浅析我国环境公益诉讼激励机制的构建

浅析我国环境公益诉讼激励机制的构建（共8篇）

浅析我国环境公益诉讼激励机制的构建 篇1

论文摘要 环境公益诉讼的良性运行需要相关的激励机制，环境公益诉讼激励机制具有被激励主体的多样性、涵盖内容的广泛性和激励方式的灵活性的特征。构建环境公益诉讼激励机制是完善环境公益诉讼制度的应然决定，是与国际社会发展接轨的实然选择。构建环境公益诉讼激励机制可重构公益诉讼费用规则、建立诉讼费用援助制度、原告胜诉奖励制度、律师胜诉奖励制度和被告败诉惩罚制度。

论文关键词 环境公益诉讼 激励机制 诉讼费用

一、环境公益诉讼激励机制的特征

环境公益诉讼激励机制是指为环境公益诉讼原告主体提供便利的诉讼条件，以确保其能够顺利启动诉讼程序，维护公共利益，并且如果环境公益诉讼的原告是公民或社会组织，在胜诉后，可依法获得因诉讼而支出的补偿，同时获得适当的物质奖励及精神奖励的制度。①在公益诉讼发达的美国和日本等国家都建立了相关激励机制，各具特色。纵观世界各国建立的环境公益诉讼激励机制并结合其本身，我们可以得出环境公益诉讼激励机制具有以下三个特征。

（一）被激励主体的多样性

在环境公益诉讼中，美国和日本都发展了当事人适格理论，扩宽了原告的范围。在日本能够提起环境行政公益诉讼的主体是某一区域的居民；在美国能够提起公民诉讼的主体既包括社会团体也包括公民个人。二者的规定虽然不尽相同，但有一个共同点，即扩宽了原告的范围。从世界各国法律规定来看，环境公益诉讼主体可包括公民、社会团体、律师、国家机关等。

（二）涵盖内容的广泛性

环境公益诉讼的复杂性在一定程度上决定了环境公益诉讼激励机制涵盖内容的广泛性。与私益诉讼不同，公益诉讼具有其复杂性。公益诉讼涉及的主体更加多样化，可能包括国家机关、社会团体、企业、公民个人以及律师；公益诉讼涉及的利益多样化，既包括个人的私人利益，也包括社会的整体利益，还可能涉及国家利益；公益诉讼涉及的程序更复杂化，公益诉讼一般历时长、举证难、花费大、专业能力要求高。因此环境公益诉讼激励机制涵盖内容具有广泛性，涉及立法层面、制度层面、现实实践层面等。

（三）激励方式的灵活性

环境公益诉讼激励制度建立的主要目的是为了保证环境公益诉讼的良性运行，所以具体的激励方式的设置也应当以此为方向，只要能够促进环境公益诉讼良性运行的方式都应当采用。“无救济即无权利”，这一理论要求对所有合法权益都应当提供充分、合理的救济途径。各国在诉讼实践中，激励方式多样且灵活。提供物质基础为诉讼主体创造诉讼条件，减轻其经济负担；通过相关的奖励措施激励公民、团体等维护环境权益，提起公益诉讼；通过放宽原告诉讼主体资格条件、根据案情简化立案程序、减轻原告举证责任等以减轻原告的诉讼负担；通过公益诉讼宣传、建立公益诉讼组织等以促进公民个人和相关社会组织积极参见公

益诉讼，维护环境公益权利。

二、我国环境公益诉讼激励机制构建的必要性

截止2013年5月初，全国已有16个省、直辖市设立130多个环境保护法庭、审判庭、合议庭或者巡回法庭，以受理环保案件。2013年1月1日施行的新《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这些都见证了我国环境公益诉讼发展，环境公益诉讼制度正在逐步的建立起来，现实中环境公益诉讼“零受案率”值得我们深思。理论发展与实践现状都要求我国环境公益诉讼激励机制的建立。

首先，从理论层面上看，建立环境公益诉讼激励机制是完善环境公益诉讼制度的必然要求。我国的环境公益诉讼制度还不完善，缺乏相应的配套机制。新《民事诉讼法》第55条并不是关于民事公益诉讼的制度性规定，而仅仅是一个关于民事公益诉讼的原则性规定，对我国建立环境公益诉讼制度提供原则性的指导，新《民事诉讼法》对于公益诉讼的客观范围、主观范围、诉讼程序、诉讼费用等问题并未做具体说明，对诉讼主体资格问题规定模糊，可操作性不强。环境公益诉讼激励机制是与环境公益诉讼相配套的机制，其涉及的被激励主体、涵盖的内容和激励的方式都为确定环境公益诉讼的客观范围、主观范围、诉讼程序、诉讼费用等问题提供了必要的参考，建立环境公益诉讼激励机制是完善环境公益诉讼制度的必然要求。

其次，从实践层面上看，建立环境公益诉讼激励机制是改变我国环境公益诉讼现状的客观需要。福建省于2013年4月9日才受理首例环境污染公益诉讼；经统计，截至2013年12月3日，我国各级法院共受理环境公益诉讼53件。我国每年发生的环境污染案件有上千起，但能进入诉讼程序的屈指可数，受害者的环境权益得不到伸张，而污染企业却不需要为污染损害的生态环境埋单，环境公益诉讼未能达到人们的预期效果，让我国利用环境公益诉讼进行环境保护的最初目标落空。究其原因，我们可以发现很多有资格提起诉讼的国家机关和相关组织都不愿诉、不敢诉，因提起诉讼的成本太大，缺乏激励机制，从而导致缺乏内在动力。

最后，建立环境公益诉讼激励机制是同国际社会发展接轨的实然选择。在环境公益诉讼制度完善的很多西方国家都建立了环境公益诉讼激励机制，其中最具代表性的当属美国。首先关于原告资格的认定，美国公民诉讼的原告范围比较宽，其次，在举证责任方面，原告承担有限的举证责任，只需提供证明环境损害或损害的初步证据，至于损害事实存在与否以及行政机关的行政行为与损害结果是否存在因果关系，均由被告承担举证责任。再次，在诉讼费用负担方面，由于环境公益诉讼是为了维护公共利益，不同于私益诉讼，具有其特殊性，美国在诉讼费用的承担方面作出了有利于原告的规定。如规定占优势的当事人承担诉讼费用，同时，法院还可判决律师费由被告承担以减轻原告的诉讼成本。最后，美国还规定了原告胜诉奖励制度。美国在数年来积累经验，建立了公益诉讼激励机制并取得了良好的效果。建立我国环境公益诉讼激励机制是该制度本身发展的必然结果，是同国际社会发展接轨的实然选择。

三、构建环境公益诉讼激励机制的具体设想

（一）适度扩宽原告范围

新《中华人民共和国民事诉讼法》仅赋予法定的国家机关和有关组织原告资格，而将公民个人排除在公益诉讼大门之外。特定国家机关和有关社会组织都可以提起环境民事公益诉讼，但仍然难免有无人起诉的情况。公民享有环境权，对环境是否受到污染和破环有着最直接的感受，从一个经济人的思维出发，公民个人都追求着自己利益的最大化，当自己的利益受到损害时，他们自身维权的动力是最大的，他们会利用一切可以利用的方法去维护自身的合法权益。因此赋予对环境公共利益受损有切身体会的公民以公益诉权，能最大限度地发动公众力量制止违法行为，保护环境公共利益。当然从实践和相关制度来看，公民作为原告有很大的局限性，如经济实力不强，专业性不够等等，往往即使胜诉也不足以对侵权行为进行制裁。因此，可以将公民作为民事公益诉讼的补充主体，即在法律规定的机关和相关组织没有提起环境公益诉讼时，公民可以直接向人民法院起诉。

（二）重构公益诉讼费用规则

现行公益诉讼费用规则不适用于以维护社会公共利益的公益诉讼。一般而言，环境污染损害往往涉及面广、范围大、恢复和修复极其困难，诉讼请求赔偿数额巨大，案件受理费高昂；环境公益纠纷原因复杂，要弄清污染和破坏行为与损害事实之间有无因果关系，以及损害程度如何，往往要经过繁杂的调查取证、鉴定，所需鉴定费用会让当事人难以承受，有时甚至不得不放弃诉讼；环境公益诉讼专业性强，时间长，需要耗费大量人力物力财力，不仅包括高昂的律师费，还有鉴定评估费、食宿费等。因此，重构公益诉讼费用规则显得十分必要和迫切。环境公益诉讼的案件受理费应按件收取，且应低廉；交纳时间可以实行案后交纳；诉讼费用的负担应让国家和社会来共同分担。

（三）建立诉讼费用援助制度

我国可以设立环境公益诉讼专项基金，环境公益诉讼基金旨在为想提起诉讼但因经济负担而不愿提起的环境公益诉讼主体在经过基金会审查同意后为其提供部分或全部费用以更好的维护环境公共利益。其基金可来源于政府财政支持、公众募捐、私人捐赠，还可从每件胜诉的环境公益诉讼案件中被告所交纳的罚款中提取一定比例。另外可以建立环境公益诉讼保险制度，可减轻原告的诉讼负担。随着市场经济的进一步深化和发展，保险制度进入到人们生活的多个方面。公益诉讼保险人可以以公益诉讼为保险标的，在提起公益诉讼时可以要求保险公司支付部分甚至全部诉讼费用。

（四）建立诉讼奖惩制度

第一，建立原告胜诉奖励制度。环境公益诉讼的原告为了环境公共利益，耗费大量的人力、物力、财力，为提高原告提起环境公益诉讼的积极性，我国可以借鉴美国的“赏金猎人”制度，规定胜诉原告可以主张败诉被告支付的损害赔偿金的一部分作为奖励。为弥补公共执法资源的不足，美国求助于公权力机关以外的私人来抓捕逃犯，并对成功抓获逃犯的私人进行奖赏，这就是美国的“赏金猎人”制度。西方国家在其公益诉讼中大都引入了“赏金猎人”制度。美国《反欺骗政府法》规定原告胜诉后，可以从法院判令被告支付的罚款中分得一部分，其比例为15%至20%。鉴于我国公益诉讼刚刚起步，可以先规定一个相对较低的比例，但至少应保证胜诉原告的合理成本支出得到补偿，否则无法发挥这一制度应有的激励功能。

第二，建立律师胜诉取酬制度。在环境公益诉讼中，原告和被告的实力悬殊，原告一般处于弱势地位。国外公益诉讼的实践表明，律师参与公益诉讼，对平衡诉讼双方的对抗能力至关重要。鉴于律师的重要性，应采取措施提高律师参与公益诉讼的积极性。律师胜诉取酬制是指律师和权力救济申请者在究竟前约定的，申请者在救济活动结案后按其所获利益的多少向律师支付一定比例服务费的制度。一方面可以激励律师参与公益诉讼，另一方面也可以促使律师竭尽全力办案，以此提高了原告的胜诉把握，从而又激发了原告的积极性。

浅析我国环境公益诉讼激励机制的构建 篇2

一、我国现行法律体系下环境公益诉讼制度的现状

环境公益诉讼作为一种新型诉讼形式, 在我国立法上并没有得到确认, 但由于人们运用法律解决环境问题的要求日益迫切, 环境公益诉讼在司法实践中已屡见不鲜。环境公益诉讼在立法上的缺失必然导致司法实践中的无法可依, 因此法院在审理环境公益诉讼案件时, 处于十分尴尬的两难境地。

(一) 环境公益诉讼在立法上的缺失

环境公益诉讼制度的建立, 有赖于在实体法上确立环境权。而在我国当前的法律体系中, 对环境权的规定存在严重缺失, 不仅《宪法》没有规定环境权, 《环境保护法》等法律也没有规定;这就直接导致了我国诉讼法体系对于环境公益受到侵害时, 也无能为力。首先, 就民事诉讼而言, 《民事诉讼法》第108条规定起诉的必要条件为:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。可见, 我国民事诉讼法所采取的是比较彻底的原告一元化, 即有权提起诉讼的原告只能是受害者本人亦即实体权利关系人, 而环境公益的一个重要特点就在于它是一种比较抽象的社会公共利益, 任何单位和个人没有专属享用权。不仅如此, 由于遭受的环境侵害大多是“间接的”和“无形的”。因此, 难以确定一个直接、具体的受害者担当原告。其次, 就行政诉讼而言, 《行政诉讼法》第41条规定了原告只能是“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织”。由此可以看出, 行政诉讼的原告只能是行政相对人, 而非行政相对人以外的第三人。再次, 就刑事诉讼而言, 刑事诉讼程序只适用于触犯刑法构成犯罪的违法行为, 那么对环境造成侵害但尚未构成犯罪的违法行为显然不能适用刑事诉讼程序。环境公益诉讼制度在诉讼法上的局限, 使得对环境公益的侵害无法进入诉讼程序, 因此, 也就无法得到法律上的救济。

(二) 环境公益诉讼在司法中的困境

环境问题的日益严峻已引起政府的广泛关注, 在国内也引发了许多人们为保护环境公益而提起诉讼的案例。然而由于我国法律缺乏相关规定或者即使有相关规定也不能适应环境纠纷的特点, 因此, 法院都以“法无明文规定”为由判决原告败诉或以当事人诉请的事项“不属于法院的受案范围”或以当事人“原告主体不适格”为由将当事人拒之门外。此类现象的出现说明了, 人们通过法律手段解决环境问题的要求十分迫切, 但由于环境公益诉讼在立法上的缺失, 法院在办案过程中不得不有所顾及, 所以法院在办理环境公益诉讼案件时处于进退两难的尴尬境地。

二、我国建立环境公益诉讼制度的原因分析

(一) 我国环境问题日趋严重

我国经济的高速发展, 在带来巨大社会财富的同时也带来了严重的环境问题。尽管环境问题已经引起了政府的高度重视, 并采取了相应的措施进行治理, 但环境保护的前景依然不容乐观。环境问题严重威胁人们的人身和财产安全, 直接影响国家的可持续发展, 已经到了必须得到有效解决的时候了。

(二) 单一行政监管环境模式的失效

我国在环境保护方面长期以来实行的是国家监管环境这一单轨运行模式, 主要通过各级政府的环境保护机关以国家名义和法律形式, 对环境进行监督和管理。按理说, 我国应当能够凭借其星罗棋布的行政权力网络, 实现对各类社会危害行为的监控, 迅速制止各种环境侵害行为, 及时地保护社会公共利益。但由于行政体制的紊乱与软弱、行政监督的缺位与低效, 及环境行政执法中的地方保护主义等因素, 致使日益扩张的行政权力不仅未能有效地承担起保护环境公益的重任, 甚至它本身还构成了对公共利益的威胁。因此, 这种单一行政监管环境模式尚不足以对环境形成完善的保护, 同时行政监管模式的失效也使得人们从法律视角寻求对环境的保护。

(三) 现行法律制度难以满足保护环境的需要

在我国现行法律体系中, 虽然也有对环境进行保护的法律制度, 但保护的效能却十分有限。当前司法实践中, 通常运用代表人诉讼制度对环境进行保护。但我国的代表人诉讼制度在环境公益纠纷解决方面还面临许多问题。如集团形成的标准过高, “搭便车”现象, 特别是原告诉权、受案范围、举证责任等一些诉讼中的具体法律规定阻碍了环境公益诉讼的进行。因此, 我国现行法律制度对环境公共利益的保护功能非常有限, 环境公共利益得不到有效的法律保护。

三、构建我国环境公益诉讼制度的设想

在我国现行法律体系中, 关于环境公益诉讼制度的规定无论在实体法还是在诉讼法上都存有缺陷。环境公益诉讼是环境实体法和环境诉讼法共同作用的产物, 因此, 构建环境公益诉讼制度应从实体法和诉讼法两个方面着手。

(一) 在实体法上确立环境权

环境权是指公民的环境权利, 即公民有在良好、适宜的环境中生活的权利, 我国《宪法》中虽有一些关于环境保护的规定, 如第9条:“国家保障自然资源的合理利用, 保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人用任何手段侵占或破坏自然资源。”再如第26条:“国家保护和改善生活环境和生态环境, 防治污染和其他公害。”但遗憾的是《宪法》没有明确规定公民的环境权, 目前我国公民环境权立法遭遇的最大问题是宪法中没有写入环境权条款。环境权作为一项基本的人权, 应该首先在宪法里予以确认。但仅在《宪法》中规定环境权是远远不够的, 还要在《民法通则》、《环境保护法》等部门法中予以具体细化, 使其具备可操作性。

(二) 完善诉讼法律制度

1、扩大环境公益诉讼的原告资格。

根据我国现行法律规定, 对原告资格的限定采取的是直接利害关系原则, 即只有利益受到直接损害的主体, 才有权向法院提起诉讼。这样的规定是单纯从保护个人利益的角度出发, 对公共利益的保护则显得十分不利。环境利益是公共利益的重要组成部分, 其主体是国家和社会, 但国家和社会都是抽象的主体, 在利益受到损害时不能直接作为原告提起诉讼, 因此, 当环境公益受到损害时就缺乏代表环境公共利益进行诉讼的适格主体, 对环境公益的救济将无法进入诉讼程序。环境公益诉讼制度的构建, 有赖于突破直接利害关系原则, 适度放宽原告资格的限制, 扩大诉讼主体的范围。应当借鉴美国“公共信托”理论, 环境公益的享有者是全体国民, 因此, 当环境公益受到损害或有损害之虞时, 任何个体, 包括公民、法人和社会团体, 都有权为维护环境公共利益而提起诉讼进行司法救济。从而解决传统诉讼法理论中环境公益受害者无从救济和民众投诉无门的尴尬境地。

2、受案范围的适当界定。

环境公益诉讼的预防特征决定了环境公益诉讼的提起并不要求一定要有损害事实发生, 只要能根据有关情况合理判断有损害之虞, 就可以提起诉讼, 由违法行为人承担相应的法律责任。环境一旦遭受破坏就难以恢复原状, 或者即使可以恢复也要花费相当大的成本, 因此, 这样规定可以有效地保护环境公益免受违法侵害, 把环境损害消灭在萌芽之中。现行法律规定环境行政公益诉讼范围仅包括行政机关的具体行政行为, 行政机关的抽象行政行为也应该纳入到环境公益诉讼范围。因为, 行政机关在制定一些危害环境的开发计划、规划、政策时也有可能忽略环境公共利益而给环境造成损害, 特别是行政机关的抽象行政行为影响十分广泛, 因此这种损害一旦发生, 其所造成的损害后果将非常严重, 所以有必要将可能对环境公益带来不利影响的抽象行政行为纳入到司法审查范围。

3、诉讼费用的公平负担。

依照我国现行诉讼规则, 案件诉讼费用一般采用计件或根据诉讼标的额计算, 由败诉方承担, 但实际由原告预付。环境公益诉讼案件的特殊性决定其诉讼费用的高昂非一般公民或组织所能承受, 为了不使诉讼费用成为环境公益诉讼的阻碍, 一些国家在环境公益诉讼费用的负担上实行有利于原告的原则, 并建立了相应的保障和激励机制。环境公益诉讼的提起是为了维护国家和社会公共利益, 应将环境公益诉讼案件列入不须预交诉讼费用案件的范围, 诉讼费用也更适宜用计件方式计算, 在坚持诉讼费用有利于原告原则的同时也应该兼顾被告特别是污染环境企业的利益, 因为这些企业存在的本身即意味着其也在创造着社会财富, 促进社会公益的增长, 因此, 应该建立环境公益诉讼基金并创建环境公益诉讼费用保险制度, 避免企业因巨额诉讼成本而破产。

4、诉讼时效的相应延长。

我国《环境保护法》规定:“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为两年, 从当事人知道或应当知道受损害时起计算”。环境侵害具有缓慢性, 它是多种因素经过长时间的复合累积后逐渐形成和扩大的, 其自实施侵害行为之时起至损害发生之时止, 须经历相当长的一段时间。因此, 只有规定较长的时效期间才能有效保护受害人的合法权益应当根据不同环境损害的类型相应延长诉讼时效, 从而给予环境公益更为周全的保护。

参考文献

[1]、周楠, 吴文翰.谢邦宇.罗马法[M].群众出版社, 1983.

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[7]、史玉成.环境公益诉讼制度构建若干问题探析[J].现代法学, 2004 (6) .

构建我国环境公益诉讼制度 篇3

关键词：公益诉讼 环境保护 构想

公益诉讼，通常被理解为以个人、组织或者机关为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益（公益）的行为为对象，以制止损害公益行为并追究公益加害人相应法律责任为目的，　向法院提出的特殊诉讼活动。环境公益诉讼作为一种权益救济方式，是指公民和社会团体针对行政机关、企事业单位或其他组织及个人的不当行为或违法行为致使环境受到或可能受到污染和破坏的情势下，为维护环境公共利益不受损害而依法向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼的目的是保护环境，预防和制止对环境的污染，而不是在事后对破坏环境的行为予以惩罚。

根据损害环境公共利益的主体不同，可以将环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两种模式。前者由适格原告对相关民事主体损害环境公共利益的行为向法院提起诉讼并要求其承担民事责任，在诉讼过程中适用民事诉讼法的诉讼；后者则针对政府行为，对政府在行政过程中对环境造成的破坏或者对破坏环境的行为不作为，特定适格主体对此类政府行为诉诸法院，要求政府纠正破坏环境的行为或者终止不作为行为。

环境权是一种新的、正在发展中的重要法律权利，是环境法的一个核心问题，是环境立法、执法和诉讼的基础，也是环境法学和环境法制建设中的基本理论。1960年，美国密执安大学的萨克斯教授提出了公共信托理论新观点。他认为：水、空气等人类生活须臾离不开的环境要素不是无主物，而是全体国民的共有财产，国民为了管理他们的共有财产可委托政府管理。　此时国民与政府之间为委托人和受托人的关系，　政府应当为全体国民包括当代美国人及子孙后代管理好这个财产，　未经委托人许可，政府不得自行处理这些财产。公共信托理论不仅为公民个人主张环境权利提供了依据，同时也为公民主张环境权利提供了双重选择。一方面，国家或政府作为受托人对于环境资源取得普通法上的所有权，同时承担着保全、保存、保护信托财产，使之处于安全状态的义务。另一方面，全体公民作为受托人和受益人，对环境资源享有衡平法上的所有权，并且享有受益权。如果国家或政府滥用权力、或未尽到善良管理人的义务、或损害受托人的利益、或不能公平地对待多数受益人，公民都可以主张权利，请求国家履行受托人的义务，为全体公民保护和改善环境。

1970年　3月　1日，日本东京举行东京公害国际会议，会后发表了《东京宣言》，该宣言采纳了大阪律师协会的意见，　提出将环境权作为一项法律权利和基本人权对待。环境权这一崭新的权利，在谴责公害的舆论不断高涨的背景之下，得到抱着对扑灭公害的期待的世人的欢迎，　被算作新的种类的基本人权之一。

笔者对构建我国环境公益诉讼制度的几点构想：

（1）在相关法律中确立环境公益诉讼制度

正如前文所述，　我国在立法上已经有保护环境以及公益訴讼的规定。但这些规定都是散见于一些法律中，并为形成完整的诉讼体系。导致虽有一些规定，但是由于规定不明确，以致发生破坏环境的事件时无法诉诸法律。使公民的环境权空置。因此，　我国应该在相关法律中确立完整的环境公益诉讼制度。主要是在环境保护法等相关法律中明确确立环境公益诉讼制度，完善诉讼中的各项制度，为进行有效的公益诉讼奠定制度基础。

（2）明确原告资格

根据我国《环境保护法》第6条的规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这里的“控告权”赋予国家机关、社会团体和公民个人环境公益诉权。在国家环境权益或者社会公共环境权益受到侵害时，最适宜的起诉主体应当是环保部门。此外，检察机关作为法律监督机关也应当有权代表国家向人民法院提起公益诉讼。

当公民个人或者社会某类群体的环境权益受到侵害时，　环保社会团体和公民个人理应成为环境公益诉讼的主体。赋予社会团体和公民个人原告资格，有利于提高公民保护环境的积极性，从而更大程度上降低对环境的污染程度。

（3）实行举证责任倒置

举证责任的分配关系到当事人诉讼的成败，　也是环境公益诉讼中在制度设置上需要解决的一个问题。最高院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条规定，对公众因环境污染纠纷提起的诉讼实行举证责任倒置。这个规定是合理且有利于诉讼的。在环境公益诉讼案件中，原告作为受害者，　特别是当原告是公民时，由于自身条件的限制，很难对某些事实进行举证。因此，实行举证责任倒置，减轻公众的举证责任负担，有利于提高公众为了维护公共环境利益向法院提起公益诉讼的积极性。

（4）改进诉讼费用的承担方法

对于环境诉讼而言，诉讼费用开销不菲，非一般公民能承担。　因此，可以考虑将环境公益的诉讼费用的承担方法改为不纳入预交费用的受案范围，或者对公民提起的环境公益诉讼进行免诉讼费用的方式。

参考文献：

[1]陈珠.关于我国环境保护公益诉讼的思考[J].法制与社会．　2008　（4）．

浅析环境公益诉讼制度及完善 篇4

00级2班法本

张敏 学号: 11 / 1321154666 摘要：

改革开放三十五年来，随着我国的经济快速增长，工业化、城市化的步伐越来越快，社会进步的同时也给环境带来了巨大压力和破坏，给人体健康和自然资源带来了严重危害。美国为此最早出现了一种新型的诉讼制度，允许与环境侵害案件无直接利害关系的公民和社会团体为了公共环境权益向法院提起的诉讼，就是本文所指的环境公益诉讼。本文针对我国目前环境污染，结合典型环境案例，提出了公益诉讼、环境公益诉讼的概念、特征和分类，研究当前实施环境公益诉讼的必要性和可行性，针对我国现阶段环境公益诉讼的立法不足之处，提出了相应改进措施，弥补环境公益诉讼的空白区域。

关键词：

公益诉讼

公益诉讼

特征

必要性

可行性

立法不足 制度完善

引言：

随着经济的发展、社会的进步，我们生活的自然环境逐渐受到破坏，人们的生活质量受到严重的影响，在此大背景下《环境保护法》应运而生。一大批心怀社会群众的公民为了保护大众的利益希望那些为个人或小团体利益的人对自己的行为承担一定的代价，但是，由于《民事诉讼法》的限制，这些并没有直接受到环境污染的公民的诉权没有得到充分的实现，我们将这些公民的而主张的诉讼成为环境公益诉讼。环境公益诉讼是一种新出现的诉讼类型，对于解决环境污染和破坏问题有着重要作用。当前现有的环境公益诉讼还并未很完善，亟需在不断的理论探讨和实践中发展壮大。

一、当前中国的环境污染概况

三十五年来的经济飞速发展，导致了一些列环境问题，这些环境问题的背后反映出当前中国主要面临几大环境污染。

首先是水资源的污染，据国家环保局2008年统计，全国废水排放总量571.7亿吨，比上年增加2.7％，水体污染形势严峻；国家环境监测网七大水系的411个地表水监测断面中，I一Ⅲ类、Ⅳ～V类和劣V类水质的断面比例分别为41％、32％和27％，地表水体污染现状也不容乐观；在对我国118个城市地下水监测资料的评价，污染较重的城市有76个，占64%，污染较轻的城市39个，占33%，基本未受污染的城市只有3个，不足3％，地下水体严重污染。

其次是大气污染，我国目前还处于第一代环境污染和生态破坏阶段，其趋势是农村好于城市，小城市好于大城市，轻工业城市好于重工业城市。

再次是酸雨，据84个国控网络城市监测降水平均pH值<5．6的城市有43个，pH值最低达到3．54。降水平均pH值<4．5的城市有4个。形成了华中酸雨区、西南酸雨区、华南酸雨区、华东沿海酸雨区等几大酸雨区。

除了以上三大污染之外，噪声污染、固体废弃物污染的影响也越来越大。

二、环境诉讼的相关案例

1、美国联邦最高法院于2000年审结的“地球之友”诉莱德洛公司案，起诉莱德洛公司违反排污许可，排放了过量的汞和其他污染物，要求法院进行禁令救济并对莱德洛公司进行民事罚款。联邦最高法院最后作出判决，原告所受的损害具有救济可能性。2、2003年11月，四川省首例环境污染公益诉讼案在阆中市“尘埃落定”，阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。3、2005年6月17日，北京市华清嘉园小区绿地行政诉讼案，最终以和解结束。北京市园林局于2005年7月10日对华清嘉园小区的绿化工程实地测绘并出具此绿化工程竣工验收单，与广告宣传作对比。

与此相似的环境案件还有许多。其中第一例号称美国环境公民诉讼原告资格的第一案，对于我国扩宽环境公益案件主体资格具有重要借鉴意义；最后一例案件被称为成功的中国环境公益诉讼第一案，标志着中国环境公益诉讼突破固有传统法律模式的羁绊，创造了民间与政府良性互动合作，合力对抗和规管企业的环境侵权行为的成功范例。

三、公益诉讼与环境公益诉讼

（一）公益诉讼

公益诉讼，在国外被称为“public interest litigation”，就是当国家利益或社会公共利益遭到侵犯时，法律允许的组织或个人代表国家或整个社会向审判机关提起诉讼，以维护国家和社会公共利益的一种制度。①

（二）环境公益诉讼

环境公益诉讼最早出现在美国1970年的《清洁空气法》（The Clean Air Act）中，是指由于行政机关或其它公共权力机构、公司、企业或其它组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭到侵害或有侵害可能时，法律允许公民、社会团体、有关组织或国家机关为维护社会公共利益，而向法院提起诉讼，追究环境违法者法律责任的诉讼制度。②换言之也可以理解为，允许案件无直接利害关系的公民或者非政府组织出于公益的目的和维护社会大众的利益，在环境可能受到破坏、正在受到破坏或者已经受到破坏的情况下，向法院提起的，要求法院通过审判对相关的民事主体和行政机关的不法行为予与阻止或者制裁的一种新型诉讼制度。

环境公益诉讼顺应了时代的发展，立足于解决普遍民事主体享受大自然优美环境的权利和国家环境行政机关的不法行为造成的环境损害之间的矛盾。这一制度为世界各国所接受，通过其特征可以得到反映。

第一、当事人的广泛性，并非环境侵害的直接受害者。环境公益诉讼中只要有导致公共环境权益和生态平衡发生危险或损害的行为，任何人都可以提起诉讼。它突破了传统“诉的利益”的观念，原告不仅仅局限于直接的受害人，也赋予某些希望保护环境权益的公民和非政府组织以诉讼资格，包括国家、公民、法人以及其他社会团体。

第二、诉讼目的的特殊性，对公共权进行保护。环境公益诉讼保护的是公共环境利益，并非私益诉讼上的私权。

第三、诉讼功能的预防性与补救性。环境公益诉讼的请求事项不仅针对过去已发生的事件采取救济措施，还具有指向未来，防止或减轻对环境公益损害结果发生的意义。它和传统诉讼的事后被动性有很大不同，这种未雨绸缪的防范功能能使环境和社会大众的利益得到最大化的保护，这也是根据环境一旦破坏便难以恢复的特征所作出的制度设计。补救功能相比之下发挥的作用小一些，环境公益诉讼的重点还是在环境受到破坏之前加以防范。

第四、环境公益诉讼附属性。环境诉讼包括民事、行政、刑事三大方面，当为被告为行政机关时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用行政诉讼的有关规定；同理，被告为企业时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用民事诉讼的有关规定。

第五、诉讼裁判效力范围的扩张性。在环境公益诉讼中，对立的利害关系具有公共性，其涉及的利益范围更广，原告体现的是民众和社会对环境的整体性和普遍利益，因此其涉及的范围呈现广域化和规模化的特点。其裁判效力不仅直接拘束本案的当事人，而且对未参加诉讼的一般民众也产生拘束力和引导力，通过环境公益诉讼能够起到形成或促进环境保护公共政策的作用。③

（三）环境公益诉讼基本分类

第一、根据性质分，环境公益诉讼应该包括民事环境公益诉讼、行政环境公益诉讼、刑事环境公益诉讼三种类型，无论三种类型中的任何一种环境公益受到侵害，都应得到救济。

第二、根据起诉的主体分，环境公益诉讼可分为公民之诉、国家公诉、后代人之诉和自然物种之诉。④

还有的学者根据起诉主体把环境公益诉讼分为公民个人、社会团体、检察机关和政府机关提起环境公益诉讼。⑤

第三、根据诉讼功能分，环境公益诉讼可分为事前预防的环境诉讼和事后补救的环境诉讼。

四、施行环境公益诉讼的必要性和可行性

马克思曾经说过；“资本从一出生就是沾满鲜血的，当利润达到10%的时候，他们将蠢蠢欲动；当利润达到50%的时候，他们将铤而走险；当利润达到100%的时候，他们敢于践踏人间的一切法律；当利润达到300%的时候，他们敢于冒绞刑的危险。”在利益的驱动下，众多企业都选择了以牺牲环境为代价去换取高额的经济利益，其结果可见一斑。出现了前文所述的众多环境污染以及环境问题，环境不断恶化，人民的生活水平、生活质量急剧下降。在此大背景下应运而生的《环境保护法》给我们带来了环境公益诉讼的可能性，环境公益诉讼不仅可以最大程度地保护我国自然资源和环境，而且还可以惩罚环境违法者、预防环境污染和环境破坏的产生、增强公民的环保意识、提高公民的环保责任感。同时，公司人类社会的一大发明——公司更是迅猛发展，其骄傲的代表跨国公司越来越多，将带来更多的环境污染问题，因此建立环境公益诉讼在国际安全保障问题上也具有重要意义。

2005年12月3日，国务院通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第（二十七）项中指出“健全社会监督机制„„发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这是国务院首次在文件中明确提出推动环境公益诉讼，可见由于社会的需求，政府开始注重这方面的发展。同时，广大学者们纷纷尽自己的最大力量去呼吁立法部门加快立法步伐，尽快建立我国的环境公益诉讼制度。随着人民生活水平的不断提高，人们对环境质量的要求也越来越高。我们有理由相信环境公益诉讼立法、完善的环境公益诉讼制度实施与中国社会主义法律体系之下指日可待。

五、当前环境公益诉讼的立法不足

1、中华人民共和国宪法对于环境公益诉讼的规定较少，并没有对环境公益诉讼作出直接性的规定，只是简单表现在个别法条中。作为根本大法的宪法，应当把握现实情况之所需，对符合时代发展大趋势的内容列入其中，为环境保护基本法律的制定提高指导，促进环境公益诉讼立法进程。

2、环境公益诉讼的诉讼难度过大，民事诉讼法、行政诉讼法对于公益诉讼的原告主体资格要求太高。我国《民事诉讼法》第108条规定：起诉必须符合下列条件：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。我国的《行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(1)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；(2)有明确的被告；(3)有具体的诉讼请求和事实根据；(4)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”可见，在我国现行的《民事诉讼法》《行政诉讼法》中，都对原告的诉讼资格做了严格的限制。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。法律也没有赋予一切单位和个人有对污染和破坏环境的行为具有提起诉讼的权利。因此，在司法实践中，环境公益诉讼几乎是处在无法可依的状况，我国应该尽快完善环境公益诉讼制度，使公民的合法权利和环境得到保护。

3、没有环境公益诉讼的管辖、审级规定。我国关于环境公益诉讼的法律并不完备，法院受理的多起环境污染和破坏的环境公益诉讼案件，都以没有管辖权、审级无法确定被裁定不予受理，使很多污染者逃避了法律的制裁。

4、环境公益诉讼缺乏独立地位，受到诉讼时效的限制。环境公益诉讼没有取得独立的地位，只能附属于民事、行政、刑事三大方面，成为民事环境公益诉讼、行政环境公益诉讼、刑事环境公益诉讼三种类型的诉讼。当为被告为行政机关时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用行政诉讼的有关规定；同理，被告为企业时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用民事诉讼的有关规定。

5、公益诉讼费用的交纳没有具体规定、举证责任没有合理配置。我国因为环境公益诉讼立法不完善的缘故，对于为了公益诉讼费用的交纳也没有具体规定、举证责任也没有合理配置。使得众多想提起公益诉讼的个体因为经济原因无力提起诉讼，无法承担举证责任，出现被迫的举证不能，极易导致法律不平等的状况。在此方面，美国走在了前面，《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处理法》等均规定，法院如认为合适，可以将依惯例由原告承担的那一部分律师费和专家作证费等诉讼费用可能由被告分担合理部分。我国也应当把减轻公众因提起公民诉讼而承担的费用作为立法的一大重点，对环境公益诉讼费用的交纳作出具体规定、合理分配举证责任。

六、环境公益诉讼制度架构的完善

第一、适当的时候完善宪法，对环境公益诉讼明文规定。中华人民共和国宪法已经30年未再做修改，当前时代发展速度迅猛，社会日新月异，应当在合适的时候完善宪法，作出相应的增删。

第二、放宽环境公益诉讼中的诉讼资格。环境公益诉讼将公益引入到诉讼中，突破了以往诉讼中要求原告须是与案件有利害关系的当事人。环境公益诉讼最关键的问题就是诉讼资格的确立。只有放宽了诉讼资格，才能使环境公益诉讼发生。扩大原告的范围是因为环境是一种公共物品，任何公民都是环境的享有者和保护者。按照我国目前的法律，如果被告人无力提起诉讼，就很容易使侵权人逃避法律的制裁，这不利于社会的稳定。环境一旦破坏就很难恢复如初，如果赋予一切单位和个人以诉权，相信会很好地保护环境，也能使环境的损失降低到最小值。根据以上分析可知，要构建环境公益诉讼首先就要放宽公益诉讼中的诉讼资格。

第三、环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制。为了使权利受到侵害的自然人、法人和其他组织尽快向法院寻求救济和节省司法资源，我国现行三大诉讼法均规定了诉讼时效，要求当事人必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失法院救济的权利。环境公益诉讼不同于传统的诉讼模式，它目的是保护国家利益和社会公共利益。最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第170 条规定:“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的,不受诉讼时效期间的限制。”⑥这是出于保护国家利益而规定，而环境公益诉讼也具有这样的目的性。因此，我认为环境公益诉讼只有不受诉讼时效的限制，其才能发挥很好的作用。

第四、诉讼费用的承担。环境诉讼费用相对一般案件费用高昂，再加上因果关系的证明较为困难，需运用高科技知识和方法，其所需费用之巨，非经济能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交，法院将按自动放弃诉讼处理，这使得被害人的权利得不到法律的有效保护，在未来修订的有关公益诉讼立法中务必要将该内容规定进去。

第五、确立环境公益诉讼独立地位，规定案件管辖规则，保障判决执行力——由法院直接执行。通过环境公益诉讼立法，确立环境公益诉讼的独立地位，不再局限于民事、行政、刑事诉讼法的限制，更好的保障被害人权利。同时明确规定管辖规则，使人民起诉有门、起诉有方，法律能够得到贯彻落实。我们可以注意到，在一般的民事诉讼案件中，只有义务人拒不履行义务，权利人才会申请人民法院强制执行。由于环境公益诉讼涉及的受害人数众多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往难以操作。为了能有效地保护对国家环境利益和社会公共环境利益，保护受害人利益，可以由法院直接执行生效的裁判文书，以达到环境公益诉讼的目的。

七、环境公益诉讼制度建设期望

由于环境被不合理开发和利用，我们面临着严重的环境破坏与污染，我们的生存与发展受到了严重的挑战。在解决环境污染与破坏方面问题，环境公益诉讼显得愈发重要。由此而产生的环境公益诉讼在西方已有较为成熟的理论和实务基础，在我国目前还处于较为薄弱的起步阶段，需要构建完善的理论基础和较长时期的实践摸索，相信通过我国理论界和实务界的共同努力，通过法律的修改、制定，一定能够确立有中国特色的环境公益诉讼制度。

参考文献：

① 董开军, 张卫平, 俞灵雨.民事诉讼法修改问题研究—中国法学会民事诉讼法学研究年会论文集2011年卷[D].厦门:厦门大学出版社, 2011年6月.519页

② 徐安住, 甘德怀.司法创新—从个案到法理的展开[M].北京:中国检察出版社, 2004年4月.172页

③ 别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版23-25页

④ 别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版26页

⑤ 邓一峰.环境诉讼制度研究[M].中国法制出版社,2008.第1版第第79页,113页

和探索关于环境公益诉讼的实践 篇5

关于环境公益诉讼的实践和探索 作者 肖 玮 赖长浩 摘 要：

环境公益诉讼是解决环境问题，保护国家、社会和公众环境权益的有效途径。本文从国内环境公益诉讼的实践出发，借鉴国外环境公益诉讼的经验，分析了我国环境诉讼法律制度存在的问题，阐述了建立环境公益诉讼制度的必要性，并提出了建立环境公益诉讼制度的建议，旨在探索一条落实科学发展观的环境保护新思路。关键词：环保 诉讼制度 公益诉讼 研究

公益诉讼是于20世纪60年代，美国在经历剧烈的社会变革后广泛使用的术语。当时的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多利益而展开活动。

各国的环境公益诉讼制度不尽相同，在我国也没有形成一个公认的概念。笔者认为，环境公益诉讼应当是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权（如《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告），对侵害国家环境权益、社会公共环境权益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。也就是说，环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。

就环境问题提起公益诉讼在国外已有较完善的制度和大量的实践。近年来，国内也开始了一些积极有益的尝试和探索。

1.国内环境公益诉讼的实践

据报道，2004年5月12日，四川省资阳市雁江区人民检察院对该市雁江区清水河流域8家石材厂违规加工石材，1

擅自向河道排放石浆，造成河道污染和堵塞，严重影响了村民的生产、生活一事正式启动法律程序，发出检察建议书，建议这些企业进行整改，并将整改情况报送检察院。

该院在建议书中指出，这8家石材加工厂在未办理任何证照的情况下，违规加工石材，擅自向河道排放石浆，造成河道污染和堵塞，严重影响了村民的生产、生活。为此建议企业对治污设施进行整改，修建沉淀净化池，使所排出水达到环保标准；对因排放的石浆水造成河床升高、河道堵塞，众厂家应进行清理，将河道恢复原状。建议书要求这8家石材厂将整改情况报送该院。

雁江区人民检察院告诫这些企业，如果不积极治理污染，继续侵害“三农”，将对其依法提起民事公诉。目前，检察院正在等待企业整改的消息。

此前，雁江区环保局曾对污染企业发出整改通知书，限期15日内停产整改。但众厂家仍然我行我素，不肯投资治理污染，以至这一问题得不到切实解决。

检察院就污染问题代表国家向污染企业发出检察建议书或提起公益诉讼，是否滥用了国家法律赋予的司法权力，干扰正常的民事法律关系，法院会不会支持呢？ 其实，类似案件在2003年已有判例。

2003年5月9日，乐陵市人民法院根据原告乐陵市人民检察院对被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源，造成环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定提起诉讼，请求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险一案，依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定作出判决，责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的5日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，排除对周围群众的妨碍，消除对社会存在的危险。

这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案，是最近处理的一个较好的环境公益诉讼案件，无论是在程序上还是在实体上，都有重要的借鉴意义。

2003年11月，四川省首例环境污染公益诉讼案近日在阆中“尘埃落定”。阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。

较长时间以来，阆中市群发骨粉厂周围居民因长期受该厂烟尘、噪声污染侵害，多次到环保部门投诉。今年初，该市环保局在对该厂周围区域的空气质量进行监测后发现，其悬浮颗粒物、噪声等超标较严重。随后，该市检察院向法院提起民事诉讼。法院审理后认为，群发骨粉厂排放的污染物在一定程度上对周边群众的工作、生活构成了侵害，并依法作出了上述判决。

2004年6月，国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展观”大会上提出，公众应该成为环境污染事件中的诉讼主体，建立环境公益诉讼制度，让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。

据潘岳副局长介绍，环境权益并不仅仅属于私人，它更多地属于社会公益，而要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，环境诉讼的主体就应从直接的受害者扩大到政府环境保护部门、环保组织、公众，把污染企业置于公众的监督之下，并形成污染企业如过街老鼠人人喊打的态势，从根本上扭转污染反弹的现象。去年，北京市环保局将屡次违反《环境保护法》的9家企业告上法庭，法庭判令9家企业停止环境污染行为并缴纳罚金。2.建立环境公益诉讼制度的思考和建议 2.1 建立环境公益诉讼制度的必要性

目前我国法学界在公益诉讼研究方面较具代表性的观点有两种。一种观点认为，公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。另一种观点认为，公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。公益诉讼不等于公诉，它既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。

今年，在北京大学法学院，近30名来自实务部门和理论界的专家、学者就公益诉讼在我国理论和实践中的问题展开了热烈而深入的研讨，对于公益诉讼的必要性，与会专家都认为无可置疑。专家认为，在利益多元的现代社会，存在很多目前的共同诉讼所无法包含的利益需要法律的保护。同时，建立公益诉讼制度来维护由于行政或立 3

法等原因受到损害的社会公共利益，是推进社会改革，促进民主与法治完善的重要途径。法院对涉诉当事人众多的案件通过不受理实施的压制只会造成更大的社会不安。受理公益诉讼案件，不仅不会影响法院的形象，反而更好地树立法院维护人民利益及正义与公平的良好形象。

——是依法治国，建设社会主义法治国家的要求。在各国民事诉讼制度中，大多数发达国家都有较完善的公益诉讼制度，环境保护的公益诉讼是其中的重要内容。我国要建设社会主义法治国家，实施环境保护基本国策，充分保护国家、社会和公众的环境权益，如不建立完善的环境公益诉讼制度，不能说明中国的民事诉讼制度的健全，也不能保证我国经济社会全面、协调和可持续的发展。

从目前我国现行法律规定看，侵害国家利益或公共利益，应当承担法律责任。但是，对侵害国家利益或公共利益的行为，目前大量的是追究行政责任，少量追究刑事责任，而极少、极难追究民事责任。这一法律空白，有必要通过建立环境公益诉讼制度来填补，真正保障国家利益和公共利益不受侵害。

——是保护公共利益的需要。法律保护的对象不仅限于特定的主体利益，在某些情况下，违法行为会侵害不特定多数人的利益。在我国，对公共利益的侵害突出表现在“公害事件”和“国有资产流失”两个方面。公害事件也就是通常所说的直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的事件。当前人们抱怨最多的主要是环境污染问题。环境污染已经成为威胁人类生存的问题，近年来，环境污染致害事件明显呈上升趋势，纵然新闻媒体用了相当的篇幅宣传环境污染给人类带来的危害，污染仍然象“恶魔”一样吞噬着人类生存的地球。然而，由此而引起的诉讼却寥寥无几，其主要原因是我国现行法上确立的权利主体偏离了社会现实需要，环境公益诉讼的法律地位并不明确。

——是环境保护执法提出的新要求。目前我国环境保护执法在很大程度上是指环境保护监督管理部门依法追究环境违法者的行政法律责任，而对环境违法者民事责任的追究仅仅是由特定的直接受到环境污染损害的单位或者个人通过提起民事诉讼来实现，当违法者触犯刑律时，由司法机关介入提起国家公诉追究违法者的刑事责任，在这种情况下，当违法者违反环境保护法律法规，侵害国家利益或公共利益，但又未触犯刑律时，按照现行法律，对于上述事件，可能只有极少数人享有起诉权，或者任何公民、法人对这种违法行为均无起诉权。即便是有的受害人依法具有原告资格，也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能是很不经济的，或者因为受害人多，谁也不愿 4

意付出代价让别人搭便车等原因而无人起诉，只有靠追究违法者的行政法律责任来制止侵害行为或处以经济处罚，而无法让受损害者得到民事法律的救济。这时，环境保护行政主管部门或其他部门作为政府（国家或公共利益）的代表，就有责任提起环境公益诉讼。

此外，目前我国环境保护法律法规规定的环境保护管理手段和措施还比较“软弱”，环境保护行政执法很难到位，需要有更多更有力的手段和措施来解决环境污染问题，让违法者得到应得惩处。通过环境公益诉讼的手段来解决环境污染问题，必然促进环境保护执法工作的深化。2.2 建立环境公益诉讼制度之建议

对环境公益诉讼制度的设计方案，笔者建议在《环境保护法》中进一步明确有关主体对侵犯公益的行为提起诉讼的权利，因为诉讼权是一项公民的基本权利，保护环境公益的诉讼权利应当得到环境基本法的肯定。另外《民事诉讼法》中设置相应的环境公益诉讼内容，对环境公益诉讼案件的诉讼主体、受理条件、诉讼范围、审判程序等作出具体规定，形成完整规范的环境公益诉讼制度。就具体的诉讼操作而言，笔者建议：

——赋予一切单位和个人以诉权。环境公益诉讼由谁来做原告？有的认为环境公益诉讼的主体只能是国家机关即检察院，有的认为由检察院进行公益公诉有违法理，更多的人主张不论国家机关，还是公民个人或其他组织均为公益诉讼的原告主体。笔者认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条的规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。这条规定中的“控告权”不仅仅是一种宣告的权利，还是一种直接的诉权，是赋予国家机关、有关组织、公民个人均有环境公益诉权。而且，既然是为保护国家环境权益和社会公共环境权益而设置的程序制度，就应当体现其社会性、公共性，允许更广泛的更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼，不应有所限制。当然，当国家环境权益或者社会公共环境权益受到侵害时，最为合适的起诉主体应当是环保部门。作为对环境保护工作实施统一监督管理的政府环保部门有责任、有义务对侵害国家利益、公共利益的环境污染和生态破坏行为提起公益诉讼，以保护国家利益和社会公共利益。

在我国，检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责，其权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超然的地位，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，检察机关应当有权代表国家向人民法院提起公益诉讼。但是，具体到环境公益诉讼，环保部门则担负着维护国家、社会和公众环境权益的重要职责。5

其特殊的环境管理职责、优越的取证手段对其提起环境公益诉讼有着得天独厚的条件。

如果说法律赋予环保部门对国家环境资源和公共环境利益进行行政管理是防止国家环境资源和公共环境利益受侵害的保证，那么，法律赋予环保部门依法行使保护国家环境权益和社会公共环境权益的民事起诉权，则是在国家环境权益和社会公共环境权益受到侵害后进行补救的重要途径。

环境污染和生态破坏行为往往不直接侵犯特定的公民、法人或者其他组织的合法权益，导致无人享有诉权，即使法律赋予其诉权，也常常因为起诉与否与他们的自身利益无直接的关系而无人起诉。此时，环保部门以其特殊的环境管理职责，提起环境公益诉讼是最好的选择。因为证据是诉讼成败的关键，环保部门作为环境管理者，一方面可以通过现场检查、取样监测、保全证据等手段最及时、最直接地发现侵害行为和采集证据，另一方面，环保部门掌握了采集证据的技术手段和监测工具，能及时有效地采集证据，承担诉讼举证责任最为有利。

当然，环保社团组织和公众也应当是环境公益诉讼不可缺少的主体，当国家机关对某些损害公益行为会顾虑方方面面的关系、面临重重压力而懈怠起诉时，“舍得一身剐，敢把皇帝拉下马”的民众却在诉讼意志上很少会受到干扰，更敢于举起公益诉讼大旗，弥补了不足之处，便于形成强大的诉讼合力，充分保障违反公益的行为受到法律追究。国家应当予以鼓励和支持，形成环境污染和生态破坏行为人人喊打的局面，从而推动经济社会的可持续发展。对此可借鉴国外的告发人诉讼制度，对胜诉的原告给予适当的奖励。

——环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制。我国现行三大诉讼均有关于诉讼时效的规定，要求出现纠纷必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失胜诉的权利，但在《民法通则》的有关司法解释中规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。笔者认为，这一规定是出于保护国家利益所需，而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济渠道，也应当不受诉讼时效的限制，使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。

——举证责任应区别诉讼主体而定。在民事诉讼中，作为提出诉讼主张的民事诉讼主体，应当为自己的主张提供证据证明。在环境公益诉讼中，举证责任应根据环境法和民事程序法中有关举证责任的原则及公益诉讼的特殊性，来解决环境公益诉讼的举证责任问题，应区别诉讼主体而定。

对于公众因环境污染纠纷提起的诉讼，实行举证责任倒置，已有相关的司法解释（注：参见最高人民法院《关于 6

适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条）。公众或环保社团组织作为原告提起环境公益诉讼主要起因是环境污染公害，如按“谁主张，谁举证”的分担原则，众多的公害受害者就难以得到真正的司法保护。原因之一就是他们在许多情况下不可能就某些要件举证，主要体现在公众一方难以举证行为人的行为与损害事实之间的因果关系、行为人是否有过错等等。在公害案件中，一是由于受害人缺乏收集证据的技术手段，对大气、水质污染缺乏相应的监测手段和监测工具，而无法获得确凿的证据；二是由于发生危害的复杂性和说明危害发生机制的困难性使受害人无法举证；三是由于科技、文化水平的限制，一般人难以知道某种污染可能造成某种危害（包括将来的危害），以及专有技术和生产工艺的保密性，也使受害人难以对加害人有无过错举证。所以在环境公害案件中，原告方往往只能证明自己受到了损害，而对侵权人在环境侵权的主观过错、行为违法性、因果关系方面的事实很难或根本不可能举证。要查明公害的原因需要高度的科学知识和大规模的科学调查，作为普通的公众其收集证据的能力较弱，进行这种证明是极其困难的。实行举证责任倒置，使公众的举证责任得到缓和，公众作为原告只要对自己主张的因果关系的盖然性举证证明就算是完成了举证。

环保部门或检察机关等国家机关代表国家提起环境公益诉讼，因其特殊的身份和职责，应对其主张承担举证责任。一是这些国家机关有权力开展调查取证活动，可通过现场检查、取样监测、证据保全等手段有效地采集证据；二是国家机关特别是环保部门拥有收集证据的技术手段和专业技术人才，可以获得充分确凿的证据。

——诉讼请求应包括赔偿金。提起环境公益诉讼主要在于制止环境污染和生态破坏的危害和获得损害赔偿。无论谁作为原告，如提出停止侵害、排除妨害、消除危险的诉讼主张，应该很容易得到法院的支持获得胜诉。至于损害赔偿，则比较复杂，这类案件，受害人众多，受害情况不一，最终损害结果可能一时也难以确定，特别是对国家和公共利益的损害目前还难以计算，还存在不少法律和技术上的障碍，但是，违法者应当对造成的损害承担赔偿责任。在诉讼实践中，可以如北京市环保局一样提出缴纳罚金的诉讼请求，罚金的数额应高于其违法所得，以阻吓违法者，达到利用经济手段解决环境问题的目的。此外，为了鼓励环保社团组织和公众提起环境公益诉讼，应对其胜诉后进行奖励，奖励金应以全额赔偿金的一定比例为限，正如国外的告发人诉讼。

——法院受理环境公益诉讼案件并不违背法律的基本精神。在当前，一些法院拒绝受理环保部门、检察院或公众起诉的公益诉讼案件，理由就是法律没有明文规定可以提起环境公益诉讼。事实上，在绝大多数国家，检察院等 7

国家机关和公众都是可以提起环境公益诉讼的，只是范围大小有所区别而已。在我国，那些涉及到国家环境利益和公共环境利益的案件，因为没有确定的受害人作为诉讼主体而无法提起诉讼，因而国家和公众的利益得不到应有的保护，环境公益诉讼正好可以解决这一问题。法院受理这类案件并不违背法律的基本精神。

——诉讼处分权应作限制。环境公益诉讼案件原告起诉的目的不是为了自身的私益，而是代表国家、公众为维护公益进行的诉讼，其诉讼权利不是自生的，而是国家和公众赋予的，因此原告的诉讼处分权应作限制。笔者认为,除非因证据不足，被告承认错误并已经主动补救了其侵害公益的行为，否则，原告不能撤回起诉，防止出现被告诱使迫使原告撤诉、违法行为依旧存在的现象；凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家环境权益或社会公共环境权益的案件不允许撤诉。在诉讼过程中，如果原告丧失法律行为能力或死亡，则按照诉讼主体资格的继承原理，任何符合公益诉讼主体资格条件的机关、团体、公民均可以公共利益继受者的身份继续参加诉讼；如一审判决原告败诉，原告放弃上诉权，其他机关、团体、公民不服一审裁判的，有权提起再审申请，通过再审渠道，追究违法者的法律责任。

——不适用调解制度。合意是调解制度的核心和灵魂，调解制度在诉讼活动中得以成立的前提是当事人有处分权，在实践当中为了达成调解结果，当事人往往要放弃一部分实体权利。但环境公益诉讼的性质决定了原告的“意”不是其自身的意志，而是代表国家和公众的意志，其权利和义务都是特定的，无权代表国家和公众擅自放弃、处分权利，谈不上原被告双方在诉讼中相互协商、彼此妥协、达成和解的问题，缺乏合意的条件和基础，调解也就失去存在的价值。

——由人民法院直接执行。环境公益诉讼的裁判发生法律效力后，同刑事诉讼一样，人民法院直接交付执行机关执行。同民事裁判明显不同的是，民事裁判发生法律效力后，当事人愿意自动履行的，不需要由人民法院直接执行。只有义务人拒不履行义务，权利人才可申请人民法院强制执行。在环境公益诉讼案件中，原告代表国家或公益提出诉讼胜诉后，基于对国家利益和公共利益的保护考虑，法院应直接执行，而不应由胜诉原告来申请强制执行。

环境公益诉讼主体研究论文 篇6

环保法在其四次草案中，起草者在对于环境公益诉讼主体要求的立法中几经周折，迫于各方压力终在《环保法》中确定了环境公益诉讼的主体。相比与民事诉讼法的限制，此番立法更为严苛。在新《环保法》出台之前，地方司法实践中对于公民是否可以作为环境公益诉讼的主体的要求，不乏有前瞻性的规定，如以贵阳为例，贵阳市中级人民法院《关于审理环境公益诉讼案件意见》中明确:个人拥有环境公益诉讼的诉权，禁止个人借助公益诉讼为自己谋利的行为。他们认为，公民是是因环境问题受害的直接关系人，也是最广泛的群体。因而应当赋予他们诉权，结合公益诉讼的基本属性，因而做了上述限制性规定。

环境公益诉讼原告主体资格不能也不应当限制在仅仅依靠政府的范围之内。环保行政部门依据宪法、法律规定承担各项行政职能、权力，而与之对应的他们也要承担相当的职责与责任，结合现在中国国情，一方面，行政机关在简政放权的把背景下，精简机构，人员本就受到控制，不具备在职责范围之外承担公共利益保护的职责，另一方面，行政机关的职权都是宪法、各大组织法所赋予，改变各行政机关的职能属性必然付出极大的立法成本，在法律制度尚不完善的今天，直接赋予行政机关法律职权代价过大。

二、鼓励检察机关作为支持起诉机关参与诉讼

(一)检察机关作为支持起诉机关的必要性

首先，在公民不被允许提起环境公益诉讼的法律背景下，能够独立自主完成环境公益诉讼社会组织数量少、且适格的诉讼主体数量相对于环境问题日益严峻、污染面积不断扩大的基本现状而言乃是捉襟见肘。其次，现国内社会组织普遍规模小、公益性、募集资金困难、发展规模有限。

(二)检察机关作为支持起诉机关的正当性

检察机关依据宪法和人民检察院组织法的规定对法律的实施实行监督，而行政机关作为法律的执行者，受到检察机关的监督有必然性与正当性。一方面，检察机关在行政主管机关未履行法定职责，应作为而不作为，不应作为而作为，以及滥用行政自由裁量权、有权依其职责提出司法建议，要求行政主管机关及时履行职责，构成犯罪的，依法追究其刑事责任;另一方面，检察机关亦可代表国家直接提起环境公益诉讼，追究环境侵害者的法律责任。在新《民事诉讼法》也规定了支持起诉原则，即“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”

三、对符合起诉资格的环保团体予以支持

(一)财政支持

目前我国环保社团主要分为四类一是由政府部门发起组建的环保社团，占49.9%;二是由民间自发组成的环保社团，占7.2%;三是学生环保社团及其联合体，占40.3%;四是港澳台及国际环保社团驻大陆机构，占2.6%。从中我们不难看出，社会组织的地域分布严重不均衡，且自身财政、诉讼力量薄弱无法与强大的污染者对抗。根据中华环保联合会负责人的介绍，作为国内环保第一大组织，他们在之前在各地提起的环境公益诉讼被驳回诉讼起诉的案件中，除了客观上缺乏法律规定外，很大一部分系无法支付高昂的诉讼费用所致，其他组织也就不言而喻了。因而政府有必要建立鼓励、扶持环境保护组织的专项基金，使得更对的环境公益组织走向保护环境中来。

(二)技术支持

现阶段我国环境公益诉讼组织普遍缺乏保护环境、提起环境公益诉讼的能力，提供的服务也仅限于帮助反映情况、协商、提供咨询等方面，因此我国应当借鉴域外先进经验，培育一批环境保护团体，特别是民间自发的环保组织，促进环保团体的健康发展。同时也要注意改善政府与环保团体之间的关系，充分发挥其自治性和自主性。在其成员之间普及环境民事公益诉讼知识，让这些社会团体从实体上到程序上都能得到确实的提高，从而提高自身的环境保护能力，进而达成我国法律设置环境公益诉讼的最终目的。

(三)政策支持

论我国行政公益诉讼制度的构建 篇7

对于行政诉讼的概念, 学者们的阐述大同小异, 笔者认为在我国, 行政公益诉讼是指是指公民、法人或其他组织认为行政主体的行政行为侵犯了国家利益、社会公共利益, 依法以自己的名义诉诸法院, 由法院依法处理违法之活动。为了对其界定有一个清晰的认识, 可以从两个方面来理解这个概念:

1、从比较法的角度。

公民行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。笔者认为我国目前的民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉都属于私益诉讼的范畴, 即特定的公民基于自身的利益出发, 当自己的合法权益受到侵害后提起的诉讼。可见提起私益诉讼是当事人的一项法律上的权利, 当事人既可以行使, 也可以放弃。而公民行政公益诉讼则意味着起诉者与案件本身并无法律上的利害关系, 只是基于“公益心”而提起。根据违反的法律部门的不同, 可以分为刑事公益诉讼, 经济公益诉讼, 行政公益诉讼, 劳动公益诉讼等。我国当前的公益诉讼尤其是行政公益诉讼的立法及研究中存在诸多盲点和漏洞, 无疑不利于社会的长期发展和进步。

2、从广义上的理解。

行政公益诉讼的概念无论从提起诉讼的主体, 提起诉讼的原因或者提起诉讼的名义都体现出了这一概念具有广泛的扩张性。在主体方面, 一般是公民比较适合。因为这不仅有利于鼓励其提高当家作主, 实施民主监督的法律意识, 而且其对损害社会公益之行为实施有效监督的层面比任何一种监督方式都要广泛, 有利于社会公益得到最大限度的保护。在原因方面, 只要行政主体有违法行为或因其不作为导致严重危及或损害了公共利益即可提起。如果法院审查案件时, 发现公民提起公益诉讼所列被告行为是因行政主体不作为所致, 应由法院直接或由其告知原告将相关行政主体追加为共同被告。判令相关行政主体承担相应责任, 并责成该行政主体对直接损害公益的行为予以行政处罚。在名义方面, 公民均以原告的名义提起诉讼。当公民提起行政公益诉讼的诉权依法不能实现时, 检察机关则可以视具体情形和相应法定程序以国家公诉人的名义提起“公诉”或“抗诉”。

二、行政公益诉讼产生的理论根据

“无救济即无权利”, 在法治国家, 权利必定意味着司法上的救济。值得说明一点的是, 国家利益和社会公共利益受损害可以诉诸司法救济是法治的应有之义。有人认为, 公民维护国家利益不受侵害的途径很多, 除了向上级反映, 或有新闻媒体监督, 或有人大纠察, 而许多人担心设立行政公益诉讼以后, 会造成原告滥用诉权, 影响行政效率, 加重法院负担的不良后果。但笔者认为恰恰司法救济是一种最根本、最重要的解决途径, 建立一种恒定的解决社会矛盾的机制, 才是保障现代国家长治久安的基本手段。从民主的角度观之, 行政公益诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人在什么样的条件下可以提起诉讼的权利, 不仅仅是一个诉讼程序问题, 更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。我国宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定, 通过各种途径和形式管理国家事务, 管理经济和文化事务, 管理社会事务。”宪法第五条规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切违反宪法和法律的行为, 必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”尽管宪法规定了公民的实体权利, 但由于这类权利往往并没有直接的代表人和请求人, 因此必须赋予普通公民为公益提起诉讼的权利, 这是公民诉讼制度得以确立的法理基础之一, 同时实现人民当家作主的权利只有间接民主知是不够的, 人民还应当保留在特定条件下直接管理国家事务的权利。按照人民主权的理论, 如果权力使用者不能遵循权力主体意志和代表权力主体利益行使权力, 权力的所有者有权撤销队他们的委托, 这是毫无疑问的。然而这种撤销权的行使可能是很漫长的。因此为了真正贯彻人民主权原则, 在国家行政机关及其公务人员违法的行为下, 人民可放弃队他们的委托而直接对其违法行为起诉, 从而尽到公民和组织维护国家利益、社会利益的职责。

三、行政公益诉讼与一般行政诉讼的区别

行政公益诉讼与一般行政诉讼适用相同的诉讼程序和诉讼原则, 但也存在如下区别:

1、一般行政诉讼要求起诉人与案件有直接利害关系, 是法律关系的当事人, 而行政公益诉讼则不要求有直接的利害关系, 不要求是法律关系的当事人。

2、一般行政诉讼的结果是由当事人来承担的, 即由原被告双方或者第三人来承担。但行政公益诉讼的原告却可能不承担诉讼的结果。

3、一般行政诉讼是为了自己的利益诉讼, 而行政公益诉讼则是为了国家或者社会的公众利益。

4、一般行政诉讼中原告可以相应处分自己的诉讼权利, 行政公益诉讼中的原告不能处分诉讼权利, 在其提起诉讼后, 只能退出诉讼, 而不能申请撤回起诉。

5、一般行政诉讼中诉讼是行政行为已经对原告的合法权益造成了侵害。行政公益诉讼具有明显的预防性质, 即对公益的损害不需要实际发生, 公众利益虽没有受到现实侵害, 但只要根据一般理性人的判断, 某行政行为在经过一定时间或某条件成就后, 就将给社会公益造成实际损害的, 公民就可对该不法行为提起行政公益诉讼。

四、在我国建立行政公益诉讼制度的必要性

1、保护公共利益的需要

在建立社会主义市场经济体制的过程中, 中国社会开始了全面的转型。随着社会经济的迅速发展, 社会一体化的程度日益加深, 政府管理公共事物, 维护公共利益的职能也日益加重, 对公共利益的维护也变得更加迫切。但公共利益的维护常常因没有具体可操作的措施而成为一种法律口号, 违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。大量维护公益的行政诉讼均因起诉人与被诉行政行为无直接利害关系, 不具备原告资格而被驳回起诉。可见, 基于维护公共利益的需要, 建立行政公益诉讼制度有着迫切的现实意义。

2、保障公民权利的需要

公民权利 (包括社会公共性权利) 受到尊重和保护的程度, 是一国法治状况和人权发育水平的反映, 而公民权利的保障离不开法律作用的发挥。法律要保障公民权利首先要设立相应的权利制度, 即提供制度根据, 包括宪法和普通法律两个层面的根据。然而, 仅有制度根据没有制度保障是不够的, 实体权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言, “立法者往往局限于创制的层面, 关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性, 而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”虽然我国宪法和法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系, 但由于这些权利往往由多数人共同享有, 因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益, 其原告资格不被认可。须知, 无救济即无权利, 权利受侵害者都应享有申请救济的资格;司法必须成为保护公民的最后一道防线, 任何一种法律权利要获得实在性, 必定意味着最终可以获得司法上的救济, 司法救济应是一种最根本、最权威的解决途径。

3、监督行政执法的需要

公权力尚需私权利予以制约。如果保护社会公益的司法之门向民众敞开, 就等于是动员私人拿起司法武器来保护社会公益。这就打破了过去关于权利与权力及不同权力之间的划分结构与作用机制。依现行法律, 对国家机关有损公益的违法行为, 公民、法人或其它组织可以向上级机关或监督机关检举;如果得不到查处, 可再向更高一层的相应机关检举, 对检举有功者, 国家还可给予奖励。人们期望这些机关上下左右之间互相监督和制衡, 出了问题就查处, 任何一种违法行为都不可能逃脱。这在理论上是好的, 但必须有一个前提, 即这些机关是真正依法办事, 廉洁奉公, 忠于正义的才行。然而, 人们也不难看到, 一些擅权渎职, 贪赃枉法的官员在被查处前, 曾受到过上级表彰, 头戴许多光环, 这不能不引起人们的警醒?行政执法过程中的地方保护主义, 集团保护主义现象更不乏其例。通过创设行政公益诉讼制度, 就可动用私权力对公权力予以制约, 充分发挥公民在保护社会公益中的作用。

摘要：在我国的司法实践中, 行政公益诉讼案件引起了社会的普遍关注, 对于侵害国家利益、社会公共利益的行政作为和不作为提起的诉讼越来越多。为此, 建立行政公益诉讼制度, 完善行政权力的的司法监控体系, 不仅有利于弥补国家行政管理上的漏洞, 对于实现公民诉权和管理国家事务的权利都具有重要的意义。

关键词：公益诉讼,行政公益诉讼

参考文献

[1]刘海年:《人权与宪政》, 中国法制出版社, 1999年版, 第162页。

论我国民事公益诉讼程序的构建 篇8

我国社会当前正处于转型发展的关键时期，随着经济和社会的不断变化，社会各个阶层之间的利益格局、利益需求和利益关系也呈现出多样化的特点。在这种背景下，因利益矛盾而引发的对公共利益的冲击和影响也就不可避免的凸显出来。当利益受到侵害后，通过法律途径以诉讼方式解决无疑是人们的首选。但长期以来，以公共利益为对象的公益诉讼领域在我国长期处于缺失的状态，导致了现实生活中当公共利益受到损害时往往无法纳入法律程序的局面。这种情况背后所反映的我国公民不断增长的权利诉求与相对滞后的立法及司法实践的矛盾越来越引起全社会的重视和思考。

2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定，修改后的民事诉讼法首次明确了公益诉讼的相关制度，这是我国立法上的一大进步，为今后我国的公益诉讼之路开启了大门。但同时也需要意识到，新民事诉讼法中关于公益诉讼的条文规定过于简明。面对着当前层出不穷的各种侵害公共利益的事件，我国亟待在现行民事诉讼程序的框架发展和完善一整套民事公益诉讼程序性规则，以便使民事公益诉讼真正成为保护公共利益的武器，进而起到预防和遏制侵害公共利益事件的发生。

一、民事公益诉讼的概念分析以及我国公益诉讼的发展现状

1.民事公益诉讼的概念分析

如上文中所述，公共利益是公益诉讼的对象，也是公益訴讼制度设计的基本出发点，因此民事公益诉讼的概念分析离不开对公共利益的内涵和界定的理解。

公共利益的概念在不同的法律文化中有着不同的表述，如英美法系中的“公共政策”，日本法中的“公共福利”，法国法中的“公共秩序”等。无论是以何种名称来表达这一概念，其所传达的内涵趋向于认同在一定社会经济条件下特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面。相对于私人利益而言，公共利益的特点表现在以下几个方面：①公共利益受益对象的广泛性。享受公共利益，或者说公共利益的受益对象是一定群体中不特定的大多数人。相对于主体明确的私人权益，公共利益的受益对象强调的是“公共”或“公众”，“公共”或“公众”虽然不能等同于全体社会成员，但是在数量上必然具有持续的多数性。特别需要指出的是，公共利益受益对象的范围具有开放性，在任何时间任何人无需附加某种条件即可以纳入公共利益受益对象的范围。②公共利益在评判标准上存在不确定性。私人利益由于其受益对象相对明确，其评判标准也相对清晰。同时，该评判标准在很大程度上是由利益主体自身主动设定的，故具有强烈的主观性色彩。基于他人的评价意见而产生的评价标准在私人利益领域往往发挥着防御性和平衡性的作用，其功能也是消极的。但公共利益的受益对象是不特定的大多数人，个人出于自身因素的不同从而导致公共利益在评判标准上也就呈现出了多样性的特点。③公共利益在形成发展过程中对文化传统、经济水平、政策机制等外在因素更深的依赖性等。与公共利益的评判标准问题相类似，公共利益在形成与发展地层面上也与私人利益有着明显的不同。私人利益在形成发展过程中固然要依赖于诸如文化传统、经济水平、政策机制等外在因素，但其中个人的主观能动性也具有强大的功能空间。而公共利益的形成和发展在更大程度上有赖于社会客观因素，需要结合不断变化的社会外部环境综合考量。

所谓公益诉讼，也就是在一定法律制度下，为维护公共利益而提起的诉讼。公益诉讼的概念起源于古代罗马法。罗马法规定：以保护个人所有权为目的，仅由特定人才能提起的诉讼为私益诉讼；以保护社会公益为目的，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起的诉讼为公益诉讼。古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为“公诉”和“私诉”。“公诉”是涉及国家和政府的诉讼，“私诉”是涉及个人利益关系的诉讼。故“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的，叫私益诉讼，以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼”。现代意义上的公益诉讼始于20世纪的西方社会，特别是二战以后，科技的进步和生产规模的扩大对社会结构及利益关系产生了深远的影响，作为社会基本单位的个体深深地卷入了日益社会化的外部环境中。传统法学理论中的纯粹依赖私益诉讼来保护自身利益的诉讼制度越来越难以满足社会的要求，社会出现了以维护公共利益为基本出发点进而达到保护私益目的的公益诉讼制度。

公益诉讼（Public Interest Litigation），其广义上的定义就是为了维护一般公众利益的诉讼。本文所涉及的民事公益诉讼的概念就是在一定的法律制度下，特定的主体，包括国家机关、社会团体和个人为了维护公共利益而提起的民事诉讼。

2.民事公益诉讼在我国的发展现状

虽然现代意义上的公益诉讼发轫于二战之后的欧美国家，但是公益诉讼在中国进入公众视野则是在上世纪80-90年代，特别是进入新世纪之后，面对着形形色色层出不穷的侵害公共利益的事件，公益诉讼更是得到了广泛的关注。在理论界，有关公益诉讼的研究成为争论焦点之一。不仅如此， 公益诉讼还一直是媒体追捧的宠儿，公众对相关公益诉讼案件的兴趣引发了媒体持久的报道热情，而媒体强大传播攻势也使公众对公益诉讼的关注进一步升温。

但表面的喧哗与躁动都无法改变一个事实， 长期以来在司法实践领域公益诉讼都是一种游走在法律边缘的另类。虽然公益诉讼早已走入人们的视野并为人们所熟知，但由于种种原因，我国法律对公益诉讼的规定长期以来处于缺位的状态。首先是我国长期以来处于计划经济体制之下，政府部门在社会生活中处于主导地位，公民的私权意识和主体意识相对淡漠；第二，我国的法治进程只是在20世纪90年代之后才开始加快，至今在立法水平和法律体系的完善上依然处在探索和发展的阶段，而相对于不断变化的现实生活，立法滞后的情形也就在所难免；第三，无论在立法层面还是在司法实践的层面，我国囿于传统法学理论，在公益诉讼领域始终鲜有突破。无论是在宪法层面上对于公民诉权的保障，还是在程序法领域对当事人适格理论的扩张以及相关判决的既判力效力等问题上我国都采取了过于慎重的态度，从而导致大量案件因各级法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉而达不到维护公共利益的目的，这是是长久以来我国的公益诉讼面临着很大的困境的原因之一。

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但尽管面临着诸多的困境，我国的民事公益诉讼还是经过社会坚韧而普通的努力，在点滴耕耘中不断取得进展最终促成了公益诉讼在立法上的最终明确。

与此同时，我们也应当看出在立法上取得了明确地位也只是万里长征走完的一小步。只有经过全社会的不断努力，从制度层面上进一步完善相关法律规定，才能从根本上缓解和解决我国社会公共利益所面临的越来越严重的形势。

二、国外民事公益诉讼制度研究

如上文所述，现代意义上的公益诉讼发源于西方社会并被西方各国不断地加以完善。因此对欧美国家在民事公益诉讼领域的立法和实践进行深入细致的研究，从中汲取适合我国国情的经验和理念对于我国民事公益诉讼制度的完善将是大有裨益的。

1.大陆法系国家民事公益诉讼的情况

（1）法国。法国关于民事公益诉讼的规定最早见于1804年《拿破仑法典》，该法典中规定：检察官可以为了社会公益而就人的身份证明、结婚、离婚、收养、禁治产等民事活动进行干预， 以制止不法行为。1806 年法国《民事诉讼法典》也规定了检察官有权参与关系到国家安全或与政府有关、与国家公用土地和房地产有关的案件。现行《法国新民事诉讼法典》第421条规定：“检察院作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定的情形，检察院代表社会。”同法第423条规定：“除法律有特别规定情形外， 在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。”

除了检查机关作为主体参与民事公益诉讼之外，法国法律也赋予特定团体原告资格用于维护私权领域，特别是涉及环境保护和消费者权益保护等方面。如1973年的《罗艾依埃法》规定：“保护消费者利益这一目的的团体和被认为具有这一性质的团体，对直接或间接损害消费者整体利益的行为，可以向法院附带提起私人诉讼。”在环境保护领域，雖然任何团体均可以参与到环保活动中来，但也只能是经过授权的团体方能享有提起相应诉讼的主体资格。为了防止诉权的滥用以及司法资源的有效配置， 法国法律对能够提起公益诉讼的团体进行严格筛选，只有那些运作时间较长、享有一定社会威望及号召力且具备实际行动能力的团体或者集团才能享有此资格。

（2）德国。早期德国法在民事公益诉讼领域也规定了民事检察制度。1877年《德国民事诉讼法》中对于婚姻无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件等规定检察官可以提起或申请参加诉讼，有权独立提出申请并具有上诉的权利。1976年的《德国民事诉讼法》沿用了上述规定。除此之外，团体诉讼也是德国法在民事公益诉讼领域较为鲜明的特征。德国法中关于团体诉讼的规定散见于相关经济立法。1908年德国《防止不正当竞争法》赋予一些行业团体在涉及公共利益的案件中作为原告提起诉讼并请求法院发布禁止令状的权利。此后在1965年修订的《防止不正当竞争法》以及1977年《防止不正当竞争法草案》中将这一权利主体扩展到消费者团体，确立了消费者团体在相关案件中的起诉权。

2.英美法系国家民事公益诉讼的情况

（1）英国。英国以检察官诉讼为民事公益诉讼领域的常用的方式。传统上总检察长被认为是公共利益的保护人，可以代表国家提起诉讼。私人不能直接提起对损害公共性的不正当行为的诉讼， 只能通过检举请求总检察长行使职权或经过总检察长的同意以总检察长的名义提起，同时承担因败诉而产生的费用。

近年来，英国对于传统的检察官诉讼方式有所突破，总检察长不再被认为是在法庭上公众的唯一代表。在某些社会影响性较大或专业性较强的领域，英国法律授予相关团体和政府机构以公益诉权。地方政府能够直接以自身的名义提起与保护或促进本地区居民利益有关的诉讼。

（2）美国。美国是民事公益诉讼制度比较健全的国家。美国关于民事公益诉讼的法律规定具有如下几个方面的特点：第一，涉及范围广泛。美国相关实体法中均有关于民事公益诉讼的规定，如1863年的《反欺骗政府法》、1890年的《谢尔曼反托拉斯法》、1914年的《克莱顿法》以及《清洁水法》、《防止空气污染条例》、《防止水污染条例》、《防止港口和河流污染条例》、《危险货物运输条例》等环境立法，涵盖了欺骗政府案件、反垄断案件及环境污染案件诸多领域。第二，提起民事公益诉讼的主体众多。美国法律赋予了政府机关及公民个人提起民事公益诉讼的权利，《联邦地区民事诉讼规则》第17条规定： 在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。如果美国制定法另有规定时， 为他人行使权力或为其权利的诉讼可以美国的名义提起。《美国法典》中授权检察官在涉及国家利益的案件中参与诉讼，其中就包括违反《谢尔曼反托拉斯法》及《克莱顿法》而提起的诉讼。此外在《环境保护法》、《噪音控制条例》等相关环境立法赋予了检察官提起相关民事公益诉讼的权利。此外，《克莱顿法》第15条规定：任何人、商号、联合会对于违反《谢尔曼反托拉斯法》造成的威胁性损失及损害行为都有权向有管辖权的法院提起诉讼并获得救济。而在环境法领域，民众诉讼的方式成为公益诉讼中重要的类型。在这种诉讼机制下， 公民通常被视为“私人检察官”，被赋予公益诉权，与政府的职能相对应而存在。第三，相对完善的保障制度。例如在1986 年修订的《反欺骗政府法》中规定各种身份的个人与团体均有权提起公益代位诉讼， 告发人享有分配15%～30%的政府受偿金的权利和获得律师费用及诉讼费用的权利。被告败诉后将处以3倍于实际损失的罚金并承担律师费用和诉讼费用。

三、我国民事公益诉讼程序构建的相关设想

民事公益诉讼作为民事诉讼的一个分支，其在诉讼程序上具有传统民事诉讼的核心特征，因此我国在民事公益诉讼制度的构建上不宜将其设置为完全独立的诉讼程序，而是应当在遵循《民事诉讼法》的相关精神和立法原则的前提下兼顾其特殊性，将民事公益诉讼程序置于《民事诉讼法》的制度框架之下。

1.我国民事公益诉讼的受案范围

我国民事公益诉讼制度尚在探索阶段，因此对于民事公益诉讼的受案范围不宜规定过宽。当前我国可以列入民事公益诉讼受案范围的案件主要有以下四类：

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（1）环境污染和破坏自然资源的案件。人类赖以生存发展和繁衍的自然环境状况无疑关系到最广大群体的终极利益，世界各国都我一例外地将环境保护视为重要的公共利益之一并在法制层面上将其纳入民事公益诉讼的范围。当前我国在社会经济迅速发展的同时环境形势也日益严峻，因此我国有必要将环境污染和破坏自然资源的案件纳入民事公益诉讼的范畴。

（2）侵害消费者权益的案件。随着我国市场经济的不断发展，广大消费者在享受产品和服务的同时也往往面临着受到损害难以得到救济的尴尬局面，消费者往往处于弱势地位，因此我国在民事公益诉讼制度设计中需要充分考虑对消费者利益的保护。

（3）反垄断及反不正当竞争案件。公平竞争是市场经济的生命，垄断及不正当竞争行为损害了市场经济的游戏规则，影响了资源的合理优化配置，阻碍了国民经济的健康发展，因而将反垄断及反不正当竞争案件纳入民事公益诉讼的受案范围也是当前形势的迫切要求。

（4）侵害国有资产案件。我国在经济转型和体制转变的过程在，相关企业和个人利用制度上的漏洞，通过非法手段侵吞国有资产，导致国有资产严重流失。因此我国也亟待建立保护国有资产的民事救济制度。

以上四类案件都是当前我国在公共利益领域需要迫切保护的领域。在民事公益诉讼的受案范围上，我们需要保持发展的眼光，以适应不断向前发展的社会需要，逐步扩大法律制度保护的范围，切实全面维护好社会公共利益。

2.民事公益诉讼案件的适格原告问题

关于适格原告的问题在我国长久以来一直是制约民事公益诉讼发展的瓶颈，新民事诉讼法中对公益诉讼的条款也是规定在涉及诉讼当事人的章节之中，根据该条款，法律规定的机关和有关组织可以作为民事公益诉讼案件的一个向人民法院提起诉讼。这里所谓的“机关”和“有关组织”的概念过于抽象，有待于进一步的明确。

通过考察国外成功的立法经验及我国的现实国情，我国应当确立人民检察院和法律授权的社会团体民事公益诉讼原告资格。

检察机关就公共利益提起的民事诉讼也被称为民事公诉。从世界范围内来看，民事公诉的制度普遍通行，检察机关的民事公益诉讼主体资格是得到广泛认可的。同时从我国的国情出发，将检察机关确立为民事公益诉讼的适格原告也是符合实际需要的。在法律地位上检察机关是国家法律的监督机关。检察机关的监督权实质上是司法层面上的，必须通过相应的诉讼行为得以体现。因此检察机关提起民事公益诉讼与其提起刑事公诉具有相同的职能，都是其行使法律监督权的方式。从历史上来看，我国的检察机关在设立之初就承担着维护公共利益的职责，因而检察机关作为民事公益诉讼的主体也是应有之义。

社会团体提起民事公益诉讼的理论基础是诉讼信托制度。诉讼信托是指法律规定某一公益团体对某些权益有素的利益，该公益团体专门为此项公益权利受侵害或可能受到侵害时提起诉讼，而组成该公益团体的成员可以直接引用判决对有关的侵权人主张权利。社会团体多产生于社会基层，因而能够及时发现和获取损害公共利益信息以便迅速作出反应，在某种程度上弥补了检察机关及其他国家机关在行动上的相对滞后性；社会团体具有其特定的设立宗旨，其本身的责任意识和服务意识在社会影响力方面容易赢得了民众的广泛关注和支持；社会团体在经费及专业素质方面具有相应的优势，有条件开展相应的诉讼活动。因此我国在民事公益诉讼制度的构建上应当充分发挥社会团体这一社会力量的作用。在社会团体的民事公益诉讼主体资格的确认上设置相应的标准，综合考虑该其相应的民事权利能力和民事行为能力、成立时间及在一定区域内的社会评价和影响力以及该团体的经费和人员稳定性等因素，切实引导符合条件的社会团体承担起维护公共利益的职责。

3.民事公益诉讼案件的管辖问题

管辖问题是民事案件进入司法程序首先需要考虑的问题，对于民事公益诉讼案件的管辖包含级别管辖和地域管辖两个方面。

（1）级别管辖问题。级别管辖的功能是区分上级法院和下级法院受理第一审民事案件的范围。级别管辖标准所考察的范围主要包括案件性质、案件情节以及案件影响三个方面。由于民事公益诉讼的涉及范围广、案情复杂、影响重大，因此民事公益诉讼在级别管辖问题上应当适用民事诉讼法第十八条的规定，由中级人民法院作为民事公益诉讼案件的第一审管辖法院。

（2）地域管辖问题。地域管辖的功能在于区分同级人民法院之间受理第一审民事案件的范围。我国民事诉讼法上对于地域管辖所考察的范围主要包括：案件当事人与法院辖区之间的联系、诉讼标的物或法律行为及事实与法院辖区之间的联系。由于民事公益诉讼案件都具有侵权案件性质，因此我国民事公益诉讼在地域关系问题上可以参照民事诉讼法第二十八条的规定，由侵权行为地或被告住所地的人民法院进行管辖，侵权行为地则包括侵权行为实施地和侵权结果发生地。相关法院均具有管辖权的，由最先受理的法院进行管辖；两个或两个以上法院同时受理的，由上级人民法院从中指定一个管辖法院。

4.民事公益诉讼案件的举证责任问题

举证责任分配是证据制度中一个重要的组成部分，直接关系到当事人诉讼目的及社会公平正义的实现。在民事公益诉讼案件中，举证责任能否合理分配事关公益诉讼能否顺利推进、预期目标能否实现。我国在民事公益诉讼案件中的举证责任分配，可以结合个案中提起民事公益诉讼的主体情况具体问题具体分析。

如果检察机关是起诉主体，则应当承担主要举证责任。这是因为在我国检察机关具有公诉职能，收集证据处于有利地位。虽然在民事诉讼中检查机关收集证据的只能受到了很大程度的限制，譬如不能采取限制人身自由的强制措施，但是鉴于检查机关在证据收集上的专业优势及资源优势，仍然应当承担主要的举证责任。

如果社会团体是起诉主体，在此情形下基于原告收集证据的条件和收集证据能力的局限性，应当确立举证责任倒置的原则，即原告只需提出能够证明公共利益因被告的行为受到损害或即将受到损害的事实即可，至于损害事实是否确实存在以及被告的行为与损害结果之间是否存在因果关系等问题的举证责任都应当由被告负责，以此达到平衡诉讼双方当事人力量对比的目的。这一原则也是国外的通行做法，如美国《密歇根州环境保护法》第3条规定：原告只需提供表面证据，证明污染者已经或很有可能有污染行为，即完成举证责任；若被告否认其有该污染行为，或否认其行为会造成那样的损害结果，则必须提供反证。日本在相应案件中也有类似的规定。

新民事诉讼法的实施开启了公益诉讼的大门，其现实意义毋庸置疑。但在另一方面也应当看到，新民事诉讼法中对公益诉讼问题的规定过于抽象和原则。在我国要真正建立民事公益诉讼制度，相关实体性和程序性的规定还需要进一步完善，相信在今后通过法学理论的不断拓展和司法实践的不断积累，民事诉讼法中对于民事公益诉讼的规定会更加具体有效，从而更好地维护社会公共利益。

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