土地权属纠纷处理决定书（精选12篇）
直政处〔2011〕7号
申请人：***，男，76岁，**村纳要屯人
委托代理人：***，男，43岁，**村纳要屯人
被申请人：***，男，63岁，**村村纳要屯人
第三人：***，男，73岁，**村村纳要屯人
委托代理人：***，男，34岁，**村村纳要屯人
第三人：***，男，46岁，***村村纳要屯人
案由：土地使用权属纠纷
申请人于2010年2月3日向本机关递交土地权属纠纷调处申请，要求调处与被申请人对翁体且、更亭逢大约三十亩土地发生的使用权属争议。本机关依法已予受理，于2010年5月26日组
成调处小组进行调查，2010年7月22日组织双方当事人进行调解，调解未果，于2011年3月9日作出直政发[2011]6号处理决定。2011年5月2日申请人向县人民政府提出复议申请，天峨县人民政府于2011年9月5日作出峨政复决字[2011]1号行政复议决定书，撤销直政发[2011]6号处理决定。本机关于2011年11月3日再次成立调处组进行调查，现已调查完结。
申请人请求:将争议地使用权属确定为申请人所有。
申请人称：争议地翁体且、更亭逢在本屯1983年落实社员自留山时分给申请人户，并颁发有《土地承包使用证》（以下简称《证》），证中明确承包山的四至界限为：“左与一队土地交界，右以牛路，上以梁，下以路”，此四至界限与其本人2009年11月16日在天峨县档案局查阅到的于1983年1月19日填写的纳要一、二队《落实社员自留山登记表》（以下简称《表》）中的四至界限“上以梁，下以路，右以牛路，左与一队土地交界”相符合，由于当时土地较多而对土地使用权不够重视，所以对于1987时被申请人的越界经营行为不加限制。1996年时任纳直村党支书兼纳要队队长的***以换发新证为由将原证收回，过后发下的新证没有填写自留山，只有水田，原证也没有归还申请人。而根据《表》所填写的土地分析，***户四至界限“上以梁，下以沟，左至果逢，右以沟为界”与申请人原来实际分得的：“上以路,下以沟，左至
果逢，右以沟为界”不符。“路”与“梁”一字之差，造成路以上至梁这部分土地一地二主，引发土地使用权争议。
被申请人请求:将争议地使用权属确定为被申请人所有，申请人必须停止阻挠被申请人的合法生产开发活动的行为。
被申请人称：争议地在1983年纳要队落实社员责任山时分到被申请人户，1984年11月10填写后送发到被申请人户的《证》中明确写明：扒尾逢土地面积300亩。四至界限为东至河，南至沟，西至山顶，北至危逢。《证》中所填写的四至界限与被申请人2005年1月8日在天峨县档案馆查阅到的《表》中的四至界限“上以梁，下以沟，左至果逢，右以沟为界”表述方法虽有不同，但是能够明确其本人的承包山的四至界限相吻合。被申请人于1987年开始经营管理争议地，种下大约10亩杉木，5亩油茶，从未与谁出现争议。2000年砍伐纠纷地内杉木卖与丰龙队牙韩荣，后仍然管护到2009年11月3日再次开发造林之前从未发生任何纠纷。从所持有的证件与实际经营管理情况都能证明争议地权属归被申请人所有。
第三人***声明，由于本户自留山在丘相，与纠纷地距离较远，自愿放弃纠纷地内本户所经营管理的大约1亩油茶林地的使用权属。
第三人***声明，2009年之前与同胞兄弟罗永祥仍然是同一户
口，为了林改工作才分家的，纠纷地内无自己所种植管护的林木和林地，自愿放弃纠纷地使用权属。
经调查查明：
争议地地名翁体且、更亭逢，面积大约三十亩，面对山坡，以班统龙承包山与山翁体且沟、陈运贤承包山边界（路）交叉点为中心，左以翁体且沟起沿威逢（尾逢、亭逢）坡顶顺梁直下，右沿老路（纳要至辉星老路）横过威逢坡接到威逢梁。
在1983年落实社员自留山之前均未有人经营管理争议地，1987年被申请人开始在争议地内开发种植下面积大约15亩的杉木与油茶等经济林木，2000年被申请人砍伐杉木出售，期间从未发生任何纠纷，2009年被申请人到纠纷地砍草开荒，申请人阻止产生纠纷。
申请人与被申请人均提供证据《表》中填写的申请人自留山地名为翁体且，四至界限为“上以梁，下以路，右以牛路，左与一队土地交界”，经现场勘查查实，“上以梁”中的“梁”为威逢梁，“下以路”中的“路”为申请人自留山与班统龙户自留山交界处的路，是纳要去辉星的老路，纠纷地及申请人现实当中经营管理的土地附近有罗开胜、韦仕锋两户当时是一队组员，现场无法查找到“牛路”，四至界限无法确定。被申请人在《登记表》中填写的自留山地名为八辉逢，四至界限为“上以梁，下以沟，左至
果逢，右以沟为界”，经现场勘查“上以梁”中的“梁”为威逢坡的梁，“下以沟”的“沟”为威逢沟，“左至果逢”中的“果逢”为威逢坡与威逢沟的交界处，“右以沟为界”中的“沟”为翁体且沟，四至界限闭合，包括纠纷地在内。被申请人提供的《证》，证件无涂改，笔迹清晰、色泽一致，为有效证件。《证》中填写的地名为扒尾逢，四至界限为“东至河，南至沟，西至山顶，北至危逢”，“河”为威逢沟，“沟”为翁体且沟，“山顶”为威逢坡顶，“危逢”为威逢梁，四至界限闭合，包括纠纷地在内。申请人提出的1984年《证》被回收后没有归还，新证没有填写自留山、承包山，相关证人证实有回收证件重新发新证的情况，但并未能有证人证明陈运贤户被回收的《证》中填写的真实内容和详细情况，申请人当时并没有对新发的证件有质疑，没有要求被申请人重新核实。申请人提供的证人证言中有证人证实申请人与被申请人土地边界为“一条路”。调查当中有相关证人证实申请人与被申请人土地边界为翁体且沟。第三人***、***自愿放弃纠纷地内土地的使用权，并作出文字声明。
以上是本案基本事实，有调查笔录、证人证言、现场勘察图在卷可证实。
本机关认为：《表》中填写的申请人自留山四至界限表述不清，无法求证真实的四至范围，该证不能支持纠纷地使用权属归自己的申请主张；被申请人提供的《证》、《表》中填写的四至范围吻合。相关证人证实申请人与被申请人土地界线为翁体且沟，予以采纳；申请人提供的相关证人证实申请人与被申请人土地界线为路，因该证人与申请人属姻亲关系，该证人证言不予采纳。被申请人1987年开始经营管理纠纷地至2009年，期间从未发生纠纷，申请人从未经营纠纷地，有相关证人证言证实。
根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》
第二章第十条第（十三）项，第十一条第（一）、（五）项和第十五条的规定，作出如下决定：
争议地使用权归被申请人***所有。
以上决定，如有不服的，可以自收到本决定之日起60日内向天峨县人民政府提出行政复议申请。逾期不申请复议的，按本决定执行。
***乡人民政府
土地是农户生存的基础, 而在市场经济环境下, 农村土地承包经营权走向市场化, 更是大趋所向。而在多年的立法和实践中, 土地承包经营权的问题是时有发生。为更好解决纠纷问题的产生, 为土地纠纷问题的解决提供有力的法律依据, 中国相继颁发了《农村土地承包法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等等, 通过相关法律法规的颁布和实施, 更加规范了对土地承包权的保护力度。但是, 现阶段随国内经济制度的不断完善, 农村经济改革的不断调整, 土地承包经营权管理所涉及到的问题更是趋向多元化、复杂化, 文章结合工作实践, 就有效解决和处理农村土地承包纠纷进行思考建议, 为今后化解土地纠纷问题提供理论和技术指导。
2 有效解决和处理农村土地承包纠纷的建议
2.1 相应落实好农村土地承包政策
随城镇化水平的不断提升, 村落向城镇转移为大趋所向。由此, 带来的土地承包经营权纠纷问题, 更是城镇化发展的必然结果。而要解决由此带来的问题, 我们只要努力稳定现行的土地承包经营权政策, 及时完善相关的承包手续, 依法完善土地承包工作, 有问题及时核查, 及时进行解决, 以减少和预防经营权的发生。而解决类似的土地承包问题时, 必须要认真落实好相关政策, 注意保护农户的切身利益, 在此基础上更好的处理土地承包纠纷。
2.2 加大农村土地承包人权保护
有土地承包纠纷发生后, 为更好地解决承包纠纷, 我国在《农村土地承包法》中赋予了侵权的行为请求。刚出台的物权法赋予承包人以物权请求权。在司法实践中, 法律将指引司法机关运用物权法和债权法理论给承包人以更加充分的保护。承包人可基于物权行使物权请求权, 基于承包合同行使违约责任请求权, 基于法律规定行使侵权责任请求权或不当得利请求权, 权利保护的渠道明显拓宽了。基于物权行使物权请求权比单纯基于债权行使债权请求权寻求权利保护, 对承包人来说, 保护机制在法律上得到了优化。因为物权请求权和债权请求权在目的、功能、成立要件、保护期限和效力方面, 有明显区别。当物权的权利遭受侵害以后, 物权人应当首先行使物权请求权, 只有当物权请求权不足以保护时, 才能行使侵权的请求权。
2.3 感召农户运用法律手段维护自身合法权益
处理土地承包经营纠纷, 本着维护原承担人利益的前提, 尽量保护农户不流失一寸土地。实际上, 这些纠纷存在的原则, 很大程度上与农户法律意识单薄、法律意识缺乏, 不能有效形成可认可的书面材料, 或导致订立合同内容不明确。出现纠纷问题时, 不懂得用法律的武器维护自身权益, 导致严肃的程序性问题流于形式。有问题出现时, 合同内容不明确, 导致矛盾产生争执, 从而使农户的权益受损。由此, 避免此类问题的出现, 关键中的关键在于在意识上给予重视, 大力宣传相关土地承包经营权的法律知识, 确保农户在关键时刻, 能借助现有的法律知识, 保护农户的合法权益, 成为自我保护的重要手段。
《农村土地承包法》第五十一条规定, “因土地承包经营发生纠纷的, 双方当事人可以通过协议解决, 也可以请求村民委员会、乡 (镇) 人民政府等调解解决。”“当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的, 可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁, 也可以直接向人民法院起诉。”这一规定对解决土地承包经营权纠纷规定以下途径:1) 协商, 即当事人可以自己进行协商解决纠纷。在发生土地承包经营权纠纷后, 在自愿互谅的基础上, 依照法律的规定, 双方可以直接进行协商, 解决争议。2) 调解, 即当事人可以请求村民委员会、乡 (镇) 人民政府等调解解决。通过调解解决纠纷是我国传统的和解方式, 也是通过相互的谅解、让步, 达成一致解决纠纷。3) 仲裁, 纠纷发生后, 不能通过协商、调解方式解决的, 也可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。4) 诉讼, 因双方的矛盾激化, 不能通过以上三种方式解决的, 也可以选择直接向人民法院起诉, 通过诉讼方式来保护自己的土地承包经营权。
2.4 加强土地承包经营权证的管理
土地承包经营权证, 是加强土地监管的凭证。加强承包合同订立, 注意发放土地承包经营权证发放。早期已经发放的, 但登记内容不全的, 应注意更换或补发。发放对象错误的, 可考虑及时收回, 或经注销处理。所有土地承包经营权证的发放, 有规范到指定的程序, 组织专门的从业人员从事证书发放登记, 统一明确登记事项和登记方法, 落实好完善的档案管理制度。对于从事证书颁发的专业人员, 要求有专业的从业资质, 并进行专业的上岗培训。禁止一切使用空白经营证书, 或自行填写经营证书的情况。
土地纠纷处理中, 出现的土地调整问题, 或由土地征用等原因, 而造成的人为矛盾。双方如果能够通过明主议定解决矛盾, 建议尽量去采用。这种方法是很好解决集体内矛盾的有效方法, 我们不应给予否定和干涉。同样的其他有效的解决人地矛盾的问题, 我们都应该给予鼓励和引导。尽量避免采用大面积的土地调整来解决, 法律之外的程序经过明主协定是完全可行的。但是, 这其中最重要的是, 政府的有效的指导和监督, 能够做到及时更换经营证书。
参考文献
[1]王利明.农村土地承包经营权的若干问题探讨[J].中国人民大学学报, 2001, (6) :78-86.
[2]丁关良.农村土地承包经营权初论[M].中国农业出版社, 2002.
关键词：农村土地承包经营权；情势变更；纠纷解决机制
一、农村土地承包纠纷仲裁制度
在开展本文论述的之前，本文需对我国此类纠纷的解决机制进行适当的剖析。我国《农村土地承包法》第一条明确其立法目的之一为“......赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益......”由此可知，本质上土地承包经营权属于土地使用权范畴，土地承包的实质是发包人将合法享有土地使用权的土地发包给承包人使其享有对应土地合法使用权的过程。《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”。但国土资源部2003年公布施行的《土地权属争议处理办法》第十四条明确将农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属案件受理。所以农村土地承包经营权纠纷案件的仲裁并不存在“行政前置”程序。
依照《农村土地承包调解仲裁法》的规定，农村土地承包仲裁委员会在当地人民政府指导下设立，日常工作由当地农村承包管理部门负责。其仲裁员的组成一般符合下须列条件之一：①从事农村土地承包管理工作满5年；②从事法律工作或者人民调解工作满5年；③在当地威信较高，并熟悉农村土地承包法律以及国家政策的居民。而且，农村土地承包经营纠纷仲裁与其他一般商事仲裁，劳动仲裁等有着明显区别的一个规定是：农村土地承包经营纠纷仲裁并非诉讼的前置程序。其仲裁时效和诉讼时效的计算相对独立，故农村土地承包经营权纠纷的解决方式除调解外，可以诉讼，也可以仲裁。不管从仲裁委员会的设立目的，法律依据，管理部门和人员组成来看，该争议解决方式都具有明显的行政色彩。农村土地承包纠纷仲裁制度实质是利用行政管理部门对农村土地政策的熟悉，借助其管理职能化解纠纷建立起来的纠纷解决机制①。另一方面由于我国土地政策变动频繁，地方政策和区域政策各部相同，规章规定复杂繁琐，由相关土地管理部门作出具有强制执行力的裁决书或者调解书，也是为了合理和集约化分配司法资源，完善并建立多元化纠纷解决机制。
二、现阶段具有代表性的仲裁案件类型
随着粮食市场化进程的不断推进、粮食价格的上涨、农业税的取消，粮食补贴等利农惠农政策的不断落实和部分城市务工环境的恶化，部分村民回流农村要求承包人返还部分土地或上调流转价格。另一种出现在合同履行过程中，当出现村委权利更迭或是经济合作社等集体经济组织结构调整，原承包合同其效力被否认，发包方单方要求合同条款进行变更或对标的物重新进行发包。由上述原因引发的特别是发包人要求提高承包费用逐渐成为农村土地纠纷仲裁中的比较常见、并有爆发趋势的一个问题。
就拿笔者近期处理的一个案件来举例。村民陈某与村经济合作社分别于2000年1月1日，和2001年5月18日签订分别为24亩、47.51亩的《土地规模承包经营协议》，约定上述两份协议的流转价格为每亩每年190元，同时约定流转期内土地政策调整的粮食定购任务、各种农业税及乡筹等均由村经济合作社承担。2001年3月29日，浙江省人民政府出台《关于加快推进粮食购销市场化改革的通知》，明确省内放开粮食价格，实行随行就市。2003年，国家全面推进农村税费改革试点开始。2004年我国全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营，同时建立对种粮农民的直接补贴制度。2005年起浙江省内全省范围免征农业税。2006年起全国取消农业税。周边的土地承包价格逐年上涨，现行价格平均为每亩900元左右，且国家财政对种粮补助为每亩150元。村经济合作社主张现以继续按照原合同价格条款将损害农户利益，申请要求将流转价格上调。
三、仲裁工作中遇到的问题
（一）程序问题
1.关于前置程序的问题
首先在本文开篇部分提到的《农村土地承包法》和《土地管理法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》中有关的前置程序问题。《农村土地承包法》第一条“赋予农民长期而有保障的土地使用权”以及第二十三条规定“承包方取得承包经营权后，人民政府应当颁发《承包经营权证书》对承包法取得的承包经营权进行确认”。故农村土地承包权属土地使用权范畴，适用《土地管理法》第十六条规定的行政干预的前置程序。前文提到的《土地权属争议处理办法》属于国土资源部颁布的部门规章，从效力等级来说低于《土地管理法》、《农村土地承包法》。《土地权属争议处理办法》第十四条难以在实际处理当中直接适用，只能以《立法法》第八十三条中确立的“特别规定优于一般规定”的原则为依据，从而适用《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的相关规定受理农村土地承包经营权纠纷。
2.关于仲裁时效问题
虽然2014年1月24日实施的《关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》中对仲裁与诉讼的衔接做了一定的处理，在其之后发布的理解与适用当中明确仲裁时效与诉讼时效的计算应各自独立。农村土地承包经营权的债权属性是立法和实践当中都无法否认的事实②，故《仲裁调解法》将仲裁中当事人的请求权视为债权请求权，规定当事人自知道或者应当知道其权利被侵害之日起两年为申请仲裁的有效期间。本文举例的案件当中，村经济合作社主张的调整原合同价格条款的请求，明显不属于排除妨害、消除危险或是确认物权等不适用诉讼时效制度的物权请求权。在本案当中仲裁时效的起算时间难以确认，政策调整之日是否能作为起算节点，当事人客观权利何时受到损害等问题，没有明确可以适用的条文规定，《关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》仍然规定的过于模糊和笼统，使得纠纷处理往往仍存争议。笔者在仲裁过程中曾提出仲裁时效的问题，但由于理论和实务界均存在一定的爭议，最终也是不了了之。
（二）法律适用问题
1.关于理论问题
本案中村经济合作社提出其请求的法律依据是2009年颁布的《合同法司法解释二》第二十六条“合同成立以后客观情况发现了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”。本条款也就是常说的情势变更原则，其设立目的主要是为了在发生重大情形，影响当事人原本利益分配和风险负担缔约本意之时，以司法强制介入双方当事人之间的合意，并对原有合意做重新调整。我国对该原则做狭义解释并规定有严格的适用程序。最高法院在《关于正确适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）服务党和国家工作大局的通知》中要求若适用情势变更原则，如果根据案件的特殊情况，确需在个案中适用的，应当由高级人民法院审核，必要时报请最高人民法院审核。在法院审理过程中，大多数的法官在适用情势变更的过程中都较为保守。相比之下，仲裁委是否能适用情势变更原则进行仲裁，是否需要走审核程序，没有明确规定。仲裁委由于其性质原因，法院仅对其办案程序做进行监督，对办案结果并没有监督权。故仲裁委一般认为上述《通知》规定的运用方法对其并没有强制约束力，部分地区仲裁委对该原则的运用较大胆和普遍③。
而大多数仲裁委一般选择适用2005年最高院颁布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中第十六条的规定：“因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷，当事人协商变更无法达成一致，且继续履行又显失公平的，人民法院可以根据发生变化的客观情况，按照公平原则处理。”该条款出现在合同法司法解释二确立情势变更原则之前，但总体来说情势变更原则是对公平原则精神的一种继承④。有的观点认为该条款只出是基于民法“公平原则”，如今在适用时不免陷入“特别规定和一般规定”、“新法与旧法”、“具体条文与原则适用”的辩论漩涡中。
2.关于实务审理问题
在本文举例的案例当中，当地农村土地流转价格的上涨主要原因是粮食市场化以及农业税收调整两个事由。较为特殊的是本案当中税收政策实际收益方为村经济合作社，村经济合作社每年因原有政策任务需要承担的农业任务和税收负担不断减少。但从理论和法律适用上看，村民陈某也可基于情势变更原则，以税收政策调整为变更事由，从而要求降低流转价格的仲裁或者诉讼请求。村经济合作社在随后审理过程中仅以粮食价格市场化放开、粮食价格相对于合同签订之时的价格有了明显上涨作为情势变更的事由，要求对合同约定的流转价格进行上调。该案件争议焦点主要集中在2001年5月18日签订的承包面积为47.51亩土地承包经营协议上。浙江省长期作为农村改革的试点和先锋，早在2001年3月29日就以省人民政府的名义发布了《浙江省人民政府关于加快推进粮食购销市场化改革的通知》，确立浙江省内粮食价格市场化，省内粮食价格实行随行就市，粮食受市场调控的政策。村民陈某认为村经济合作社主张的情势变更事由发生在合同签订之前，不属于合同成立后的不可预见事由，并提出2011年10月下旬全国粮食价格有过大幅下跌，证明了粮食价格受到市场波动及商业因素的影响，粮食价格波动不属于情势变更事由。由于法律并未对具体变更事由的做明文的限制性解释，使得审理过程较难推进。最终，在村经济合作社无法提出具体详尽的事由情况下，仲裁委只能在裁决书论述部分采用“省级文件从签发到贯彻至村级时间可能滞后于协议签订，政策效应的预见微乎其微”和“农村土地承包经营收益和农村土地承包经营流转价格较《协议》签订之日发生了巨大变化，并非有余供求关系等商业因素所导致的价格波动”等模糊表述。裁决依据的不清晰导致村民陈某在收到裁决书后由将本案诉至法院，虽然本案最后以法院调解方式结案。但明显的看出，现行法律法规对本线管条款的适用并没有进行详细规定。实务操作过程中，除当事人双方流转价款为零或者“倒贴皮”、“倒贴水”，能明显判断出原约定显失公平的情况意外，对于当事人采用其他有对价的约定情形下相关流转费用是否公平，裁判标准缺少标准，使得仲裁员只能基于经验和常识判断上进行裁判。再加上上文提出的仲裁委对“情势变更”原则适用的并不存在程序机制约束。
统一规则的缺失，相关纠纷只能坚持调解为主导，加重了仲裁委说服教育、情绪疏导和协商工作。在纠纷难以调解，只能裁决处理之时，对同一事实各地区之间的仲裁结果又不经相同，使得当事人的基本权利可能得不到应有的保护。当事人双方未能从仲裁委处得到满意解决，会导致大量此类纠纷又流向已经裁判负担很重的基层法院，导致社会纠纷处理资源的浪费。与此同时，已经出现各方当事人滥用诉权随意要求调整原承包合同的情况，这已经违背了土地承包仲裁解决机制定纷止争的设立初衷。
四、结语
虽然现阶段农村土地承包经营权纠纷仲裁存在上述种种问题，但我们无法忽视的是农村土地承包仲裁委在处理相关纠纷中所起到的巨大作用。农村土地承包纠纷的出现有一定的时间特征，往往出现在秋收等耕作节气当中，对纠纷处理的效率要求较高。另一方面此类纠纷涉及面广，不单涉及税收政策和土地政策，还涉及各地民情和地方区域政策规定。而且此类案件往往人数众多，社会影响大，容易出现负面群体性事件。这对平日就已经压力巨大的基层法院来说是不可承受之重。农村土地仲裁委员会一般熟悉各项农业政策，对各地农村实际情况有长期调研。其存在对此类争议化解、维护农户切身利益及社会稳定均起着十分积极的作用。
参考文献：
[1]张勇键，程新文，辛正郁，王丹.《《关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁适用法律若干问题的解释》的理解与适用》，载《人民司法》2014年第5期
[2]宋朝晖.《我国农村土地承包经营权流转法律制度的缺陷及完善》，载《农村经济》2009年第9期
[3]王丽宏，刘长禄.《“情势变更”原则在农村土地纠纷仲裁案件中的应用》，载《科技创新导报》2011年第30期。吉林省在办理土地承包经营案件当中对“情势变更原则”的适用较为大胆
第一条 为了及时调解、处理土地山林水利权属纠纷，保护权属纠纷当事人的合法权益，维护社会和谐稳定，促进经济发展，根据有关法律、行政法规的规定，结合本自治区实际，制定本条例。
第二条 本自治区行政区域内个人之间、个人与单位之间、单位之间发生的土地山林水利的所有权或者使用权纠纷(以下简称土地山林水利权属纠纷)的调解、处理适用本条例。
本条例所称水利权属纠纷是指水资源使用权纠纷和水利工程权属纠纷。
第三条 各级人民政府依法对本行政区域内发生的土地山林水利权属纠纷的调解、处理负总责。国土资源、林业、水行政主管部门按照各自职责分别负责土地山林水利权属纠纷调解、处理的具体工作。
县级以上人民政府的土地山林水利权属纠纷调解处理机构(以下简称调处机构)负责土地山林水利权属纠纷调解、处理的组织协调、督促指导工作，并负责人民政府交办的土地山林水利权属纠纷案件调解、处理的具体工作。
乡镇人民政府、街道办事处按照本条例规定的职责权限负责土地山林水利权属纠纷的调解处理工作。
设区的市设立的管理区、开发区管理委员会负责本区域土地山林水利权属纠纷调解工作。
第四条 调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。
第五条 县级以上人民政府及其国土资源、林业、水行政主管部门和设区的市设立的管理区、开发区管理委员会、乡镇人民政府、街道办事处应当定期排查土地山林水利权属纠纷情况;对可能发生群体事件影响社会稳定的，应当采取有效措施，防止矛盾激化，并向上级报告。
第六条 在土地山林水利权属纠纷解决之前，权属纠纷当事人不得单方改变纠纷范围内的土地、山林、水利利用现状，不得毁坏农作物、经济作物、附着物和水利设施等，不得砍伐有争议的林木。
权属纠纷当事人对争议土地、山林、水利的利用现状有异议的，由负责调解、处理的行政主管部门或者调处机构根据实际情况进行确定。
第七条 权属纠纷当事人以及其他人员不得利用土地山林水利权属纠纷扰乱社会管理秩序，不得阻挠、妨碍权属纠纷调解、处理工作。
第二章 和解与调解
第八条 解决土地山林水利权属纠纷应当通过说服、疏导等方法，引导权属纠纷当事人互谅互让，在兼顾各方利益的基础上，自行达成和解或者达成调解协议。
第九条 当事人可以向村民委员会、居民委员会及其人民调解委员会申请调解;村民委员会、居民委员会及其人民调解委员会也可以主动调解。
第十条 村民委员会、居民委员会及其人民调解委员会应当组织权属纠纷当事人进行协商，做好疏导教育工作，促成和解或者达成调解协议。
乡镇人民政府及司法所对村民委员会、居民委员会及其人民调解委员会调解土地山林水利权属纠纷工作应当给予指导帮助。
基层人民法院对于土地山林水利权属纠纷调解工作进行业务指导。
第十一条 土地山林水利权属纠纷经村民委员会、居民委员会或者人民调解委员会调解不能达成协议的，由乡镇人民政府组织调解。
争议双方不在同一乡镇的，先受理调解的乡镇人民政府负责组织调解，相关乡镇人民政府应当予以配合。
第十二条 各级人民政府处理土地山林水利权属纠纷，行政复议机关审理土地山林水利权属争议案件，应当先行调解，并将调解贯穿于受理、办理、决定全过程。
第十三条 土地山林水利权属纠纷调解的程序适用有关法律、行政法规的规定。
第十四条 土地山林水利权属纠纷当事人达成和解协议的，应当制作和解协议书，和解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印后生效。
土地山林水利权属纠纷经人民调解、行政调解达成调解协议的，应当制作调解协议书。调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印，调解员签名并加盖调解组织印章之日起生效。
经人民调解委员会调解达成调解协议后，权属纠纷当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。
第三章 确权管辖与处理
第十五条 个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。
单位之间发生的土地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。
第十六条 个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级人民政府处理。
单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。
第十七条 个人之间、个人与单位之间、单位之间发生的水利工程权属纠纷，由县级以上人民政府处理。
个人之间、个人与单位之间、单位之间因水资源使用权引发的纠纷，权属纠纷当事人可以申请县级以上人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。
不同行政区域之间发生水资源使用权纠纷的，应当协商处理;协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。
第十八条 跨乡镇或者跨县行政区域的土地、山林和水利工程权属纠纷，由权属纠纷当事人各方共同的上一级人民政府处理。
跨设区的市行政区域的土地、山林和水利工程权属纠纷，由自治区人民政府处理或者由自治区人民政府指定处理机关处理。
上级人民政府认为有必要的，可以直接处理下级人民政府有权处理的权属纠纷。
第十九条 申请确权处理，应当提交申请书。申请书包括下列内容：
(一)申请人及对方权属纠纷当事人的姓名、性别、年龄、住所、联系方式，或者单位名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式;
(二)土地、山林和水利工程权属争议地点、区域的四至范围、面积;
(三)对土地、山林和水利工程权属请求和所根据的事实、证据和理由。
当事人书写申请书确有困难的，可以口头申请，由受理机关记入笔录。
第二十条 申请确权处理时应当提供下列材料：
(一)能够证明权属归属的有关证明材料;
(二)权属争议四至范围及利用现状;
(三)请求确定权属的界线图。
第二十一条 土地、山林和水利工程权属纠纷申请提交后，处理机关发现不符合第十九条、第二十条规定的，应当在收到申请材料后的五日内告知申请人补正。
补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限，无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃申请。
第二十二条 土地、山林和水利工程权属纠纷的确权处理申请，经审查符合本条例第十九条、第二十条规定的，应当在七日内立案并书面告知当事人。
第二十三条 受理确权处理申请后，经审查，发现申请人的申请不符合受理条件的，裁定驳回其申请。
申请人的确权申请被裁定驳回后，有新的证据主张其权属的，可以重新提出确权申请。
第二十四条 各级人民政府受理土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理申请后，应当通知先行调解该案的有关单位或者组织移送案件的全部材料。
第二十五条 土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：
(一)实地调查，核实证据;
(二)听取各方当事人意见;
(三)组织和解、调解;
(四)行政主管部门集体讨论提出确权建议;
(五)人民政府集体讨论决定。
第二十六条 调处工作人员进行土地山林水利权属纠纷现场实地调查、勘验，应当邀请当地基层组织代表参加，通知权属纠纷当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章。
权属纠纷当事人无正当理由拒绝到场或者到场拒绝签字的，不影响实地调查、勘验的进行，但应当在调查、勘验笔录上加以说明。
第二十七条 行政主管部门根据案情需要可以组织调查、收集证据，有关单位和个人应当配合。必要时可以举行质证。
第二十八条 权属纠纷当事人人数众多的应当推举代表人参加确权处理活动。代表人数一般为三至五名。
权属纠纷当事人可以委托一至二名代理人参加确权处理活动。
第二十九条 土地山林水利权属纠纷调处工作人员与本案有利害关系的，应当回避;权属纠纷当事人也可以申请其回避。
负责承办确权案件的行政主管部门与本案有利害关系的，应当回避;权属纠纷当事人也可以申请其回避。属行政主管部门回避的，本确权案件由人民政府交调处机构承办。
第三十条 人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：
(一)申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定;
(二)权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。
权属纠纷当事人对处理决定不服的，可以依法申请行政复议。
第三十一条 土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月。案情复杂的，经本机关主要负责人批准可以延长六个月。调解、勘验、鉴定期间不计入办案期限。
第三十二条 土地山林水利权属纠纷确权处理期间有下列情形之一，确权处理可以中止：
(一)权属纠纷当事人发生变化且尚未重新确定的;
(二)当事人因不可抗力，暂时不能参加确权处理的;
(三)发生群体性事件尚在处理的;
(四)确权案件需要以其他案件的处理结果为依据，而其他案件尚未审结的;
(五)案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的;
(六)其他需要中止的情形。
确权处理中止的原因消除后，应当及时恢复确权案件的处理。
行政主管部门中止、恢复确权处理案件的处理，应当告知权属纠纷当事人。
随着建设社会主义新农村工作的不断推进，党和政府各项支农惠农政策的不断实施，涉及农村为主的各种社会关系不断趋向复杂化，特别是农村山林权属、土地权属等纠纷迅速增多，成为当前农村工作的难点和热点问题，同时也成为诱发农村不稳定因素的突出原因。自1982年在农村实行家庭联产承包责任制度后，把山林权属划分到户管理，农民拥有了山林的管理使用权，并进行登记造册，政府颁发了相应的使用证或承包合同书。但因我国刚开始进行农村经营体制改革，缺乏相应的工作经验，在山林管理使用权方面出现证界不符、界址不明、界述不准、权属不清、重复填证等现象，成为当前发生山林纠纷的客观原因。当前处理林地权属纠纷还存在以下难点：
一是取证艰难。从82年责任制至今有26年多了，责任制时的村组干部、群众代表大多数病故，健在的同志也是年岁很高失去记忆，无法证实当时详细情况，就是知道当时情况的同志也不愿出据真实证言了。当前还出现了一种怪现象，就是出现势力证，利益证（谁出钱就给谁作证，没钱就保持沉默），权利证（谁有权就给谁出证）。
二是佐证难。一是时间演变长，山林权属从76年就开始，先后经历了76年划定烧柴山（村或组登记造册），80年完善烧柴山（核发《社员烧柴山使用证》），82年林业三定，是林业一次全面变革，烧柴山变更为自留山（核发县级人民政府林权证），其它山林承包到户经营管理，2003年全面进行林地权属登记换发《中华人民共和国林权证》。二是管理机构变化频凡，从76年至2006年各级组织机构也发生为多次变化，撒区并社、撒社建镇（乡）、撒小并大、合村并组，在机构变更时档案混乱极不规范，绝大部分林地权属存根遗失，部分村组干部将历史资料消毁或私藏、涂改。三是证件管理不规范，领退手续不全。2003年以前的证件《林权证》是县发到区，区发到大队，部分地方大队发到组进行手工填发，当时的存根部分有的填写有的没有填写，就是填写的存根也不上交，至今还有空白证件流落民间（或原村组干部手中），当时公社、大队制的各种林地权属证件也是同样，一但发生权属纠纷无法查证原始证件真伪。三是案件性质界定难。林地（土地）是农民最基本的生活保障，是发展之基、财富之母。根据《中华人民共和国民法通则》第七十一条规定：财产所有权是有依法对自己的财产享有使用、收益和处分的权利。第七十四条规定：劳动群众集体组织的财产属于劳动群众的集体所有，包括法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。根据以上法律条款规定，林地权属纠纷认定是一种财产所有权的民事纠纷更为合适。而在我国目前的司法实践中，所有的林地权属确权都要通过政府裁决，如当事人不服提起诉讼，林地权属纠纷就变成了行政案件，人民法院就依行政诉讼法进行审理，政府就成为被告在法庭上出现，本该是民事案件，变成了行政案件。
四是诉讼难。一宗林地权属一但产生争议，就要进行马拉松式诉讼过程，林地权属纠纷案件是双方当事人财产利益的纷争，意味着裁决给甲方，乙方利益受到侵害，如乙方不服就有权依法向法院提出诉讼，以保护自身的合法权益。如2002年某县两镇的A村与B村一组在两镇交界处发生林地权属争议，该县人民政府林地权属纠纷调处办公室多次调解不成后以山林决字〔2003〕第5号处理决定，将争议山场林木、林地所有权确权给B村一组所有；A村不服向市政府申请行政复议，市政府维持县政府的处理决定；A村不服，上诉到县人民法院，法院维持决定；A村上诉到市中级法院，市法院以事实不清，证据不足为由，撤销县政府的山林决字〔2004〕第5号决定，并判决县政府在重新做出处理决定。2005年县人民政府在进一步核实证据的基础上，以相同的事实和更确实的理由做出与第5号处理决定基本相同的处理决定。A村不服，再次以同样的程序起诉到市法院，市法院以同样的理由再次撤消县政府的处理决定，并判决县政府限期内重新做出处理决定。直到现在，案件尚未终结，A村发费诉讼费、路费等各种费用10万多元，村里没钱了，村民集资，而沉重的费用开支，村民是难以承担的。就算把纠纷山场卖了也不够各种费用的支出，无形中增加了农民的负担。
五是司法监督难。法院是行政权力的监督，这是法律赋予的职责。而在林地权属纠纷行政案件中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定法院的职权：一是具体行政行为正确的，维持判决；二是行政行为违法、证据不足，事实不清等因素存在的判决撤销或者部分撤销，并判决被告重新做出具体行政行为。鉴于以上法律条款规定，法院在审理山林纠纷案件中无权直接将争议林地权属确权判决给当事人，只是维持或撤销两种结果，撤销案件最终还要由政府裁决，按两审终审的原则，到中级法院应实现案件终结，但是在山林纠纷案件的实际操作中，因法院职权的区限性，无法进行权利监督，无法保证当事人的权利，只是案件程序上的终审，而案件的实体并未结束。
六是政府左右为难。当前有的行政机关不作为，也不敢作为了，特别是在林地权属纠纷处理中更为突出。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。《湖北省林业管理办法》第五条规定：县级以上人民政府依照《森林法》的规定，确认林地和森林、林木的所有权与使用权，各级政府即是确权机关，又是处理林木、林地权属争议机关，还是被告机关。各级政府在处理林木，林地权属争议时应当深入调查研究，在查明事实，分清责任的基础上先行调解，调解不成的，应及时做出处理决定。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。政府在权属纠纷中以调解者的身份出现，对调解不成的纠纷案件作出行政裁决，只要当事人对裁决不服，提起诉讼，政府就成为被告在法庭上出现，由当初的调解者变为被诉当事人，如是败诉，不但要承担诉讼费，还要重新做出具体行政行为。按《行政诉讼法》第五十五条规定：人民法院判决被告重新做出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由做出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。在被法院撤消案件中，如政府改变了原来的裁决，将争议地裁决给相对方，就有失政府的权威性，也严重的影响了政府的形象，政府也将在工作的开展中处于被动地位。在现实的工作中，政府也根本无法改变裁决，因为当初的裁决都是在反复论证，反复讨论的基础上做出的裁决。所以，在一些林地权属纠纷案件中，政府想作为而不敢为，导致基层矛盾不断积累，权属纠纷出现多年不调，群众反复上访的现象。
七是显示公平难。《行政诉讼法》第五十四条规定人民法院对行政确权在审理行政行为的判决是：一是具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确、符合法定程序的，判决维持；二是对证据不足、适用法律错误、违反法定程序等因素存在的，判决撤销或者部分撤销，并判决被告限期重新做出具体行政行为。第五十五条规定人民法院判决被告重新做出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由做出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。如政府的具体行政行为被撤消，根本无法作出与原具体行政行为相违背的行政行为，否则，政府将失去威性，同时，另一方群众不服又要上诉。老百姓想通过法律途径保护自身的合法权益，但法律的局限性，当事人常年跑在政府和法院之中，把积蓄发光了，就算是把山上的树买光了，也不够支付各种费用的支出，失去了对法律公正、公平的信任度。
探索解决途径
一是《行政诉讼法》需进一步完善。因为政府参与林地权属纠纷裁决，法院把政府裁决后的林地权属纠纷案件作为行政案件受理，政府就成为被告。按现在审判程序的审判结果只能是司法程序上的终结，而不能在实体上作终审判决。也就是说不是维持政府的处理决定，就是撤销或部分撤销，并要求政府重新做出处理决定，不能把纠纷最终了结，导致循环诉讼。因此，建议修改《行政诉讼法》的相关条款，把重新做出具体行政行为改为由法院判决，法院有权对经政府裁决后的行政确权案件作出判决。这样既体现了审判权对行政权的监督，又明确了法院的责任，按两审终审原则，在诉讼程序终审时，案件的实体也终结，防止司法腐败和循环诉讼的产生。
二是林地权属纠纷应归属于民事诉讼范畴调整。林地权属纠纷是双方当事人财产所有权的纠纷，因政府参与纠纷案件的确权裁决，只要当事人不服，政府就成为被告，在案件中周旋，最后变成了政府与法院的较量，林地权属纠纷成为行政机关和审判机关相互踢皮球，相互推诿，很难保护当事人的合法权益。根据《民事诉讼法》规定，对财产权的争议处理，法院可以适用调解原则，调解不成再判决，同时政府也可以确权，这样就避免了政府与法院在处理林地权属权属争议时相冲突。
案
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（2009）虞行初字第14号
行政判决书
原告王德才，男。
委托代理人万继先，河南华豫律师事务所律师。其代理权限为特别授权。被告虞城县芒种桥乡人民政府。
法定代表人任圣义，乡长。
委托代理人党齐录，芒种桥乡土管所所长。
委托代理人刘文卿，芒种桥乡法律工作者。
以上代理人的代理权限均为特别授权。
第三人张启云，男，55岁，汉族，农民。
委托代理人李素玲，女，57岁，小学文化，农民，系张启云之妻。其代理权限为特别授权。
原告王德才不服被告芒种桥乡人民政府作出的芒政行决字（2008）1号土地权属争议行政处理决定，于2009年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了应诉通知书、起诉状副本及举证通知书，并依法征求了第三人张启云是否参加诉讼的意见，向其送达了相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2009年6月10日公开开庭审理了本案。原告王德才的委托代理人万继先，被告的委托代理人党齐录、刘文卿，第三人张启云及委托代理人李素玲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告芒种桥乡人民政府，根据第三人张启云的申请，于2008年10月31日作出了芒
政行决字（2008）1号土地权属争议行政处理决定。原告王德才不服该决定，向虞城县人民政府申请复议。虞城县人民政府维持了该处理决定。原告王德才仍不服，向虞城县人民法院提起行政诉讼，要求撤销该处理决定。
被告芒种桥乡人民政府在法定的举证期限内，向本院提交了作出该处理决定证据、依据：
一、程序证据，1、确权申请书。
2、受理决定书。
3、权力告知书。
4、国土资源所调查调解及处理意见书。
5、处理决定书及送达回证。以此来证明，被告作出处理决定的程序合法。
二、事实证据，1、张启云通知1份，证明第三人张启云一直使用该土地，并向乡政府交纳超面积土地罚款。
2、蔡道口村委会证明共四份，证明该地块一直由第三人张启云使用。
3、派出所对王一×、王二×询问笔录，证明张启云一直在此地块居住，及王德才将张启云屋茬扒掉。
4、王德才询问笔录，证明张启云的屋茬是他找人扒掉的。
5、赵××的询问笔录，证明是王德才找他把张启云的屋茬扒掉的。
6、张一×的询问笔录2份，证明从他记事时起该地块一直有张启云使用，且王德才有三处宅基。
7、王二×和王一×在国土所出具的证言，证明内容和在派出所所作证言证明内容一致。
8、村委会意见书，证明争议宅基地使用权应归张启云使用。
9、国土资源所的调查报告和意见书及对双方当事人的调解笔录，以此来证明国土所的意见和对双方当事人的调解情况。
10、勘验笔录，证明对争议宅基的勘验情况。
11、原告王德才的户籍证明，证明王德才户口不在本村，没有权力申请宅基。
三、职权依据，《中华人民共和国土地管理法》第十六条，以此来证明芒种桥乡人民政府具有作出处理决定的职权依据。
四、适用法律、法规及规范性文件，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条，以此来证明被告的处理决定适用法律、法规正确。
原告王德才诉称，争议的宅基地是原告家的老宅基地，是经原告的爷爷借给第三人家使用的，第三人的父亲去世后，第三人家就不在此地居住，第三人的房屋也已倒塌多年，只剩下屋茬。被告不顾事实，未经仔细调查走访，仅凭几份证言及村委会的证明，就将争议土
地确权给第三人使用，属认定事实错误，证据不足，该处理决定中认定的面积不符实，没有明确的四邻，且超越申请人申请请求，并错列争议的当事人，因此，请求人民法院依法撤销被告作出的芒政行决字（2008）1号土地权属争议行政处理决定。
原告向本院提供的证据有：第一组，原告王家的分家协议，证明将争议地分给了原告家。第二组，村主任王二×，村支书王三×，村会计张一×调查笔录，证明争议的宅基地在第三人父亲去世后，第三人一直没在该宅基地居住，并且和被告调查笔录中第三人只有一处宅基地相矛盾。第三组，出庭证人张二×证言，证明他当干部时没有将该宅基分给第三人使用。该宅基地在第三人父亲去世后一直闲置达20年。出庭证人艾××证言，证明1947年张启云的父亲家在南面??被告芒种桥乡人民政府辩称，被告所作的处理决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人张启云述称，这块宅基地是我祖父、父亲遗留下来的，我一直使用到现在，原告一直没有提出任何异议，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人未向法庭提交书面证据材料。
经当庭举证、质证、辩论、认证，本院确认以下案件事实：该争议宅基地解放前是原告王家的老宅基，解放后第三人的祖父张三×（小名）找到原告王德才的父亲王四×，在争议的宅基地上盖了两间土房，张启云从部队转业回来后又扒掉两间土房盖了三间土墙大瓦房，张启云的父亲张四×去世后，张启云的弟弟在此居住很短时间就外出，下落不明。由于房屋年久失修，该房屋房顶倒塌，只剩下屋茬。2008年原告王德才找人将该屋茬推掉，双方发生纠纷。第三人申请芒种桥乡人民政府予以处理。芒种桥乡人民政府于2008年10月31日作出芒政行决字（2008）1号土地权属争议行政处理决定。原告不服该决定向虞城县人民政府申请复议，虞城县人民政府维持了该决定。原告仍不服，于2009年4月24日向虞城县人民法院提起行政诉讼，要求撤销该处理决定。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。个人之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，被告芒种桥乡人民政府具有处理原告王德才与第三人张启云宅基地使用权争议的法定职权。本案争议的土地解放前虽系王家的老宅基地，但从解放后该争议地一直由第三人家使用，在第三人的父亲去世后，由于该地上的房屋年久失修，房屋上盖倒塌，但屋茬还在，直到2008年原告王德才找人将第三人张启云的屋茬推掉。这期间历经多次土地调整，原告王德才一家一直未主张过该争议地块的使用权，庭审中原告也从未向法庭提交其向第三人提出过争议该地使用权的任何证据材料。被告芒种桥乡人民政府依据《土地权属争议调查处理办法》第三条：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规定为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”的原则性规定，将争议地确权给第三人使用，符合土地管理的有关法律、法规及规章规定的精神。被告的处理决定并没有侵害原告的合法权益。原告要求撤销该处理决定，没有任何事实证据和法律依据，本院不予支持。被告和第三人要求驳回原告诉讼请求的理由充分，本院应予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款、参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，判决如下：
驳回原告王德才要求撤销芒政行决字（2008）1号土地权属争议行政处理决定的诉讼请求。
案件受理费50元由原告王德才负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省商丘市中级人民法院。
审判长贺家仕
审判员李勇 审判员蔡明云 二○○九年七月十三日
由于农村土地纠纷既具有一般社会纠纷的共性, 更具有范围上的广泛性、纠纷主体的多样性、纠纷性质的多元性、纠纷规模的群体性和致因上的复杂性等特点, 造成了农村土地纠纷不可能通过一种纠纷解决机制得以很好的解决。[1]效率成为了农村土地纠纷现阶段首要价值追求。所以在今后的农村土地纠纷解决过程中, 应当把注重效率的纠纷解决机制作为主要手段, 辅以其他纠纷解决机制。
二、传统农村土地纠纷解决机制
以往的在农村土地纠纷发生后, 农民往往通过协商、调解、诉讼这三种纠纷解决机制解决。这类纠纷解决机制对于之前的农村土地纠纷解决以及为维护农村的稳定、和谐起至关重要的作用。
(一) 协商
协商, 就是指在发生土地纠纷争议之后, 农民自己就争议的相关事实、双方的权利义务的分配等一系列问题进行进一步的商讨, 希望在其内部达成一致从而解决纠纷的一种纠纷解决方式。这种纠纷解决方式成本低、效率高, 符合中国人的传统文化习惯, 在农村这种熟人社会, 也容易让双方当事人接受。因此, 法律设立该机制的目的是显而易见的。长期以来, 协商在解决土地纠纷过程中发挥着重要作用, 在实践中也积累了许多经验, 应予以充分肯定。协商解决的方式虽然能够快速的解决涉农土地纠纷, 但是这种纠纷解决机制具有随意性和不稳定性的特征, 在纠纷得到解决后很容易反复、不彻底。
(二) 调解
调解也是农村土地纠纷发生后的一种常见的纠纷解决机制。调解一般包括宗族调解、亲友调解、乡里调解和行会调解等形式, 主要是建立在血缘、亲缘、地缘和业缘关系的基础上, 依赖乡村内的权威人士 (村长、队长、权威长者等) 居中解决。[2]这种解决纠纷的方式在中国的历史上源远流长, 农民选择这种解决途径, 首先是一种行为惯性, 其次从成本收益的角度分析, 因为一般只需要象征性的支付一定的报酬或不需支付。通过民间调解解决纠纷, 不仅解决了分歧, 而且对熟人社会人际关系的影响最小。但是这种方式的目的主要促使当事人和息相安, 所以有时不能真正地保护当事人的权利。
(三) 诉讼
诉讼作为一般民事纠纷解决的一般手段, 在农村土地纠纷解决中同样发挥着重要的作用。在法治国家中, 任何争端的最终解决手段, 都应该是诉讼, 农村土地纠纷的解决亦是如此。近年来, 随着农民法制意识的增强, 进入诉讼程序的农村土地纠纷案件数量呈现增长态势。通过诉讼来解决承包经营权纠纷, 借助于司法的力量对土地承包纠纷进行审查判断, 对争议双方的权利义务作出调整处理, 能够体现客观公正, 更为当事人和社会所接受。但是诉讼一般花费相对高, 纠纷解决阶段长, 对于广大农民群众不是很方便。
三、新时期农村土地纠纷解决机制
随着近些年农村土地纠纷越来越突出, 单靠传统的纠纷解决机制已经难以控制农村和谐稳定的局面。2009年通过了农村土地承包纠纷仲裁调解法, 表明了仲裁在农村土地纠纷中将发挥着越来越重要的作用。信访作为一种特殊的纠纷解决机制, 在现阶段还是起到了稳定社会和谐的作用, 在农村土地纠纷中同样有着不可忽视的作用。
(一) 仲裁
随着农村土地纠纷仲裁调解法的颁布, 仲裁作为一种土地纠纷解决机制在立法层面上也越来越为国家所重视, 仲裁的法规法律体系也逐渐的完善起来, 使得在农村土地仲裁这方面变得有法可依, 有章可循。同时农业部等单位在全国开展的农村土地纠纷仲裁试点县工程, 截止到2007年底, 据农业部统计全国27个省 (区、市) 的223个县建立农村土地纠纷仲裁试点, 普遍成立仲裁机构, 培训聘请仲裁员, 建立仲裁规章制度, 制定仲裁程序, 及时调处承包纠纷, 首批88个试点县已受理土地承包纠纷8917起, 仲裁8085起, 这些为仲裁这种纠纷解决机制在农村扎根发芽打下了良好的现实基础。[3]总之, 仲裁势必将在今后的农村土地纠纷解决中发挥更加重要的作用。之所以说仲裁在多元化界分解决机制中具有如此重要的地位, 是由其自身的特点和优势决定的。首先是仲裁的便捷性。通过仲裁解决农村土地纠纷, 可以省去很多其他纠纷解决机制的繁琐程序, 程序上比较简便, 对于当事人的纠纷可不拘泥于法律的框架内从而快速及时的解决。其次是仲裁更加彰显人性化。对于纠纷不收取费用无疑对于农民是一种负担的解除。仲裁产所的设置也同时体现了以民为本的思想。最后是仲裁的终局性。一裁终局使得农村土地纠纷可以迅速的得以解决, 不耽误农民生产作业, 为农民生产提供了保障。只是因为仲裁的效率优先使得其在当今市场经济大潮下发挥的作用可以显现出来。同时我们应当认识到仲裁正处于起步阶段, 很多理论和实践中的问题需要进一步深入。
(二) 信访
回顾信访存在的这些年里, 它为化解农村土地纠纷起到了非常重要的作用, 对于农村社会的和谐稳定功不可没。对于信访, 我更倾向于它可以作为一种特殊的纠纷解决机制继续存在, 和其他的纠纷解决机制共同构成多元化的纠纷解决机制, 为推进我国经济稳定发展继续发挥出应有的作用。随着我国改革开放和法治进程的不断推进, 我国的法制化程度不断地提升, 但是依旧有很多方面存在不完善的地方。在这个时候, 信访发挥出了弥补现阶段法制不健全的作用, 使得很多通过正规的法律手段解决不了的纠纷可以妥善的得到解决。有时候一件纠纷可以通过多种纠纷解决机制解决, 但是应当发挥作用的纠纷解决机制被相关的职能部门推诿, 这就需要信访从中协调使得农村土地纠纷得以能够及时的得到重视, 信访的协调统筹功能促使其他纠纷解决机制发挥了其应有的作用。然而我们也要看到信访发展到今天, 同时存在着很多的问题, 信访案件的不断攀升等问题日益凸显出来。这需要对信访体制进行深入彻底地改革才能使其发挥特殊纠纷解决机制。
四、结论———多元化纠纷解决机制的整合
在对众多纠纷解决机制进行整合的时候, 笔者认为应当本着两个思路:一是要诉讼纠纷解决机制和非诉纠纷解决机制相结合。二是要传统纠纷解决机制和新时期兴起的纠纷解决机制相结合。在这些纠纷解决机制中, 应当突出仲裁的优势地位, 在今后的农村土地纠纷仲裁中, 仲裁由于其的更加注重效率, 又不失正式性的特征势必成为农民解决土地纠纷的首选。同时辅以其他纠纷解决机制, 灵活的使得这些纠纷解决机制可以共存于纠纷解决机制体系中, 从而使得农村土地纠纷可以顺利的得以解决, 为我国农村和谐和经济发展提供坚实的保障。
参考文献
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[2]李巧玲.农村纠纷解决机制初探[J].怀化学院学报, 2007, (7) .
关键词：农村土地承包； 存在问题
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1006-3315（2014）08-165-001
一、当前农村土地承保存在的问题
个别村土地延包时遗留问题至今未得到解决。有的村当时采取动账不动地方式延包，实际土地承包不均，现在需要重新分配土地；有的村土地延包后的几年里又因为农业结构调整等原因，抽调了农民的土地，群众有意见等等。
人口回迁和新增人口造成人地矛盾。税费改革前有的村民为了回避统筹提留等税费负担外迁了户口，按照《农村土地承包法》的规定，这些人没有土地承包权，但农村形势和政策变化的吸引，使得他们要求回迁户口和分配土地；也有的户在这些年增加了户口，按照他们的传统观念，增加了户口，就要增加土地，而按照土地承包法律法规的规定，土地承包关系要长期稳定，确需小调整的，也规定了严格的条件。这两方面原因造成的人地矛盾带有普遍性，基层解决不了就会出现问题。
违法调整土地，引起群众不满。这类问题近年来逐渐减少，但有的村仍然违背《农村土地承包法》的规定，延续之前的做法，没有经过民主程序和审批程序，就根据人口增减调整土地，有的甚至一年一调，被抽地农户往往有意见。还有的村在机动地能够满足新增人口需要的情况下，仍然抽回减少人口农户的土地，或把减少人口农户的土地变为机动地收取土地承包费。
预留土地群众要求均分。有的村延包时有预留机动地、建设预留地、果园地等土地，这些土地有的到了承包期，有的已成了可耕地，现在村民要求均分这部分土地，但原承包户不肯倒地，产生纠纷。
土地流转不规范产生纠纷。前些年尤其是农村税费改革前，有的农民因为当时种地有税费负担、效益低等原因，口头流转了土地，大多没有签订流转合同，现在想收回土地，双方产生矛盾和纠纷。这样的纠纷处理起来难度较大。
二、问题存在的主要原因
个别基层组织对土地延包问题重视不够。这些基层组织干部对党的农村土地承包政策和土地承包法律法规学习不够，对存在的土地承包问题重视不够，对问题解决无措施无办法，群众反映突出的一些问题迟迟得不到解决，影响了农村的稳定发展。
基层干部群众传统的土地承包观念与法律法规和政策相冲突。随着党的农村政策的调整、支农惠农政策不断加强以及失地补偿的增多，农民占有土地的愿望越来越强烈，要求增人分地，而不顾及法律的规定。基层干部如果不注意掌握政策，就难以正确认识和处理群众反映的问题。
村級存在不依法行政的问题。有的村仍然按过去的管理方式来对待土地承包工作，违背《农村土地承包法》和有关法规政策进行土地调整和土地管理，引发减少土地农户的不满。
三、处理农村土地承包问题的建议
加强业务指导，帮助基层解决好土地延包突出问题。各级农经业务部门要进一步加大指导督促力度，帮助基层组织处理好土地延包存在的问题，化解矛盾纠纷。要总结好的典型经验，指导帮助基层组织对存在问题的村开展综合治理，在理顺好干群关系的基础上，做好延包完善工作。
加强土地承包管理。基层组织要对农村土地小调整加强管理。土地小调整必须严格履行民主程序和审批程序。对土地流转要坚持“依法、自愿、有偿”的原则，实行合同化管理，各级要做好流转管理与服务工作。加强机动地等土地的承包管理，把这些土地的发包纳入村级集体资产资源和工程项目招投标管理范围，实行公开、公平、公正发包，维护村集体的合法权益。做好征占农民土地的补偿工作，尊重农民群众的合法利益。
地址：廊坊市安次区杨税务乡建设村廊霸路北侧
就原告廊坊市骏轩通汽车贸易有限公司诉我方土地使用权转让合同纠纷一案，提出如下答辩。
原告起诉我方的理由为：“未按约定于3月12日前向原告支付该土地，经原告多次催办仍不履行，”故“应当支付迟延履行交付责任的违约金，”违约金数额为合同总价款的30%，即160元。
对此我方认为原告的主张没有任何事实依据。
首先，原告违约在先。
双方签订的《房屋土地转让合同书》(下称《转让合同》)》第4.2条约定：“乙方于本合同生效后2个工作日内，向甲方支付人民币五十万元。
合同的签订日期为203月4日，3月5-6日为双休日，7-8日为工作日。
按合同约定，原告应在3月8日前交付此笔款项。
但是，原告直到9日才予以支付，明显违反了合同约定。
此点原告在起诉书中已经明确承认，我方不需再予以证实。
其次，我方没有任何违约行为。
原告要求我方支付迟延履行交付责任的违约金理由是“我方未按约定于年3月12日前向原告支付该土地，经原告多次催办仍不履行。
这一点我方不予认可。
土地是不动产，土地的实质交付是以土地部门的转让登记并颁发土地使用权证为标志。
土地证办下来之前，我方只能做实际交付，合同约定也是我方“将该转让土地交付给乙方实际控制并使用。
但是，土地的实际交付没有任何书面证明文件，其权利的实现需要原告主动行使。
土地一动不动的躺在那里，你原告可以去转，可以去看，可以拉进去砖瓦木块，我方的员工拦过你吗，我方说过不许你做这些事情了吗?没有，我方从来没有阻止原告做这些事情。
反倒是原告自合同签订之后没有采取任何有意义的措施，反倒是等了一个多月后突然诉我方没有交付土地，莫名其妙的要什么违约金。
我方怀疑原告是以此作为圈套欺诈我方，为此，我方请求法院查明事实真相，也请原告提出明确的证据证实的主张。
与原告方欺诈蒙骗的做法相反的是，我方在自己的能力范围内按照合同的约定在积极履行自己的义务。
收到原告50万土地款的两天内，即3月11日，我方向廊坊市国土资源局提出了《关于办理土地使用权转让手续的申请》，附上了相关的文件。
但是由于合同内容存在瑕疵，国土资源局没有受理我方的申请，土地转让的手续办理一直拖延至今。
所以，合同签订后，原告违约在先，且消极行使自身权利;而我方没有任何违约行为，且积极履行自身义务，这期间没有任何过错，根本谈不上违约，更谈不上支付违约金的问题。
同时，我方认为，原被告双方所签订的这份《房屋土地转让合同书》缺少合同生效的要件，属于无效合同。
理由如下：
第一，合同处分了无权处分的他人财产，处分行为无效。
《转让合同》约定，我方向被告转让土地15亩，位于南外环东侧。
合同附件中的《勘测定界图》标示出了15亩地的确切位置。
从图中我们可以看出，在所约定转让的一公顷(即15亩)土地面积中，属于众祥工艺的为0.6865公顷，约为10.28亩。
属于众祥物流公司的为0.3135亩，约为4.72亩。
也就是说，15亩地中，属于我方所有且具有处分权的只有其中的10.28亩，剩下的4.72亩不属被告所有，我方没有处分权。
我方不但在签订合同的当时没有处分权，到现在原告起诉时，仍然没有处分权。
所以，合同处分了合同主体无权处分的他人财产。
《合同法》第51条规定：无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。
反之则为无效合同。
第二，我方所属的10.28亩土地没有解除抵押担保，其转让行为无效。
12月，我方以此地块作抵押，向银行做了融资贷款，并于同月15日在廊坊市国土资源局办理了土地抵押登记。
在与原告签订合同时，由于原告催促甚紧，我方没能及时通知抵押权人。
《担保法》第四十九条规定：“抵押期间，抵押人转让已办理登记的抵押物的，应当通知抵押权人，并告知受让人转让物已经抵押的情况;抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的，转让行为无效。
” 照此规定，此协议应为无效合同。
第三，原告具有主观恶意，所从事的民事行为无效。
土地流转起纷争人民调解化矛盾
在2003年1月24日，金州乡新英村三组刘克祥将自家的13亩耕地转包给李明耕种，2004年李明将此地又流转给王建军耕种，耕种的期限都是第二轮合同期满。王建军在2012年春天耕种此地时，刘克祥夫妻回来不让王建军耕种此地，两家发生纠纷。于是在2012年5月10日王建军请求金州司法所为两家调解。
司法所所长田晓刚接受了本案后，立即开始了解案情，走访群众和村组干部，并对双方当事人的约定进行了调查了解，得知双方反应情况属实，并依法进行调解。但田所长看刘克祥老两口没有生活来源，挺可怜的，又向王建军为其争取点土地转让费。最后使双方达成协议：
一、王建军给刘克祥土地补偿款柒千元整。
二、王建军于2012年5月15日前将柒千元钱交到司法所，由司法所给刘克祥。
三、双方当事人自签字起本合同生效。如违约承担价款10倍的违约金。刘克祥夫妻签字后起，如刘克祥的家庭成员再来找王建军要地，由刘克祥夫妻赔付价款的10倍的违约金给王建军，计柒万元整。
事情这样的，李小黑在2006年因到镇上做香菇生意，没时间打理自家的3.5亩承包地，便将它转让给自己的邻居张华耕种。由于当时没有签订规范合同，只是口头协议约定让张华耕种15年，每年给李小黑2800元转让费（每亩800元），除此以外，没有其他约定。张华耕种两年后，看到种猕猴桃收入高，没有给李小黑打招呼，便种上猕猴桃。三年后挂果，每年收入都在3万元以上。由于李小黑去年不再做香菇生意，便向张华要回自己的承包地，张华不同意，便出现了开头的一幕。
了解到事情的前因后果，我陷入了深思，这是一桩典型的土地流转行为不规范的案件。由于农户自发进行转让承包地经营权，法律意识淡薄，没有规范的合同约定双方的权利和义务，只是两条口头协议，如何平稳化解乡亲们之间这一利益纠纷难题从而使双方都满意呢？我思索再三，决定还是从两条口头协议入手来化解。他们之所以出现土地流转纠纷，是因为双方都有错，李小黑没到时间就想收回耕地，违背双方的口头协议；张华也因没有给李小黑打招呼便种上猕猴桃，虽然在口头协议中没有约定，但也是不对的。因此，土地流转而引起的转让费的多少应该是解决这个难题的关键。
为了摸清他们的真实想法，我分别与他们进行了交谈，掌握了他们的真实想法。李小黑提前收回承包地就是想多收点转让费，张华也认为自己种猕猴桃没有给李小黑说不对，愿意提高转让费。
“真是太感谢你了，你是我们群众的法律调解人啊。”经过我耐心细致地讲解《土地承包法》的有关内容，既坚持原则又灵活处理，最后双方重新达成协议，并签订规范合同，握手言和。
在构建和谐社会和落实科学发展观的前提下,如何最大程度保护农民利益和减少土地纠纷,已成为当前农村亟待解决的问题。
1 引发农村土地承包纠纷的主要原因
1.1 利益的驱使是农村土地纠纷发生的根本原因
一方面,由于近年来国家对农业的支持和补贴,使土地的效益得到了大幅度的提升,在巨大的土地收益的诱惑下,越来越多的外出打工农民开始回乡要田要地,原来许多被撂荒弃耕的土地也开始有人争相耕种,农民对土地的渴求达到了新中国成立后的又一个高潮。
另一方面,随着城市化进程的加快,不可避免地会进行农地征收工作,此时的征地补偿使得被征收土地的经济效益迅速提升,农户们为了保护自己的利益,就会产生一系列的纠纷,比如:因征收征用土地补偿款的分配而引起的农户与村集体、农户之间的纠纷。
1.2 部分农民法律意识淡薄,对土地权属提出没有法律或政策根据的要求,这也是造成土地纠纷增多的重要原因
历来农村都是法治教育的薄弱环节,许多农村土地承包纠纷都是因当事人缺乏法律常识,不注重签订承包合同,有的甚至没有签订合同,只做了口头交易。再加上村民及村委会的法律基础较差,即使签订合同也很不规范,从而造成法律关系不明确,双方当事人容易对合同权利义务产生不同的理解,而相关行政部门在合同管理上也存在很大的缺陷,农民的经济利益得不到法律的保护。
1.3 基层没有切实贯彻执行法律政策是引发农村土地纠纷的主要原因
一些地方政府和基层干部出于各种利益考虑,不仅没有贯彻落实有关农村土地的法律和国家政策,而且还侵害农户依法享有的土地承包经营权,特别是习惯以行政手段处理土地承包事务,未按土地承包法规定的程序来进行土地发包,有的甚至还存在着任意侵犯村民土地承包经营权的行为。这主要表现在:(1)村干部利用手中权力,不经过村组织的民主议定私自发包,甚至有的发包价格明显偏低。(2)乡镇政府或村级组织不遵守自愿原则,强制收回农民承包地进行农村土地流转,或假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等。(3)侵占承包方的土地收益。如小调整时发包方随意提高承包费,截留、挪用征地补偿费用等。
1.4 落后的传统意识和习俗的影响
至今,传统意识和习惯、习俗仍相当严重地影响着我国广大的农村地区,不少农户的土地权利得不到充分的保护。白呈明(2007)指出许多歧视女性的风俗习惯一直存在,根深蒂固地影响着女性权益的保护,尤其是对女性土地财产权利的保护。
2 减少和解决农村土地纠纷的对策
2.1 立法机关应尽快完善相关法律法规
近几年,我国农村土地立法虽然取得了重大突破和发展,但同时存在的问题也不容忽视,如:农村土地所有权主体不明的问题。《土地管理法》规定农村土地所有权主体为农村集体,而农村集体包括乡(镇)农村集体、村农村集体和组农村集体三类,所有权具体归哪一级没有明确规定。又如,关于土地纠纷所依据的法律,在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》之间就农民土地的权属纠纷就有相互矛盾的规定,在纠纷解决中导致法律混乱。专家建议就土地问题建立专门的土地部门法,例如,建立《土地保障法》和《房地产价格法》等专门的法律体系,实现法律规治。
2.2 开展农村土地调查,明确权属
由于农村土地纠纷多与土地权属相关,这就要求我们必须进行农村土地调查,明确权属。首先要彻底查清每一块宗地的四至、面积、利用现状和权属状况等并登记造册;其次查清集体经济组织的预定地、机动地、册外地、开荒地、荒地、边角地及尚未发包的土地数量、位置及地界并登记造册。张升友(2007)认为,在此同时,还要把农户的承包地与承包合同、经营权证相对照,做到账地账证相符,对于账地账证不符的要分别情况予以妥善处理,要切实保证土地权利人的利益。
2.3 加强农村法制宣传,提高广大农民群众的法律意识
首先,各级政府和主管部门应加强对农村法制宣传和普法教育的力度,提高乡村干部和广大农民的法律意识,使他们自觉守法、护法,自觉运用法律武器保护自身的合法权益,从而有效防止各种矛盾纠纷的发生。其次,乡镇政府应自觉加强对农村土地相关法律法规的执行力度,并在农村土地承包中做好服务和监督工作,保证农民利益不受侵害。
2.4 要完善农村土地承包纠纷仲裁机制
通过仲裁解决土地纠纷与诉讼相比,无论从成本还是从时间上对农民来讲都更有利一些,但是,要更好地减少和解决土地纠纷,就必须要完善农村土地承包纠纷仲裁机制,健全仲裁机构,大力宣传仲裁制度,使之观念化,并赋予仲裁裁决解决争议的终局效力。这不仅可以畅通仲裁解决农村土地纠纷的途径,而且让农民懂得可以用仲裁来维护自己的土地权益。
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