控制，将所有通讯社与报纸、广播合并，以合同通讯社、东洋通讯社为基础，合并了其他三家专业通讯社—时事通讯社、经济通讯社、产业通讯社，组成了现在新的大型通讯社联合新闻社。1981年正式发稿，开设了十家国外支社，与国外四十多家通讯社建立了新闻交换关系。

3、东盟与西亚 《联合早报》：1983年出版于新家坡，简体横排，属于华文报集团，每日对开60页。内容：提供全面的综合新闻，加强本地社区、华人社会和中国的报道，副刊内容丰富多彩，受到各阶层的欢迎。与境外新闻机构，尤其是大陆港台马来建立广泛的业务往来。致力于推广华语，发扬华族文化。1995年通过亚洲一号站进入互联网，是东南来国家上网的第一家华文报。《海峡时报》：创办于1845年，是新家坡历史最悠久的报纸，属于英文马来文报章集团。主要面对新家坡读者，也向东南亚其他城市发行。重视国际新闻报道，有世界新闻、马来新闻、东南亚新闻、金融、体育等栏目，国内新闻相对较少。受英影响较大，每周发行几次双语版，以供不懂英文者阅读。

《罗盘报》：印度尼西亚最受欢迎的报纸，也是印尼最重要的独立报纸，1965年由一个天主教团体主办，后摆脱了宗教倾向。低调处理政府文件和观点，每天出16版，发行五十万份，居印尼各报之首。

安塔拉通讯社：成立于1973年，是印尼国家通讯社，由国家情报部管理，国内外派有常驻记者，同世界主要通讯社有新闻交换协定，是不结盟国家通讯社联盟、亚太通讯社、国际伊斯兰通讯社的成员国。

第十八、十九章 非洲

1、《金字塔报》（00新名）：埃及出版的非洲第一大报，国际性的阿拉伯文日报，1875年塔克拉兄弟创办于开罗。初为周报，是第一家不受政府资助的报纸，商业化经营，模仿英美大报。海卡尔任总编后使《金字塔报》达到了颠峰，力求客观和深度报道，建立了由专家学者组成的“战略研究中心”，向此报提供新闻报道背景材料和研究性文章，60年代成立“金字塔报广告社”，出版《金字塔经济学家》和《国际事务》，并建立海外发行系统，1988年被“世界报纸指南组织”评为最佳国际报纸。现用阿拉伯文早中晚三次印刷出版，另办有国际版，在伦敦和纽约印刷出版。

2、中东通讯社：埃及唯一的国家通讯社，于1956年由埃及两家日报和两家出版社筹资建成，1960年收归国有。主要是宣传国家政策，以阿拉伯、英法语发稿，着重报道埃及和不结盟国家事务。在国内有26个分社，与世界大通讯社有接收新闻协定。

3、《兰德每日邮报》：南非最重要的报纸，1902年创于约翰内斯堡，初种族立场鲜明，1957年甘达尔继任主编后扭转了歧视黑人的态度，并发表了一系列揭露黑人劳工非人待遇的文章，受到黑人读者的欢迎，但受到了来自政府的巨大压力，并造成报纸的经济状况恶化。80年代迈伯格继任主编，继续在政府压力下保持立场，同时大力提高财政收入。

第二十、二十一章 大洋洲 名词解释

1、“萨子－汤姆逊”事件：1824年澳大利亚出现第一家不受政府检查的报纸—《澳大利亚人报》，宣称追求报纸的独立和新闻自由，摈弃官方干涉。“萨子－汤姆逊”事件发生在《澳大利亚人报》和《监视者》与英属总督达令之间。1826年新南威尔士士兵萨子、汤姆逊因开小差受到总督达令的严酷刑罚致死，《澳》与《监》公开报道了此事，并大力抨击总督的残忍。达令大怒，致电英国要求取消两报，并要求立法取消私立报纸，未被通过，于是对报纸课以重税，并反《监视者》主编豪尔投入监狱，引起各界抗议。最后英政府不得不取消其总督职位，其所下命令也均无效。这是澳大利亚史上争取新闻自由的首次胜利。

2、《时代报》：1854年于墨尔本由库克兄弟创办，是一份自由派报纸。初期维护工人利益、抨击殖民当局，导致广告商联合抵制，三个月后被迫售出；1856年赛姆兄弟买下该报后，不惜代价反抗传统权势集团，以报纸订阅量来弥补其广告上的损失，现发展成为澳大利亚的首要报纸，是一张严肃的大报。50年代脱离反共方针，常有关于中国的报道。

第二十二、二十三、二十四章 拉 美

总体特征：早期殖民者西班牙、葡萄牙作为商业民族不重视文化传播的发展，也不鼓励本国人移民，加之原住民自身文字系统不发达，所以新闻业发展缓慢，现在的报刊业也远落后于广播电视业的民展。

1．巴西报纸集中在巴西利亚、圣保罗和里约热内卢，葡语为主，主要有——《圣保罗州报》《巴西日报》《环球报》《商业新闻报》 《圣保罗州报》：1875年资产阶级革命中为一个17人团体创于巴西的圣保罗，口号是“描写与公正”，现为德梅斯基塔家族所有。国际新闻不少于6个版，派有驻外记者，对世界的报道和专栏文章很有分量，是一张严肃的报纸，设有自己的通讯社，主要读者为政界要人和企业家，从质量上看可称为巴西第一大报。

巴西新闻公司：原名巴西通讯社，1979年改为现名，是官方通讯社，隶属总统府。主要责任是向报界免费散发关于政府的消息和材料；出版内部刊物《概要》，供政府要人了解当天主要新闻；免费征用电台电视台一定时间播放其关于政府、法院议会的重大消息；生产国内新闻纪录片。广播电视业概况：

广播——公共广播网，“布拉斯广播网”；商业广播电台，“环球广播电台”、“当代广播电台”、“宇宙台”等；

电视——环球电视网、图皮电视台（80后倒闭）、骑士电视台、标题电视台

2．墨西哥是拉美西语系中新闻传播历史最悠久的，也是现在新闻业最发达的国家。报业现状——报纸分为私营报纸、合作报纸和政党机关报，主要有：《至上报》《墨西哥先驱报》《一加一报》《日报》等。形成两大媒介集团，阿莱曼集团，以电视业为主，兼顾其他新闻媒介和体育娱乐产业；阿拉尔贡集团，以报业为主。《至上报》：1917年由拉法埃尔.阿尔杜辛创办，原为私营报纸，现为合作报纸。特色：有强烈的民族主义色彩，对内呼吁改革，对外主张民族独立，以积极干预社会生活为己任。稿件力求公正、客观，评论犀利，是墨西哥的舆论先声，以广告为主要经济来源。读者以进步知识分子、左翼力量和政府官员为主。

特莱维萨电视公司：墨西哥电视公司，是阿莱曼控制下的主要公司。拥有4个无线电视台和298座地主电视台、一个有线电视网和一个卫星数字电视网、17家广播电台、几十家报刊及唱片公司、广告公司、足球队等产业，深入到社会生活的各个方面，具有世界影响力。1988年开播24小时有线电视新闻频道ECO，被誉为西语世界的CNN。通讯社——墨西哥通讯社，唯一最大的通讯社。3．拉美其他国家 《号角报》：1945年创于阿根廷布宜诺斯艾利斯，主张“一声号角求得对阿根廷问题的阿根廷式的解决”，是阿发行量最大的报纸。以轰动性报道著称，娱乐性文章颇受欢迎，内容广泛，信息量大，娱乐内容与新闻报道平分秋色，以中产阶级为主要读者对象。

美洲通讯社：阿根廷国家通讯社，直属总统府新闻和宣传国务秘书处，创于1945年，设在布宜诺斯艾利斯。主要播发国内新闻，多为国内用户。

拉丁美洲通讯社：简称拉美社，1959年成立，古巴国家通讯社，由古巴共产党中央革命指导部领导。在世界37个国家设立分社，主要分布在拉美和欧洲，与各国通讯社有合作协议，以西、法、英、葡等文播发新闻，出版《古巴国际》月刊。《信使报》：1827年创办，是智利最悠久的报纸之一，以“独立、客观、充分”为宗旨报道新闻，全国发行，出有地方版，为爱德华兹家族所有。

第二十五章 国际新闻传播新秩序

一、名词解释

1、不结盟国家通讯社联盟：1975年在南斯拉夫首都贝尔格莱德创立，该联盟的宗旨是：改进和扩大不结盟国家的新闻交换和相互合作；客观报道不结盟国家的政治、经济和文化成就，加强不结盟国家相互合作和共同利益事实的新闻报道；纠正对不结盟国家及其政策的歪曲报道。到1985年，参加该联盟的通讯社达到93个。

2、亚洲一太平洋通讯社联盟（亚洲太平洋新闻交换网）：由亚洲太平洋通讯社组织组建，1982年开始工作，它拥有二十多个国家成员，建立新闻交换网的目的，是使亚太地区的通讯社能相互交换新闻，逐步摆脱西方跨国通讯社对该地区的新闻控制，我国新闻社是该组织成员。

3、泛非通讯社：1983年成立于达喀尔。由非洲统一组织筹建，该社播发的新闻由非洲记者根据非洲编写的，目的在于纠正被外国通讯社的一系列片面的消极的消息所歪曲的非洲、非洲国家及其人民的形象。该社的成立是为了便利成员国之间交换新闻，并为建立和发展各国国家通讯社做出贡献。

4、阿拉伯通讯社联盟（石油输出国组织联合通讯社）：1980年在石油输出国组织的总部维也纳成立。每天向七十多个国家的订户播发有关能源及其前景的新闻报道。

5、拉丁美洲特种新闻社（拉美特稿社）：1983年在墨西哥城成立，由九个拉美和加勒比地区国家共同组建。该社试图以自己的、拉丁主义的和不带政治偏见的观点，来报道拉丁美洲的发展成就、地区一体化问题，以加强各国之间的相互了解。

6、加勒比通讯社：1975年由加勒比共同体创办，创办此社的目的，是促进共同体社会、经济、文化的发展，特别是帮助那些迄今沿无有效新闻事业的共同体成员。该社创办后，逐步接管了路透社巴巴多斯分社。1976年，演变成一个独立的区域性通讯社，其总部设在巴巴多斯首都布里奇敦。

二、简述/论述

1、国际新闻传播领域的问题和矛盾。

2、为建立新闻传播新秩序所作斗争的目标。

3、世界新闻传播的现状。

4、评述国际广播电视在国际政治思想文化领域的重大影响。

外国新闻史笔记大纲补充

参考书目：《世界新闻传播史》陈力丹著，上海交通大学出版社，2003版 说明：以下以陈力丹老师的世界新闻史为纲列出的要点，具体内容可在其书中找到，因其材料较新，且有可能出题，请与关注。

但复习仍以人大出版社的《外国新闻传播史》为主。

综合

1、现代报刊在欧洲起源的五个相互依存的条件。

2、西方新闻事业发展的三个阶段。

3、报纸、通讯社、广播电视、卫星、电脑网络等大众媒介发展的大致轨迹。

4、欧洲和美洲广播电视业体制的差异。

5、英国（商业型渐进模式）和法国（政治型断代模式）新闻事业发展的不同特点。

6、亚洲现代新闻事业的三个亚起源地。

7、美洲现代新闻事业的三个宗主国来源。

8、新闻学史上的重要文献：

1644年密而顿《论出版自由》

1859年密尔《论自由》

1789年人权宣言第11条

1791年美国宪法第一修正案

1881年法国新闻法

9、《泰晤士报》和《纽约时报》的简要历史（重点：创刊年代和现在的所有者）。

10、便士报的出现，马克思关于报纸是工人的必要生活资料的观点。

11、法国、俄国、德国新闻史断代的情况和原因。12、18世纪末世界上两个最早的报团（北岩、斯克利普斯）。13、19世纪欧洲三大通讯社。当代西方四大通讯社。

14、七大世界性广播公司。

15、大洋洲新闻政策的特点。

国别

英国

1、《牛津公报》（1665年）2、19世纪英国影响最大的工人报纸《北极星报》（1837－1852）。

3、英国新闻自由的确立（以废除最后一项知识税为标志，1861年）

4、现在英国主要媒介及机构：

《泰晤士报》、《卫报》、《每日电讯报》、《太阳报》、路透社、BBC、独立广播局、舰队街、新的报业集中点——瓦坪

法国

1、西方官报时期的代表报刊《法国公报》（1631－1789）

2、法国大革命时期的革命报刊《人民之友》（马拉）

3、哈瓦斯社（1835）

4、现在法国主要媒介：

《费加罗报》、《世界报》、《法兰西晚报》、新闻周刊《快报》、法新社

德国 1、19世纪最大的报纸（相对而言）奥格斯堡《总汇报》

2、马克思恩格斯创办的《新莱茵报》情况

3、德国法西斯将新闻事业法西斯化情况，以及对犹太人报业的迫害

4、现在德国主要媒介：

《法兰克福总汇报》、《世界报》、《南德意志报》、《图片报》、新闻周刊

《明镜》、施普林格集团

意大利

1、古罗马《每日纪闻》情况 2、1566年手抄定期《威尼斯公报》

3、意大利的政党报刊体系

4、现在意大利主要媒介：

《晚邮报》、《共和国报》、《新闻报》、安莎社

俄国

1、第一家现代报纸《……新闻报》（1702）。以及早期大学办报的传统。

2、列宁创办的《火星报》情况

3、俄国历史上商业报纸的代表《新时报》（苏沃林）

4、《真理报》简要史

5、塔斯社简要史

6、现在俄国主要媒介：

《俄罗斯报》、《劳动报》、《共青团真理报》、《消息报》、俄通－塔斯社

美国

1、第一家正式的现代报纸《新闻信札》（1704）2、1783－1830年典型的党报时期。3、1830年出现第一家便士报，30－50年代纽约四大便士报（太阳、先驱、论坛、时报）的诞生。马克思和《纽约每日论坛报》。4、19世纪末20世纪初的黄色新闻之战（新闻报与世界报）

5、三大广播公司及CNN。

6、两大通讯社（美联、合众）

7、美国三大新闻周刊

8、名记者李普曼

9、现在美国的主要媒介：

《纽约时报》、《华盛顿邮报》、《洛杉矶时报》、《今日美国》、三大广播公CNN、三大新闻周刊、两大通讯社

加拿大

1、现在加拿大的主要媒介：

《环球邮报》、CBC

墨西哥 1、18世纪“XX学报”的报名传统

2、现在墨西哥的主要媒介：

《至上报》、《墨西哥先驱报》

巴西

1、现在巴西的主要媒介：

《圣保罗州报》、环球集团公司

日本

1、早期的读卖瓦版 2、1942年日本的报纸大合并与现在报业分布的格局 3、1945－1952年美军对日本新闻业的自由主义改造。

4、现在日本的主要媒介：

三大报纸（及历史上的两次三足鼎立的竞争局面）、共同社、NHK 印度

1、现在印度的主要媒介：

三大报纸、印度报业托拉斯、全印广播公司

韩国

1、最早的现代民营报纸1886年4月7日《独立新闻》（徐载弼）2、1987年6.29民主宣言

3、现在韩国主要媒介：

《东亚日报》、《朝鲜日报》、KBS 埃及

1、阿拉伯人认可的第一家现代报纸《埃及事件报》（1827）2、1960年媒介所有制的“社会主义”改造和现在的新闻体制

3、现在埃及的主要媒介：

《金字塔报》、《共和国报》、《消息报》、中东社 南非

1、第一家，也是非洲大陆第一家现代报纸《开普敦公报和非洲广知报》（1795）

2、存在100年的荷/英文《南非人报》（1835－1935），马克思为其撰过稿。

3、现在南非的主要媒介：

《兰德每日邮报》

澳大利亚

1、新闻高度垄断和稳定的特点

2、现在澳大利亚的主要媒介：

没有惩罚的教育是不完整的教育 篇6

新课改一改往常的程式呆板僵化灌输式的教学方式, 而代之以创新灵活自主合作多样的教学方式。毫无疑问, 这种新式教法对于教育教学质量的提高是大有裨益的, 特别是在德育方面, 新课改提出了极富时代精神内涵的科学教育理念, 倡导“以生为本”, 要热爱学生, 尊重学生, 关心爱护学生, 讲求师生平等, 生生平等。而且, 强调在对待学生教育上要有爱心, 爱是教育成功的源泉, 没有爱就没有教育, 从教育理念上来说, 无疑是非常正确的。尤其是上级部门三令五申, 严禁体罚和变相体罚学生, 更强调不能“心罚”学生。这对于一些用旧观念、老方法甚至用简单粗暴的做法处理问题学生的教师很有必要。但是, 有些教师, 甚至有些地方的教育部门, 在对上级部门的一些方针政策时, 出现曲解的情况。部分教师在教育中, 由于理解不透, 出现难以把握教育尺度的问题。例如, 学生迟到后在教室站立片刻, 是否是变相体罚?让学生绕操场跑两圈是否是体罚?批评教育是否是“心罚”, 不闻不问冷处理是否是“心罚”?甚至有的教师, 对于严禁体罚和变相体罚学生, 以及不能“心罚”学生的理解, 认为就是绝不能惩罚学生。总之, 这些理解使得个别教师对学生的一些不良行为感到无计可施。尤其是当前, 赏识教育、无批评式教育的提法越来越热, 社会舆论都在大声疾呼“尊重学生, 善待学生”, 似乎批评就是不善待学生, 惩罚就是不关爱学生。以至于一些教师在工作中左右为难, 如履薄冰, 惟恐背上“缺乏职业道德”的罪名。在对学生教育中, 出现一些极不正常的怪现象, 如有的教师奉行爱心教育, 过分溺爱纵容学生, 对学生的错误, 采取睁一只眼闭一只眼的漠视态度, 甚至包庇纵容学生错误。特别是个别地方的教育部门, 过分强调关爱与服务, 忽视或淡化惩罚教育。如此一来, 教育者只能是高调空洞的道德说教者, 或是惟命是从的服务者, 放弃了教师作为中华文化的继承者, 社会文明的传承者, 化人育人的施教者的社会责任。笔者认为这种走向极端的教育观念, 是不科学的, 如不澄清, 是会误人子弟的, 或者其教育至少是不完整的教育。尤其是有些人, 把教师当成是纯粹的服务行业的从业者, 这种看法笔者认为是有失偏颇的, 是狭隘的和没有远见的。

一、对教师职业的再认识

教师的责任重于泰山, 教师是中华文化的传承者, 中华文明的弘扬者, 社会主义精神文明的建设者。有人说, 人民教师是“人类灵魂的工程师”, “中学教师对学生世界观、人生观、价值观的影响是比较持久深远的”。所以, 在对学生的教育上, 教师对其高尚灵魂的塑造, 人生价值方向的引导, 发挥着不可替代的作用。对社会精神文明建设, 以及社会文明风尚的培育来说, 教师的教育更是发挥着不可或缺的作用。从一定意义上说, 教师是社会文明进步的推动者, 社会文明和谐风尚的培育者。教师的教育责任重大, 关乎未来国家经济社会的发展, 关乎全面建成小康社会宏伟目标的实现, 关乎国家的富强, 综合国力的提升。这也正是党中央一再强调要把教育放在优先发展战略重要位置的意义所在。而绝非像有些家长声称的, 教师是服务行业的从业者, 理应惟命是从, 做好服务, 从而使教师失却精神支撑, 辜负时代所赋予的神圣使命。广大教育工作者, 肩负教育重任, 既要重视知识传授, 又要重视品德教育, 以及必需的挫折教育。

二、对教育的内涵及目的的认识

什么是教育?教育者, 既有教之意, 亦有育之义。教者可以理解为指导、说教, 或者阐述正确的道理主张, 做好做人做事的示范榜样;育者, 包含培育、培养之意。从教育的性质职能上说它“是一种人类道德、科学、技术、知识储备、精神境界的传承和提升行为”, 当然, 也是人类文明传递的形式之一。从教育的目的来说, 教育就是使人不断社会化的过程, 就是培养人、感化人的过程, 让人懂得爱, 懂得分辨善恶, 明辨是非。使其进入社会后的行为能够符合社会规范, 利于他人、社会, 并通过不同角色的变化推动整个社会的发展。而且, 随着时代的发展, 教育的任务和目的也会发生变化。对当代中国来说, 对教育的目的定位也是逐步发展和完善的:党的十六大提出“教育为社会主义现代化建设服务, 为人民服务, 与生产劳动和社会实践相结合, 培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”。十七大提出“坚持育人为本、德育为先, 实施素质教育, 提高教育现代化水平, 培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人, 办好人民满意的教育”。这一教育方针的论述, 充分体现了科学发展观以人为本的核心思想。从科学发展观的角度思考学校的发展和改革, 这对于教育发展具有重要的指导意义。十八大又提出了更为切合中国国情的教育方针:“努力办好人民满意的教育。教育是民族振兴和社会进步的基石。要坚持教育优先发展, 全面贯彻党的教育方针, 坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务, 把立德树人作为教育的根本任务, 培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。”由此可见, 尽管教育的目标随时代变迁而不同, 但是教育的性质和职能是大体相同的, 都是培养社会所需要的合格人才。

面对新的时代形势与需要, 十八大对教育的目标任务更为明晰, 明确提出, 要把“立德树人”作为教育的根本任务。因此, 作为学校, 必须要把学生的德育教育放在首位, 努力培养适应二十一世纪的创新型人才, 要把培养有理想、有道德、有文化、有纪律的“四有”公民作为根本任务, 为实现全面建成小康社会宏伟目标和中华民族伟大复兴打好思想基础, 这是时代赋予教育的历史使命。那么如何实现这一目标?那就需要教师的教育。然而, 教育的方法, 可以有多种多样, 既需要和风细雨的正面教育, 又需要适当的惩罚教育, 如果仅有正面的说教, 而缺少相应的惩罚教育, 那么这样的教育是不完整的, 或者说是乏力的。同样, 在教育学生方面, 既需要循循善诱, 动之以情的说理教育, 还需要辅之于适当的惩戒教育, 必要的时候, 还需要采取一些有限度的强制性措施。总之, 对学生的教育, 犹如园丁育苗, 既要施肥浇水, 又要修枝剪叶, 矫正扶直其枝干, 必要的时候还需要采取捆绑矫正等人工干预的措施。这其中既有“矫体”, 又有“矫心”, 也就是说, 要有必要的强制成分在里面, 即使“枝条”不舒服, 但最后将会成为有用之材。如果任其成长, 不加任何干预矫正, 其成长必然会处于自然无序的状态, 这又怎能期望其成长为有用之才呢?

三、如何看待对学生的惩罚

当下的教育, 特别强调关爱, 不能体罚学生, 这从教育的理念上来说, 无疑是很正确的, 但是不能体罚, 并不是不能采取必要的惩罚性措施, 包括适当而有益的“心罚”。春秋时期, 孔子的学生宰予在大白天上课时睡觉, 一贯温和宽容的孔子拍案怒骂宰予:“朽木不可雕也;粪土之墙, 不可圬也。于予与何诛!”孔子骂得可以说是很严厉的, 但是通过这一通臭骂反倒使宰予醍醐灌顶, 幡然醒悟。宰予从此改掉了懒惰的毛病, 最终成为七十二贤之一。试想如果仅仅进行正面教育, 没有任何后果可警示的话, 那么这种教育很可能是苍白无力的。换句话说, 如果正面教育效果不大时, 该用何法?有人说, “没有惩罚的教育就不是完整的教育”。那么在当下的教育背景下如何惩戒学生?不能体罚, 不能变相体罚, 不能心罚, 那么就只剩下批评教育一法了。我个人对心罚的理解就是:凡是学生心理受到这样或那样的不满不愉快, 都可以构成心罚。从这种意义上说, 批评教育也是一种“心罚”!事实上, 忽视学生的错误, 对学生不良行为不闻不问也是一种“心罚”!如此一来, 作为教育者的手段能有哪些?我看除了关爱说教之外就别无他法了。就是说教, 学生厌烦, 我都认为就是“心罚”。总之, 归结为一点, 教育学生的方法, 那就只有“关爱”了。试想, 仅靠关爱成长的学生, 将来会怎样应对社会的竞争与挑战呢?这就如同温室里培育的鲜花, 将来能否经受自然环境的考验, 假如遇到狂风暴雨, 能否经受得住?这究竟是爱花护花, 还是有意埋下了损花害花的因子?我认为某些问题的出现, 就是由于这些学生从小娇生惯养, 没有受过挫折与打击, 在犯了错误的时候, 没有受到过相应的惩戒, 在中学阶段, 缺少必要的成人教育, 没有学会生活, 学会做人, 学会如何和同学相处所致。

因此, 我认为当下某些过分强调关爱教育的观点与做法确实值得商榷。其中一部分观点听起来好听, 但是做起来, 确实需要研究操作的艺术。其中有些也仅是表达了一种良好愿望。这实际上, 也给一些懒于教育学生的人以误导, 只爱不管, 只导不矫, 甚至不教不育, 只传知识, 不育品德, 使一些学生头脑中无是无非, 我行我素, 唯我独尊, 个性第一, 不守规矩。不敢想象, 从小不守规矩的学生将来如何遵守社会公共秩序。著名教育专家玛莉琳·古特曼说过:“那些小时候过多地受到师长表扬的孩子, 在他们步入生活后很可以会遭到更多的失望。”中国青少年研究中心副主任孙云晓也认为, 没有惩罚的教育是一种不完整的教育, 是一种脆弱的或不负责任的教育。由此可知, 正常的教育确实需要对学生进行适当的惩罚。惩罚教育是必要的教育手段, 没有惩罚的教育是不完整的教育, 没有约束力和强制性的教育是软弱的, 是苍白无力的。

那么, 什么叫惩罚?惩罚的本质是以尊重爱护学生为出发点, 以帮助教育学生为最终目的, 对不良行为的一种强制纠正。学校的惩罚是指对学生不良思想行为进行否定评价, 为感化学生使其放弃不良思想行为, 使之改过从善而采用的教育方法, 如责怪、训斥、学校行政处分等, 这些惩罚能给个体带来苦恼的内心体验, 从而影响、约束个体行为, 它是启动、引导、约束、控制、消除某种行为的重要手段。

当然, 惩罚既是一门学问, 更是一门艺术。惩罚教育要注意及时、有度、得法且维护学生尊严。教师在不损害学生人格尊严的前提下学会适当地、正确地、艺术性地运用惩罚, 做到罚之及时、罚之有度、罚之有方、罚之有异;在关爱的前提下对学生的不良行为采取纠正、矫治的强制措施。这个措施首先必须确实需要, 其次要有一个“度”, 应该行之有效。在这个强制过程中, 惩罚是为了爱, 要“让爱做主”。惩罚的根本目的在于“治病救人”, 惩罚的出发点是出于爱。我们在惩罚学生时应该给学生留有改正错误的余地。所以, 在惩罚中, 教师对“度”的把握很重要。适当的惩罚要立足于为了学生身心的健康发展。罚不是目的, 而是为了矫治缺点, 既不能讽刺、挖苦学生, 更不能伤害学生的自尊和自信, 使学生失去前进的动力和勇气。要使惩罚犹如风帆, 催人奋进;要让学生知道老师罚出于爱, 老师也正为他恨铁不成钢而着急、不安、难过。因此惩罚要求以理服人, 以情动人。适当地惩罚不仅仅是要指出学生的不足, 更是要给予学生以希望。此外, 惩罚学生还需注意, 一定要把握“度”。所谓的“度”就是对学生的惩罚要做到合法、合情、文明、科学、理性, 这样就既能达到教育的目的, 又有利于学生的健康发展。在具体的教育实践中, 我们既反对“狼爸”“虎妈”的棍棒式教育, 也反对一味“溺爱”“骄纵”的所谓“爱心”教育。而是要因材施教, 采取对症下药的方式进行教育。在对学生心存爱心的前提下, 适当地对学生进行必要的惩戒教育, 包括必要的以爱心为前提的“心罚”教育。这样的惩罚才是有教育意义的。学生犯了错误, 一定要让他承担相应的责任, 并应受到相应的处罚。使犯错误的学生意识到, 个人的任何错误行动都要付出一定的代价。只有付出了这份代价才会深有体会, 才会对是非善恶领会于心, 融入所行。反之, 则不一定会达到教育效果。

因此, 在教育学生的方法策略上, 既要有正面教育, 还需要适当的惩罚。当然, 惩罚不等于体罚, “体罚与惩罚是有区别的。体罚是指那些用武力或语言措施来损伤学生肉体、摧残学生心灵、侮辱学生人格, 使学生遭受生理或心理上的伤害的做法。由于惩罚教育与体罚或变相体罚有一定的相似性, 使得包括社会、家长甚至教育者在内的许多人把惩罚教育与体罚或变相体罚错误地联系在了一起, 甚至划上等号, 而二者实际上是存在本质区别的。要合理选择惩罚手段, 适时恰当地惩罚学生, 从而让学生能健康、全面地发展。对于学生, 其实不是不能惩罚, 关键是怎样惩罚。要做到心存关爱, 罚有理由, 罚有依据, 合法合规;以“罚”为手段, 以教育为目的。同时还应注意以鼓励为主, 处罚为辅, 罚要适当, 奖罚结合, 绝不能以罚代教, 要尽量运用个人智慧, 采用多种方法进行教育。只有做到这些, 才有可能达到教育的目的。那么, 我们该如何进行惩罚教育呢?常言说:教有法, 无定法。运用惩戒之法, 可以因生而异, 因师而异。对于惩戒之法的运用, 可谓运用之妙, 在乎一心。作家魏巍写的《我的老师》一文, 就有一个细节, 老师拿着教鞭敲打学生, 结果学生用小石板一挡, 原来教鞭是轻轻的落下的, 师生心领神会, 老师笑了, 学生也笑了。由此可以看出, 师生之间是何等的默契, 既有教师的惩罚, 又有师生的真情友爱。