媒介规制论文

媒介规制论文（精选4篇）

媒介规制论文篇1

――守信/失信的经济学分析

于立丁宁

内容提要：本文针对中国现实经济中的广泛存在的失信现象，从经济学特别是信息经济学的角度，分析了信用的性质，失信的种类与原因，防止失信的市场机制与政府规制。本文的主要观点是，从信息的角度分析信用问题是个很好的视角。

关键词：信用信息不对称信用机制信用规制

一、信用的基本概念

本次会议的主题是“信用和中国经济发展”。首先，应该对会议关键词“信用”有所界定。从信用体系上说，有国家信用、企业信用和个人信用。狭义的信用指的是银行或金融信用，因此信用的英文词Credit又指“信贷”。1 广义的信用还有“信誉”（reputation）、“诚信”或“信任”（trust）、“声誉”（prestige）等涵义，甚至还与“道德”(moral)、“伦理”（ethics）有关。通常，人们所说的信用含义相近，但往往有所不同。本次会议的邀请函中，将会议主题译成“Trust and China’ s Economic Development”，即把“信用”译成“Trust”，也是明显的一例。

信用本身是个中性词，与其对应的褒义词是“守信”，贬义词是“失信”。守信是指信守合同、履行承诺、努力工作、不偷懒、不说谎等行为。失信则表现为说谎、违约、欺骗、赖账、造假、缺斤少两、偷懒等行为。

在涉及信用的交易活动中，行为主体至少包括双方当事人（授信方与受信方，贷款方与借款方，买方与卖方，雇主与雇员，作者与出版商，原告或被告与律师，规制者与被规制者，等等），往往构成具体的委托－代理关系，有时这种委托－代理关系不一定是单向的，也可以是交互的。

在涉及信用的交易过程中，通常要有合约（contract，或称契约、合同），但这种合约可以是正式的（有正规标准合约，甚至经过公证）也可以是非正式的（口头或默认）。一般而言，非正式合约不具法律效力，但无论是市场经济发达国家还不发达国家，都存在大量的非正式合约。而且通常是非正式合约引起更多的信用问题。

在中国现实经济中，失信现象非常严重，甚至可以说是出现了信用危机，与此有关的市场秩序比较混乱。虽然问题比较严重，但如果把信用概念理解得过于宽泛，或者模糊不清，成为一个“大筐”，很可能于事无补。本文讨论的重点是企业信用，但又不同于狭义的银行信用，因此可与信誉（reputation）同义。就企业信用与个人信用的比较而言，由于企业在某种意义上是将一次性博弈转化为重复博弈的机制2，是信用的载体，而个人信用一般不具 本文的相关研究得到了国家自然科学基金和辽宁大学经济体制比较研究中心的资助。并且经过东北财经大学产业组织与企业组织研究中心讨论。Credit还可指学位教育中的“学分”。这是一个非常重要的论点。另一个与此有关重要论点是，任何一项信用机制或规制政策，如果不是“纳什均衡”，则很难是有效的。

备这种性质，所以企业往往比个人更可信。

二、信用的性质

说到信用，人们首先容易想到的是道德。道德当然很重要，但道德问题主要属于社会学

3伦理学、宗教和社会哲学的范畴。本文探讨的主要是信用的经济学性质。

1、信用是一种无形资产

信用是一种无形资产，它有如下特征（1）不能独立存在，只能依附于企业、商号或品牌等信用载体；（2）由于信息的传递过程，建立信用或信誉往往需要逐渐形成。另一方面，虽然不守信的坏名声也要有个信息传递过程，但通常是“下坡路好走”，因此短期行为者与失信的相关度较高；（3）信用的“所有权”与“使用权”可以分离。如担保公司为某个企业做担保，后者实际上在使用担保公司的信用，当然也需要付费。麦当劳及其它的连锁经营也是同样道理；（4）衡量信用价值的难度主要取决于获得信息的准确性和及时性，因此有关的市场机制和法律设计就十分重要。

2、信用的外部性

分析企业（当事人）选择采取守信或失信的行为特征不能就事论事。引用经济学中的“外部性”（externality）概念分析信用问题，可使人得出新的启示。

当事人选择守信或失信行为，不仅会对自身产生后果，还会给他人（外部）带来效应。例如，在一定条件下，当事人的守信行为可能会对其他当事人产生“正面”影响，引起别人的效仿，结果有利于形成大家都守信的社会环境。反之，在一定条件下，当事人的失信行为可能会对其他当事人产生“负面”影响，引起恶性循环的社会效果。“三角债”现象就是突出例子。

一般情况下，能够产生“正面”影响的守信行为往往得不到足够的奖励，即企业（当事人）的守信收益小于社会的守信收益；而能够产生“负面”影响的失信行为又得不到必要的惩罚，即企业（当事人）的失信成本小于社会的失信成本，这样就会产生信用市场运行中的“市场失败”（market failure）。“信用市场失败”的结果便是守信行为倾向于减少，而失信行为倾向于增多。这可能是中国目前失信现象泛滥的重要原因。因此，往往需要（广义的）政府有关部门采取恰当的规制措施进行干预。这是本文后面章节的话题。

3、信用与交易成本

从社会的角度看，守信可以大大地节约交易成本，从而提高经济运行的效率。相反，如果失信较为严重，交易者就不得不花费大量的时间和金钱来收集有关的信用信息，同时采取各种手段来防范失信行为。现代市场经济的发展在根本上依赖于信用体系的建立与不断完善。计划经济主要靠行政命令，市场经济首先要靠信用，法律或必要的行政手段只能是辅助性的。虽然现代市场经济是法治（rule of law）4 经济，但一个社会或国民经济的运行，如果事事都靠法律却是不可想象的，即使能够勉强运转，交易成本也必然过高。反过来就是说，必要并且有效的法治可以节约交易成本，保证一国经济的运行效率。简单说，信用与法治既有相互替代的一面，又有互补的一面。3 亚当·斯密的名著之一是《对国民财富之性质与源泉的研究》（An Inquiry Into the Nature and Causes of the Wealth of Nations），简称《国富论》，发表于1776年；另一名著是《道德情操论》（The Theory of Moral Sentiments），发表于1759年，早于《国富论》15年。我们的基本看法是，在斯密看来，道德或信用与经济人假设是不矛盾的。钱颖一曾明确区分两种根本不同的“法治”，一是“以法治国”（rule by law），二是“依法治国”（rule of law）。（钱颖一，2000）

三、失信与信息不对称

对中国现实中广泛存在的失信行为，光“骂娘”是远远不够的。其他国家也或多或少地存在信用问题，有关信用的经济学研究近一、二十年来取得了很多新的重大成果。守信或失信首先是一种经济行为，而且往往是行为主体的“理性”行为。因此，对信用问题必须进行“理性”的分析。近年来，学者们越来越发现，现代经济学中比较适合分析信用问题的是信息经济学。（Molho，1997）信息经济学研究的是信息不充分或信息不对称条件下的经济主体之间的博弈问题。如果信息对交易各方都是对称的，则交易各方可以通过签订完备合约（complete contract），减少甚至杜绝失信现象发生的可能性。从信息经济学的角度看，可把失信分为两类。

1、第一类失信：隐藏知识

不对称信息可分为两类，并从而产生两类“失信”。第一类是“私人信息”（private information）或“隐藏知识”（hidden knowledge），即有些信息只有一方当事人知道，另一方不知道。例如贷款合同中的借款方过去有过违约的“前科”，但银行对此并不了解。简单地说，“隐藏知识”就是“说谎”（Lying）。在信息经济学中，将此现象称为“逆向选择”（Adverse Selection），亦称“签约前机会主义”（precontractual opportunism）。

“逆向选择”最初起源于保险业，后来扩展到许多其他行业。保险公司面对的投保者中，有些人投保前（签约前）已经患有严重潜在疾病，但由于这些人掌握“私人信息”或“隐藏知识”，结果是恰恰是这些人的投保动机最高。这种现象对保险公司而言，则是一种与其意愿相悖的“逆向选择”。“逆向选择”的前提是“隐藏知识”，最早是由阿克洛夫（Akerlof，1970）在“柠檬市场”（market for lemons）5问题中提出的。该篇论文是信息经济学中的一个重要贡献。

2、第二类失信：隐藏行动

第二类是“隐藏行动”（hidden action），即签约时双方都了解有关信息，但签约后有一方可以利用对方不了解的签约后信息，采取“偷懒”或“不尽力”行为，给对方带来损失。简单地说，“隐藏行动”就是“欺骗”（cheating）。在信息经济学中，这类失信称为“道德风险”（moral hazard），亦称“签约后机会主义”（postcontractual opportunism）。

“隐藏行动”最初也起源于保险业。在保险合同签约之后，比如投保房屋险的投保者，则会缺乏动力去消除火灾或其他隐患，因为反正可以得到补偿。这种情况下，保险公司则面临着投保者“隐藏行动”所产生的“道德风险”。具有广泛意义的“委托―代理”（principal-agent）理论就是与此有关的重要理论。委托－代理问题一般表现为委托人（雇主、授信人）无法观察代理人（经理、受信人）的行为，如努力程度和是否存在机会主义行为等，代理人利用其信息优势，可能做出与委托人利益相悖的行动。如果信息是完全的，委托人可以很好地控制代理人的行为。但由于信息不完全，因而代理人就有可能采取“隐藏行动”。

虽然我们可以将“逆向选择”和“道德风险”分别讨论，指出其特点和危害，但上述两类失信在现实经济活动中有时会同时出现。

另外，中国现实中大量存在的“强取豪夺”型的“失信”现象，如“赖账不还”等属于“明着骗”，则远远超出了信息不对称，“隐藏知识”、“隐藏行动”的范围，已经达到了“明目张胆”、“明火执仗”违法的程度。有时现实经济中的失信程度已经达到了信用危机或失信5 “柠檬市场”有人译为“次品市场”。Lemons的文中之意是由于信息不对称，实际交易中的物品或服务达不到表面所示的质量水平，而处于信息劣势的一方对此不能完全了解。因而，一般意义上的“次品”不能准确表达原意。

泛滥的程度。

四、防止失信的机制

既然上述两类“失信”有其存在的经济基础，而且通常难以通过法律手段来完全消除，就要求采取其他有效手段，“对症下药”。因此，顺理成章地就需要设计出相应的制度或机制。这里主要讨论的是防止失信的市场机制，但实际上市场机制也要以必要的法律为基础，特别是对失信行为的惩罚，有时所谓的“行业自律”或市场自发惩罚的作用是有限的。

1、针对第一类失信的“信号传递机制”

对于“逆向选择”，重点在于建立“信号传递机制”，尽量使交易各方的信息对称起来。例如，通过“信用评级”，签约前对交易对象的信用情况有个大概了解。又如，当对交易对象的信用了解不够，又不值得花过大代价去掌握时，可通过担保机制，由信用较好的第三方出面担保，也是比较简便易行的办法。就是这样，“信用等级”和“担保”发挥的正是“信号传递机制”的作用。“抵押”也是与此类似的“信号传递机制”。

2、针对第二类失信的“信用激励机制”

对于“道德风险”，重点在于建立“信用激励机制”，一方面使守信者得到奖励，同时使失信者得到惩罚。从社会的角度看，有时允许当事者获取一定的“信息租金”(information rent)或“守信奖金”（credit reward）也是必要的。比如有的企业通过长期的诚实守信行为，使其产品品牌有所升值，以至于形成较大程度的“产品差异”，6 得到消费者的认可，能够在质量、性能相同的情况收取高于同行的“价差”。这种现象不能视为不公平，甚至应该给予鼓励。现实中，Sony系列产品几乎所有品牌的价格都高于其他企业的同类产品的价格。大连市百货大楼“不满意就退货”承诺，虽然增大了营销成本，但多年来企业从价格或其它方面得到的回报，也使企业具有了长期竞争能力。企业理论中的“激励相容约束”(incentive compatibility constraint)也是这样一种激励机制。（Molhol，1997，p139）

对于守信行为，仅有正面激励是不够的，还必须要有对失信行为的惩罚，否则也会产生“逆向选择”。在设计对失信行为的综合惩罚机制时，有一个基本原则，即失信行为的“期望成本”一定要大于失信行为的“期望收益”，这种“期望成本”就是“平均惩罚力度”与“被惩罚概率”的乘积。低于此标准的“惩罚”就会成为实质性的“鼓励”。当然，这种惩罚既包括法律意义上的，也包括市场自发意义的上。大家可以亲身感觉到，中国现实经济中对失信行为的惩罚还远未达到这一基本标准。

3、两类失信并存时的“应变机制”

根据信息经济学理论，“信号传递机制”与“信用激励机制”是解决由于信息不对称而引起的失信问题的主要手段。实际上，二者之间也能够相互促进。例如，本来主要是用于减少“逆向选择”的快速的“信号传递”（如媒体“曝光”，列失信“黑名单”），往往会有利于减少“道德风险”现象的发生。反过来。本来是为减少“道德风险”的行之有效的“信用激励”，通常也有利于减少“逆向选择”现象的发生。

既然现实中两类失信可能同时发生，并且相互作用，那么就启发人们探索能够同时防止两类失信的机制。这里以作者与出版商之间的出版合约为例加以说明，其道理也可用于说明发明家与产品推销商、歌星与唱片公司或规制机构与公用事业部门等类似的委托－代理合约关系。（Molhol，1997，p163）

在作者（委托人）与出版商（代理人）之间的合约关系中，作者可能对其作品的潜在销售额缺乏了解，出版商具有私人信息或隐藏知识。同时，出版商也需要一种动力去促销，如6 “产品差异”（product differentiation）是产业经济学或产业组织学中的重要概念。（于立、王询，1996）

果没有这种动力出版商就可能会采取隐藏行动。在这种情况下，显然需要某种合约机制来处理信息不对称问题。稿酬支付方式一般有两种，一是针对“畅销书”的“一次性稿酬制”（lump sum payment），二是针对“常销书”的“版税制”（royalty system）。当选择“一次性稿酬制”时，作者将书稿的版权转让给出版商，出版商由于能够获得全部销售收入，因而会有积极性去推销，从而不会出现道德风险问题，但依然会存在逆向选择问题，作者在对出版商谈判一次性稿酬时处于不利地位。假如选择“版税制”，即根据销量，作者与出版商分享销售收入，这样虽然可望解决逆向选择问题，但仍会存在道德风险问题。经济学家萨平顿（Sappington，1991）提到一种“应变合约”（contingent contract）可以解决类似问题。具体说就是作者先要求出版商预测销售量，再据以签约。如果出版商预测的销售量较高，作者尽量选择较高的一次性稿酬和较低的版税；如果出版商预测的销售量较低，作者则尽量选择较少的一次性稿酬和较高的版税。作者选择的这种“应变合约”与期货交易中的“套期保值”非常类似。企业中实行的经营者“年薪制”也是“应变合约”的例子。首先确定基薪，再允许经营者根据企业的绩效领取绩效金。这样，可以比较有效地对经营者进行激励，有利于企业所有者和经营者都守信。

五、信用规制制度设计中应注意的问题

根据前面的一般分析，我们可以自然而然地得出如下的有关结论，即中国现实经济中信用危机或失信现象泛滥的主要原因，从市场机制角度看，不外乎两个方面：（1）信号传递机制缺乏。如缺乏可信度高的资信（征信）公司、信用评级机构、担保公司及其它信用中介组织。（2）信用激励机制不当。守信者得不到应有鼓励，失信者得不到必要惩罚，这本身也会形成一种社会性的“逆向选择”。最坏的信用制度是守信者“事实上”受罚，失信者得到“事实上”的鼓励。不幸的是，这种现象经常是经济现实。

社会上对现实中的失信泛滥普遍存在着误解，总以为政府重视，或者重要官员的关注，问题就可以很容易地得到解决。仔细分析，有以下几点需要明确。第一，本来属于市场机制范围内的事情不应期望用非市场手段去解决，企业的信誉只能靠企业自身的长期守信行为来建立，正常的市场经济条件下存在着许多行之有效的市场途径来约束企业行为，例如上述的各种“信号传递机制”、“信用激励机制”和“应变合约”机制。第二，需要法律解决的问题不要期望政府行政机构去解决，这一方面是政府行政机构也会产生失信行为，另一方面是在现代市场经济中法律首先是约束政府行为的。(钱颖一，2000)第三，虽然目前中国有关信用方面的法律建设还很不够，但也应清醒地意识到，主要用法律手段解决信用问题成本太高，有时甚至不可行。（张维迎，2002）

人们习惯上认为，由于“内部性”（即信息不对称）和“外部性”等原因会导致“市场失败”（market failure），因此便需要采取相应的规制（regulation）措施，但经济学理论和经济实践都已说明，规制也可能产生“规制失败”（regulation failure）。（于立，2002）下面就举出中国现实经济中的若干规制不当或规制失败现象。这都是信用规制制度设计中需要给予充分注意的问题。

1.中国的《公司法》规定，无形资产的股份不得超过20％。这就等于限制无形资产（企

业信誉）自由的交易。限制无形资产的价格就是限制信誉的价格，而限制了信誉的价格就必然会导致信誉的短缺。（张维迎，2002）当初制定《公司法》时有这一规定，初衷也许就是针对失信现象的，但这种规定反过来又强行地使守信企业的信誉贬值，从而引导人们“逆向选择”。

2.中国的《公司法》规定，公司上市必须符合“开业在三年以上，最近三年连续盈利”的要求。国务院1993年制定的《企业债券管理条例》规定，企业发行债券必须符合“企

业经济效益良好，发行企业债券前连续三年盈利”。这种规定会诱使企业和相关的会计师事务所造假帐。正常情况下，企业发行股票或债券完全是企业和投资者自主决策的事情，政府机构介入越少越好。如果出现欺骗行为，也应通过有关的法律程序予以解决。政府机构介入太多会使政府蒙受过多的社会和法律责任。中国现实中，有许多本来纯属企业信用的问题，最终成为政府信用问题。这是典型的“规制失败”。

3.国家税法和有关政府税收条例中，过去经常有对某些类企业给予税收优惠，或在一定期

限内减免税收的规定。这些规定虽在当时或局部不是全无积极意义，但对长期的和整个社会的信用建设来说，无疑都在客观上诱导某些企业想方设法“戴假帽子”，或在期限内故意关闭企业或者重新注册。不仅国内企业，就是外资企业也把较多精力放在钻政策空子上，而不是诚实发展，守信经营。这也是加入WTO后，相当多的企业缺乏自信，被动退缩的主要原因。

参考文献

1.2.3.4.5.6.7.8.9.张维迎，2002：《法律制度的信誉基础》，《经济研究》第1期。张维迎，2001：《产权、政府与信誉》，三联书店。钱颖一，2000：《市场与法治》，《经济社会体制比较》第3期。于立、王询，1996：《当代西方产业组织学》，东北财经大学出版社。于立，2002：《规制失败的类型与分析》，待发表。Daniel R.Fusfeld, 1990, The Age of the Economist.Scott, Foresman and Company.George Akerlof, 1970, The Market for Lemons: Quality Uncertainty and the Market Mechanism, Quarterly Journal of Economics, 84.Lan Molho, 1997, The Economics of Information: Lying and Cheating in Markets and Organization.Blackwell Publishers.D.Sappington, 1991, Incentives in Principal-Agent Relationships, Journal of Economic Perspectives, 2.10.Charles K Wilber, 1998, Economics, Ethics, and Public Policy, Rowman & Littlefield Publishers.东北财经大学产业组织与企业组织研究中心

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电信资费的法律规制篇2

电信资费的法律规制

陈晓航

摘要：较之从前，我国的电信法律规制有了很大发展，但和国外电信法律规制相比，尤其是在电信资费法律规制方面还需进一步完善，本文在给出国外电信资费的相关法律规制的同时，介绍了中国电信资费法律规制的进程，给出了未来中国电信资费规制特别是法律规制的走向，强调了《电信法》的及早出台。

关键词：规制;电信规制;电信资费法律规制;《通信法》;《电信法》

规制(Regulation)，又称管制，是一个颇有争议的概念。通常指为克服市场失灵带来的社会和经济弊端，政府通过实施法律和规章制度来约束和规范微观经济主体(主要是企业)的交易行为。在西方经济学文献中，产业组织理论以产业内部企业之间的竞争与垄断和规模经济的关系和矛盾为研究对象，规制经济理论以政府规制的理论和实践为研究对象，两个方面的研究都十分活跃，为维持合理的市场秩序和提高经济效率提供了理论依据和实施途径。

政府对电信业的规制内容(Regulatory content)包括市场准入规制和市场行为规制。市场准入规制主要是许可证制度。市场行为规制具体包括价格规制、互联互通、普遍服务、资源(标准)使用、服务质量等。规制治理(Regulatory governance)指通过一定的制度或机制安排，协调规制机构与所有利害相关者(如电信运营商、用户、规制机构雇员等)之间的利益关系，以保证规制机构制订和执行科学的规制法律法规，利用行政干预来纠正市场失灵现象，从而最终达到规制目标。电信资费的法律规制在电信资费事后管制和构建高效监督体系方面起到很大作用。

一、国外电信资费法律规制

在垄断时期，西方国家的电信资费政策由有关电信和保护消费者权益的立法决定。这些立法构成主管部门对电信资费进行管制的主要依据，在美国，有关电信资费管制的联邦立法有两个：一个是《1934年电信法》，另一个是对美国联邦通讯委员会(简称FCC)进行管制授权的《FCC法》联邦立法确定了资费的定价原则、基本定价办法、管制的目的、文章来源：中顾法律网中国第一法律门户中顾法律网提供更多免费资料下载

管制机构的构成、进行管制的权力范围及行使权力的方式、程序等。除《1934年电信法》和《FCC法》两部专门电信立法外，其他立法也可对电信资费管制发生法律效力如保护消费者权益的立法。在这些立法中，消费者在接受电信服务时，享有和接受其他服务同样受保护的权利。

引入竞争前西欧、日本、澳大利亚电信的经营管理体制虽然和和美国有很大不同,但在资费政策决定上，这些国家和美国大同小异，资费政策的基本内容也由国家立法明确规定，主要电信业务资费调整要报国会审批。以英国为例。英国是世界上第一个开放电信市场的国家，其电信市场从完全垄断逐步走向完全开放。英国电信业改革的历程和中国的情况十分类似，经历了寡头垄断时期、双寡头垄断时期，然后逐步开放。2003年7月1 7日，英国议会批准了新的《通信法》草案，从而2003年《通信法》取代1984年《电信法》成为英国电信规制的根本性法律文件。这是英国依据欧盟的新规制框架和有关电信规制研究领域内的最新进展，并结合全球电信规制成果和英国自身的经验对英国电信规制进行的重大改革。英国2003年《通信法》的颁布旨在进一步完善市场规范，建立更高效的监管体系。下表列出了《通信法》与电信资费相关的改革前后对比及其启示(参见表1)。

表1 英国2003年《通信法》与资费相关改革及启示

措施改革前改革后启示

上限规制

发展延续

构建有效

事前规制上限规制初期，OFTEL 文章来源：中顾法律网中国第一法律门户中顾法律网提供更多免费资料下载

针对BT降低服务品质以降低成本、交叉补贴排挤竞争对手等情况，通过颁布服务标准和细化电信业务分组等方式，有效解决这种情况。新《通信法》进一步规范了服务质量的相关条款，进一步细化电信业务分组，保障竞争公正公平。同时加强对资费成本的监控，确保资费正确反应成本，与价格上限相吻合。采用价格上限规制模型(RPI-X)，构建有效的事前规制体系，有效抑制恶性价格战。服务质量等配套规制方法激励电信运营商自动提高电信质量和服务水平，提高运营效率，降低成本以获得更多利润

事后规制

有法可依

构建高效

监管体系

在1998年《竞争法》、《2002年企业法》法律效应保证下，有效规范行业合理竞争电信资费规制进一步效法《竞争法》原则，遇到不涉及互联互通争端的反竞争行为个案时，在《竞争法》等框架下展开调查，只有在竞争法不能解决问题的情况下，才使用行业监管权力

以2003年新《通信法》为核心，指定了一套完整的法规体系对企业的竞争行为进行监督，以进一步晚上市场规范，建立更高效的监管体系。

充分重视

社会监督

“顾客小姐”充当社会监督的角色赋予“顾客小姐”更独立自主的度量标准，同时成立“电信意见调查员”，保证消费者充分了解电信资费信息，并提供似的那个的顾客争议解决机制

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社会监督作为顾客的独立喉舌，保证电信规制部门及电信运营商充分考虑消费者的利益

新《通信法》较原有的《电信法》在资费方面有所改进。电信行政管理费用取代了许可费，并取消了固定收费项目。2003年《通信法》第38款规定OFCOM(通信管理局)可以确定行政管理费用，以替代原电信法规定的许可收费。尽管这种收费机制在结构上与许可费类似，但在收费范围上有一些重大变化。

中国电信资费法律规制

随着世界范围内电信业的自由化浪潮，以及国内产业结构调整的要求，中国电信业的有效竞争要求被提上了改革日程，资费规制政策越来越重视“市场效率”这一目标，一系列规制举措得以颁布和实施(见表2)。

表2 中国电信资费规制进程

2000年之前完全的政府定价，电信企业一律需遵照政府制定的统一资费标准收费

2000年《电信条例》颁布，规定实行政府定价、政府指导价和市场定价三种方式，增值电信业务实行市场定价，基础电信也不基本实行政府定价

2002年政府完全控制电信业务资费的现状被打破，已经形成较充分竞争的电信业务实行市场调解价，电信市场竞争水平由此跃上新台阶

2004年7月1日

信产部204号文件针对局部地区各电信企业之间不正常的价格竞争行为，204号文件要求各大电信集团公司加强对电信资费的内部管理，规范下属企业的资费行为，加大对电信资费的内审内控力度，建立健全自我约束机制

2005年8月2日

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信产部、发改委批准中国电信和中国网通推出多种固定电话资费套餐方案，适应了移动、固定话音业务之间新的竞争形势

2005年8月19日

信部联清408号文件

(简称《通知》)对国内长途电话通话费、国际长途电话及港澳台地区电话通话费、移动电话国内漫游通话费和固定电话本地网营业区间通话费实行资费上限管理，IP电话扔实行市场调解价

中国的电信立法始于1982年《国务院、中央军委关于保护通信线路的规定》和1986年《邮政法》的颁布实施。其后经过上个世纪九十年代的电信行业改革，从联通成立到邮电分营，再到电信、移动分家，再到2002年的中国电信南北分拆，中国一直以来都没有一部比较完整的电信法，仅有2000年9月正式颁布的《电信条例》。《电信条例》规定了电信业务实行经营许可制度、电信网间互联调解制度、电信资费管理制度、电信服务质量监督等八项制度。经过七年多的实践证明，《电信条例》对促进电信市场的繁荣与发展，对开展电信监管工作有法可依、有章可循，对维护广大消费者权益，创建公平的市场竞争环境等发挥了重要的作用。此外，国内的法律环境建设为实施上限规制提供了良好的保障。中国2003年出台的《反不正当竞争法》，对企业的不正当价格行为进行了限定，从法律层面对电信企业产生了威慑。《反垄断法》的出台，有关限制企业不正当价格行为的法律适用条款也在不断增加，这些都有助于建设一个良好的电信市场。2005年由信息产业部、国家计委、财政部联合发布的《电信资费结构性调整通知》(以下简称《通知》)，也可以看作中国电信政府规制改革进程的大胆尝试，以下就是笔者面对《通知》的三点喜悦，和一点沉思：

第一，《通知》体现了中国电信业政府规制模式的制度创新。长期以来，我国的电信产业主管部门的行政执法模式过于单调，刚性有余而柔性不足。而《通知》较好的体现了原则性和灵活性的统一，体现了政府管制和市场机制的协同作用。比如《通知》对国内长途电话资费、国际及港澳台电话资费等与公共利益休戚相关的资费标准做了明确规定，而对网络使用费也就是我们挂在嘴边的“上网费”，则可由ISP们(互联网服务提供商)针对不同用户需求和市场文章来源：中顾法律网中国第一法律门户中顾法律网提供更多免费资料下载

状况自行制定。政府行为不一定是负向的禁止或刻板的规定，完全可以通过柔性的行政规则来引导培育电信市场的发展。

第二，《通知》较好的处理了电信产业规制和竞争的关系。我国的电信产业至今还具备管制经济学上所谓的“自然垄断产业”的某些特征，在过去我国的电信主管部门常常面临公共利益和经营效率之间的两难选择，而面对中国移动集团、中国联通、中国网通等出现带来的中国电信产业主体多元化，以及“入世”门槛对中国电信业的挑战。《通知》中，政府不仅不再直接制定垄断价格，也认识到了电信业政府管制的能力和限度，努力为电信业营造公平的竞争环境，取消了电信业务附加费等收费项目;在寻呼机服务费、IP电话业务资费等资费领域实行市场调节价。这无疑是我国电信管制的可喜进步。

第三，《通知》体现了“立法为民”的指导思想，它更为关注作为消费者的权利和作为个体的公民权利，这与现代行政法治理念有深层次的契合。《通知》中，长途电话计费单元由1分钟缩短为6秒钟，互联网业务资费的下调，都说明我们这次电信资费改革中，作为管制主体和立法动议者的电信部门，较多的考虑了作为行政相对方的消费者和企业利益。而特别值得一提的是农村用户通话费用的下调，因为不管是所谓的“数网竞争”理论模式也好，还是入世后的外国电信业的进入也罢，短期内都很难波及到广袤的农村大地。电信资费改革能够关注9亿农民，关注寂静田野里这些“沉默的大多数”，虽属份内之责，但也委实难能可贵。

总体上讲，这次电信资费结构性调整方案是一个现阶段具有较强可操作性的制度安排。前景美丽灿烂，但是其关键就在于这些制度设计能否落到实处，同时政府调整后的电信资费标准，虽然经过了缜密细致的调研，但实践落实过程中还要认真听取社会各界特别是消费者和企业的呼声和诉求，不断加以调整完善。而如何让社会各界的声音传递回馈到电信产业主管部门并影响决策，这需要健全的法治化的行政决策程序来保障。同时作为这次电信资费改革最重要法律依据的《电信资费结构性调整通知》，是三部委联合颁发的规范性文件;而英国、芬兰等国外的电信改革都是以《电信法》的改革为前导的，这一点值得我们借鉴，我们的电信资费改革还在进行，《电信法》还没有出台，仅仅有一部文章来源：中顾法律网中国第一法律门户中顾法律网提供更多免费资料下载

《电信条例》是远远不够的，《电信条例》作为一部全面与综合调整电信法律关系的部门法规，其局限性与缺陷也日渐凸现。《电信条例》作为一部行政法规的根本属性，不仅影响了它所调整法律关系的广度，还决定了所调整法律关系的深度。并且，在《电信条例》中存在一些不容回避的问题与缺陷，而由于它并非电信法，本身即为一部行政法规，所以，其缺陷就不可能通过其他法律法规来进行矫正。近年来，电信行业出现了不少新问题。在电信资费规制方面，价格战日益激烈，各式各样的资费套餐突破资费规制下限，甚至变相实现移动通信单向收费等。而这些问题也并非《电信条例》所能解决的，这就迫切要求了《电信法》的尽早出台。

未来电信资费管理走向

根据中国国情，借鉴国外经验，结合通信行业特点，中国未来电信资费管理的走向应该是：形成“政府调控市场，市场决定价格，价格引导需求”的管理机制，促进资源的合理配置，推动电信产业的健康发展。

(1)事前规制，建立规范上限规制体系

在中国当前电信市场竞争仍不完全的情况下，实施上限规制可以起到保护消费者利益的作用，防止具有优势地位的企业乱涨价、侵害消费者利益。上限规制还将给予企业更大的定价权，在这种方式下，企业能够根据市场需求制定更为灵活的价格策略。因此，在事前规制上，进一步推进规范的上限规制体系的建立，中国政府对于电信资费下一步出台的规制政策应该

是对基础电信业务全面实施价格上限规制。同时开展有关的上限规制相关因素测算和评估工作，进一步深化上限规制的改革。

(2)考虑选择性的下限规制

上限规制主要在于促进和激励，而下限管理则更多的体现对市场的干预。即电信业在出现竞争者之间为排挤对手恶意降价、出现严重价格战时更适合使用下限管理手段。目前，中国的电信市场还没有达到有效竞争的程度，市场中文章来源：中顾法律网中国第一法律门户中顾法律网提供更多免费资料下载

还存在影响正当竞争的不利因素。一些电信运营企业为了争夺市场，不惜采取低成本的营销策略进行不规范价格战，形成恶性竞争。因此，我们不能完全照搬英国等发达国家的资费上限规制方法。鉴于电信业长远稳定发展，在对电信资费进行规制时，应该考虑选择性的下限规制

(3)事前事后规制结合，构建高效监管体系

实施事前规制可避免非规制而引起的市场成本，事后规制可以有效规范不正当竞争。因此，未来资费规制应该强调事前、事后规制相结合，构建有效的监管体系。从英国等发达国家电信资费监管趋势看，在事后规制上真正做到了有法可依，并且十分重视社会监督，强调对消费者权益的保护和对不正当竞争市场行为的监管。目前，中国虽然已有一些法律条款对企业的低价倾销、破坏市场秩序的行为进行限制，如《反不正当竞争法等。但是中国电信运营企业都是国有企业，仅仅依靠反不正当竞争法》难以对电信行业的不正当价格行为起到实际的作用。而行业主管部门的调查、调节往往更具有实效性和现实意义。因此，在事后管理上，必须推动《电信法》尽早出台，以《电信法》为核心，结合《反不正当竞争法》、《价格法》、《反垄断法》，建立一个规范不正当竞争行为的法规体系。

《电信法》应该用相当大的篇幅对电信资费的确定完善进行相关规定。《电信法》可以对资费问题做如下规定：市场竞争充分的电信业务、电信资费可以实行市场调节价，电信业务经营者可以自行决定电信业务收费项目及电信资费标准和计费原则;与用户生活密切相关或者市场竞争不充分的电信业务，电信资费可以实行政府指导价或者政府定价。这可以给政府机构未来在一些基础电信业务采用何种方式进行定价，提供一个宽松的法律空间。消费者希望在制订或调整实行政府指导价或者政府定价的电信资费时，电信管理机构应当进行听证。内容涉及上调与群众切身利益相关联的电信资费时，电信管理机构应当公开举行电信资费听证，征求电信用户、电信业务经营者和有关方面的意见，论证其必要性和可行性。正如1月11日，国家发改委和信息产业部公布，“降低手机国内漫游通话费上限标准听证会”拟于1月22日在北京召开。这次提交听证会讨论的方案有两个，具体如下：方案一：取消现行国内漫游通话费上限标准高出本地通话标准资费的每分钟0.2元。国内漫游通话费实行主被叫按同一标准收费。不占用国内长途电路的，后文章来源：中顾法律网中国第一法律门户中顾法律网提供更多免费资料下载

付费用户上限标准每分钟0.4元，预付费用户每分钟0.6元;占用国内长途电路的，另外加收国内长途通话费，每6秒0.07元。方案二：取消现行国内漫游通话费上限标准高出本地通话标准资费的每分钟0.2元。不区分是否占用长途电路，不区分后付费和预付费用户，国内漫游通话费实行主被叫差别收费。主叫上限标准为每分钟0.7元，被叫上限标准为每分钟0.3元。占用国内长途电路不再另行加收国内长途通话费。其实，不管最后采取哪个方案，但这种听取各方意见的听证制度是可取而且及其必要的。

我国行政垄断的法律规制篇3

行政垄断是指政府及其所属部门滥用行政权力,排斥、扭曲或限制市场竞争的行为。

与经济垄断相比,行政垄断特点明显:(1)实施主体为政府及其所属部门,而非市场竞争者;(2)形成行政垄断的凭借力量是行政权力,而非经济优势;(3)行政垄断有抽象与具体之分,既存在强制买卖、限制市场准入等通过具体行政行为而实施的垄断,也存在制定含有排除或者限制竞争内容的一般规定等通过抽象行政行为而实施的垄断;(4)行政垄断的强制性较经济垄断明显;(5)本质上,行政垄断是一种滥用行政权力的行政违法行为。

在危害性上,行政垄断较经济垄断更甚,因为它本质上是一种超经济垄断,完全摆脱了市场规制的束缚,任何市场主体都不具有行政部门的种种“实效性”权力,都无法与行政垄断相抗衡。

同时,最漠视市场其他经营主体权利和消费者利益的,也恰恰是实行行政垄断的政府部门和得到垄断支持的经营者。

因为在技术和经济条件革新,潜在竞争向现实竞争转化变得更为容易的情况下,经济性的垄断者在竞争的过程中多少还是受到竞争压力的,而行政垄断者却往往是零压力,所以它对经济发展和相关主体利益的危害也最大。

1.2行政垄断的成因

行政垄断是处于市场化改革初期的我国的一个突出现象,其成因多而复杂。

体制转轨过程中形成的政府及其所属部门深入经济生活过甚、对经济干预过多的“弊病”,是行政垄断产生的根本原因。

我国原有计划经济体制扭曲了政府与企业之间的应有关系,而体制改革过程中政企分离的进度又不平衡,致使某些领域企业经营机制的转换、政府职能的转变比较缓慢,非必要的行政权力一时无法完全从经济领域中撤除。

利益驱动也是形成行政垄断的重要原因。

地方政府既然是地方利益的代表者,并享有利益行为的实施权,就必然会作出有利于自己和其辖区利益的政策选择。

1.3行政垄断的表现

目前危害较大、亟待规制的行政垄断主要有:(1)地区封锁,即地方政府及其所属部门滥用行政权力,限制外地商品流入本地市场或限制本地商品流向外地市场;

(2)部门垄断,即政府及其所属部门借助经营者和自己存在或曾经存在的隶属关系,滥用行政权力,限制本部门经营者与他部门经营者的交易;

(3)政府设立行政性公司,即政府及其所属部门滥用其权力,设立在一定行业具有统制、管理功能的公司,实质为权力与利益的变相结合;

(4)政府限定交易,即政府及其所属部门滥用行政权力,限定他人购买其指定的经营者的商品或服务,限制其他竞争方正当的经营利益;(5)限制市场准入,即政府及其所属部门违反法律、行政法规,滥用行政权力,限制经营者的市场准入,排除、限制市场竞争;

(6)强制经营者限制竞争,地方政府及其所属部门滥用行政权力,强制经营者从事排除或者限制市场竞争的行为。

2 行政垄断的特征

行政垄断是一种在行为主体、行为方式、行为形式等方面都不同于滥用经济优势地位、合谋限制竞争等经济性垄断行为的限制竞争行为。

尽管行政垄断的具体表现形式多样,但是所有领域的行政垄断都具有以下特征。

2.1行政垄断的主体特定

从政治、经济、法律角度看,行政垄断的实施主体一般都是具有行政管理职能的、非营利性的公法人,与滥用经济优势地位、合谋限制竞争等经济垄断形态的主体(从事商品生产经营或提供劳务的私利经济组织)是非同质主体。

如派出所属于公安局的派出机构。

如果派出所在办理居民身份证过程中限定公民到指定的照相馆照相,便属于派出所滥用行政权力强迫公民在指定的照相馆接受服务,不但使公民的自由选择权丧失,而且公平竞争受到了限制,我国社会主义市场经济的正常运行遭到了扰乱,不符合我国《反不正当竞争法》第7条的有关规定。

2.2行政垄断的本质

行政垄断是指政府及其所属部门滥用行政权力排斥、扭曲和限制公平竞争。

它的本质为行政主体行政权力的滥用。

这里所说的“滥用”,就是指政府及其所属部门对行政自由裁量权不合理、不恰当行使而导致的明显的违法行为。

所以,行政垄断与正常合理的国家垄断、自然垄断或国家特许垄断之间最本质的界限和严格的区别在于它本身是一种违法行为。

但是,与源于滥用经济优势的经济垄断相区别的是,行政权力作为其行政违法行为所滥用的优势是行政权力。

从一定意义上来说,行政垄断可以被称之为超经济的垄断,它的最本质特征是排斥、扭曲或限制经济正常竞争。

2.3行政垄断行为的高度抽象性

行政垄断行为主要表现为“抽象行政行为”,它具有高度抽象性。

行政垄断的实质是凭借行政权力限制、排斥或者扭曲市场自由竞争,它往往以政府决议、政策或命令的形式表现出来,是政府及其所属部门实施的一项具体行为,更重要的是,它的内容多数是针对不特定的市场行为或市场主体的抽象规范,它的抽象性表现相当突出。

正因为如此,行政垄断才是比经济垄断危害更严重、更持久的一种制度性的垄断。

政府性债务的法律规制篇4

王登巍

43号文对地方政府性债务的法律管制以及62号文对地方优惠政策的约束，就是基于依法治国背景管住地方政府在GDP冲动下和政绩欲望下的两只咸猪手：伸手（直接负债拉动地方经济）和拉手（不计代价地招商引资）。

一、政府性债务基本厘定

1、概念界定

（1）政府性债务与政府债务

43号文多次强调政府性债务、政府债务和政府或有债务。政府性债务包括：政府负有偿还责任（政府债务）、政府负有担保责任、可能有一定救助责任的债务（政府或有债务）。

（2）公益性概念

《预算法》规定举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

公益性资本项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。

准公益性项目是指为社会公共利益服务，虽不以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政府投资项目。

2、范围界定

43号文明确在存量债务处置中，以对2013年的审计结果为依据。

按照《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电【2013】20号）》，2013年地方政府性债务审计范围包括：

（1）地方政府负有偿还责任的债务。是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。

（2）地方政府负有担保责任的债务。是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

（3）地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。

（4）通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。

二、政府性债务的法律规制沿革 1、1995《预算法》的集权管制

政府性债务的管理的内容也主要是对地方政府性债务的管理，是财税体制改革的组成部分，也是中央和地方的事权分配。

政府性债务管理主要是受1995年《预算法》的规制，对于地方预算，28条规定“按照量入为出、收支平衡原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。” 2、2008年金融危机背景下强刺激引发的地方政府性债务潮及投融资平台的海量产生

集权管制的改变发生于2008年，为了应对全球金融危机的影响，我国实行了强刺激的经济政策：以国十条为基础、以4万亿刺激计划及中央待发2000亿地方债为载体，以减收增支的财政政策为保障，我国首次在地方预算中编列赤字（中央7500亿，地方2000亿）。

2009年初，央行和银监会出台了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有体检的地方政府组建投融资平台、发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央投资项目的配套资金融资渠道”。

于是地方政府为了满足地方配套资金需求，以及拉动区域投资的地方政府政绩热情，设立了大量的投融资平台，发行的企业债也多是城投债。

3、强限制下的法治管理

城投债的大量增长，投融资平台公司的快速扩张，直接意味着金融风险。投融资平台公司不仅依靠的是政府信用，而且均由地方政府担保或出具承诺函，直接构成了政府性债务的内容。但投融资

平台公司债务情况缺乏统一的规划和管理，甚至缺乏财政预算的约束，导致政府债务风险加大。

2010年6月10日国务院下发国发【2010】19号文《关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知》，财政部、发改委、人民银行、银监会2010年7月30日下发财预【2010】412号文《关于贯彻国务院关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》，对于地方投融资平台本身及其融资行为进行限制和分类清理。

2012年11月5日国土资源部、财政部、人民银行、银监会下发国土资发【2012】162文《关于加强土地储备与融资管理的通知》，明确土地储备机构融资，应当纳入地方政府性债务统一管理，执行地方性政府债务管理政策，具体融资应根据土地储备计划，由财政部门、土地部门、人民银行分支机构核定，报同级人民政府批准后，按财政管理级次逐级上报省级财政部门。

最严格的限制和管控起始于2014年9月21日，为了适应2014年8月31日修订将于2015年1月1日实施的《预算法》，国务院下发了国发【2014】43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》，地方政府性债务的提法，不仅包括了地方政府债务，也包括了地方可能承担责任的隐性债务。文件建立了地方政府性债务的管控原则，实行规模由国务院及全国人大或常委会控制，分地区限额由财政部在批准规模内测算报国务院批准，各地政府在本地区限额内举债应报本级人大或其常委会批准。而且43号文还在第四部分“控制和化解地方政府性债务风险”部分专项要求“严肃财经纪律”，强调不得变相举债，不得挪用债务资金，不得为其他债务提

供担保，对企业注资和补贴要依法依规，进步一规范土地出让，制止违法违规出让土地及融资行为。

2014年9月26日，国务院下发了国发【2014】45号文《关于深化预算管理体制改革的决定》，进一步强调全面规范、公开透明的预算制度，深化财税体制改革，划清政府和市场的边界，进一步明确了地方政府举债规则，以及清理地方财税等优惠政策。并在第（六）项专文阐述“规范地方政府债务管理，防范化解财政风险”。

2014年10月23日，财政部下发财预【2014】351号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求对地方政府债务分类甄别，并提出了通过PPP模式转化为企业债务的途径。

为了进一步限制地方政府伸向市场的手，遏制地方政府的投资冲动，2014年11月27日国务院国发【2014】62号文《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，对于地方政府对投资者在税收和非税等收入以及财政支出等方面的优惠政策进行了清理。

4、经济指标压力下的小松绑过渡

2015年1季度，经济指数开始下滑，进入2季度有继续下滑的背景下，国务院2015年5月10日下发【2015】25号文《关于税收等优惠政策相关事项的通知》，明确：

（1）国家统一制定的优惠政策，逐项落实。

（2）各地区各部门出台的优惠政策，有规定期限的按规定期限执行，没有规定期限确需调整的，设立过渡期执行。

（3）各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现的部分，不溯及既往。

（4）出台新的优惠政策，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，国务院批准后执行，其他由地方批准后执行，一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。

（5）62号文规定的专项清理工作，今后另行部署进行。紧接着，财政部、人民银行、银监会在5月11日又出台了40号文即《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》，针对性提出了支持在建项目存量融资、规范在建项目增量融资的风向。

三、对地方政府融资机制的规范

1、基本原则

借、用、还相统一，全口径预算管理。中央政府不救助原则。地方政府救助的企业债务，相应的资产、收入或权利也应一并划转。（财预2014年351号文）

2、举债主体

（1）政府债务只能通过省、自治区、直辖市政府举债。市县级政府举债，由省级代为举借。（2）不得通过企事业单位等举借。

2、方式限定，分类管理

政府举债方式限定为政府债券：无收益公益事业为一般债务，发行一般债权，以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益事业为专项债务，发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

3、分类纳入全口径预算管理

一般债务纳入一般公共预算管理（经国务院可编列赤字），专项债务纳入政府性基金预算管理（按照以收定支原则编制，经国务院批准可以举借专项债务），PPP项目的财政补贴按照性质纳入相应政府预算管理，或有债务偿债的纳入相应预算管理。

国有资本经营预算按照收支平衡原则编制，不列赤字。

4、用途限定

只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

5、总规模和限额控制

全国的地方政府债务总规模由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。各地区的限额由财政部测算后，报国务院确定。

6、实施限制

在限额内举债仍应报本级人大或其常委会批准。

7、规范或有债务

43号文规定，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。

地方政府担保范围：《担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。《预算法》规定：除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

8、通过PPP模式转化为企业债务

43号文鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

四、过渡安排

1、存量债务

以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。

对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。对确需地方政府偿还的债务，地方

政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。

2、确保在建工程后续融资

地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

五、关于融资平台

43号文明确规定，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

1、融资平台

根据《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》财预【2010】412号文，地方政府融资平台公司指：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

2、融资平台的政府融资职能

融资平台的政府融资职能是指，负责政府投资项目的融资且偿债资金来源为财政资金，或者负责政府投资项目的融资并由政府提供直接或间接担保。

其中，直接、间接形式为融资平台公司提供担保包括但不限于下列各种形式：为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。

六、关于PPP项目

1、PPP与政府性债务

PPP项目项下政府支付义务是购买服务的对价，并不是直接的债务。所以不必然构成简单的政府债务。政府支付PPP项目对价不一定是通过举债，也可以是通过增加税收或减少其他方面的支出来解决。

2、博弈与统一

发端于国务院国发【2014】60号文《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，第九部分为“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”，于是发改委和财政部分头行动，推出了各自体系下繁多的部门规章和文件。

2015年4月15日，发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行六部委联合发布【2015】第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对于两大领域的社会资本参与投资和特许经营问题做出了规定。

随后的2015年5月22日，国务院发布“国办发〔2015〕42号”通知（以下称，42号文），明确由财政部、发展改革委、人民银行制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》已经国务院同意，这也是我国目前关于PPP项目的最高层级的专门性规范文件。

对比此前财政部和发改委的文件，42号文的亮点包括：（1）定义更新

42号文对PPP的定义做了更新，强调了是公共服务供给机制的创新，明确政府通过竞争性方式，选择具有投资和运营管理能力的社会资本，按照平等协商原则订立合同，社会资本提供公共服务，政府根据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价。