浅议民间借贷与非法集资

浅议民间借贷与非法集资

浅议民间借贷与非法集资 篇1

发布者：乐融江湖 发布时间：2010-12-15 17:05:31 点击次数：1284 浅议民间借贷与非法集资、非法吸收公众存款的区别及法律问题

北京理工大学法学院 闫姿含

在我国目前的投融资体系中，民间借贷作为直接融资的一种方式，在我国已广泛存在，尤其是在个体私营经济相对发达的东南沿海一带，则更为活跃。与相对发达且广泛存在的事实相比，我国目前关于民间借贷的法律、法规以及规范性文件则相对较少。在这种情况下，如何正确界定民间借贷的内涵和外延，如何把握民间借贷和非法集资、民间借贷和非法吸收公众存款的区别，成为现实融资环境下的难点。笔者试从融资理论和民间借贷的实际出发，浅谈对以上几个方面的认识。希望能对我国目前的投融资实际提供一点借鉴。

一、民间借贷的概念

关于民间借贷的定义，我国目前所有的法律、法规和部门规章都没有明确的规定，只有一些相关的规定，主要包括如下：

我国《合同法》第一百九十六条规定：“借款合同是借款人向贷款人借款，到期返还借款并支付利息的合同。”第二百一十一条规定：“自然人之间的借款合同对支付利息没有约定或者约定不明确的，视为不支付利息。自然人之间的借款合同约定支付利息的，借款的利率不得违反国家有关限制借款利率的规定。”

《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第六条规定：“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的4倍（包含利率本数）。超出此限度的，超出部分的利息不予保护。”

《最高人民法院关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》规定：“公民与非金融企业之间的借贷属于民间借贷。只要双方当事人意思表示真实即可认定有效。”

中国人民银行《关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》(银发[2002]30号)第二条规定：“严格规范民间借贷行为。民间个人借贷活动必须严格遵守国家法律、行政法规的有关规定，遵循自愿互助、诚实信用的原则。民间个人借贷中，出借人的资金必须是属于其合法收入的自有货币资金，禁止吸收他人资金转手放款。民间个人借贷利率由借贷双方协商确定，但双方协商的利率不得超过中国人民银行公布的金融机构同期、同档次贷款利率（不含浮动）的4倍。超过上述标准的，应界定为高利借贷行为。”

综上规定，我们可以看出，从法律角度出发，民间借贷行为应属于合同行为，是借款合同的一种。它的合同主体、合同利率必须符合特殊的规定。

从经济学角度来分析，民间借贷又称非正规金融，是相对于正规金融而言自发形成的民间信用。我们知道，投融资方式分为间接融资和直接融资两种，前者是以银行、信托等金融机构信用为中介的投资借贷行为，占我国目前投融资的绝大部分，是投融资体系的主体。后者是不以金融机构为中介的投资借贷行为，包括发行股票、债券、民间借贷等，占我国目前投融资的比例较低。在当前我国经济多元化发展格局和银行信贷资金局部供给缺位并存的双重特征下，民间借贷借此现实生存环境逐渐活跃起来。民间借贷的产生与发展既是金融领域交易双方的行为激励，也是现有正规金融制度的客观产物。

综上所述，笔者认为，民间借贷是指自然人之间或自然人与非金融机构法人之间，为了生活或生产的需要，双方出于自愿，由出借人提供一定量的资金给借款人，由借款人到期返还出借人借款并支付约定利息的行为。

二、民间借贷的特征

一、主体的特殊性。民间借贷行为必须是自然人向自然人借款，或自然人向非金融企业借款，或非金融企业向自然人借款。除此之外的借贷行为，包括有金融机构介入的借贷、非金融企业与非金融企业之间的借贷都不属于民间借贷。此外，民间借贷行为的双方主体具有特定性，即借款人必须向特定的出借人借款，而企业通过发行股票、债券等方式募集资金是向社会不特定对象的借款，则不属于民间借贷。

二、资金来源的性质。根据中国人民银行《关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》(银发[2002]30号)的规定，民间借贷行为中出借人的资金必须是其自有的合法取得的货币资金，而不能是出借人吸收或转借的他人的资金。从融资理论上讲，既然民间借贷属于直接融资，那么借贷行为本身就只能是依赖出借人和借款人自身的信用来完成，而不应有第三人的信用做中介，否则，就属于间接融资了。

三、资金用途的性质。民间借贷行为中借款人借款的用途只能是为了自己生活或生产的合法目的，而不能用于投资、转贷等，更不能用于其它非法目的。从民间借贷本身属于直接融资的角度出发，也必然要求借款人不能转借信用。否则，就有可能违反相关金融法规，构成非法从事金融业务行为。

四、资金利率的规定。民间借贷的利率由借款人和出借人双方约定，但是受到一定的限制，即目前我国相关法规规定的，不得超过中国人民银行公布的金融机构同期、同档次贷款利率（不含浮动）的4倍。超过上述标准的，应界定为高利借贷行为。

三、民间借贷与非法集资的区别

要正确区分民间借贷和非法集资，首先必须搞清楚什么是非法集资行为。中国人民银行《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》(银发[1999]41号)规定：“非法集资”是指单位或者个人未依照法定程序经有关部门批准，以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或者其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物以及其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。它具有以下特点：1.未经有关部门依法批准，包括没有批准权限的部门批准的集资以及有审批权限的部门超越权限批准的集资。2.承诺在一定期限内给予出资人还本付息。还本付息的形式除以货币形式为主外，还包括以实物形式或者其他形式。3.向社会不特定对象即社会公众筹集资金。4.以合法形式掩盖其非法集资的性质。中国人民银行《关于进一步打击非法集资等活动的通知》(银发(1999)289号)规定：“非法集资”归纳起来主要有以下几种：1.通过发行有价证券、会员卡或债务凭证等形式吸收资金。2.对物业、地产等资产进行等份分割，通过出售其份额的处置权进行高息集资。3.利用民间会社形式进行非法集资。4.以签订商品经销等经济合同的形式进行非法集资。5.以发行或变相发行彩票的形式集资。6.利用传销或秘密串联的形式非法集资。7.利用果园或庄园开发的形式进行非法集资。

从上述规定可以看出，非法集资的显著特征是未经有关部门批准，向社会不特定对象筹集资金的行为。而民间借贷是向特定对象借款，只要双方出于自愿，无需有关部门批准。因此，问题的关键在于如何界定特定对象和社会不特定对象。关于这一点，我国目前的法律法规以及规范性文件均无进一步的详细规定。结合当前民间借贷的实际，笔者认为可从以下几方面区分特定和不特定对象。

一是看筹资的方式。一般情况下，民间借贷行为是借款人由于生产或生活需要，主动直接找出借人借资金，没有任何的中介和宣扬，借款合同文本是双方达成合意后起草，而且一般比较简单。而非法集资行为一般是非法集资人决定筹资后，通过一定的方式放出消息，例如通过散发小广告、宣传单、派人劝说等，使社会公众将资金提供给他。而且借款合同文本是在出借人同意之前就已由非法集资人制作好的制式债务凭证，且内容比较详细。

二是看筹资范围。民间借贷行为一般是出借人向亲戚、朋友、邻居等自己熟悉或认识的人借款，借款范围相对比较窄。而非法集资行为是向社会公众借款，无论认识与否，借款范围非常广。

三是看筹资的基础。民间借贷双方之间借贷关系的形成既有金钱利益又有人情因素做基础，有时人情往往占主要原因，这也是好多民间借贷没有利息的原因。而非法集资双方之间借贷关系的形成更多的是以金钱利益为基础的，提供资金一方更多是受到非法集资方许诺高利率的诱惑。

当然，以上几点只是笔者从民间借贷和非法集资表现出来的表面特征，总结出的个人认识。要真正从本质上区别开，还必须靠立法解决，需要尽快完善这方面的法律法规，明确规定什么样的集资行为、哪些集资行为需要批准，集资范围到什么程度、集资金额多大就需要批准，由哪个部门批准，否则即视为非法集资。

四、民间借贷与非法吸收公众存款、变相吸收公众存款的区别

何谓非法吸收公众存款和变相吸收公众存款？根据国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称办法）的规定，非法吸收公众存款是指未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动；所称变相吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动。此外，非法吸收公众存款还是一种有可能触犯刑法、构成犯罪的行为。我国《刑法》第一百七十六条规定：“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。” 最高人民检察院、公安部《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》：“ 二

十四、非法吸收公众存款案(刑法第176条)非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序，涉嫌下列情形之一的，应予追诉：1.个人非法吸收或者变相吸收公众存款，数额在二十万元以上的，单位非法吸收或者变相吸收公众存款，数额在一百万元以上的；2.个人非法吸收或者变相吸收公众存款三十户以上的，单位非法吸收或者变相吸收公众存款一百五十户以上的；3.个人非法吸收或者变相吸收公众存款，给存款人造成直接经济损失数额在十万元以上的，单位非法吸收或者变相吸收公众存款，给存款人造成直接经济损失数额五十万元以上的。”

从办法关于非法吸收公众存款行为的定义来分析，我们很难看出非法吸收公众存款和非法集资的区别，两者都是未经有关部门批准，都是向社会不特定对象吸收资金，都承诺到期还本付息。而刑法虽然规定了非法吸收公众存款罪，但并没有规定什么是非法吸收公众存款行为，现实审判实践中，法院往往借鉴甚至引用国务院办法的规定来界定非法吸收公众存款行为，这是严重违反“法无明文规定不为罪”这一刑法基本原则的。而且容易导致非法吸收公众存款罪的适用扩大化，有可能把非法集资甚至一些合法的民间借贷这两种刑法根本就没有规定的行为定为犯罪。因为，如前所述，仅从办法规定来看，非法集资行为和非法吸收公众存款行为很难区分，而非法吸收公众存款和民间借贷的区别也只有吸收资金对象特定与不特定的区别，且非法吸收公众存款是向社会不特定对象吸收资金还只是国务院的规定，是不能引用到刑法适用中去的。因此，这就迫切需要对刑法规定的非法吸收公众存款罪进行立法解释，由全国人大或人大常委会出台解释，明确界定非法吸收公众存款行为。笔者认为，非法吸收公众存款行为与民间借贷和非法集资的根本区别应在于所吸收资金的运用目的不同。民间借贷和非法集资所吸收的资金是用于借款人自身的生活或生产需要，非法吸收公众存款所吸收的资金应是用于投资或转贷谋利，理由如下：

一是从金融理论上分析，非法吸收公众存款一词中用的是“存款”而非“资金”，存款本身在金融体制中是有特定含义的，只有银行等金融机构吸收的社会公众剩余资金才能称之为存款，并非所有的资金都能叫存款。银行本身是经营货币的企业，他所吸收存款的主要目的是发放贷款，赚取利差。因此，和存款相对应的是贷款。如果筹资人吸收资金的目的仅仅是用于其自身的生活或生产需要，则吸收的资金不能称之为存款，只能称之为资金或借款等。所以，只有当筹资人将所吸收资金用于发放贷款谋利的情况下，才能构成非法吸收公众存款行为。

二是从我国刑法的结构上分析，我国刑法分则第三章破坏社会主义市场经济秩序罪第四节破坏金融管理秩序罪中规定了擅自设立金融机构罪和非法吸收公众存款罪，而没有规定非法从事金融业务罪，而办法中将非法吸收公众存款规定为一种非法从事金融业务的行为，既然是非法从事金融业务，则其吸收资金的用途也应与银行等金融企业的资金用途相同或相类似。因此，只有当筹资人将所吸收资金用于发放贷款等金融业务的情况下，才能构成非法吸收公众存款行为。

浅议民间借贷与非法集资 篇2

民间借贷是指普通民众与正规金融机构以外的其他组织和个人之间发生的资金往来关系, 在现实社会中主要指借贷关系。从我国目前来看, 不是所有的民间借贷都是合法的。从资金往来主体角度看, 大概只有民众与非金融机构之间、公民与公民之间的借贷是合法的。在最高人民法院《关于审理借贷案件若干意见》第六条的规定中, 民间借贷的利率可适当高于银行同期贷款利率, 但超过4倍的部分不予以保护;同时也规定了利息不得计入本金计算复利。

中国人民银行《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》规定, 非法集资是指单位或者个人未依照法定程序经有关部门批准, 以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或者其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金, 并承诺在一定期限内以货币、实物以及其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。

二、民间借贷与非法集资的界定

学理上一般认为, 民间融资是是民间借贷与非法集资的上位概念, 包含了民间借贷与非法集资。从大的方面说, 民间借贷是当事人向特定的对象借款, 借款的理由可能是各种各样的, 但是因为双方是自愿的、出于自我真实意思的表示, 因此不必经国家有关部门批准。如果当事人借款的对象是不特定的社会公众, 那就是非法集资了。非法集资就是未经批准, 向社会不特定对象吸收资金。非法集资被划入了非法的民间借贷的范畴。这样看似乎民间借贷和非法集资二者的区别很明显, 但是细细分析, 现实中界定很困难。问题就在于什么算做不特定对象?特定与不特定怎么界定?是否要考虑借款人的目的和用途呢?关于这些, 我国目前的立法尚未给出明确的规定。我认为, 可以考虑从以下几个方面进行细化:

(一) 筹集资金的方式

民间借贷大部分是借款方出于生活生产方面的需要, 借款大多是主动寻找, 没有经过任何中介或者介绍宣传, 简单来说, 是借款人积极寻找贷款人。而非法集资是出借方主动宣传, 主动积极寻找借款人。

(二) 借贷的范围

民间借贷的范围是固定并且狭窄的, 多发生在亲戚、朋友、邻居之间;而非法集资的对象是社会公众, 无论他们是否认识, 集资都可能发生。

(三) 借贷行为所发生的基础

虽然民间借贷也会有金钱利益的原因, 但是一般都是基于人情, 所以民间借贷有很多是免息的。但非法集资多数以金钱利益作为主要目的, 所以非法集资在实践中基本是高利息。

三、发达国家的经验

集资在发达国家和发展中国家都是存在的。像美国这样的发达国家, 集资也普遍存在。我们来分析一下美国等发达国家的状况。首先, 美国的法律对于民间借贷一直持着宽容和积极引导的态度。美国对于点对点式的民间借贷采取自愿和不干预的原则, 同时通过法律法规的完善引导民间借贷。在涉嫌欺诈的时候, 用刑事法律规制, 但如果没有涉嫌欺诈, 一般不用刑事法律。其次, 美国严厉打击欺诈性非法集资行为。美国的投资欺诈案件大都是通过高回报诱使投资者, 通过从新投资者处获得的资金偿还旧投资者的本金并支付利息。而按照美国法律, 若将价值1万美元以上的因犯罪行为所得的财物用于花销, 就属于洗钱行为。由此, 我认为在下面两个方面可以借鉴美国经验:积极鼓励和引导合法民间借贷的发展, 采取切实可行的措施将其纳入法制化的轨道;严厉打击欺诈性集资。

四、民间借贷和非法集资产生的原因

民间借贷是怎么产生的呢?费孝通对这个问题做了很多研究, 他认为, 因为熟人之间的了解和信任, 导致了民间借贷的产生, 所以这样的借贷一般不存在利息。依靠感情建立起来的信用成为了民间借贷发展起来的社会原因。人们之间的交往产生信任, 随之带来的借贷也就变得特别平常。同时, 我国改革开放促进了经济迅速增长, 尤其我国让一部分先富起来的政策导致了资金的累积, 资金的累积会当然带来投资方式的多样化, 在投资市场并没有有序发展起来的我国, 自然民间借贷就更加壮大了。基于此, 如何更好地引导以及利用民间资本就成为一个问题。

我国对于民间借贷的发展, 一直很谨慎。民间借贷市场是势在必行的, 可是该怎么引导才能保证金融市场的稳定很让人头疼。2006年, 央行推出了小额信贷试点。2008年, 央行分析了我国的民间借贷, 认为应该让民间借贷合法化和规范化才更加有利于金融市场的发展和稳定, 准备适时推出《放贷人条例》。可该条例的出台却被搁置了。

正因为国家一直没有给民间借贷一个合理阳光的引导, 但这个市场却日益壮大, 我国的民营企业在融资上又受到各种不公正待遇, 为了能够顺利贷到款, 它们只能给出比银行同期存款更高的利息, 但这样无疑对企业的经营埋下了隐患。再加上人们的防范意识不高, 政府又没有有力的监管, 非法集资的气焰就慢慢高涨了。

我国刑法对于非法集资规定的可能罪名主要是:非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪。非法吸收公众存款罪主要是指非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款, 扰乱金融秩序。集资诈骗罪是指以非法占有为目的, 使用诈骗方法非法集资, 数额较大的行为。对于这两种罪名, 在相关的司法解释中都有相对具体的规定。

建议

我认为, 我们应当从以下几个方面完善非法集资法律法规:首先, 明确合法的民间借贷和非法集资的界限。出台专门的法律法规规制民间借贷市场, 使民间借贷阳光化和合法化, 建立相应的金融制度。当然, 放宽民间借贷市场的同时也要加强对其的监管, 尤其在初期, 进行全面监管是有必要的。其次, 对非法集资刑事犯罪的规定要更加具体完整。目前刑法对于非法集资的表述不是很合理, 规定虽然做了细化但仍然不够完善具体, 对于该方面的立法需要做进一步的思考。最后, 虽然集资诈骗性质恶劣, 但是因为经济犯罪判处死刑过于严重, 虽然起到一定的遏制作用, 可是这是对生命对人权的不尊重。事后死刑不如事前阻止, 即加大监管力度。

摘要：本文对民间借贷与非法集资的界定提出一些建议, 同时分析了民间借贷和非法集资产生的原因, 借鉴发达国家的经验, 为我国的立法提出了一些建议

关键词：民间借贷,非法集资

参考文献

[1]林越坚.非法集资与民间借贷的刑民界分[J].财经科学, 2013, (1) :37—47.

民间借贷与集资诈骗罪的认定 篇3

关键词：民间借贷；金融合法性；非法吸收存款罪；集资诈骗罪

中图分类号：D922.28 文献标识码：A

随着2012年3月29日国务院常务会议《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》的出台以及最高人民法院裁定驳回了吴英的死刑判决，民间金融何去何从又引起了广泛而热烈的探讨。其实，不论是相对激进者还是保守者，都意识到了：改革走到今天，民间所孕育的强大的资本逐利性的冲动，已远非惯有的“堵”可以应对的。及时疏导民间资本流，使其合理流动，才是解决问题的方法。因而，在温州金融综合改革试验区之外，疏导民间资本的合理流动已经初现端倪。但是，这一综合试验区的设立，以及高层所释放的同时在区外推广经验的政策信号，都强烈地预示着规范民间资本的改革将是金融改革的下一个重要目标。因此，从法律的角度上理清民间借贷中间存在的系列问题，对于规范金融改革，引导民间资本理性流动具有支撑性和领导性的意义。

一、民间借贷行为的界定

（一）民间借贷定义

民间借贷，顾名思义，也即发生在民间的借贷或曰金融行为。在我国目前的法律体系中，由于《合同法》明确规定并不保护企业之间互相拆借的行为，因此，合法的民间借贷多是自然人之间的、自然人与法律（现在主要是司法解释[1]）认可的企业之间的借贷以及企业之间以经济交往的合法形式规避法律禁止性规定的借贷行为。国内学术界对于民间借贷概念的内涵和外延还未形成统一的认识。黄向红认为[2]，民间借贷亦称民间信用，是指不通过已经存在的金融机构，而在个人与个人之间，个人与集团之间进行的一种借贷活动，是一种比较原始的信用形式。有人指出[3]，民间借贷是公民与非金融机构的法人或组织与公民之间的相互借贷货币、实物和其他财产的行为。江曙霞教授认为[4]，民间金融活动（或组织）是一种复杂的经济金融甚至社会现象。它既是一种提供资金融通服务的经济制度，又具有促进社会进步的社会制度的特征。

（二）合法的民间金融形式

根据《合同法》以及最高人民法院的司法解释和相关批复，合法的民间金融形式主要有：

1. 自然人之间的借贷。自然人之间的借贷必须是为了合法的目的而进行才能被认为是受到法律保护的[1]。自然人之间的借贷行为利率应该控制在同期银行基准利率的四倍以内[5]。但是，从司法解释的精神来看，超过这一规定的民间借贷（也即通常所说的高利贷行为）虽然属于民事违法行为，但只是其超出的部分利率法律不予以保护，当事人之间也就存在着法律保护的债和自然之债两种债务。因此，从某种意义上来说，即便是超过司法解释规定利率的高利贷行为，也应该被认为是一种合法的民间借贷行为。

2. 自然人与企业之间的借贷。企业面向自然人的融资合法性界定是十分微妙的，必须划清其与非法集资甚至是集资诈骗之间的关系[6]。

3. 法律或者司法解释认可的企业之间的拆借行为。其主要有两种：一是企业以自有的预算外资金，包括税后留利资金或企业财务报表中“所有者权益”项下的资金为其他企业解决资金困难或生产急需，约定利息不超过国家法定同期银行贷款利率上限所订立的借款合同；二是银行信誉好的企业接受银行信誉差的企业的委托，从银行贷款进行转贷，中间无加息牟利而签订的企业间借贷合同。

值得注意的是，企业之间互相拆借行为属于违法，最早为人民银行《贷款通则》所规定。但是随着《合同法解释（一）》将《合同法》52条违反法律、法规的无效合同情形严格限定，其合法性就受到了质疑。目前仅有最高人民法院2001年民事审判会议说明作为依据，但是从司法实践来看，公司之间的民间拆借行为仍旧被认定为违法。这显然与我国的法律体系存在抵触[7]。本文认为，从其后人民银行的修改《贷款通则》征求意见稿（未通过）将企业间拆借行为合法化和多年来法律和司法解释并未积极修正以上错误来看，实际上是为打开企业之间互相融资的合法化之门留有余地。在民间金融空前繁荣的今天，金融改革向前推进不仅仅应该只是放宽金融领域的准入，也应该从根本上消解非金融企业的放贷限制。

4. 企业之间以合法形式掩盖的拆借行为合法性问题。我国《合同法》52条第（三）项明确规定：“以合法形式掩盖非法目的”的合同属于无效合同。据此，企业之间的拆借行为即便具有合法的合同形式也是无效的。但是不可否认的是，即便是在最高法屡屡对于合法形式掩护下的企业拆借认定违法，企业之间的拆借仍俨然成为一股不可阻逆的潮流，以拆借或者大规模融资为目的的直接金融行为层出不穷。最高法曾明令禁止的以联营为形式的拆借、融资租赁中的拆借、回购中的拆借、私募股权投资中的对赌协议等之外，还有诸如集团公司利用信托公司的融资行为等并没有被禁止。从根本上讲，即便是具有较强融资能力的大型企业，也存在扩大融资范围的需求，加之资本天然的趋利性，因此禁止企业融资必然就会导致更多的企业间合法融资形式掩护下的拆借行为的出现；并且，如果司法机关固守企业拆借非法而不予以保护的规定，那么因其造成的混乱和法律秩序的破坏恐怕并不会逊于放开这一行为造成的法律后果。

（三）国务院“十二条”对直接金融合法性之影响

国务院批准的《浙江省温州市金融综合改革试验区十二条》（以下简称“十二条”）提出了规范民间金融的制度措施，如建立备案制度；同时允许民间资本直接投资国外，形成国际热钱。然而，其最引人注目的还是允许新型金融组织的出现。由以上分析可以看出，这一举措实际在政策层面上为企业间的金融借贷行为合法化提供了可能。关于新型金融机构，“十二条”采取了不完全列举的方式，提出了包括城镇银行、贷款公司、农村互助金融组织等，不难看出，这与温州曾经出现的“抬会”[8]有相似之处，都是在银行为主的金融机构之外，引入民间资本。然而，这种金融机构与传统意义上的金融机构有显著不同。传统的金融机构，应该以2010年中国人民银行发布的《金融机构编码规范》中涉及的金融机构分类为准，显然，“十二条”所列示的金融机构与其有显著的不同，从其实质而言，这些新型金融机构仍旧是一般的民营企业，仅仅是经营范围存在着非生产性而已。无论是从规模上还是资本来源上看，其都与传统的金融机构不可同日而语。“十二条”对民间资本进入金融领域的适当放宽，实则为企业之间的借贷行为开启了政策之门，因为这些不能被完全列举的新型金融机构完全可能成为企业直接融资的最好工具。但是，不能据此认为“十二条”完全承认了直接融资，尤其是企业之间直接融资的合法性。因为政策与法律相比具有任意性和不确定性，因而有学者指出，政策调整非理性领域而法律调整理性领域，因此二者无论是从调整对象范围还是调整手段上都有显著不同。“十二条”作为政策，更多的可以视为其功能在于引导过剩的民间资本合理流动，促使当前经济软着陆，而不能据此认为直接融资的合法性已经或者即将得到确认。

二、新形势下民间借贷的司法影响及困境

国务院“十二条”的出台并没有为民间借贷尤其是企业之间的拆借行为的合法性给予充分的认定，政策很好地避开了法律和司法实践的困境，却再次把这一难题抛给了司法机关，无论是认定民间借贷合同的合法性还是认定非法吸收公众存款和集资诈骗，都更加充满了困难。本文认为，新的国务院“十二条”改革意见，如果进一步细化和落实，将会在两个方面对现有的司法实践提出挑战：其一，既然“十二条”鼓励突破传统的新型金融机构参与民间融资，就对企业之间借贷合同的有效性问题提出了新的挑战；其二，既然在政策层面上放开民间借贷并进行严格的规范，那么就不得不面对合法的民间借贷与非法吸收公众存款和集资诈骗的界分问题。

（一）对于企业间融资行为合法性的界定

第一部分已经论述了最高人民法院对于《合同法》52条的解释造成的人民银行《贷款条例》适用中存在的问题，而在司法实践中，以最高人民法院的会议纪要作为处理汹涌而至的民间借贷，恐怕有失司法裁判的严肃性。在国务院金融改革试验区“十二条”出台之际，这一司法裁判存在着极大的被架空的可能性。因为在现有的司法机关认定的合法形式掩盖“非法的”企业拆借行为之外，“十二条”实际上承认企业借助中介方的互为融资行为。相对于大型金融机构尤其是商业银行而言，新型金融机构的设立因其更为灵活、门槛更低，尤其是其更多的倾向于民间资本的进入，因而这就使得企业利用设立新型金融机构吸收存款成为可能。

在面对以上难题时，司法实践应该更多地尊重政策需求还是更多地考虑现有法律和司法解释以及最高法规定的精神，就成为一个两难的问题。而实际上，无论是何种选择，都不必然是对于法律的背离。学者们从物权法的基本精神（处分权）、人民银行禁止公司之间借贷行为的初衷以及现实需要角度，论证了放开民间借贷的合理性以及迫切性[9]。本文认为，无论是从现实必要看还是从基本法理分析，司法裁判中都不应该固守最高法以会议精神的方式确立的公司之间的借贷合同被认定为无效的规定。

1. “十二条”的出台，从根本上瓦解了这一规定存在的依据，也反映了当前形势的需要。资料显示[10]，温州民间融资的现状是：2011年8月末，参与民间借贷的资本约1200亿元，占全市银行贷款的20%左右，同比增长50%。从利率水平来看，2010年9月民间借贷综合利率25.44%，同比上涨近80%。其中，融资中介机构出借年利率一度高达48.92%。温州一地固然不可代表全国的实际情况，但不可否认，相比较20世纪90年代《贷款条例》颁行时的国有企业存在大量呆坏账以及民间资本并不充裕的情况，近年来民间资本迅速壮大已成为不争的事实，炒房团、炒金团的出现以及资本涌向国际市场也都证明了这一论断。而另一方面，由于银行的银根紧缩，中小企业生产成本的上升，发展实业的政策号召已成空话。因此，放开企业之间的融资，至少在现阶段是可行的。当然，正如前文所述，政策有其现实性考量，与法律相比，具有更大的不确定性，政策天生不能承担法律的历史使命。因此，在司法实践中承认企业之间直接融资行为的合法性的同时，并没有修改现行法律的必要性。这首先与现行法律并没有明文禁止企业拆借行为有关，也与适当保持法律的稳定性有关。毕竟，企业之间的拆借行为还需要实践的检验。

2. 企业对于自有的资金享有物权处分的权利。如前所述，20世纪90年代人民银行颁行《贷款条例》，很大程度上缘于当时大型国企资本负债率畸高，而其转而借出的资金多来自于银行贷款，因此为了维护金融机构的垄断地位和金融秩序的稳定，有必要限制这种行为。而时过境迁，现在形势下限制企业融资恐怕已经不具必要性。而且，从尊重企业对自由资金的处分权的物权法原理出发，不存在限制的法律依据。另外，随着近年来银行尤其是国有银行的利润曝光，不难发现，其畸高的利润来自于借贷利差，这与国外银行通过金融创新和投资获取利益存在明显不同，而这种利差得利的根本原因就在于银行的垄断地位。这样的现状为我国改革发展曾提供了资金保障，但是在现阶段，却阻滞了改革的深化。因此，一定程度上基于维护银行垄断地位而限制的企业间融资行为已经不是可以封“堵”的了。

（二）民间融资与非法吸收存款和集资诈骗的界分问题

集资诈骗罪是指以非法占有为目的，使用诈骗方法非法集资并达到法律规定的数额和情节的行为。集资诈骗罪的认定以行为人是否具有非法占有的目的为主，集资诈骗罪区别于其它非法集资类犯罪的主要特征也是行为人是否具有非法占有的目的，也正因此，若某种集资的行为的主观目的是以非法占有为目的且采取了诈骗的方法，即使该行为符合非法集资其他类罪的构成，也被认定为集资诈骗罪。2001年最高人民法院《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》将集资诈骗罪中的“非法占有目的”归纳为：其一，明知没有归还能力而大量骗取资金的；其二，非法获取资金后逃跑的；其三，肆意挥霍骗取资金的；其四，使用骗取的资金进行违法犯罪活动的；其五，销毁账目或者搞假破产、假倒闭，以逃避返还资金的；其六，其他非法占有资金而拒不返还的行为。同时集资诈骗行为也须具备一定的数额标准（个人集资诈骗，数额在十万元以上；单位集资诈骗，数额在五十万元以上的）才认定为犯罪，这也是司法实践中对集资诈骗罪的追诉标准。国务院关于温州金融改革的“十二条”意见出台以后，关于如何划定民间借贷和我国刑法规定的非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪的边界问题，成为一个紧迫的课题。吴英案最终以最高人民法院没有批准死刑判决收尾，也预示了刑事司法上对于两罪裁判正在发生转化。本文认为，在现有的刑法规定下，即便是国务院的“十二条”改革意见已经预示了民间融资的全面合法性，然而在刑事法律规定对于以上两罪的罪状描述并没有发生变化的前提下，任何关于民间融资和集资诈骗之间的界分问题，都是老调重弹。其创新意义至多是为法院提供一个可供参考的数额规定，并且这一规定还必得因地而异。因此，在民间融资全面合法化的黎明到来之际，真正值得探讨的并非简单的司法上的区分问题，而是立法对于这一时代变局的适当回应。法律固有的稳定性造就了它一定程度上的迟滞，但是这种迟滞不应该使得正义过分迟到。

三、刑事法律的回应

关于民间借贷的规范，首先是应不应该放开的问题。借鉴域外的立法经验，有如台湾地区完全限制者，也有如美国和英国等完全放开者，还有相对折中的有限制的放开者[11]。从“十二条”的政策精神来看，决策层应该更倾向于折中的做法。在严格规范、逐步摸索的基础上进行有步骤的放开是民间借贷走向完全的合法化的必由之路。而立法上的回应则是保障民间借贷走向完全合法化的保障。有学者指出的出台单行立法进行专门的规制，修改相关配套法律和行政法规以及对于《贷款规定》进行适当修改以促使法律体系协调，并且建立个人破产制度和完善监管都是十分必要的[11]。然而，基于上一部分提出的两点司法困境的分析，仅仅进行经济法领域的立法和法律修改并不能彻底理顺关于民间借贷法律规范之间的关系，也不能保障民间借贷逐步走向阳光化和合法化。本文认为，至少在刑事立法领域应该有所作为，在未来的刑法修正案中，应该对于集资诈骗罪进行适当的修改。

（一）集资诈骗罪的犯罪化依据批判

刑法理论中将一行为被法律规定为犯罪成为犯罪化，基于刑法的谦抑性原则，犯罪化遵循着严格的犯罪化依据。一般而言，法理上认定的犯罪化依据包括伤害原则、冒犯原则、道德保护原则和法律家长主义原则[12]，基于保护社会和保护人权并重的理念，更为广泛接受的是以伤害（法益保护）原则为基础，兼采冒犯原则和道德保护原则。具体到对于非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪犯罪化依据的分析上，因其本身是一种与自然犯相对的政治犯，一般不具有道德上的处罚依据，因此对于法益保护的侵害是其犯罪化的依据当无疑义。分析这两个犯罪所侵害的法益，对于判定其行为入罪的根据具有根本性的意义。

一般的刑法教科书将非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪的犯罪客体定义为复杂客体，即一方面上述犯罪侵犯了国家的金融秩序，另一方面侵害了公民的财产权。而从上述两罪被规定在我国刑法分则第三章破坏社会主义市场经济秩序罪可知，立法机关之所以惩罚这两种犯罪，更多的是基于其侵犯了国家的金融秩序的考虑。然而，从以上几个部分的分析可以看出，随着金融市场的发展，民间资本的蓬勃汹涌以及一系列规范民间借贷的监管措施出台，民间借贷行为对于金融秩序的侵害是否依旧存在或者说这种金融秩序本身是否存在值得质疑。

非法吸收公众存款罪往往被认为是侵犯了国家的金融管理制度。主流的解释是“非法吸收存款，任意提高利率，造成在吸收公众存款上的无序状态，不正当竞争，导致一些地方，一个时期以来，金融秩序混乱。不仅破坏了国家对经济进行宏观调控政策的实施，也使一些单位和个人的存款无法追回，遭受巨大损失，甚至影响了一些地方的社会稳定”[13]。从司法判决实践中不难归纳，以该罪判处刑罚的多是法人或者自然人在较大范围内公开吸收存款的行为，此类行为被认为是违反了金融机构的垄断地位和存款吸收的独享权力无可指摘，但是据此认定其破坏了金融秩序甚而威胁到金融管理制度则难免有小题大作的嫌疑。因为在允许民间资本进入金融领域吸收存款的前提下，对于非银行金融机构吸收存款予以犯罪化是相互矛盾的。进而，刑法这一罪名的设置存在着极大地妨害社会资本进入金融领域以及极力维护国有银行的垄断地位的嫌疑。

与以上分析的逻辑类似，集资诈骗罪也存在着犯罪化依据不充分的问题。集资诈骗罪客体是国家的金融秩序。集资诈骗的形式也属于一种资金的募集和融通的资本运作过程，根据非法集资的定义以及分类，可以很明显地看出，非法集资一般是通过发行股票、公司、企业债券等形式向社会多数的不特定对象募集资金，而且从前面对于非法集资相关类罪的认定中也可以看出，集资诈骗行为须达到一定的数额才会认定犯罪。往往人数众多，涉案金额大的集资诈骗就会严重破坏国家金融管理秩序。也正因此，集资诈骗也应属于破坏金融管理秩序罪的范畴。因为其与非法吸收存款罪除却主观方面有所不同外，客观方面极其类似。而集资诈骗罪中的非法占有目的是针对个人财产权的侵犯，不能据此认定对于金融秩序的破坏程度更加强烈。故此，作为一个破坏金融秩序的重罪，与其说其对金融秩序损害导致了较为严重的刑罚，毋宁说是其对公民财产权的法益侵害严重性程度使其产生了与较重刑罚相当的罪责。

（二）刑罚修改以适应新时期规范民间借贷行为的需要

1. 现有立法存在的问题。对以上两个罪名的犯罪化依据进行批判并不等于对其全面否定，在我国现阶段甚至是未来较长的一段时期内，废止这两个罪名都是不现实的，也是完全没有必要的。但正是因为这两个罪名的犯罪化依据本身就存在问题，也即对于两个犯罪的本质认识存在问题，导致了罪状设计的瑕疵，而这对于规范民间借贷行为，尤其是合理区分民间借贷和非法吸收公众存款罪以及集资诈骗罪产生了消极的影响。

对于非法吸收公众存款罪而言，从其罪状表述中可以得知，该罪主要规制两种行为：一是有吸收存款资格的机构非法提高利率或者变相提高利率吸收公众存款的行为；二是没有吸收存款的机构和自然人吸收存款的行为。本文认为，第一种行为入罪存在其合理性，因为即便是在放开民间金融的前提下，肆意提高利率的不正当竞争行为也需要刑法规制，这是对于经济法律的合理补充和保障，同时体现了刑事法律的谦抑性。但对于后一种行为却存在着一定的问题。因为既然允许民间资本进入金融领域，那么放开其登记注册为金融机构也就是必然之举，在民间资本设立的机构具备了吸收存款资格的前提下，不宜认定这一行为仍然构成犯罪。申言之，即便民间机构或者自然人暂时不具有吸收存款的资格，可以认定为违法行为，甚至认定为借款合同的无效，但是若认为其构成犯罪就会导致对其过分严苛的处罚。况且，学界主流观点也认为这一犯罪行为与民间借贷的区别也仅仅在于目的的区别，认为前者基于经营目的，后者多基于其他生活性质的目的[14]。而资本固有的逐利性正是放开民间借贷的重要根据之一，经营活动具有较高盈利性，自然是资本追逐的对象，设若否定吸收资本进行投资经营，也就阻塞了资本盈利的必然路径。

对于集资诈骗罪，该罪的罪名以及罪状都存在着过分含混之处，何谓“非法集资”需要严格界定。一般认为，该罪与非法吸收存款罪在客观方面相似。非法集资罪的客观方面表现为不具备集资行为条件和资质的主体实施以非法发行股票、债券、彩票、投资基金证券或其他债权凭证的方式向社会不特定对象募集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物及其他方式向出资人还本付息或给予其他回报的行为。有资质的机构以非法占有目的吸收资金和没有资质的机构和自然人以非法占有为目的吸收资金的行为均属于“非法集资”。如果这样界定“非法集资”是准确的，那么，基于以上的分析，除了非法侵财的目的需要刑法处罚以外，其面对的困境与非法吸收公众存款罪类似。而本文前已论及，其作为一个重罪，更多的是基于对于诈骗侵财的本质的主观恶性或者造成的严重后果的惩罚，而不是其客观吸收存款的行为何其严重。这样，就使得集资诈骗罪与诈骗罪的区分意义不大。

2. 适应现实之需要，修改非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪。基于上文对其存在问题的分析，本文认为，非法吸收存款罪仍然有存在的必要，但是其规范的重点不应再是无资质的法人和自然人吸收存款的行为，而是有了这种资质的法人或者自然人（如果其他法律赋予自然人这种资质）任意提高利率，进行不正当竞争甚至存在侵吞财产的故意，才能被定性为犯罪行为。而对于集资诈骗罪，其存在的意义更多的是对于以吸收存款形式非法取得公民财产的行为的规制，如果将其规范的落脚点定义在对于金融秩序的规范上，则存在与非法吸收公众存款罪的重叠甚至是龃龉，而如果基于侵犯公民财产权的视角对其加以规制，那么其与诈骗罪罪状重叠，也就没有存在的必要了。

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浅议民间借贷与非法集资 篇4

贷

浅谈非法吸收公众存款罪与民间借贷2007-12-15 22:38:06第1文秘网第1公文网浅谈非法吸收公众存款罪与民间借贷浅谈非法吸收公众存款罪与民间借贷(2)

一、问题的提出

近年来，媒体报道了大量的“非法吸收公众存款罪”案例，笔者发现这一罪名的扩大化己经是极普遍的现象。一些地方的司法实践把一些民间借贷行为都放进这个罪里。许多个案根本不考虑企业或个人吸收资金是以非法从事资本、货币经营为目的还是为解决企业或个人自身发展需求；不考虑是否存取自由、是否造成损害后果。这一扩大化的倾向与入世后打破金融垄断、鼓励金融市场

竞争、民间金融逐步合法化的趋势是完全背道而驰的，如果放任这一扩大化的倾向继续发展，必将成为我国金融市场发展的阻碍。

在理论上，“非法吸收公众存款罪”的扩大化表现为：把“非法吸收公众存款罪”解释为：非法吸收公众原本会存到银行金融机构去的存款。其理由是：因为被有关企业或个人吸收或借贷，使银行的存款业务减少；行为人虽然没有对“存款人”的财产造成损失，但必须对银行金融业务减少而造成银行的损失及其储户的“彷徨”负责。从而，该罪的危害不但是对金融秩序的危害，而且扩大为对金融机构的垄断利益的危害，这样就把损害金融垄断者的利润和危害金融管理秩序混为一谈。因此，从本质上说，非法吸收公众存款罪罪名的扩大化必然导致对金融机构垄断的强化。从长远来看，这样做不但对银行等金融机构有百害而无一利，而且会阻碍民间借贷的正常发展。所以，有必要在对非法吸收公众存

款罪与民间借贷加以区分。

二、对非法吸收公众存款罪的分析

在改革开放以前，我国实行高度集中的计划经济体制，金融业是国家进行计划调控和经济建设的重要职能部门，其活动带有很强的行政色彩；另外，这一时期由于经济不发达，公民手头现金、存款甚少，机关、社团也没有更多可供支配的资金，因此就不存在非法吸收公众存款或变相非法吸收公众存款的制度环境和客观条件。所以，1979年我国在制定第一部刑法时，并没有规定这个罪名。

随着我国改革开放政策的推行和深入，国家经济日益活跃，公民生活水平日渐提高，手头现金和储蓄存款也越来越多。特别是随着社会主义市场经济的逐步发展，国家金融市场的搞活，市场日益繁荣和市场主体自主经营权的扩大，一些个人和公司、企业为了发展生产或扩大经营，千方百计、想方设法募集资金，有的进而发展到违反国家金融

法规，擅自吸收公众资金或变相吸收公众资金，进行非法集资活动，其中一些金融机构也在相互竞争中进行非法吸收公众存款的活动。这些行为不但严重扰乱了国家正常的金融管理秩序，还给国家和公民带来了极大的金融风险，而且引发了不少民事纠纷和刑事犯罪。为此，1995年5月第八届全国人大常委会通过的商业银行法第十一条专门规定：未经中国人民银行批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用“银行”字样；其第四十七条规定，商业银行不得违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段，吸收存款，发放贷款；其第七十九条还特别规定：未经中国人民银行批准，擅自设立商业银行或者非法吸收公众存款、变相吸收公众存款的，依法追究刑事责任，并由中国人民银行予以取缔。同年6月，第八届全国人大常委会又通过了《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》，其第七条明确规定了非

法吸收公众存款罪。这是本罪第一次以单行刑法的形式得以确立，并规定了相应的刑罚。

1997年刑法修订时，考虑到本罪的设立对维护国家金融秩序，保障国家金融体系安全、稳健地运行，促进和完善社会主义市场经济体制所起的重要作用，完全吸纳了《决定》关于非法吸收公众存款罪的规定，并以第一百七十六条做了专门规定。按照我国现行刑法第一百七十六条的规定，非法吸收公众存款罪是指违反国家金融管理法规，非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的行为。

鉴于20世纪90年代国内金融秩序较为混乱，特别是非法吸存、非法集资的严峻形势，国务院于1998年7月13日专门制定了关于《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称《取缔办法》）。其第三条规定，非法金融机构是指未经中国人民银行批准，擅自设立从事或者主要从事吸收存款、发

放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖等金融业务活动的机构。非法金融机构的筹备组织，视为非法金融机构；其第四条还对

“非法吸收公众存款”和“变相吸收公众存款”进行了行业性解释：“前款所称非法吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动；所称变相吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动。”这为认定非法吸收公众存款罪和适用刑法，提供了规范性的依据。

统观关于本罪的立法过程，可以看出，国家启动刑罚机制的目的，在于打击所有违反国家金融管理法规，非法吸收公

浅议民间借贷与非法集资 篇5

司诉 讼

理由

是什么？

广元市处置非法集资实施办法

第一条 为切实做好处置非法集资工作，维护全市正常经济金融秩序和社会稳定，依据《四川省处置非法集资联席会议制度》、《四川省处置非法集资实施办法》等规定，结合广元实际，制定本实施办法。

第二条 处置非法集资工作涉及面广、情况复杂，事关金融市场健康发展和社会稳定大局，各级人民政府及相关部门要高度重视，加强领导，精心组织，确保对非法集资活动及时认定、有效处置。

第三条 处置非法集资工作要坚持政府主导、属地管理、依法查处、及时果断、协作配合和积极稳妥原则。

第四条 处置非法集资主要包括做好对非法集资的监测预警、调查取证、性质认定、依法处置和维护稳定以及宣传教育、法规建设、信息报送等工作。

第五条 处置非法集资工作要依法保护社会公众的合法利益，在法律框架内尽可能帮助受害人减少经济损失;依法打击非法集资活动，维护社会稳定。

经有权机关批准的集资要严格按照“谁批准，谁负责;谁用钱，谁还债;谁担保，谁负相应责任”的原则依法处置。

第六条 各级人民政府、各行业主(监)管部门负责对本地区、本行业非法集资的监测预警，做到及时发现、及时分析、及时通报，防止事态蔓延，尽可能把非法集资活动控制在萌芽状态。

各级各有关部门对任何非法集资活动不承担兜底责任，也不承担任何非法集资损失。

第七条 各级人民政府、各行业主(监)管部门应通过建立健全群众举报、媒体监督、部门监管和查处相结合的信息采集渠道加强风险防范和预警。注重运用先进技术手段加强日常监测。应向社会公布举报电话，落实专门部门负责电话、信件和人员来访举报，及时按程序处理。

第八条 各行业主(监)管部门应建立涉嫌非法集资案件受理登记制度，确定部门及人员负责案件的受理工作，区别不同情况进行处理：

(一)对不属于非法集资性质的举报线索，由行业主(监)管部门作出终结受理结论，并向举报人回复。

(二)对管理职责明确的涉嫌非法集资活动线索，由行业主(监)管部门在职权范围内受理。

(三)对案情复杂或超出部门管理权限的，由行业主(监)管部门提出处理意见和建议报当地人民政府。

(四)对涉嫌犯罪的案件线索，行业主(监)部门直接移送当地公安机关。

第九条 各级人民政府组织协调本辖区涉嫌非法集资案件受理工作，根据行业主(监)管部门提交的涉嫌非法集资线索情况报告，及时组织公安、工商等相关行业主(监)管部门研究处理意见。

(一)对不属于非法集资活动的，作出终结受理结论。

(二)对涉嫌非法集资活动的，确定主办部门和协办部门进行调查处理。

(三)对涉嫌犯罪的案件线索及时移送公安机关。

第十条 对涉嫌非法集资案件的调查取证工作由各级政府组织，行业主(监)管部门主办。

第十一条 对案情单

一、主(监)管部门职责明确的涉嫌非法集资案件，公安机关、行业主(监)管部门应在职权范围内开展调查工作。

第十二条 对案情复杂、涉及面广、调查难度大的涉嫌非法集资案件，由各级人民政府组织召开有关部门参加的联席会议，成立联合调查组，确定牵头部门和参与部门，成立联合调查组，开展联合调查取证。

第十三条 调查取证工作一般应在三十个工作日内完成。

第十四条 对涉嫌非法集资案件性质的认定由各级人民政府负总责，依法进行认定。

(一)法律规定明确、性质无争议的非法集资案件，公安、司法机关可依职权直接认定和处理。公安、司法机关认为需要行业主(监)管部门出具行政认定意见的，相关行业主(监)管部门应根据证据材料作出是否符合行业技术标准的行政认定意见。

(二)行业主(监)管部门可依据调查情况和有关规定，对涉嫌非法集资案件直接作出性质认定。

(三)各级人民政府可通过召开联席会议的方式，对以下涉嫌非法集资活动进行性质认定：

1.联合调查组提交的;

2.行业主(监)管部门难以定性的;

3.下级政府上报的认定申请。

(四)案情重大或复杂的非法集资案件，本级人民政府难以进行性质认定的，报上一级人民政府进行性质认定。

联席会议在相关行业主(监)管部门出具行业技术标准认定意见的基础上组织认定，有关部门依法出具认定结论。

第十五条 各行业主(监)管部门或当地政府处置非法集资联席会议认定非法集资活动性质涉嫌犯罪的，移送公安部门依法查处。

第十六条 非法集资一经认定，当地人民政府应负责做好非法集资案件的债权债务清理清退等处置善后与维护稳定工作，各有关部门要积极协调、配合。

第十七条 对情节轻微、社会影响较小、非法集资单位或个人有还款能力和还款意愿的案件，由当地人民政府责令立即停止非法集资活动，指导、督促其限期完成集资款的清理和清退。

第十八条 除第十七条所述非法集资案件外，当地人民政府应组织有关单位成立专案组、制定处置方案、明确债权债务清理清退主体、公告取缔。

第十九条 对跨地区的非法集资案件，按下列程序进行处置：

(一)公司注册地在涉案地区的，由公司注册地人民政府牵头负责。

(二)公司注册地不在涉案地区的，由涉案金额最多的地区人民政府牵头负责，相关地区人民政府积极配合并负责做好本地区工作。牵头地区人民政府组织协调其他涉案地区制定统一的债权债务清理清退原则和方案，保证依法处置工作顺利进行。

(三)其他情形的跨地区案件，由涉案金额最多的县(区)人民政府牵头，按照统一的原则和方案做好处置善后工作。

第二十条 各级人民政府、各行业主(监)管部门应做好非法集资工作信息统计和报送工作，定期向联席会议办公室报送报告报表、情况分析。

联席会议办公室应进行汇总、分析，将结果及时报告同级人民政府和上级联席会议。

第二十一条 处置非法集资工作应坚持查处取缔与宣传教育相结合的原则，开展有针对性的宣传教育，不断增强广大群众的法律法规意识、抵制非法集资及自我保护意识，努力消除非法集资滋生的条件。

第二十二条 各级处置非法集资联席会议负责制定有关打击和防范非法集资的宣传教育规划，报同级人民政府批准后实施;同时对会议成员单位和下级人民政府开展宣传教育工作进行督促和指导。

第二十三条 广元市处置非法集资工作适用本办法。县(区)人民政府可依据本办法制定实施细则。

第二十四条 本办法由广元银监分局报请市政府同意后作出解释。