省直管县调查（精选8篇）
省直管县调查
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来源：《新理财·政府理财》2011年第01期
2011年，是财政省直管县的关键性操作之年。这一年，对各级政府和财政部门而言，尚有不少操作空间。而到了明年年底，一切将尘埃落定。
从近几年试点情况看，五级政府和五级财政各有各的反应。
中央财政今年将开始实施县级财力基本保障机制，已着手解决全面实现省直管县后的“穷县吃饭”问题。
省级财政正面临着两大问题：县太多，管不过来；“穷县”太多，没有钱来管。
地级财政不得不相信眼泪：地级市的政府职能和盈利模式都得调整，还同时筹划着利用最后时机实施“撤县并市”。
县级财政则在等待着梦想照进现实。
乡镇财政希望自己不被遗忘。
在此承前启后的关键性时期，我们应该对改革逻辑予以阶段性梳理：1994年分税制改革后，省以下财政体制改革一直成为历史遗留问题。为完善“改了一半”的分税制改革，我们事实上采取了两大技术性手段：一是加大转移支付力度，二是减少财政层级，即实施财政省直管县。
那么，财政省直管县，其取向为技术性改革还是体制性改革呢？显然，后者改革价值更大。如此，我们则不仅要减少财政层级，还要对新的省、地级市与县、乡镇四级政府的“盈利模式”予以重置。
1994年实施分税制财政体制改革以来, 基本确立了省管市、市管县、县管乡的分级财政管理体制框架, 初步理顺了中央与地方的分配关系, 充分调动了各级政府的理财积极性, 逐步形成了财政收入稳定增长机制。但随着经济体制的改革深化和社会经济的快速发展, 财政管理体制也暴露出一些与形势变化不相适应的问题, 突出表现为省以下财政体制规范性和稳定性不高, 统筹协调水平和整体运行效率较低, 县乡财政比较困难。为了有效改变这一现状, 进一步改革和完善财政管理体制, 加快县域经济发展, 根据《关于印发甘肃省实行省直管县财政管理体制改革试点方案的通知》 (甘政发[2007]51号) , 从2007年起, 甘肃省逐步推行了省直管县财政管理体制。
一、平凉市省直管县财政体制改革进展情况
平凉“省直管县”财政体制改革分为三个阶段:2007年, 优先将扩权试点县和农村综合改革试点县纳入试点范围, 崇信、静宁两县被列入第一批试点;2009年, 继续扩大改革试点范围, 优先将农业大县纳入改革范围, 泾川、庄浪两县被列入第二批试点;2011年, 全面推行了“省直管县”财政管理体制。改革的主要内容是:
(一) 体制性补助直接实行到县
省对市的财政管理体制规定直接实行到直管县, 市财政不再参与分成直管县税收, 市级净下划直管县体制调整基数, 直管县每年通过结算经省级返还市财政。市对直管县其他财力性补助上解, 调整为省对直管县补助上解;“两税”税收返还和所得税基数返还在市、直管县间调整, 由省直接计算到直管县。
(二) 基金收入分成直接到县
取消市对直管县各项政府性基金收入的分成办法。各项政府性基金收入依据中央和省上相关规定, 分别就地缴入中央、省级和县级国库。直管县按原规定应上解市级财政的各项政府性基金收入留归自己。
(三) 收入计划直接下达到县
省国税局、省地税局等收入征收部门, 按照国家有关政策, 结合全省和市县经济发展预期目标, 下达市级收入任务建议数, 同时直接明确到直管县。
(四) 转移支付和专项补助直接下达到县
省级对市县各项转移支付补助按照规范办法直接测算下达到直管县, 并抄送市级财政;省级专项补助资金由省财政厅或省财政厅会同省级有关部门直接分配下达到直管县, 并抄送市级财政。
(五) 财政结算直接办理到县
直管县的年终财政结算, 由省财政厅按结算项目和数额, 直接与直管县市财政办理。市对直管县的原各项结算、转移支付及资金往来等, 由省财政厅依据市财政有关文件规定固定数额, 与直管县财政办理结算, 结果抄送市级财政。
(六) 收入报解及预算资金调度直接到县
各市、直管县国库按照财政管理体制规定, 分别向中央金库、省级金库报解财政库款;省财政直接确定市、直管县的资金留解比例;预算执行中资金调度, 由省财政直接划拨到市、直管县。
(七) 债务偿还直接落实到县
改革以前的国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金和中央、省级政府债务, 由市级与直管县两级财政清算划分、核对一致, 并加盖公章报省财政厅, 经省财政厅审核确认后, 划转债务关系。债务到期后, 直管县直接归还省财政, 未按期偿还的, 省财政按规定进行扣款。改革后的新增债务, 由直管县直接向省财政办理有关手续, 并承诺还款。
(八) 财政工作部署直接到县
实行省管县改革后, 各项财政工作由省级直接部署到直管县, 直管县财政工作中的有关情况和问题, 直接向省财政厅和相关部门反映, 抄送市级财政和有关部门。
(九) 市级对县的支持不减
按照规定已经明确由市级给予直管县的各项配套资金, 要继续落实、配套到位。原市级给予直管县的其他各项补助, 应继续安排补助直管县, 在财力许可的情况下, 补助数额应逐年增加。
(十) 数据报送和汇总程序不变
直管县的财政预决算、预算执行情况、工资发放情况以及其他相关资料, 继续由市级财政负责统一审核和汇总报送, 直管县应当在上报省级的同时报送市级财政。
二、平凉市推行省直管县财政体制改革的成效
省直管县财政管理体制改革是省委、省政府按照党中央、国务院关于推进省直接管理县财政体制改革的有关要求, 立足于促进我省县域经济发展大局做出的重大决策, 也是创新和完善省以下财政分配关系的一项有效措施。实施省直管县财政体制, 有利于实现经济转型跨越, 突破“市管县”体制在发展空间上的束缚, 从外部给县 (区) 注入新的发展活力, 从而促进县域经济快速发展;有利于统筹城乡协调发展, 通过“市县分置”实现城乡合治向城乡分治的转变, 达到城市独立经营、乡村自我治理;有利于完善现行财政体制, 可从根本上解决财政分权分层框架构建和地方政府层次设置的问题, 提高财政体制的统筹协调水平和整体运行效率;有利于推进行政体制改革, 只有建立了相对稳固的财政制度, 才可能保证地方政府行政区划改革的平稳过渡。平凉省直管县财政管理体制改革已平稳运行近五年, 进展较为顺利, 正面效应显现, 主要体现在四个方面:
一是增强了基层财政实力。财政省直管县后, 提高了崇信、华亭县的增值税分享比例, 特别是省上进一步加大对直管县的一般性转移支付补助力度, 财力总量不断增加, 财政实力明显增强, 有效缓解了县级财政困难。2007-2011年, 平凉市县级一般性转移支付由15.1亿元, 增加到38.7亿元, 年均递增26.4%;财力总量由19亿元, 增加到38.2亿元, 年均递增19.1%。
二是激发了县域经济活力。直管县政府与市级政府一样享有同等的权限, 可自主决定过去需要由市上批准的事项, 实现了“指标下达快, 资金调度快, 项目申报快”, 有效激发了县域经济活力, 有力地保障了各项经济社会事业持续健康运行, 促进了城乡之间统筹协调发展。
三是提高了资金使用效率。实行省直管县财政体制, 中央和省上对各县的补助资金由省财政直接拨付下达, 缩短了时间跨度, 减少了转拨程序, 资金运作更加快捷及时, 县级财政部门可即时根据国库资金存量, 测算安排各类支出, 财政资金运行效率得到明显提高, 理财水平和能力不断增强。
四是提升了财政管理水平。省直管后, 县级财政工作得到了省、市两级财政的指导和帮助, 特别是省上进一步加大基层财政干部的培训力度, 使县级更及时、更全面了解各种财政信息, 对各种财政政策的理解和掌握也更加到位。同时, 省财政在预算执行、预算管理、数据报送等方面的要求明显提高, 从而促进了县级财政整体业务素质和工作水平的提高。
三、平凉市在省直管县财政体制改革中面临的困难和问题
经调研分析, 平凉市自推进省直管县财政体制改革以来, 在运行中存在的困难和问题主要表现在以下六个方面:
(一) 行政与财政管理不同步
目前, 行政体制依然是省管市、市管县, 而财政实行省管县后, 市级就失去了财政管理权, 作为与行政权匹配的财政权的“架空”, 无疑会直接影响到行政管理权的实施, 市级对辖区各县就失去了经济发展规划的统一管理权, 减弱了宏观调控能力, 一定程度上影响了市级在统筹县域经济发展中的作用。从市的角度看, 财政不管行政管, 不可避免出现摩擦;从县的角度看, 面对两个“婆婆”, 一些关系不好处理。
(二) 财权事权划分不尽匹配
在地方税收分成上, 中央、省财政分成比例较大, 县级财政分成比例较小。但在支出上, 尤其近几年, 县级政府在保障工资发放、政权正常运转外, 还承担了落实教育、医疗卫生、社会保障等大量民生支出责任, 以及规范津补贴、服务三农、促进经济社会发展等任务, 财权事权之间缺乏呼应。同时, 我国有关法律法规对各级政府的事权只作了原则性的划分, 对市场经济发展过程中新形成的如许多与民生有关的事权未能适时作出清晰界定, 致使实际执行中经常发生交叉重复现象。
(三) 转移支付结构不尽合理
省直管县财政体制改革后, 省对县的转移支付总规模不断扩大, 但目前存在一般性转移支付比重偏小、专项转移支付比重偏大的问题。2011年, 平凉市专项转移支付补助占到上级补助收入的45%以上, 有三个县超过了50%, 最高的达到了60%以上。由于结构不合理, 使财力困难的县级政府提供基本公共服务的能力受到一定限制。另外, 部分专项转移支付项目要求硬性配套, 给地方财政带来很大的支出压力。
(四) 市级财政发展后劲不足
由于历史和资源的原因, 平凉市工业布局主要集中在以华亭、崇信为主的县 (区) , 市级收入主要来源于华亭县的体制分享。市级新增财力的70%以上来源于华亭县, 省直管后由于不能分享县级收入, 今后市级财力几乎没有增量。按照近年从华亭分成的平均增速45%来测算, 全面实行省直管后, 市级每年将减少财力5000万元以上。加之, 由于市级还需要承担直管县的管理和运行费用, 近几年, 市财政仅从华煤股权收益和“两权”出让金收入中, 安排直管县财力补助及重大项目建设经费4.2亿元, 市级财力十分紧缺, 收支矛盾异常突出。
(五) 区域公共物品提供困难
按照“省直管县”财政体制的统一支出划分原则, 取消了市集中县财力的权力, 造成涉及跨县的事业经费支出难以统筹到位, 本由市级承担的区域性公共管理事务与公共产品供给的成本补偿出现困难, 对涉及多个县的抗旱排涝、卫生防疫、水利建设等, 缺乏必要的支持手段。
(六) 省级实施具体管理不便
随着省直管县体制改革范围和管理权限的拓宽, 我省省级管理 (结算) 对象由原来的14个扩大到81个, 管理单位和管理事务大增, 涉及财政体制、转移支付、财政结算、资金调度、债务管理等方面的多项业务直接由省级统管。虽然省财政逐步与县级建立了内网联系平台, 但基层财政的信息化建设仍然比较滞后, 省财政难以及时掌握直管县的信息并及时作出反应。
四、进一步完善省直管县财政体制的对策建议
省直管县财政体制从根本上改变了市县两级财力的积累进程和利益均衡结构, 只有进一步统筹各方、创新机制、完善措施, 才能形成地方政府自上而下的合力, 放大改革的“正效应”。
(一) 紧扣财政体制目标, 深入研究新情况新问题
财政省直管县改革的目标是创新财政体制机制, 建立促进城乡经济社会发展一体化制度。为实现这一目标, 省、市、县都要认真研究改革过程中的新情况、新问题, 发挥好本级政府的职能。省财政应总揽全局, 加快推进全省基本公共服务均等化步伐;各区市要重新定位自身功能, 不断增强自我发展和服务区域的能力;县级要树立全局意识, 服从、服务于区域发展整体规划, 促进区域经济的整体协调发展。
(二) 突出体制规范运行, 推进新旧制度对接转轨
首先, 应建立一套与省直管县财政管理体制和行政管理体制相互依存、相互配合的良性运行机制。从近期看, 可适当扩大省直管县其他经济和社会管理方面的权限, 缩减行政管理权与财政管理权之间的体制差异;从长远看, 要探索推进行政区划改革。其次, 必须对当前省、市、县政府间在行政管理、社会事务管理等方面的事权进行科学、合理地划分, 相应的确定财权, 使省、市、县之间财政的利益得到保障, 如:对公共安全、教育、卫生等公共领域项目, 由省级财政主要承担, 减少或取消直管县配套资金;对影响全市的重点项目建设、水利设施、环境保护等区域性事务, 仍由市级统一调配, 省财政给予相应财力补助;对县域范围内的事权, 市级财政应逐步退出。
(三) 按照相互匹配原则, 不断完善转移支付制度
一是适当增加省对财政困难县的转移支付力度, 逐步提高一般性转移支付比例, 对中央、省级要求的项目配套资金, 由省财政在均衡性转移支付测算中给予补助。二是整合、归并专项转移支付项目, 简化专项转移支付资金管理环节, 将相对固定的专项转移支付纳入一般性转移支付范围。三是建立转移支付退出机制, 扩权县应随着其经济实力的壮大和地方财政收入、可用财力的不断增加, 将不再享受省财政的均衡性转移支付增量。
(四) 遵循改革基本要求, 注重处理好两个关系
注重处理好管理与服务的关系。既要重视加强对县级财政的管理, 更要树立服务意识, 多为基层财政考虑, 指导和帮助基层财政抓好具体工作的并轨衔接, 及时解决省直管县财政管理体制运行中出现的问题。注重处理好增强省级财政调控能力与调动市县积极性的关系。既要考虑增强省级财政调控能力, 又要不削弱市级财政的既得利益, 逐步实现全省范围内财力均衡, 充分调动省、市、县三者的积极性。
(五) 抓住改革薄弱环节, 加强对县级财政的管理
进一步理顺省、市、县三者的关系, 明确省、市对县的管理职责。省财政应积极服务县级财政, 并按照直管县的实际情况做好指导工作。同时, 支持市级财政做大做强, 鼓励市级财政更多地支持县域经济发展。根据省直管县后具体业务的变化, 进一步加强乡镇财政所建设, 加大培训和指导力度, 努力提高基层财政人员的素质和业务水平, 为省直管县财政改革提供人才保障和技术支持。
(六) 建立监控评价机制, 强化县级自主理财责任
一是建立县级预算审查制度。组织人员对直管县预算进行集中审查、轮流审核, 以及通过对县级部门预、决算进行抽审等方式, 督促省直管县科学安排预算, 提高理财水平。二是建立完善财政信息网络管理体系。加快建设和完善省与市县、县与乡镇的财政信息网络体系, 降低省直管县体制运行成本和管理成本。三是建立并完善对市、县理财行为的绩效评价和奖惩约束机制, 促进直管县财政自我发展。
笔者认为，我国的“省直管县”改革可分三步走：第一步是像目前各省的改革试点那样，省对有条件县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位，市县行政不同级，但“财政同级”；第二步是把财政省直管县扩大到本省辖区全部县；第三步是市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能；市需合理调整机构和人员，总的方向应当是撤销传统意义上的管县的市(人员级别可保留)，市县同级、分置，财政和行政省的直管县都到位。
另外，我国地域辽阔，地区间差异较大，因此“省直管县”改革不宜“一刀切”，而应因地制宜，区别对待。具体模式选择如下：一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆4个直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等计划单列市，可加大推进“撤县建区”的力度；特别发达和比较发达的地级市也可扩大管辖范围，改近郊部分乡镇或县为市辖区，为市的发展留下空间。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙古等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域，特别是经济比较发达的区域，积极推进“省直管县”改革，条件成熟时尽快全面实施。
同时，要切实转变政府职能。首先，要明确各级政府的职责与权限，实行“省直管县”的重要前提，就是要明确划分、确定各级政府的权责利。其次，实行“省直管县”后，省级管理机构要面对大量的县级机构，管理事务倍增，因而不断地下放权力必然成为改革的一项重要内容。再者，省、市向县大量下放权力之后，县级政府体制改革尤为突出，县级政府要加快建设服务型政府，减少行政干预，防止新的区域分割。
此外，改革方案需要进一步完善。从目前来看，试点地区的改革方案还具有明显的过渡性色彩。
摘 要：随着经济的逐步发展，“市管县”体制暴露出加剧市县矛盾、增加行政成本、影响行政效能、制约县域经济发展等问题。与“市管县”体制相比，“省直管县”体制改革在减少行政层级、降低行政成本、发展县域经济等方面具有重要作用。近年来，在国家政策的导向下，“省直管县”财政体制改革在我国逐步推广，已成为我国深化财税体制改革的重要内容。以广东省为例，在全面分析“省直管县”改革绩效的基础上，剖析改革存在的各种阻力，积极探索改革实现路径，从而构建符合国情的地方财政管理体制。
关键词：省直管县；绩效研究；阻力分析；实现路径
中图分类号：F224.0 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）11-0262-04
引言
中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”作为深化财税体制改革的重要内容之一，“省直管县”财政体制改革是建立现代财政制度的重大实践。在国家“十二五”规划纲要中也明确要求稳步推行“省直管县”改革试点。
2009年7月，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预[2009]78号），明确提出“省直管县”财政改革将在2012年底前在中国大部分地区推行的实施目标。在该意见的主题思想引导下，全国各地推行了一股“省直管县”改革的浪潮，并成为中国地方政府改革的一项重要内容。
一、研究背景
作为改革发展的前沿和传统经济大省的广东，在2013年全国省域宏观经济竞争力综合排名高居第二位，整体经济实力雄厚。但与之形成鲜明对比的是，2013年第十三届全国百强县评选中广东地区只有增城和博罗2个县（市）进入百强名单，而江苏省、山东省和浙江省则分别有超过20个县域进入百强名单。这充分表明了广东县域经济与全国部分省区相比，发展滞后和县域竞争力较弱的现实，可见广东省县一级的发展已经严重制约到了广东省整体的发展（王丽娅，2010）。
自1987年广东省取消地区一级行政建制，全面实行“市管县”体制后，地市级在行政、财政等方面确立了领导地位，在促进城乡发展，密切城乡联系，做大做强中心城市，推动区域城市化方面具有积极的作用。但随着广东经济快速增长和改革步入新时期，“市管县”体制的弊端逐渐显现，主要表现在：
1.地市管理权限集中，负责管理和配置县级的资源和资金，使得地市为发展城市对县级的资源和资金进行截留，将优势资源集中于城市。例如，广东省规定，“四税”分成比例省县为4：6，而有的地方将这一比例变成了4：2：4，市里拿走20%，相反，省里的转移支付规定市里的配套比例却又不能兑现（李文彬，张玲玲，2009），这削减了农村基础设施和公共服务的投入，削弱了县级发展的自主权，严重制约县域经济的发展。
2.部分地级市的经济拉动和辐射作用不明显。我国实行“市管县”体制原本的初衷是希望发挥城市的中心作用，以城市为依托，充分带动县乡经济社会的发展。但是，在实践中却存在“小马拉大车”的现象，有些中心城市不具备经济能力，或者领导的县过多而超出自身实际能力。如1988年汕尾市由海丰小镇升级为地级市，但由于本身经济基础和城市建设相对落后，难以带动所辖县经济的发展，造成“小城区、大农村”的现状，无法发挥城市的带动作用与辐射作用。
3.行政层级过多，行政运行成本增大。市领导县体制增加了市一级的行政管理层级，行政编制、政府机构随之扩大，而维持一个地级市的正常运行每年需要数亿元甚至十几亿元的行政费用支出，增加了政府行政运行成本。广东省多数地级市只管4、5个县，平均为3.6个，这种过小的管理幅度，无疑降低了管理效应，增加了管理成本（王玉明，2009）。另外，市管县体制将市一级政府由虚变实，省县之间的政策性或是业务性问题，本可以直接沟通解决的问题，都需要通过市一级，这无疑降低了行政效率和信息的传达效率。
大量问题和矛盾更加凸显了改革现阶段“市管县”体制的必要性和紧迫性。为消除“市管县”体制的种种弊端，从2003年起我国许多省份开始根据本省的具体情况，进行财政体制上的“省直管县”探索和试点工作。一些省份还将部分经济管理权与社会管理权下放到县级。经过多年的实践表明，“省直管县”财政体制改革在促进县级经济发展方面的成效是显而易见的。一方面，加强了省级财政的统筹能力，减少市级对县一级财政资金的截留，增强县级政府的财力，增强经济发展的动力和提高基层的公共服务能力；另一方面，提升了县域经济的完整性和综合性，增强县级政府的调控能力，有力推动县域经济的发展。
广东省早在2003年就开始了“省直管县”的探索工作，并于2009年正式启动综合改革试点工作。对于此次改革财政收支和经济增长产生了怎样的影响，取得的成效如何，需要采取实证分析的方法对这些问题进行探讨。不仅有利于我们深入认识广东“省直管县”体制改革的经济绩效，为下一步改革政策的制定提供有用参考，同时对全国范围内进一步推广的“省直管县”财政改革也有着积极的借鉴意义。
二、广东“省直管县”改革的绩效分析
本文通过对广东省“省直管县”财政体制改革基本情况进行了调研认为，此次“省直管县”财政体制改革通过财政上的分配关系调整以缓解县域财政资金压力，促进区域发展，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。“省直管县”改革推力作用主要体现在以下几个方面。
（一）促进了县域经济发展
自实施改革试点以来，财政资源直接向基层市、县下移，减少了资金截留，可以将更多的公共资源和财政资金被投入到经济建设中，有利于提高县级政府规划和发展本区域的自主性，促进县域经济的发展。
广东省目前有67个县（市），县域面积达14.58平方公里，占全省总面积的六成。改革实施5年来，广东省县域经济的受重视程度不断提高，县域工业拉动作用和经济发展活力等也不断得到增强，各项经济指标稳定增长。然而在2008年广东县域生产总值仅为6 601亿元，占全省GDP比重不足18%。实施“省直管县”改革后，县域经济进一步发展。到2012年县域生产总值将近1.7万亿元，同比增长了150%。县域生产总值占广东全省比重也上升至29%，提高了11个百分点。与此同时，广东省县域GDP增速连续5年均保持10%以上，超过了珠三角以及广东全省的平均水平。2012年，在67个县域单位中有60个县（市）的GDP增长率超过10%，比2008年的42个多了18个。
从县域工业化指标来看，全省县域产业结构已稳定在“二三一”格局，第一产业比重继续下降，第二产业比重快速上升，工业化进程加快，第三产业比重也在缓慢提升。目前，第一产业比重不断下降，从2004―2012年9年间下降11个百分点，第二产业比重快速上升，9年间提高了9个百分点，工业化进程加快。第三产业比重也在缓慢提升，9年时间仅上升1.93个百分点。总体上看，广东省县域经济已进入快速发展的阶段。
（二）降低行政运行成本，提升行政效能，推动服务型政府建设
“省直管县”改革的最终目标是减少行政层级，精简机构，降低行政成本，提高行政效能，扩大县级经济管理权限，带动县域经济快速发展（孙超，2011）。实行“省直管县”财政体制，减少了财政运转的层次，县级政府直接接受省的领导增强了县级财力的支配度，提高了财政运转的效率，提升了县域财政的自给率。同时也使政策直接向县级政府传达，促进县级政府行政管理和决策更贴近于县域经济发展的实际，进而推动县域经济的协调发展。
以广东省顺德区为例。2009年广东省顺德启动了“省直管县”综合改革试点工作，其改革配套措施之一便是“简政放权”，实行“大部制”改革。经过改革，顺德区党政机构加起来才16个“大部门”，比改革前压缩了2/3。所谓，一个县区除了党委、纪检、司法等职权外，经济、社会、文化等领域都赋予地级市管理权限，放权到县区。实现工作职能、工作方式、工作作风的转变，提高行政工作质量和效率，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，起到了积极的推进作用，对于加快政府由管理型向服务型转变具有重大意义。
（三）提升县级政府财力，促进公共服务均等化
“省直管县”是在现行行政层次结构下，通过省级将财力性转移支付和专款补助单独核定下达到直管县（市），从而减少地市一级的截留，进一步加大对县级的帮扶力度。改革带来的效果是，有效的缓解了基层政府的财力紧张问题，直接增强了基层政府的公共服务职能，保证了基层政府在基础教育、卫生保健、社会保障等方面的最低公共服务需求，促进了基本公共服务均等化。
经过省直管县改革，广东省县域经济社会在得到高速发展的同时，政府的各项公共服务事业也取得了一定的成绩。2012年广东县域公共财政预算收入544.50亿元，同比增长16.5%，占全省地方公共预算财政收入的8.7%，高于全省增速3.5个百分点。相比2008年243.69亿元，县域一般预算收入占全身总量的7.36%，有大幅度的提升。县级财政具有巨大的信息优势和调控灵活性。随着县级政府财力的增强，便于地方政府集中财力办大事，更能充分发挥财政资金的使用效率，从而能够有重点在支持县级地区养老、医疗、义务教育等一系列公共服务也得到了更强的支持。
三、广东省“省管县”改革阻力分析
财政体制上的机制创新，实质上是进行既得利益的调整，不可避免的会因改革而发生一些新的问题和新的矛盾，这些矛盾如果得不到正确的处理，这些问题如果不能及时的解决，就会与旧问题、旧矛盾交织积累，制约改革的进行（金德万，2007）。因此，必须充分注意和认识“省直管县”改革实行过程中存在的突出问题和矛盾。广东在推行“省直管县”的过程中，存在以下问题：
（一）广东省区域、县域经济发展差距大，难以形成统一的改革意见
广东省县域经济发展虽然已经取得长足的进步，但从总体来看，县域经济实力仍较薄弱，各大区域之间经济发展不平衡，各县市内部也发展很不平衡。广东省大部分实力较强的县（市）主要集中在珠三角地区，这些地区整体上受珠三角的产业和经济资源外溢影响大，经济实力雄厚。山区县域的面积占全省的63.6%，人口占全省人口的40%，但受制于公共交通、基础设施、产业基础等客观条件，县域经济总体上还是比较落后。2012年这些地区所创造的地区产值仅占全省产值的16%，公共预算收入只占全省市县级收入总额的21%，同时仍有9个县（市）财政收入不足3亿元。珠三角地区公共财政预算收入总额占全省市县级收入总额的78.89%，分别是东西两翼和粤北山区的8.7倍和6.55倍。省、市、县三级发展呈现“两头小、中间大”，分布不够合理均衡。
各县（市）间经济发展水平差距、所处的地理位置不同、区域面积和人口规模的不同，决定了各县（市）对改革的实际需求不一致的状况。对于五华县、资金县、封开县等经济落后、地理位置偏远的山区县（市），需要更多的财政资金促进当地的经济发展，改善基础设施。而相对于顺德等经济发达的地区，则需要更大的管理权限。
（二）出现事权与财权新的不匹配
根据实际调研的情况显示，广东省实行“省直管县”改革后，虽然减少了政府层级，但却没有清晰划分省、市、县之间的事权与财权（刘文娟，2012）。预算内外资金的管理改革和事权财权的划分没有同步进行，一些资金进行的市县上划和补助事项尚未清理规范，市级事权与财权出现新的不对称（魏向前，2010）。改革后，县级财政资金越过市一级直接通过省财政划拨，而市级财力缩减的同时还要承担县（市）公共管理和公共服务的支出责任，如抗旱排涝、农田水利建设和社会保障等。同时，对县（市）而言，财政隶属关系由原来的地市级一个“婆婆”，变为省市两个“婆婆”，在一定程度上反而增加县（市）的工作难度。
（三）加剧地方“诸侯经济”的现象，造成县域无序开发和重复建设
在广东省经济发达的地区尤其是珠三角，部分发达县（市）在经济实力方面可以和地级市平起平坐，甚至更胜一筹。分权后，县域自主权扩大，但受“县、市平级”思想的影响，市县各自为政，可能影响生产力布局、出现新的“开发热”和“建设热”，导致各县之间盲目攀比、重复建设，甚至引发恶性竞争，导致资本投入的浪费（孙学玉，2013），降低了区域发展的整体实力。据相关数据显示，2013年顺德区、南海区占佛山市GDP比重分别为35%和30%，而市区仅为18%，相互之间产业结构、产品技术趋同，经济摩擦与竞争激烈，不利于改革的整体规划。
四、推进广东“省直管县”的政策性建议
（一）推进改革应从实际出发，采取分类实施的模式，循序渐进，不宜“一刀切”
部分省市在改革试点效果尚不明确的之前，就直接把改革推广到全省或全市的范围。但由于本级财力的有限和配套政策跟进不到位，反而增加巨大的财政压力和难度，扰乱正常的省域整体发展战略规划。广东省域辽阔，各大区域、各县市的发展不平衡，使得改革意见难以统一。已有教训表明，在推进“省直管县”改革的过程中，不能脱离实际的省情而盲目推进。一方面，对于经济实力较强的县市优先下放部分权力，实行市县分治，打破原来的隶属关系，直接由省统管县，重新定位市县的职能，减弱地市一级的职能，扩充县级的职能；另一方面，对经济实力不足的各县市要有耐心，采取现行试点的模式，逐步下放权力，防止权力下放后产生混乱。同时，在改革中要谨慎处理市级政府及相关利益集团的矛盾，避免社会混乱；要重视权力下放后的政府职能的转变，以充分发挥政府作用（王丽娅，2010）。
（二）进一步明确省、市、县政府间的职责权限范围
省、市、县的层级权责分工问题是“省直管县”领域中重点讨论的问题。由于目前“市管县”体制下，已经形成了固有的行政权力运行机制，各层级之间的事权、财权都是基于此体制形成了套路化的固有模式（林建设，2011），因此，在推进“省直管县”的改革进程中，需要解决的首要问题是重新明确各级政府的事权和财权，使得各级政府各司其职、各尽其责，解决好市级政府将事权和支出责任下压给县级政府的矛盾。
事权划分的合理化和清晰化要求结合广东省的实际情况，根据效率最优原则，具体规定省、市、省直管县各自专有事权和共有事权。各级政府在以建设服务型政府为目标的指导下，对行政管理、社会事务管理事权进行合理划分后，还应重点对基础教育、医疗保障、基础设施建设等公共服务事权加以明晰。根据事权的划分的结果，合理界定各级政府间的财政支出责任和规范收入划分权限。完善不同层级政府事权和财权法律制度，以法律形式对各级政府的事权、财权加以规范和固定，规避事权安排的随意性和偶然性。
（三）进一步完善转移支付制度
在省管县体制下，省级财政的管理对象倍增，省级政府对县级政府分类指导政策的适应性不如“市管县”强（骆祖春，2010），容易造成效率缺失和发展失衡。因而，建议省级政府参考“省管县”制度改革前的指导政策，动态分析和调整，因地制宜地对不同的县市实行特色化管理。
目前，广东省生产总值和财政收入主要集中在珠三角地区，东西两翼财力薄弱。在市管县财政体制下，县域的财权有限，县域在财政资金的分配中缺乏自主地位。为推进解决地区间公共服务不均问题，协调地区间发展，还要进一步完善转移支付制度。“省直管县”改革应从减少行政管理层级入手，取消市与县之间的资金往来关系，财政资金由省级政府在全省范围内实施有效的转移支付，确保财政资金直接由省下达到县级政府。从转移支付的途径方面来看，转移支付、税收返还、所得税返还等应由省直接核定并补助到市、县；专项拨款补助应由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县（周波，2010）。其次，从转移支付的方向来看，建设多维度的转移支付制度，可以细化到经济社会的各个领域，如保护生态环境的转移支付、支持基础教育的转移支付等。
（四）允许和鼓励市县构建合作型财政管理关系
实行省管县财政体制改革后，随着财政权力和行政权利的逐步下放，市县之间渐趋于平级关系，甚至出现激烈的经济摩擦，不利于地区整体的协调发展。市县的之间社会经济联系密切，应充分利用改革前“市管县”的合作优势，互利共赢。允许和鼓励构建合作型财政管理关系，鼓励市县间互动与互助关系。
参考文献：
[1] 孙超.省直管县的绩效与未来推进路径分析[J].学理论，2011，（4）.[2] 王丽娅.中国“省管县”体制改革的现实审视――广东省“省管县”改革的路径选择[J].辽宁大学学报，2010，（2）.[3] 金德万.完善公共财政制度的体制机制创新[J].新农村经济，2007，（3）.[4] 魏向前.科学发展观视野下的省直管县财政体制改革[J].南方论刊，2010，（2）.[5] 刘文娟.省直管县财政体制与县域经济发展[J].特区经济，2012，（10）.[6] 王玉明.试论广东实行省管县体制的必要性与实现路径[J].岭南学刊，2009，（4）.[7] 朝黎明.省管县改革对广东县域经济发展的作用分析[J].经济视角，2011，（11）.[8] 孙学玉.垂直权力分合：省直管县体制研究[M].北京：人民出版社，2013.[9] 张占斌.中国省直管县改革研究[M].北京：国家行政学院出版社，2011.[10] 李文彬，张玲玲 从广东县域经济发展看推行省管县行政管理体制的必要性[J].广东行政学院学报，2008，（6）.[11] 周波.“省直管县”改革应重点解决政府间财力与事权匹配问题[J].财政研究，2010，（3）.[12] 骆祖春.省直管县财政体制改革的成效、问题和对策研究――来自江苏省的调查报告[J].经济体制改革，2010，（3）.[13] 林建设.关于“省直管县”改革的文献综述与思考[J].当代世界与社会主义，2011，（4）.Abstract：With the gradual development of economy，the “city governing county” system，intensify contradictions exposed and increase administrative costs，administrative efficiency，restricting the development of the county economy and other issues.Compared with the “city governing county” system，“province governing county” system reform plays an important role in reducing the administrative level，reduce administrative costs，the development of county economy.In recent years，in the national policy，the “province governing county” reform of the financial system in China gradually extend，has become an important content of deepening the reform of the taxation system in china.In Guangdong Province as an example，based on a comprehensive analysis of “province governing county” reform performance，analysis of various resistance of reform，and actively explore the reform path，so as to construct the system of local financial management in line with national conditions.Key words：Province Governing County；performance study；resistance analysis；path
县域经济是我国国民经济的基本单元，县域农村是我国最大的潜在内需所在，发展县域经济对我国经济的发展具有举足轻重的作用。据统计，目前全国共有2070个县域经济体，其国土面积占全国的95%，其总人口占全国的74%，其地区生产总值占全国的60%，其财政收入占全国的24%。全国已转移的农村劳动力中，县域经济体吸纳了65%。县域经济是城镇经济与农村经济的结合部，是工业经济与农业经济的交汇点，特殊的区位和特殊的部门功能决定了县域经济在我国城镇化和工业化进程中的特殊地位。因此，做大做强县域经济，不但是扩大内需应对当前国际金融危机的客观要求，而且对于统筹城乡经济社会发展、妥善解决我国“三农”问题、全面建设小康社会都具有重要的现实意义。
在党的十七届三中全会“决定”以及中央一号文件中都多次提出，要扩大县域发展自主权，增强县域经济发展活力。应该注意到，当前我国县域经济发展活力不够的一个重要原因，就是“市管县”体制下县级政府权责不对等、经济管理权较弱、自主发展的空间较小。兴起于上世纪八十年代初的“市管县”体制适应了当时的经济发展背景，通过提升市的地位促进了要素集聚和市县之间的经济协调，在增强中心城市对农村发展的带动以及加强管理等方面曾发挥过积极作用，一定程度上打破了城乡分割、条块割裂的局面。但随着经济社会的发展以及市场经济体制的不断完善，其弊端也逐渐显现：
一是过多的行政层级造成管理效率低下，出现“市卡县”现象。“市管县”体制增加了行政管理的层级，导致信息传递速度的降低和信息失真风险的扩大，上情难以及时准确地下达下情也难以及时准确地上达，影响行政效率。而且，行政管理的层次增加必然导致更多的政府干预，不利于市场作用的充分发挥。
二是城市偏向导致市与县争利，出现“市刮县”现象，县域发展机能弱化。“市管县”体制实际上是缩小了县级政府的自主权，而扩大了市级政府的管理权限，带有明显的城市偏向性。社会经济资源主要被市所汲取，县只能听命于市，县域地位被矮化，发展机能弱化。
三是县乡财权与事权不对称，县乡财力弱化。在“市管县”体制下，县域财政的财源结构单一，财政实力弱。同时财权与事权不对称，财权及财力向上集中，事权及责任不断下移，县级财政处于“小斗进，大斗出”的尴尬境地，个别地市成了县财力的“抽水机”。转移支付制度不完善，中央财政和省市级财政对县乡财政转移支付的规模较小，分配不规范，各种转移支付形式之间缺乏协调。
四是“小马拉大车”的城乡格局使市难以带县。在我国现有的地级市中，除了一部分本身经济实力较强、对周边县具有天然的辐射带动作用的市以外，还有很大部分是在“合并、升格”的大趋势中通过行政指定的方式形成的，经济实力有限，辐射带动作用不强，出现“小马拉大车”的局面，有些市级政府基本上无暇顾及所辖县域经济发展。
由于“市管县”体制的上述问题，使得我国的县域经济发展面临县域城镇化载体不发达、县域产业体系不完善、县域财政体制不健全、县域金融体制不配套以及县域建设人才缺少集聚机制等方面的突出问题。因此，当前促进县域经济的发展迫切需要进行制度创新，从管理体制上对县域经济“松绑”，“扩权强县”以促进县域经济发展。我们认为，当前“省直管县”的财政体制改革是扩权强县的突破口，应以此为契机，进一步推进扁平化放权式改革把县域经济做强。
要把依托县城推动县域城镇化作为扩权强县的主攻方向。县城是县域政治、经济、文化中心，是城市现代文明向农村拓展、延伸、辐射的重要枢纽，是以城带乡、以工促农、统筹城乡发展的重要平台。发展县域经济要以“扩权强县”为契机，通过人口向县城集中、产业向县城集聚以及土地向种田能手集中，把县城建设成为县域经济的龙头和农村城镇化的经济中心。要根据不同的情况建设不同规模的城市：在100万人口以上的大县，把城关镇发展为30万—50万人的中等城市；在50万—100万人的中等县以城关镇为依托，建立20万—30万人的中小城市；在50万以下人口的小县要把县城做大。
要把金融体制改革作为扩权强县的配套措施。在项目审批中有了更大自主权的扩权县必然对资金有了更大的需求，这需要金融体制方面的配套改革来支持扩权县的发展。一方面，要积极扩大县级金融机构的信贷审批权限，提高县级金融机构的金融服务能力。金融部门要进行金融工具创新，为农民和其他居民到城镇建房、购房提供抵押贷款，为农民工创业予以支持；另一方面，在民间借贷比较普遍的地区，可组建区域性中小股份制商业银行、社区银行等，启动民间资本。政府要通过法律手段降低中小银行、社区银行的准入门槛，通过税收优惠、政策倾斜等措施正确引导和大力扶持，同时加强金融监管，建立、健全防范和化解风险的机制。
要把发展特色产业作为扩权强县的关键环节。强县的关键在于建立坚实的产业基础。要加快推进农业产业化，以市场为导向、以农户为基础、以农民专业合作组织等中介组织为纽带，立足于地方特色，依靠龙头企业带动，大力发展农副产品深加工、精加工、运输和贸易，推进第一产业向第二、三产业延伸。要引导产业集中，强化特色产业支撑。基于市场比较优势，以市场为导向，以本地资源优势为依托，以经济效益为核心，根据县情，选择农业服务牵引型、工业催生型、城市辐射型、旅游开发型、矿产资源型、农产品加工型等不同产业发展模式。对于技术水平比较高、发展基础比较好的现代加工型乡镇工业和服务面广的第三产业要向县城集中，通过专业化、规模化的产业集群战略，真正实现强县的目的。
要把构建能人回流与创业就业机制作为当前扩权强县的重点。破解当前的就业压力要重在“开源”，即创造新的就业载体，通过鼓励创业来带动就业。政府在创业扶持方面，要构建完备的创业融资体系，增强创业资本的可获性；要健全创业的服务体系，使创业的门槛最低化；要健全创业的教育和培训体系，使创业者的能力最大化；要完善创业政策的扶持体系，使创业的成本最小化；要建设创业基地和园区，使创业环境更加优化。
此次省直事业单位启动差额和自收自支养老保险填报表格主要有4个，分别为《湖南省省直管单位参加机关事业单位养老保险花名册（在职人员）》（表1花）、《湖南省省直管单位参加机关事业单位养老保险汇总表（在职人员）》（表1汇）、《湖南省省直管单位参加机关事业单位养老保险花名册（退休人员）》（表2花）、《湖南省省直管单位参加机关事业单位养老保险汇总表（退休人员）》（表2汇），均采用Excel表格制作。
其中，“表（1）汇”和“表（2）汇”分别由“表（1）花”和“表（2）花”自动汇总而成，无需手工填制。在录制完成后均需打印出一份交社保机构存底。
一、《湖南省省直管单位参加机关事业单位养老保险花名册（在职人员）》（表1花）填写方法：
申报单位需按本单位的全称填写“单位名称”，“单位编码”按我局已编制好给参保单位的养老保险编码填写，表内各栏目具体填写内容如下：
表1花分2002年4月1日起需参保的和2002年4月1日前应参保（包括已参保）两类人员分别填写。
（一）2002年4月1日起需参保人员（指国家干部和固定工人，以下简称需参保人员）的填写。
第1栏，无需手工录入，在完成其他栏目的输入后，表格中自动生成。
１
第2栏，按参保人员居民身份证上的正确姓名填写。
第3栏，社会保障号码即为身份证号码，按公安局居民身份证号码填写。
第4栏，性别录入时可选择下拉框中的选项，也可直接录入“男”或“女”。
第5、6栏应根据个人档案中原始记录的日期填写，且只填写年月就可，如参加工作时间是1978年12月5日，即填为1978-12。
第7、8栏，录入时可选择下拉框中的选项，也可直接录入相应代码。
第9栏，以参保人员首次参保的时间为准，但最早不超过1995年4月。
一直在省直机关事业单位工作的需参保人员，因按目前政策规定，以前的工作时间均可视同缴费年限，故其第9栏个人帐户建立时间均填为2002年4月；从企业调入机关事业单位工作的需参保人员，第9栏按其最早的建帐时间填写。
第10、11、12、13栏，均按月数填写。
1、一直在机关事业单位工作的需参保人员只在第11栏录入视同投保年限（月数），第12栏不填写。
例：某省直事业单位一干部参加工作时间为1980年1月，且一直在事业单位工作，那么填写他的情况时，1980年1月—2002年3月为“视同投保年限”，共计147个月，则只需在第11栏填写147个月，第12栏为空栏。
2、在2002年4月前从企业调入省直机关事业单位工作的需 ２
参保人员的填写则比较复杂一些。
例，某企业一干部1986年1月参加工作，1995年4月开始缴纳基本养老保险至1999年12月，2000年1月调入某省直机关事业单位工作后停缴。此类情况按如下方法填写：
1986年1月-1995年3月为个人帐户建立前的视同投保月数，即111个月，填入第11栏；2000年1月—2002年3月为个人帐户建立后的视同投保月数，即自调入事业单位后至2002年4月1日前为不需缴纳基本养老保险费时间，可视同投保月数，共27个月，填入第12栏；1995年4月—1999年12月为个人帐户建立后的应缴月，共57个月，填入第13栏；因该职工未出现欠缴养老金的情况，故第14栏=第13栏，如有欠缴情况时，按实际投保年限（月数）填写，填入第14栏。
第15栏是第17栏与第25栏之和，由表格自动计算，不需录入。
17栏=19栏＋21栏＋22栏＋23栏＋24栏，此栏由表自动计算，不需录入。一般情况下，第17栏等于第16栏；但当第17栏未达到上年度当地社会平均工资的60%时，第16栏则应按上年度当地社会平均工资的60%填写。
第18、19、20、21栏录入时请按参保人员相对应的档次和工资额填写。其中：事业单位的“技术等级工资”和机关工人的“岗位工资”填入第19栏，机关工人30%的奖金填入第22栏。第22栏即根据第19栏，按单位的经费来源计算，机关和全额拨款的单位为固定部分除7乘3，差额拨款的单位为固定部分除6乘4，自收自支的单位为固定部分除5.5乘以4.5。
３
25栏＝26栏＋27栏＋28栏，此栏由表格自动生成，不需录入。第26栏填写省统一规定发放的60元标准的误餐费；第27栏填写按省统一规定依据本人职务发放的生活补贴费；第28栏为除国家和省规定发放的标准工资以及津补贴外，单位发放的其他工资，包括由单位发放给职工本人的，也包括单位发给没有纳入机关事业单位养老保险参保范围的其他聘用人员的报酬。上述第26、27栏作为单位缴费基数的一部分，不管是否发放，都需填入，录入时请按规定的统一发放标准填写。
第29栏在铅印表上没有，只在计算机录入数据时起作用，用于区分人员是否已经在省机关事业单位社保局参保，已参保人员标记为“1”，新参保人员标记为“0”。
（二）2002年4月1日前应参保（包括已参保）人员，即全民合同制工人、聘用人员等人员的填写。
除第10栏至第14栏与需参保人员有区别及第22栏国家有区别外，其它栏目的填列同需参保人员。鉴于按国家政策规定，这部分人员自参加工作起就要缴纳养老保险费，故他们不存在视同投保年限，但为了简化表格，这部分人员仍需使用第10至14栏。第10栏至第14栏及第22栏的填写如下：
1、2002年3月31日前已参保且已向省机关事业社保局足额缴清养老保险费的参保人员，第10栏至14栏不需填写。
2、2002年3月31日前应参保但未参保人员以及已参保但未向省机关事业单位社保局足额缴清养老保险费的人员，第10至14栏按如下方法填列：
第11栏填写个人帐户建立前的社会统筹（1995年4月以前）４
缴费时间填入，第12栏不填，第13栏和第14栏分别填入个人帐户建立后的应缴月数和实缴月数。
上述参保对象中不能够计算出本人机关事业单位档案工资标准的人员，可按上年度本地社会平均工资标准作为单位和个人的缴费基数填入第22栏，且第16栏＝17栏＝22栏。
二、《湖南省省直管单位参加机关事业单位养老保险花名册（退休人员）》（表2花）
第1栏，无需手工录入，在完成其他栏目的输入后，表格中自动生成。
第2栏，按参保人员居民身份证上的正确姓名填写。
第3栏，社会保障号码即为身份证号码，按公安局居民身份证号码填写。
第4栏，性别录入时可选择下拉框中的选项，也可直接录入“男”或“女”。
第5栏、6栏、9栏应根据个人档案中原始记录的日期填写，且只填写年月就可，如参加工作时间是1978年12月5日，即填为1978-12，退休时间为2001年3月28日，即填为2001—3即可。
第7栏、8栏、10栏，录入时可选择下拉框中的选项，也可直接录入相应代码。
第11栏等于第12栏加上第18栏，此栏可由表自动生成，不需填列。
第12栏等于第13、14之和或等于第15、16、17栏之和。５
此栏可由表自动生成，不需填列。
第13栏填写1993年10月工改前办理了离退休手续的离退休人员按文件规定发放的离退休费。
第14栏填写离退休人员以后历年按国家政策累计增加的离退休费。
第15栏填写1993年10月工改后办理离退休手续的离退休人员按文件规定的一定比例计发的离退休费。
第16栏，填写1993年10月工改后办理离退休手续的离退休人员按规定不打折的部分，包括按规定保留的女同志40.8元，男同志38.8元的部分，以及其它按规定不打折的部分。
第17栏，填写1993年工改后离退休的离退休人员离退休后历年按国家政策累计增加的离退休费。
第18栏等于第19、20、21栏之和，此栏由表自动计算生成，不需填报。
一、甘肃省省直管县财政体制改革的政策方案与主要内容
(一) 甘肃省实行省直管县财政体制改革的政策方案
2007年7月10日, 甘肃省政府颁布了《甘肃省实行省直管县财政管理体制改革试点方案的通知》 (甘政发[2007]51号) , 这是甘肃省实行省直管县财政体制改革的第一项政策方案, 标志着甘肃省以财政体制改革为切入点的省直管县体制试点改革工作正式启动。甘肃省政府决定自2007年1月1日起, 在全省部分县市实行省直管县财政管理体制改革试点。甘肃省政府考虑各县市的实际情况和其推行试点改革的代表性, 起初在全省14个市州选择包括榆中、古浪等在内的16个县市实行省直管县财政管理体制试点改革。
2009年5月28日, 甘肃省政府颁布了《甘肃省人民政府关于2009年扩大省直管县财政管理体制改革试点范围的意见》 (甘政发[2009]47号) , 这是甘肃省关于实行省直管县财政管理体制改革的第二项政策, 标志着甘肃省省直管县财政管理体制试点改革进入深入推进的新阶段。在2007年确定的16个试点县市的基础上, 再次将皋兰等在内的25个县作为甘肃省省直管县财政管理体制改革试点县。截止2009年底, 甘肃省实行省直管县财政管理体制改革试点县的数量已经达到41个, 占全省县市总数的47.7%。
2009年11月26日, 甘肃省政府办公厅下发《关于进一步加强和完善省直管县财政管理体制改革试点工作的通知》 (甘政办发[2009]224号) , 这是甘肃省自2007年实行省直管县财政管理体制改革试点以来的第三项政策。在对甘肃省实行省直管县财政管理体制改革中暴露出的四方面的问题进行科学分析的基础上, 从充分认识财政省直管县体制改革的重要性, 严格执行财政省直管县体制改革的政策方案, 加强对省直管县财政管理工作的监督, 建立省直管县财政体制改革试点考核工作机制等四个方面对于加强和完善省直管县财政管理体制改革试点工作提出了明确要求。
(二) 甘肃省省直管县财政管理体制改革试点的主要政策内容
1.“九个直接到县市”主要内容
(1) 体制性补助直接拨付到县市。从2007年起, 将省对市州的财政管理体制直接实行到试点县市, 原市州按体制参与分成的试点县市收入全部下划, 作为县市级收入。
(2) 基金收入分成直接到县市。取消市州对试点县市各项政府性基金收入分成办法。试点县市按原体制或规定应上解市州级财政的各项政府性基金收入留归本级。
(3) 收入计划直接下达到县市。省国税局、省地税局等收入征收部门, 在下达市州收入任务建议数时, 对试点县市的任务直接予以明确。
(4) 转移支付直接下达到县市。省对市州、县市各项转移支付补助按照规范办法直接测算下达到试点县市。
(5) 项目计划安排和专项补助直接下达到县市。省级部门安排项目计划和发展规划, 要直接明确到试点县市。省级专项补助资金, 由省财政厅或省财政厅会同省级有资金分配权的部门直接分配下达到试点县市。
(6) 财政结算直接到县市。试点县市的年终财政结算, 由省财政厅按项目和数额, 直接与试点县市财政部门办理。
(7) 收入报解及预算资金调度直接到县市。各市州、试点县市国库按照财政管理体制规定, 分别向中央国库、省级国库报解财政库款。预算执行中试点县市的各项资金调度, 由省财政直接拨付。
(8) 债务偿还直接落实到县市。2007年起新增的政府间债务, 由试点县市直接与省财政办理有关手续, 并承诺还款。
(9) 工作部署直接到县市。实行省直管县改革试点后, 涉及财政的各项工作由省级直接部署到试点县市, 试点县市工作中的有关情况及问题, 可以直接向省财政厅和有关部门反映。
2.“两个不变”主要内容
(1) 市州对县市的支持不减。2007年及以后年度要求市州、县市新增的配套资金, 由试点县市全部承担。原市州本级应给予试点县市的其他各项补助, 继续予以补助;在财力许可的情况下, 补助数额应逐步增加。
(2) 数据报送和汇总程序不变。试点县市的财政预决算、预算执行情况、工资发放情况以及其他相关资料, 继续由市州财政负责统一审核和汇总报送, 试点县市应当在上报市州财政部门的同时抄报省级财政部门。
(三) 甘肃省实行省直管县财政体制改革试点县市的分布
自2007年1月实行省直管县财政管理体制改革试点以来, 截止2009年底, 全省除嘉峪关1个省辖市和金昌1个地级市没有省直管试点县外, 其余10个地级市和2个自治州中都有一定数量的县, 已经实行财政省直管改革试点。全省共有41个县市实行财政省直管县改革试点, 占全省县市总数的47.7%, 其中, 敦煌市是目前全省实行省直管县改革的41个试点县市中唯一的县级市。12个市州实行财政省直管试点县的数量分布为:兰州市3县, 白银市3县, 天水市3县, 酒泉市4县, 张掖市4县, 武威市3县, 定西市4县, 陇南市3县, 平凉市4县, 庆阳市4县, 临夏州4县, 甘南州2县。总体来看, 各地级市州中实行改革试点的县 (市) 的数量分布差距不大。
在2007年确定的试点县中, 榆中、会宁、张家川、临洮、礼县、静宁、镇原、东乡、夏河等9个县为国家级贫困县, 占当年16个试点县的56.3%, 占甘肃省国家级贫困县总数43的20.9%。在2009年新增的25个试点县中, 秦安、武山、古浪、天祝、通渭、岷县、陇西、宕昌、西和、庄浪、华池、临夏、积石山、永靖、临潭等15个县为国家级贫困县, 占新增25个试点县的60.0%, 占甘肃省国家级贫困县总数43的34.9%。截止2009年底, 在41个财政省直管试点县中, 国家级贫困县24个, 占试点县总数的58.5%, 占甘肃省国家级贫困县总数43的55.8%。可以发现甘肃省国家级贫困县中的过半数已经实行财政省直管县试点改革工作。
二、甘肃省省直管县财政管理体制改革试点的政策效应分析
为了对甘肃省自2007年1月实施省直管县体制试点改革政策效应进行科学分析, 为继续推进省直管县体制改革的深入开展提供借鉴和参考, 2009年甘肃省哲学社会科学规划项目“甘肃省省直管县市体制探索研究”课题组, 组织专门调查人员, 于2010年2月至4月, 选择包括榆中在内的4个县作为样本县 (2007年试点县2个:兰州市榆中县和陇南市礼县;2009年新增试点县2个:武威市古浪县和平凉市泾川县) , 深入各县财政局进行实地调研, 对于省直管县体制改革试点政策效应进行科学的分析和评价。
(一) 甘肃省省直管县财政管理体制改革试点相关政策实施的总体情况
通过调查发现, 从总体来看, 各试点县对于省直管县财政管理体制改革试点的各项政策认识较为明确, 对于省直管县财政管理体制改革试点工作高度重视, 对于实行省直管县财政体制改革态度是积极的, 认真贯彻落实省上关于实行省直管县财政管理体制改革试点的各项政策。试点县多数认为省直管县财政体制改革, 在增强县级财政保障能力, 提高财政运行质量的同时, 也激发了县域经济发展的内在活力和动力。试点县普遍反映实行省直管县财政管理体制改革后, 县级财政部门与省财政厅在业务上直接对接, 减少了原来在市管县体制下的中间环节, 极大地提高了财政管理工作效率与质量, 县级财政部门财政管理工作, 如预算与决算、项目安排、国库管理以及内部管理制度等都较之以前更为规范。试点县明显感受到, 实行省直管县财政管理体制改革后, 在一定程度上改变了过去市管县体制下由于地级市财政实力有限而对于县支持作用相对有限的状况。凭借中央和省财政的大力支持, 转移支付和专项资金投入力度较之以前明显增加, 可以建成一些在以前没有能力建成的重大工程。实行省直管县财政管理体制改革对于提高县级财政保障能力, 开展重大项目建设资金支持方面都是非常有效的。
(二) 甘肃省省直管县财政管理体制改革试点的政策效应分析
1.省直管县财政体制改革提高了财政资金的运转效率与财政支出均衡度。
通过调研发现, 实行财政省直管县体制改革以后, 由于实现了省与县财政的直接对接, 财政资金调度和专项资金拨付由省直接到县级财政部门, 不再经过地级市财政部门, 加快了财政资金周转速度, 提高财政专项支出的透明度和使用效率, 有效降低财政管理运行成本, 使得有限的财政资金更好地转化为社会和经济效益。在提高财政资金使用效率的同时, 财政支出均衡度进一步好转。总体情况分析, 2008年全省地方财政收入实现264.9亿元, 比上年增长38.8%, 其中省级收入118.6亿元, 比上年增长69.2%。大口径财政收入470.9亿元, 比上年增长20.2%。全省财政支出实现965.4亿元, 比上年增支290亿元, 增长43%。其中省级支出211.3亿元, 比上年增长22.2%。各项重点支出得到较好保障, 各级财政均能实现当年收支平衡, 可消化历年财政赤字4亿元左右。试点县调查情况分析, 陇南市礼县于2007年8月被确定为全省16个实行财政省直管县体制改革的试点县之一, 是当时陇南市唯一实行财政省直管改革试点县。2007年全年大口径财政收入完成6276万元, 比上年增长81.1%, 其中县级收入完成4560万元, 比上年增长128.8%。全年争取转移支付资金8957万元, 比上年增长53%;新增省市专项补助15944万元, 比上年增长44.3%。完成财政总支出58830万元, 比上年增长41.6%, 财政支出优先向社会事业、农村基层、扶贫救济、产业开发和重点项目倾斜, 兑现了公务员工资改革增资, 增加了干部职工津贴。各项民生领域重点支出得到较好保障, 财政支出均衡性得以提高。
2.省直管县财政体制改革提高了县级财政保障能力与县级政府调控自主权。
通过调研发现, 实行财政省直管县体制改革后, 原来的地级市不再分享县级财政新增收入, 直接增加了县级可用财力。总体分析, 从2007年至2008年, 甘肃省省直管县一般预算收入年均递增33.4%, 比非直管县高出4.4个百分点;人均财力年均递增28.4%, 比非直管县高出3.5个百分点。试点县调查情况分析, 武威市古浪县于2009年5月作为全省新增加的25个财政试点县之一开始实行财政省直管县体制改革。2009年, 全县大口径财政收入8196万元, 县级一般预算收入4218万元, 分别比试点改革前的2006年增长34.94%和47.64%。全县财政支出由2006年的3.56亿元增加到2009年的9.12亿元, 年均增幅为36.79%。2009年全县教育、社会保障和就业、医疗卫生等民生支出保持了较高的增长态势, 分别达到2.46亿元、1.74亿元和1.06亿元。可以看出, 实行财政省直管县后, 试点县的各项财政收入增加绝对数量和比例都高于试点改革以前年份, 财政支出特别是涉及民生领域的支出水平大幅度提升, 充分说明财政省直管县体制改革在很大程度上增强了县级政府的财政保障能力, 提高了县级政府经济调控自主权, 较好地支持了试点县各项社会事业的发展。
3. 省直管县财政体制改革为促进县域经济大发展注入新的活力与动力。
通过调研发现, 实行财政省直管县后, 省上将地级市与县财政置于同一发展平台对待, 省财政支持县域经济发展的各项优惠政策直接落实到县, 使得各试点县在发展县域经济过程中拥有了更大的自主空间。省直管县财政管理体制改革, 将有利于提高试点县发展经济的自主性和积极性;有利于争取到中央、省上更多的财力支持。如兰州市榆中县是甘肃省兰州市唯一的国家级扶贫县, 自然条件相对较差, 全县分为北部干旱山区、南部高寒阴山区和中部川塬河谷地三类地区, 经济结构主要以农业为主, 县级财政困难。2007年开始列入财政省直管试点县, 当年全县争取政策项目资金2.5亿元, 创历史最好成绩, 带动了县域经济的发展。全县产业经济强势增长, 新上产业项目25项, 其中上亿元的项目4项, 到位资金6.3亿元, 新建成沥青混凝土搅拌站、金土地农膜生产线、庄园爱克霖包装生产线等产业项目。完成产业添加值11.18亿元, 增长26.6%, 其中规模以上产业添加值达到9.7亿元, 占产业添加值的87%。平凉市泾川县作为2009年新增的25个财政省直管县体制改革试点县之一, 自实施试点改革以来, 该县利用财政省直管的时机加大项目、资金争取力度, 2009年申报各类项目98项, 总投资19.1亿元, 落实到位各类资金4.5亿元, 创历史最好水平, 全县95%以上的部门和乡镇争取到了项目、资金, 特别是国家扩大内需政策出台后, 科学论证项目, 适时上报规划, 成功争取扩大内需项目4批49个、灾后重建项目66个, 总投资达到5.35亿元, 为经济社会发展注入了新的活力。
4. 省直管县财政体制改革为县级财政部门交流学习提供平台并创造了条件。
通过调研得知, 自2007年实行省直管县财政管理体制改革试点以来, 省财政厅高度重视改革试点工作, 先后围绕财政改革、监督管理等内容加大了对试点县财政干部的培训力度, 不仅提高了各试点县财政干部的政策水平与业务能力, 同时也为县与县、县与区 (市) 财政部门之间的相互学习与交流研讨提供了平台, 创造了条件。通过相互交流与学习, 使得各试点县能够及时了解省财政厅的各项政策措施, 提高对政策的认识水平和执行能力, 进而提高各试点县财政政策执行质量与政策绩效。通过学习与交流, 使得试点县互相学习财政管理方面好的做法与成功经验, 提高财政管理工作能力与水平, 财政管理工作更加科学与规范。
(三) 甘肃省省直管县财政管理体制改革试点相关政策实施中存在的主要问题
1. 与省直管县财政管理体制改革试点相关的各项配套政策措施不完善。
省直管县财政管理体制改革政策的全面落实, 需要相关部门的紧密配合和相关政策措施配套执行, 应该是围绕省直管县的一个政策链。但在调查中发现, 由于试点改革时间较短, 加之经验积累与总结不够, 导致在省直管县财政管理体制政策落实中存在措施与办法不完善的方面。如部分省直部门在政策制定、资金分配、项目管理等方面仍按原管理方式进行, 未及时进行调整;个别市州对省直管县财政的指导、管理和监督力度不够, 支持试点县市经济发展和项目建设的积极性减弱, 解决存在问题的主动性不够;在原财政管理模式影响下, 县级财政管理水平整体不高, 管理方式落后, 同时省级对直管县财政的监督管理一时难以全部到位, 改革的整体效果不能完全显现;部分省直管县对改革目的认识不清, 存在“等、靠、要”思想。这些问题制约和影响了省直管县财政管理体制改革各项政策的有效实施, 政策效应难以完全体现。
2. 省级财政补助任务与县级财政支出能力不相符的矛盾日益突出。
通过调查发现, 在财政省直管县体制改革的各项政策落实过程中存在一些亟待认真解决的问题。如随着基础设施和社会事业建设力度的不断加大, 县级政策财政支出责任也逐步增大, 但是多数试点县都是“吃饭财政”, 因此缺少相应的财力保障, 不仅难以独立自主加强县域内的基础设施和社会事业建设, 而且对于省级财政下拨的项目补助也难以完成资金配套任务, 省直管县财力普遍较弱与所承担的支出责任不相符合的矛盾日益突出。加之沉重的政府债务和巨额的财政赤字, 严重影响着县级财政的平稳运行, 县级财政压力较大。
三、结论与建议
自2007年实行省直管县财政管理体制改革试点以来, 在省财政厅的积极推动和各试点县市的密切配合下, 财政省直管县改革政策实施中取得了积极明显的成效, 受到各试点县的普遍好评, 引起了社会各界的广泛关注。省直管县财政管理体制改革在提高县级财政保障能力, 促进县域经济发展, 加强财政部门学习与交流, 提高财政管理水平方面发挥了积极作用。省直管县财政管理体制改革试点进展总体顺利, 各项政策措施落实有效, 积累了一定的经验, 对于深入推进省直管县财政管理体制改革工作具有非常重要的政策参考价值。
早在建省初期，海南就在全国率先实行省直管市县的体制，实行了“小政府、大社会”的政府机构改革：一是实行省直管县的财政管理体制；二是实行省直管县的行政管理体制，县的各种行政管理事务直接对省政府各厅局；三是实行省直管县的司法管理体制，由省高级人民法院和省人民检察院设立派出机构负责派驻地区重大案件的一审和县法院、检察院的二审案件以及法律监督等工作；四是实行省直管县的干部管理体制，县(市)四套班子干部由省委组织部直接管理。
在20多年的实践中，改革取得了一定的成绩。但从现实成效看，海南“省直管县”并没有达到理想效果。当前，海南正在全力推进国际旅游岛建设。把握国际旅游岛建设的重大契机，从全岛城乡独特资源整合优化、统一开发利用的内在要求出发，创新“省直管县”行政体制，突破原有市县行政区、农垦分治的格局，通过区域行政一体化带动区域经济一体化、社会一体化，按照一个大城市的思路统筹设计行政区建制，最终建立与城乡经济一体化、社会一体化要求相适应的体制框架。纵向拉动城乡统筹
要从根本上打破旅游等重要资源的行政分割，关键是打破城乡分治的体制格局。～方面，要统筹资源必然要求打破城乡分治的体制格局。海南的热带农业资源、土地资源、旅游资源、生态资源等独特资源主要分布在广大农村腹地。在城乡分治的体制格局下，生产要素流向中心城市。在缺乏资金、人才和技术的情况下，农村资源的开发水平远低于城市，同时资源价值也远远低于城市。
另一方面，只有城乡资源作为一个整体来规划和开发，才能实现资源价值最大化。作为一个欠发达的岛屿经济体，海南的独特资源价值主要是由外部市场决定的。农村与外部市场的联结，主要以海口、三亚等中心城市为枢纽。农村资源价值的提升，必然依赖于农村与主要城市之间的产业联结、基础设施联结、市场联结等多个环节。城乡基础设施。产业融合程度越深，农村的热带农业资源、旅游资源、土地资源等价值就体现得越充分。
横向促成行政一体
城乡分治格局打破后，要以行政一体化推进全岛资源优化配置。通过区域行政一体化，将资源互补性强的相邻市县合并，打破资源行政分割、分散开发、低水平开发的常规发展局面，形成区域资源优势互补、组团式发展的新局面，在多方面有利于提高资源配置的整体效率：
如，通过行政一体化拓展资源配置的空间。使行政区划与区域资源优化配置的要求相适应，实现独特资源开发的全省“一盘棋”。相关市县通过行政一体化，为跨区域资源开发创造条件，拓展各自的发展空间。
又如，通过行政一体化实现资源优势互补。通过相关市县的行政一体化，使相邻市县资源的互补性、整体性得以体现，克服产业同构、重复竞争、效益不高的弊端。
再如，通过行政一体化提升独特资源价值。在更大的行政区域范围内统一资源开发利用，形成区域经济一体化的新格局，使落后地区、农村资源价值与发达地区趋同，使全岛资源整体价值得到充分体现。
整合资源行政之手
要实现资源利用的最大化，建立统筹资源的行政体制是根本手段。通过区域行政一体化，将资源互补性强的相邻市县合并，打破资源行政分割、分散开发、低水平开发的常规发展局面，形成区域资源优势互补、组团式发展的新局面，在多方面有利于提高资源配置的整体效率。
首先，统筹全岛旅游等重要资源，客观要求打破资源为18个市县分割分治的格局。2009年，温家宝总理在海南视察期间提出，海南旅游产业要形成“强大的核心竞争力、国际吸引力和开放兼容力”，其中一个关键是要“统筹区域旅游协调发展，进一步打破地区壁垒，加快旅游市场一体化，改善旅游发展环境”。
其次，实现资源整体价值最大化，重要的是把具备条件的相邻市县作为或视同一个行政区，统一开发利用资源。这将使得分布在落后地区和农村的资源价值趋近中心城市的资源价值。
再者，城乡经济社会一体化和统筹全岛资源的内在一致性，对改革行政体制提出了同样的要求。城乡经济社会一体化与统筹全岛资源一样服务于海南跨越式发展的战略目标，也要求打破资源为市县、城乡和农垦行政分割的体制格局。
区域合作未来典范
进入新世纪以来，打破行政区经济的藩篱、实现区域经济社会一体化的各种做法在全国各地不断涌现。就珠三角、长三角等跨省市区域联合来看，只能采取松散型的经济社会一体化模式，但这种模式就达成区域内政策共识来说，谈判成本相当高。而许多小区域的经济社会一体化，有条件的地区最好是采取行政区整合的办法，通过行政一体化强力推进经济社会一体化。
海南探索以行政资源整合为重点的行政体制改革，将对全国发展方式转变具有重要意义：
