法律援助工作站调研（共7篇）
一、成立法律援助工作站的积极意义
为了健全法律援助网络体系，畅通法律援助渠道，方便基层困难群众寻求法律帮助，我市各县区均在乡镇一级，依托乡镇（街道）司法所成立了法律援助工作站。工作站以开展非诉讼业务法律援助服务为主，接受基层群众的法律援助申请，以调解的方式解决纠纷，使农村地区“小事不出村、大事不出乡”，化解农村的各类矛盾，进一步扩大法律援助的覆盖面，对于维护社会稳定，构建社会主义和谐社会有着积极的意义。
二、xx市工作站的主要情况
xx市已建立乡镇（街道）法律援助工作站118个，全市法律援助工作站xx年全年共办理法律援助案件共200宗，其中民事法律援助诉讼案件18宗，非诉讼调解案件182宗。各乡、镇（街道）法律援助工作站是经县级司法行政机关批准，依托乡镇（街道）司法所设立的法律援助工作机构，业务上接受县级法律援助处的指导和监督。
（一）法律援助工作站的主要职责
1、接待来访群众，解答法律咨询，代拟法律文书和提供法律意见。
2、接受群众法律援助申请，按照国务院《法律援助条例》和《xx省法律援助条例》的相关规定，初步审查法律援助申请。审查内容主要包括：申请人的身份状况；申请事项是否属于法律援助的范围；申请人的家庭经济困难证明是否真实；申请材料是否齐全。对于初步审查符合条件的并且材料齐全的及时报送县级法律援助处审批。
3、受所在县（市、区）法律援助处的委托，在县级法律援助处授权的范围门内负责对非诉讼及案情简单的民事诉讼法律援助申请进行审批，提供相应的法律援助；
4、经所在县（市、区）法律援助处的决定，负责安排本站工作人员或者指派所在乡、镇（街道）法律服务所安排基层法律服务工作者办理法律援助事项；
5、协助上级法律援助机构对本辖区法律援助申请人的经济状况进行审查；
6、协助上级法律援助机构监督管理本辖区法律援助工作；
7、负责组织、协调本辖区法律援助宣传工作；
8、负责组织管理本辖区村（居）委会（社区）法律援助联络员工作；
9、负责收集并上报本辖区法律援助信息资料；
10、负责本辖区法律援助统计工作；
11、负责协助县级法律援助机构对指派的法律援助案件进行案卷归档管理。
（二）工作站对法律援助事项的审批权限
经县级法律援助处的授权，工作站对非诉讼调解案及简单的民事案件有审批权：
1、各法援工作站必须统一使用由县级法援处下发的民事案件受理、审批相关表格、公函。
2、法援工作站应严格审查申请人经济困难状况及案件基本情况。
3、法援工作站自行受理初审案件后必须报县级法援处审批，领取案号。
4、法援工作站办理的案件结案后必须按有关规定交县级法援处归档。
（三）工作站的工作程序
1、请人到工作站申请法律援助，应当填写《法律援助申请表》。
2、申请人到工作站申请法律援助应当提交下列证明及材料：（1）居民身份证或者其他有效身份证明；（2）户口本或者暂住证明；
（3）由申请人工作单位，没有工作单位的，由申请人户籍所在地或经常居住地（居住1年以上）的居民委员会或者村民委员会所出具的且经户籍所在地或者经常居住地的乡、镇（街道）或县级民政部门具证的经济困难证明；
（4）申请援助事项的有关证明、证据材料；
3、申请人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，由其监护人或者法定代理人代为申请。
4、法律援助工作站应当自收到申请之日起3个工作日内作出是否给予法律援助的初审意见，并报所在县（市、区）法律援助处作出是否给予法律援助的决定，并由法律援助工作站通知申请人。
对于给予法律援助的，法律援助工作站应当与受援人或者其监护人、法定代理人签订法律援助协议。
对不给予法律援助，申请人对决定有异议的，可以在收到通知书之日起三日内向县（市、区）法律援助处所在的司法行政部门提出，司法行政部门自收到申请之日内五个工作日内进行审查，并将审查结果通知申请人和法律援助机构
5、工作站受理的属于县级法律援助授权审批的非诉讼及简单的民事案件，应该在自收到申请之日起5个工作日内完成审查，做出是否受理的书面决定，并通知申请人。
6、工作站对于群众来访来电咨询应及时解答，无法及时解答的，应当在3个工作日内答复，并做好法律援助咨询登记，对于重大复杂法律援助事项应当及时上报至县级法律援助处。
7、工作站安排本站工作人员承办或指派其他人员承办的法律援助案件办结后15日内，应当填写《法律援助案件（事项）结案报告表》，并按照统一归档目录的顺序整理好有关材料后，做到一案一档，最后将案件档案材料移交所在县（市、区）法律援助处审查并统一归档。
8、法律援助工作站应当填写《法律援助工作统计表》，每季度最后一月的25日前提交所在县
一、成立法律援助工作站的积极意义
为了健全法律援助网络体系，畅通法律援助渠道，方便基层困难群众寻求法律帮助，我市各县区均在乡镇一级，依托乡镇（街道）司法所成立了法律援助工作站。工作站以开展非诉讼业务法律援助服务为主，接受基层群众的法律援助申请，以调解的方式解决纠纷，使农村地区“小事不出村、大事不出乡”，化解农村的各类矛盾，进一步扩大法律援助的覆盖面，对于维护社会稳定，构建社会主义和谐社会有着积极的意义。
二、xx市工作站的主要情况
xx市已建立乡镇（街道）法律援助工作站118个，全市法律援助工作站xx年全年共办理法律援助案件共200宗，其中民事法律援助诉讼案件18宗，非诉讼调解案件182宗。各乡、镇（街道）法律援助工作站是经县级司法行政机关批准，依托乡镇（街道）司法所设立的法律援助工作机构，业务上接受县级法律援助处的指导和监督。
（一）法律援助工作站的主要职责
1、接待来访群众，解答法律咨询，代拟法律文书和提供法律意见。
2、接受群众法律援助申请，按照国务院《法律援助条例》和《xx省法律援助条例》的相关规定，初步审查法律援助申请。审查内容主要包括：申请人的身份状况；申请事项是否属于法律援助的范围；申请人的家庭经济困难证明是否真实；申请材料是否齐全。对于初步审查符合条件的并且材料齐全的及时报送县级法律援助处审批。
3、受所在县（市、区）法律援助处的委托，在县级法律援助处授权的范围门内负责对非诉讼及案情简单的民事诉讼法律援助申请进行审批，提供相应的法律援助；
4、经所在县（市、区）法律援助处的决定，负责安排本站工作人员或者指派所在乡、镇（街道）法律服务所安排基层法律服务工作者办理法律援助事项；
5、协助上级法律援助机构对本辖区法律援助申请人的经济状况进行审查；
6、协助上级法律援助机构监督管理本辖区法律援助工作；
7、负责组织、协调本辖区法律援助宣传工作；
8、负责组织管理本辖区村（居）委会（社区）法律援助联络员工作；
9、负责收集并上报本辖区法律援助信息资料；
10、负责本辖区法律援助统计工作；
11、负责协助县级法律援助机构对指派的法律援助案件进行案卷归档管理。
（二）工作站对法律援助事项的审批权限
经县级法律援助处的授权，工作站对非诉讼调解案及简单的民事案件有审批权：
1、各法援工作站必须统一使用由县级法援处下发的民事案件受理、审批相关表格、公函。
2、法援工作站应严格审查申请人经济困难状况及案件基本情况。
3、法援工作站自行受理初审案件后必须报县级法援处审批，领取案号。
4、法援工作站办理的案件结案后必须按有关规定交县级法援处归档。
（三）工作站的工作程序
1、请人到工作站申请法律援助，应当填写《法律援助申请表》。
2、申请人到工作站申请法律援助应当提交下列证明及材料：（1）居民身份证或者其他有效身份证明；（2）户口本或者暂住证明；
（3）由申请人工作单位，没有工作单位的，由申请人户籍所在地或经常居住地（居住1年以上）的居民委员会或者村民委员会所出具的且经户籍所在地或者经常居住地的乡、镇（街道）或县级民政部门具证的经济困难证明；
（4）申请援助事项的有关证明、证据材料；
3、申请人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，由其监护人或者法定代理人代为申请。
4、法律援助工作站应当自收到申请之日起3个工作日内作出是否给予法律援助的初审意见，并报所在县（市、区）法律援助处作出是否给予法律援助的决定，并由法律援助工作站通知申请人。
对于给予法律援助的，法律援助工作站应当与受援人或者其监护人、法定代理人签订法律援助协议。
对不给予法律援助，申请人对决定有异议的，可以在收到通知书之日起三日内向县（市、区）法律援助处所在的司法行政部门提出，司法行政部门自收到申请之日内五个工作日内进行审查，并将审查结果通知申请人和法律援助机构
5、工作站受理的属于县级法律援助授权审批的非诉讼及简单的民事案件，应该在自收到申请之日起5个工作日内完成审查，做出是否受理的书面决定，并通知申请人。
6、工作站对于群众来访来电咨询应及时解答，无法及时解答的，应当在3个工作日内答复，并做好法律援助咨询登记，对于重大复杂法律援助事项应当及时上报至县级法律援助处。
7、工作站安排本站工作人员承办或指派其他人员承办的法律援助案件办结后15日内，应当填写《法律援助案件（事项）结案报告表》，并按照统一归档目录的顺序整理好有关材料后，做到一案一档，最后将案件档案材料移交所在县（市、区）法律援助处审查并统一归档。
8、法律援助工作站应当填写《法律援助工作统计表》，每季度最后一月的25日前提交所在县
（市、区）法律援助处备案，作为年终统计的依据。
9、根据《xx省法律援助条例》第三十一条规定，法律援助工作站办案人员在办结案件后，可以领取办理法律援助事项补贴。县（市、区）法律援助机构应当在收到归档材料后及时向办案人员支付办理法律援助事项补贴。办理法律援助事项补贴的标准按《xx市支付办理法律援助事项补贴暂行办法》执行。
三、工作存在的主要问题及解决思路
1、人员编制不足、专职律师缺乏。我市目前法律援助工作站主要是依托基层司法所设立的法律援助工作机构，其人员编制与司法所的人员是一致的，即司法所人员同时也是工作站的人员，兼职法律援助工作站的工作。目前有很多基层司法所占编人员仅1个，既要负责司法所的工作，又要负责法律援助工作站的工作，这无疑增加其工作负担，影响工作效率。其次，专职律师缺乏，目前我市法律援助工作站还没有专职法律援助律师。因此，要加强法律援助工作站的人才引进，加大对法律援助工作站人员的业务培训，提高其法律服务水平。
2、制度不完善。目前我市尚未出台关于法律援助工作站的统一制度规范，各县区做法不一，工作还不够规范。因此要尽快出台《xx市法律援助工作站管理规定》，对法律援助工作站的工作性质、工作职责、工作程序、档案管理等做出统一的规范，加强法律援助工作站的规范化建设。
一、河北省法律诊所教育现状分析
(一) 法学 (法律) 教育现状
通过查阅资料、走访、座谈等途径, 结合2008年河北省普通高等学校招生计划[文科·对口招生]资料, 我们调研的河北省126所高等院校法律、法学教育状况, 分述如下。
1. 本科院校状况。
在招收文科的38所本科院校中, 开设法学类专业的院校有河北大学等26所院校。具体在同类院校各占的比例状况为:在本科一批B类6所院校中, 有河北大学等5所院校, 占83.3%;在本科二批A类院校中, 有河北工程大学等6所院校, 占60%;在本科二批B类院校中, 有廊坊师范学院等4所院校, 占44.4%;在本科三批院校中, 有河北大学工商学院等11所院校, 占91.6%。
2. 专科院校状况。
在专科一批36所院校中, 有保定学院等13所院校设法律类专业, 占36.1%;在50所专科二批 (高职专科) 院校中, 有沧州职业技术学院等10所院校设法律类专业, 占20%。
(二) 河北省法律诊所教育现状
就法律诊所教育课程开设、法律诊所教育项目开发及相应机构设置是否对口的问题, 我们在多个司法实务部门进行调研, 发现大多数被调研对象认为法律诊所教育的目标可以基本满足公、检、法、司等工作岗位的需求;我们也对高等院校的状况进行了调研, 目前, 河北省高等院校中是中国法律诊所教育的会员单位 (以下简称会员单位) 有7所院校, 其法律诊所教育现状为:
1. 开设法律诊所课程的院校。开设法律诊所课程的院校共3所, 分别是:
一为第43位会员单位的河北理工大学。目前, 该校诊所活动项目主要是法律咨询、个案诊断、刑事辩护、普法宣传等, 并建立了一套比较规范的制度和措施, 如建立了一套完整的学生选拔机制。具体为: (1) 课程推介; (2) 递交申请; (3) 成绩审查; (4) 面试考查; (5) 登记造册环节与措施。目前, 该校已有三届学生在法律诊所课程结业。
二为第50位会员单位的河北政法职业学院。该院从2005级开始设置了刑事法律诊所课程的选修课, 总课时有50课时, 3学分, 其中讲授20课时、实践30课时;在2006级修改为刑事法律诊所、民事法律诊所、行政法律诊所三门课程, 均为选修课, 总课时均为45课时, 3学分, 其中讲授15课时、实践30课时;此后, 人才培养计划再次修订并使用至今, 确定法律诊所教育课程为选修课, 总课时有60课时, 4学分。目前, 该院诊所教学资源丰富, 已经有两届学生选课, 主要活动项目有法律咨询、个案诊断、普法宣传等。该院法律诊所课程建设依托法律服务中心、法律援助中心, 已经建立了一套规范、高效的教学管理规章制度。
三为第90位会员单位的河北科技大学。该校课程体系包括专业模块, 该模块设置有32课时, 2学分的法律诊所课程供学生选择。
2. 尚未开设法律诊所课程的院校。
截止到目前, 会员单位中没有实质开设法律诊所课程的有4所院校, 分别为:一是第45位会员单位的河北工业大学;二是第53位会员单位的沧州师范专科学院;三是第54位会员单位的河北北方学院;四是第55位会员单位的河北工程大学。
可见, 会员单位法律诊所课程的开发和建设不统一, 部分学院还没有启动法律诊所课程教学。
二、河北省高校法律诊所教育实证分析
我们发现, 开设法学 (法律) 课程的高校都重视实践教学, 同时也存在着较大的开拓空间。此外, 调研结果也显示, 本科院校法学教育单位多、学科建设的系统性效果突出, 但是对法律诊所教育的重视程度及开设状况不足。
(一) 方法论价值分析
法律人才培养目标旨在培养法律职业素质和法律职业能力已为不论是本科法学、还是专科法律教育教学的共识。通过实践和调研, 我们认为法律诊所教育具有十分重要的方法论意义, 具体体现在:
1. 注重实践性。
法律诊所课程没有指定的课本, 无需学生拼命抄笔记, 有的只是如何会见当事人, 如何审查各类证据, 如何制作法律文书等, 这一切皆出于当事人委托处理真实案件的需要。对于这种实践型的法律教育方法, 清华大学法学院院长王晨光用三个形象的比喻做了一个很贴切的注脚。比喻一:当司机要比当乘客更认路。诊所法律教育是把学生放在司机的位置上, 老师在一旁启发引导, 处于主动地位的学生必须独立思考如何走出一条合适的路, 那么他就会更加主动、负责任地学习;比喻二:练武术要融会贯通各种招式。传统的法学院课程是按一种套路学习, 分门别类、程式固定, 然而现实生活中却没有一个案例是绝对按照学科建制分割孤立的。诊所法律教育就是要打破部门法的隔绝, 拆开各种固定的招式和套路, 综合运用法律规范和法学理论;比喻三:学习游泳一定要下水练习。如果没有到真实的案件中像律师那样操作和演练, 就不可能真正领悟和掌握法律职业的“真经”。
2. 针对性强。
法律诊所教育将真实案件和实践经验引进课堂, 由诊所教师专门指导, 针对某一具体案件, 学生学会如何分析法律事实, 如何准确适用法律。
3. 与岗位需求密切对接。
传统的法学教育虽然给了学生走向社会的通行证, 但却缺乏对他们从事法律职业所需具备职业能力与职业素质全面培育。在该教育模式下, 传授知识的单向性和学生承受知识的被动性、应付性等以教为本的现象的存在, 反映出培养方式的选择与目标实现之间的脱节, 导致了学生就业初期不适应岗位。而法律诊所教育则以其独特的教学方法实现与岗位需求的密切结合。
(二) 能力培养作用分析
法律诊所教育是我国法学教育的有益补充, 对培养学生法律实践能力发挥了积极作用, 具体表现在:
1. 实践经验获取的平台。
要获得实践经验, 必须接触实际工作。传统的教学模式难以达到这样的效果;参加司法工作, 又会遇到困难和障碍。法律诊所课程真案参与的特性, 为学生提供获取实践经验的机会和可能。
2. 实践能力培养的良方。
学以致用, 是讲授与学习的方向。在教学过程中, 明确学习任务、目标, 是提高学生学习积极性的有效举措, 促使学生积极、自主地学习, 增加学生的兴趣和热情。法律诊所课程以一种全新的教学理念、教学方法、教学效果等赢得了学生的青睐。
3. 检测职业能力的标准和尺度。
衡量一个学生学习的效果, 应把他放在实践中去检验;考评法律学生的职业能力, 就看他是否能够准确适用法律。检测职业能力最直接的办法, 就是把学生放在工作中、岗位上, 以完成任务或胜任岗位工作为尺度, 进行考评。法律诊所教育的生命在于真案真办。办案的过程就是适用法律的过程, 就是职业能力检测的过程。
(三) 法律诊所教育现状分析
法律诊所的意义和价值已获多方认同, 但在具体制度性规定上明显不足。主要表现有:
1. 物质投入力度不够。
如关于法律诊所课程的教学时数和讲课费用标准, 难以得到和其它课程一样的待遇, 诊所老师付出更多的辛苦与努力, 其付出与物质所得不成比例。
2. 实际运作有待深入研讨。
在开课时间、选课程序、学生上课时间保障, 尤其是异地接案处理等环节, 还欠缺成熟的做法。
3. 信息沟通不畅。
法律诊所课程的开发、建设处于各自为政的局面。一是员单位之间缺乏有效的联系, 会员单位的有益尝试和经验得不到借鉴和推广, 实际建设效果受到限制;二是与实务部门的配合与协作几为空白。
4. 法律诊所教育能力、技能储备不足。
就学生而言, 部分学生有畏难情绪, 甚至打退堂鼓。出现这种情况原因在于该课程是选修课程, 特别是学生还没有做好相应的心理准备和专业技能储备;就教学而言, 部分老师对于如何开展法律诊所教学没有成熟的思路, 法律诊所课程的开设、法律诊所项目的研究和实践、法律诊所机构的设置没有形成高效、互动的机制和格局。
三、构建法律诊所教育“三化”的路径
法律诊所教育的灵魂在于其实践性、职业性、社会性, 结合河北省法律诊所教育现状, 我们认为应构建区域化、网络化以及社会化的研究与实践格局, 应构建实现法律诊所教育“三化” (即区域化、网络化以及社会化) 的有效路径。
(一) 构建“区域化”
1.“区域化”的界定。
我们认为, 法律诊所教育区域化, 是指以区域法律教育为背景, 使法律诊所教育呈现区域化特点, 实现本区域范围内法律诊所教育的互适性。河北省会员单位有限, 相互之间法律诊所教育教学的联系很弱, 与法律实务部门联系不强, 要感受和得到法律诊所教育的益处, 需要在法律诊所教育区域化上寻找突破口。
2. 实现“区域化”的路径。
我们认为, 要实现法律诊所教育区域化, 需加强本区域内教育单位与实务部门的配合与协作。法律诊所教育的宗旨, 主要在于为弱势群体提供法律援助, 培养学生的职业素质和职业能力。我国缺少学生作为准律师介入司法事务工作的制度保障, 在法律诊所教育的实践中, 不免会遇到各种各样的障碍, 使得法律诊所教育项目的开展, 只能在普法宣传、法律咨询等诉讼外的活动中发挥作用。由于当事人的顾虑, 法律诊所教育的空间很难有实质性的突破。基于此, 我们认为, 法律诊所教育区域化要重视学校诊所教育与实务部门的联系:与区域内妇联、残联、劳动保障部门等取得密切联系, 获取案源;与区域内公、检、法、司部门联系, 给学生介入司法实践提供被认可的、比较宽松的环境。
(二) 构建“网络化”
1.“网络化”的界定。
法律诊所教育网络化, 是指法律诊所教育单位通过有效途径, 加强法律诊所教育的沟通、联系, 形成网络格局, 并借助网络功能使法律诊所教育建设呈网络化格局。
2.“网络化”的路径。
我们认为, 法律诊所教育尤其是会员单位的事情, 会员单位一要先强自身。利用会员单位所享有的便利条件, 在课程建设和项目研究方面积累成功的经验, 结合本区域法律诊所教育建设的状况, 进行针对性的建设, 包括会员网站建设;二要作好表率。积极与非会员单位联系, 使法律诊所教育的方法论和培养职业能力的功能得以拓展和延伸, 形成空间上的网络;三要加强信息沟通。借助网络优势, 实现法律诊所教育的信息互享, 各会员单位之间、会员单位与非会员单位之间、高校与实务部门之间, 加强联系, 在课程设置、组织与实施、效果反馈以及制度建设等方面互通有无。可将中国诊所法律教育网站作为一个中心网站, 再突出网站区域化特点, 在本区域内实现法律诊所教育资源的共享。
(三) 构建“社会化”
1.“社会化”的界定。
所谓法律诊所教育社会化, 是指以社会学方法、从社会学角度研究法律诊所教育的意义, 使法律诊所教育具有社会性影响。法律诊所教育, 实现了法学实践教学模式的创新, 使得法学教学实践由封闭到开放、由模拟实训到全真实践, 法学教育实践方式发生了质的转变。对学生而言, 体验着从学生到法律人的过渡;对老师而言, 由单个老师的行为走向了参与人员的社会化, 指导解决社会问题代替了课堂传-授书本知识, 充分体现了法律的生命力和法学教育服务于社会实践的意义。可以说, 法律诊所教育的方法论价值和培养职业能力作用, 凸显了法学教育的社会实践性特征和社会教育理念。
2. 构建“社会化”的路径。
社会教育理念旨在以服从或服务于本区域的社会需要为引导, 规制法律诊所教育的路径、范围和规格等, 通过组织和实施法律诊所课程教学, 实现或基本实现区域社会需求。
笔者认为, 构建法律诊所教育“社会化”路径有二:一是真案真办服务社会。法律诊所教育覆颠传统课堂理论教学模式, 在诊所老师的引导下, 使学生真正以法律人的身份去思考问题、处理问题, 通过实现受助人愿望及社会实践效果, 检测和验证教与学的质量。
二是教育单位与实务部门沟通、合作。如何实现教育单位与实务部门之间的配合与协作, 目前还没有有效的路径。从高校法律诊所教育的现状看到, 各高校从事法律诊所教育的热情很高、举措很多, 但一遇到司法制度性环境就没招。往往只能在非诉讼领域做文章, 特别是刑事诉讼业务的开展有相当的难度。我们认为, 造成这样的状况是当事人对学生职业能力存有顾虑, 特别是司法实务部门对学生以准律师身份的不真正认可。为此, 教育单位要积极寻求各种办法, 加强与实务部门联系与沟通, 以学生的实力, 给自己争得地位和信任, 以法律诊所教育的成果, 促进司法环境的改观。
综上所述, 河北省各高校均重视法学 (法律) 实践教学, 有的已经开设法律诊所课程, 并且正常运行。但是法律诊所课程开设的普及率及开设的质量尚有不足。法律诊所课程在方法论及学生能力培养上具有重要价值, 为了实现该价值, 为了提高法律诊所教育水平, 进而推进法学 (法律) 教学的深化改革, 我们认为, 应该在法律诊所教育的区域化、网络化与社会化上做文章、下工夫。
参考文献
[1]河北省教育考试院.2008年河北省普通高等学校招生计划文科·对口招生[Z].2008.
[2]http://www.heut.edu.cn/
[3]http://www.zf1x.com
[4]http://baike.baidu.com/view/1000122.htm
[5]http://www.eol.cn/
[6]http://www.caztc.edu.cn/
[7]http://www.hebeinu.edu.cn/
[8]http://www.hebeu.edu.cn/
关键词：南京房地产，商品房质量，法律规制，调研
中图分类号：D922文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2016）12-0036-41收稿日期：2016-10-17
1 南京房地产市场商品房质量存在的主要问题
南京房地产行业最近5年发展迅猛，一定程度上带动了本地经济的较快增长。但是，由于缺乏市场基础和管理经验，使得房地产市场出现了诸多棘手的问题。为了搞清楚问题的症结，笔者通过调查进行相关数据分析，查找购房者不满意房屋的原因，进而提出依法规范房地产市场的举措。
商品房作为一种特殊的商品，其质量关乎百姓生活的幸福指数，因此，商品房质量是一个值得关注的民生课题。为此，必须首先界定“商品房质量”。《商品房买卖合同司法解释问答》规定：“商品房质量问题指房屋的地基基础工程、主体结构工程、屋面防水工程、其他土建工程、电气管线、上下水管线的安装工程、供热、供冷系统工程等出现的质量问题。”有学者认为：“界定商品房的质量主要从商品房的实体、功能以及使用环境等方面进行。”也即商品房质量主要指建筑质量，包括户型设计、水电气基础配套设施、网络通信等公共服务设施；也包括小区自然环境、物业服务水平等诸多方面。通过调研，试图寻找现有房地产法律法规的不足，了解房地产执法现状，重新构建适合南京实际情况的城市住房质量立法及执法体系，建立合理、合法的评价方法。
第一，户型设计作为商品房质量的一个检测点，它是购房者对商品房选择的重要考量指标。因为只有选择了形式上合理的户型，才有可能有效地利用房屋空间，实质上就是降低了房屋的价位，提高居住的舒适程度。那么，针对南京商品房的户型设计，67%也即多数受访者比较满意，但也有31%的受访者认为自己家的房子设计不够合理，例如厨房面积过小、主卧过大而次卧又过小。还有人认为房间朝向安排不合理，孩子小需要保护，应将孩子房间朝阳，还有使用频率高的书房也应朝阳，而主卧主要用于晚上睡觉可以朝阴等。对于户型设计问题，褒贬不一，还有少数人对于商品房的户型无所谓。
第二，商品房水电气基础配套设施是商品房质量的核心指标，根据《商品房销售管理办法》，商品房现售应当符合的条件包括供水、供电、供热、燃气、通讯等配套基础设施具备交付使用条件。实际上，如果该配套设施不全，那么住户的日常生活无法维持，商品房的功能也将丧失殆尽。对此，南京市70%的受访者认为自家的住房在水电气基础配套设施方面存在过问题，其中9%认为有严重问题，如电线不合格、水管劣质等。《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》规定，住宅小区竣工综合验收时，住宅及公共配套设施、市政公用基础设施等单项工程应全部验收合格，验收资料齐全。购房者入住后发现水电气基础配套设施仍有问题，应要求开发商与验收机构共同承担责任。
第三，关于商品房有渗漏现象，被称之为商品房质量投诉率最高的问题，本次问卷得以验证，有高达96%的受访者认为自家房子遭到过漏水现象，其中26%有过严重渗漏的经历。据受访者反映，有的小区几乎每栋楼都有渗漏现象，一到梅雨季节，家里房间墙壁有的地方有大片的霉斑，有的渗水从电线上流下来。按照国家规定，民用住房寿命至少70年，但是这样的住房是否能住17年都不一定，令住户担心和不安。
第四，关于商品房网络通信问题以及小区自然环境， 90%以上受访者表示没有出现明显的问题。一般来说，最近5-10年建造的房子都将网络通信线路列入整体规划之中，网络通信的效果好坏，跟住户个人选择的通信公司有关系。关于小区环境，包括绿化、卫生、亮化等方面，南京市的绝大部分小区绿化做的不错，但是有时卫生打扫不及时，尤其夏季垃圾清理不及时，给小区环境造成一定影响。
第五，关于与住户打交道比较多的小区物业服务水平。本次调查，反映南京的小区物业服务水平情况：好的达到1/5（20%），一般的近乎1/2（45%），差的1/3（35%）有余。
问卷调查的统计数据表明：南京市商品房在户型设计、水电气基础配套设施、网络通信等公共服务设施、小区自然环境及物业服务水平等诸多方面均有令人不满意的地方，尤其是渗水漏水的毛病最为严重。随着房地产市场的发展，商品房质量纠纷近些年呈上升趋势，很多购房者选择法律途径解决，进行商品房质量投诉。
对于众多百姓而言，买房是人生中的大事，甚至几代人的积蓄都可能用来购买一套商品房。因此，房屋质量问题，尤其房屋渗漏所引发的墙壁发霉、墙体脱落、门窗关闭困难以及下水道不畅等一系列质量问题，给购房者带来了无尽的忧愁和烦恼。同时，消费者维权艰难，物业拖拉，开发商推诿的现实，导致业主与物业矛盾加深，又给社会的稳定和谐带来了潜在的隐患。
2 南京房地产市场商品房质量缺陷的成因
南京房地产市场商品房质量存在诸多隐患，原因是多方面的。
第一，住房制度改革，商品房供不应求，巨大的需求市场导致开发商快速开发，只求速度，不讲质量。正是在片面追求速度的过程中，开发商们放松了房产质量要求，视法律于不顾，趁机追求高利润。1998年我国结束了福利分房的历史，但是老百姓住房的需求却有增无减。因受传统的“有恒产者有恒心”的住宅所有权观念影响，使得中国老百姓对房产的刚性需求非常明显。加上中国城市化进程的加速，城市拆迁所带来的重新建房需求，中国房地产迅速崛起，很多房子“急急忙忙盖起来，痛痛快快卖出去”。虽然一座座高楼拔地而起，满足了百姓居住条件的需求，然而质量“硬伤”随之产生，令人堪忧。
2013年2月，国务院出台了“国五条”调控楼市，打击抑制投机投资性购房，并提出：“对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征”，但南京细则并未提及更未实施。反观南京房地产市场销量不减反增，让人感到房地产市场陷入失控的状态。2014年9月，国家住建部启动了“工程质量治理两年行动”，强制推行建筑工程质量问题的监督和治理，江苏省和南京市也出台了相应法规和措施，但调查显示，南京仍有近7成受访者表示在购房后发现商品房出现了质量问题。
第二，政府把关不严，开发商资质不优。在巨大的市场需求背景下，政府对于进入商品房开发市场的主体审核把关未必或者难免不严。根据房地产相关准入制度，开发商在开发初期往往需要经过当地政府相关部门审批，包括向购房者承诺的规划设计也一并需要提交政府部门审批。对于开发商的建房申请，当地政府应该严格审查其资质，并且启用招投标程序。通过合法程序，选择资质好、信誉度高的房地产开发企业承建商品房工程。根据建设部《房地产开发企业资质管理规定》，房地产开发企业按照企业条件分为四个资质等级，最低四级资质也必须同时满足以下七点要求：（一）注册资本不低于100万元；（二）从事房地产开发经营1年以上；（三）已竣工的建筑工程质量合格率达100%；（四）有职称的建筑、结构、财务、房地产及有关经济类的专业管理人员不少于5人，持有资格证书的专职会计人员不少于2人；（五）工程技术负责人具有相应专业中级以上职称，财务负责人具有相应专业初级以上职称，配有专业统计人员；（六）商品住宅销售中实行了住宅质量保证书和住宅使用说明书制度；（七）未发生过重大工程质量事故。南京的房地产行业自然也应执行此项规范要求，遗憾的是，实践中很难对照执行。
为了加强对房地产市场的管理和规范，国务院从2003年开始采取了一系列抑制房地产行业的行政性措施，强调政府对房地产市场的宏观调控功能。但是，在调控的过程中，政策的制定者和执行者过于依赖单纯的行政手段予以干预，而忽视了具有强制力的经济手段和法律手段，因而收效甚微。理论上，南京房地产产业为国民经济发展做出了一定贡献，从改革开放后的基础性产业，逐渐发展为先导性、甚至是支柱性产业，今天的南京房地产已经成了江苏的经济增长点。然而，实践中，由于某些政府部门对房地产行业的过于迁就或者信赖，没有严格监督它们在政策调控和法律法规约束之下，进行严格论证，理性开发房地产，使得南京房地产开发、商品房建设工程中存在着种种不容忽视的严重问题。
第三，建设设计单位未尽职责，施工监理验收单位不作为，导致商品房出现质量风险。房地产开发是一项系统工程，涉及到建设单位地基是否牢固，提供的钢筋、水泥、沙子、砖头等建筑材料是否合格，设计、施工及监理人员的专业技术是否过硬等。可以说，参与建设开发的建设单位、设计单位、监理单位、施工单位是确保商品房质量的关键，如果他们存在问题，将直接产生商品房质量问题。
无论哪一个单位的工作环节出现了问题，都会造成整个商品房系统工程的质量问题。例如，最为头疼的房屋渗漏问题有几种原因：其一，设计原因：（1）采用通用设计或标准设计时，未对高层建筑屋面防水的做法做详细说明；（2）采用的防水方案不合理，不适合当地情况；（3）屋面坡度过小，排水不畅；（4）排水孔过少，导致屋面积水不能尽快排除。其二，施工原因：（1）屋面施工时未注意屋面结构的特点，造成屋面结构施工缝；（2）屋面结构的支撑和模板拆除过早，以致结构产生裂缝；（3）屋面结构未精心养护，使结构产生大量微小裂缝；（4）涂料防水层配料搅拌不均匀，或涂刷不匀。当然，还有验收的原因，监理单位监督不到位、验收不细致、技术不过关等。按照相关规定，房产建设监督单位应对每个工程都实现地基基础、主体结构、建筑材料和工程竣工验收等多个环节的监督，缺少某个环节的监督，或是监督技术力量薄弱，都有可能导致商品房质量问题。
第四，企业自身管理不到位，守法不严格是产生商品房质量问题的根本原因。参与建设开发的建设单位、设计单位、监理单位、施工单位等都是独立的经济法律主体，独立承担民事责任。商品房开发建设不仅事关人民生命财产安全，而且投资大、周期长，商品房建设的每个环节必须实行严格管理，执行相关商品房建设的法律法规。现实中，个别房地产企业赚钱心切，企图用最少的钱干最大的事，赚取最多的钱，因此在建设施工过程中偷工减料，质量意识不强，极易造出问题房产。
第五，政府管理部门执法不严，社会民众法律意识不强，是导致商品房出现质量问题的外部原因。一方面，政府管理部门执法不严。南京市房地产企业的开发、经营商品房活动，作为市场经济的一个组成部分，应由南京市政府下属建委、工商等多家部门去管理。近些年来，从中央到地方，出台了很多房地产建设管理的法律法规，但是，一个最大的问题就是有法不依，执法不严，违规操作，处罚不力，不能引起开发商对商品房质量的重视，商品房建设工程质量难以保证。另一方面，社会普通民众的法律意识淡薄，面对开发商的违法违规行为保持沉默的多，站出来反对的少，拿起法律武器保护自己利益的购房者更是少之又少，无形中助长了房地产企业的恣意违法，使他们弃商品房质量于不顾。
总之，南京市的商品房质量问题源自于多方面的因素，究其根源在于法律意识的淡薄与依法管理的缺失。房地产市场商品房的快速发展是中国经济转型的产物，其管理尚未纳入法律的规范体系和框架下进行。随着近年来经济改革的深入，市场经济的完善，房地产市场商品房质量问题必须得到根本解决。
3 依法规范南京房地产市场质量管理
市场经济就是法治经济，是当下不可违逆的社会发展规律，房地产市场理应遵循这一规律，只有依法规范房地产市场，才能确保商品房质量。针对南京房地产市场商品房质量问题，必须完善相关法律，加重责任主体的法律责任；加大执法力度，对违法者严惩不贷；提高社会公众的法律意识，面对商品房瑕疵，积极维权。
3.1 完善法律制度，加重商品房责任主体的法律责任
自上世纪80年代起，随着房地产市场的兴起，国家相继出台了一系列宏观调控政策和相应的法律法规，这些措施对缓解房地产市场的突出矛盾有所裨益。
有关房地产商品房的法律规范是比较多的，但是对有关商品房质量问题的处罚相对较轻，即使最严厉的我国《刑法》第一百三十七条“工程重大安全事故罪”规定：建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。在民法上针对最为严重的房屋结构质量问题，根据建设部2001年制定的《商品房销售管理办法》规定，“对于房屋主体质量不合格的房屋，购房者有权解除合同，并按照法规及合同规定追究开发商的违约责任”。这些处罚的程度与开发商的获利相比简直就是毛毛雨，所以根本就不值得注意，而房屋质量问题带给消费者的危害却是无尽的，甚至威胁到住房者的生命安全。所以，相关法律对商品房质量问题的处罚规定应该加以修订，加重处罚力度。
3.2 加大执法力度，规制房地产执法部门的行为
住房质量关系到居民的身心健康，影响着社会的安定团结，正如学者呼吁的那样：“房地产行业是一项关乎国计民生的重要产业，是政府扩大投资和拉动内需最有力的手段，并始终处于我国城市化进程中最为重要的地位” 。尽管南京房地产业发展历史悠久，从中央到地方出台了很多法律法规，如《南京市商品房预售方案》，但今天南京仍存在的商品房质量问题，与南京地方房地产管理部门的执法力度不无关联。
“徒法不足以自行”，任何一部法律无论它多么精致完美，如果在实践中得不到真正执行，或者执行不到位，都是徒劳的。在法治中国的背景下，作为执法部门及执法者个人理应具有高度的责任心。
3.3 提高法律意识，促使消费者积极投诉商品房质量问题
法律意识是人们对法律及法律现象的认知、心理、评价等内容的总和。从根本意义上来说，意识是主观的范畴，是人脑的机能，是人脑对外在客观世界的反映。法律意识作为人的头脑对社会法律现象的反映、认识和主观把握。南京商品房质量问题层出不穷与消费者的法律意识薄弱不无关系。反过来说，如果消费者法律意识强，面对商品房买卖及其本身质量有高度的警惕性，开发商就不得不重视房屋的质量。因此，广大消费者都应接受普法教育，不仅是提高国民素质的需要，更是保护自身利益的需要。南京作为历史名城，六朝古都，市民的法律文化素养理应是过硬的，这也是小康社会公民的基础。
综上，南京房地产市场问题不容乐观，特别是商品房质量痼疾难除，除了过热的中国房地产大背景，主要由于相关法律法规的处罚不力，地方政府的执法不严，房地产开发、施工、监理等建设主体的守法不到，购房消费者的法律意识淡薄等。因此，建议完善法律制度，加重商品房责任主体的法律责任；加大执法力度，规制房地产执法部门的行为；提高法律意识，促使消费者积极投诉商品房质量问题。提高南京市民的生活质量，为早日建成小康社会打好基础。
参考文献：
1.林建伟.房地产法基本问题.法律出版社.2006
2.张跃辉.房屋渗漏原因及分析.江西建材.2008.04
作者简介：
我市是人口较多的农业大市，也是劳务输出大市，是全国重点劳务输出中转监测地。全市农业人口802万人，占人口总量的89.4。随着农业劳动生产率的大幅度提高和农业产业结构的不断调整，农村剩余劳动力不断增多，目前已多达221万人。
当前，我市劳务输出主要有以下几个方面的特点：一是外出人员多，从事的项目多，打工族的身影遍布全国。从行业来看，从事工业、加工业的占45，建筑业占18，交通运输业占5，饮食服务业占20，种植、养殖业占2，其他占10；从输出方面来看，往上海、江、浙方向的占44，往广州、深圳方向的占25，往北京、天津方向的占16，其他占15，外出农民工遍布全国各地。广东东莞厚街镇有我市阜南籍民工10多万人，几乎渗透到当地所有的经济领域；二是以年轻人为主，男性多于女性。20—34周岁占54.7，其中20—24岁占20，是各年龄段比重最高的一组；男性占59.6，女性占40.4。近两年来，女性劳动力外出找比男性要相对容易，妇女劳动力在劳务输出中所占比重逐年提高；三是有文化、懂技术的年轻劳动力越来越成为劳务输出中的骨干力量。外出务工人员中高中以上文化程度已占13，初中文化占65；从技术结构来看，有初级技术占28，中等技术占12，高级技术占40。
一、充分认识为外出农民工维护合法权益提供法律援助的意义，积极开展此项。
为外出务工人员维护合法权益，不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。为外出农民工维护合法权益提供法律援助，是贯彻落实“三个代表”重要思想和党的十六届四中全会精神，以及立党为公、执政为民的具体体现。外出务工人员也是社会弱势群体，维护他们的合法权益，各级法律援助机构责无旁贷。要通过我们的辛勤，切实体现党和政府对广大外出务工人员的深情暖意，密切人民群众与党和政府间的关系，从而为营造党的十六大倡导的和谐社会作出贡献。因此，要充分认识为外出务工人员提供法律援助的意义，积极开展此项。
二、要加强对农民工法律法规和政策的宣传，引导外出农民工依法维护自身的合法权益。
积极开展向外出务工人员宣传相关法律法规和政策的活动，引导外出务工人员通过正常渠道，依法维护自身的合法权益，防止发生不必要的矛盾纠纷。特别是外出务工人员比较集中的地方，法律援助机构要深入到工地，开展宣传。要以农民工追讨工资为主题开展法律法规和政策宣传，并开展街头咨询活动，散发宣传材料。148专线对外出务工人员的咨询，要及时、耐心、热诚解答，发现不良苗头，要及时报告，将矛盾化解在萌芽状态。
法律援助机构对外出务工人员为维护合法权益申请法律援助，要降低门槛，简化手续，开设绿色通道。凡是外出务工人员申请法律援助，一律不作实质性条件审查，都应给予法律援助。要利用调解、诉讼、仲裁等多种手段为外出务工人员提供法律援助。要广泛动员广大律师、基层法律服务者积极参与为外出务工人员的法律援助。同时，要加强与信访、公安、仲裁、法院、工会、建设等部门的联系与沟通，形成合力，共同为维护外出务工人员合法权益发挥应有的职能作用。
近年来，我市已成立了“**市律师为外出务工人员追讨工资志愿团”，组成以市司法局领导为主的志愿团领导小组，每年这一志愿团对为外出务工人员，提供了及时、便捷、专业的法律援助服务。及时化解了各种将要发生的社会矛盾，切实维护了外出务工人员的合法权益。如仅2005年，我们就接受外出农民工咨询867人次；为其提供法律援助39件。为外出务工人员追讨回工资972万余元；又如我市一17岁少女在昆山打工，因“三氯乙稀”中毒死亡，市中心及时派出人员赶往昆山，为受害少女提供法律援助，经不懈努力，为其追回50万元的赔偿，该法律援助案件的成功办理，使政府情系于民、为百姓办实事的形象在广大人民心目中更加提高。
三、建立长效的科学机制，完善劳动法律、法规，落实各项政策。
外出务工人员的务工环境尚存在许多问题：如一些企业尤其是私营企业，只注重经济效益，侵害农民工利益，违反国家劳动法律法规的现象十分突出；用人单位故意不给签订劳动合同，随意克扣、拖欠工资，超时劳动无报酬，劳动条件环境差，劳动安全无保障，发生工伤、职业病得不到及时救治，随意搜查身体，监视居所，劳动福利差等等。
1、要改变务工人员的不利状况。要赋予其恰当、合法的身份，给其相应的权利；要改革户籍管理制度，消除城乡居民户口差别，为农民工创造一个公平的环境，才能保障实现宪法和劳动法所倡导的平等权利。
2、改革现有就业制度，构造城乡统一就业市场，建立公平的劳动力市场竞争机制，健全劳动力中介组织，提供完善的信息服务，降低供需双方的交易成本，保障市场沿着规范化、法制化的方面迈进。
3、采取多种形式解决外出务工人员的社会保障问
题，将农民工与城镇其他职工同等对待，政府管理务工人员的社会保障问题。
4、完善劳动法律法规，加大劳动监察力度，依法调整劳动关系，规范用人单位行为。增加规定故意拖延不与劳动者订立劳动合同，拖欠克扣工资，拒绝劳动安全保护，拖欠社会保险费等违法行为实施行政处罚，并追究刑事责任，让劳动法律法规真正成为捍卫包括农民工的所有劳动者合法权益的最权威法律。
5、司法部应制定出统一的具体跨省市协作为农民工提供法律援助的规定。对现存在的跨省市协作办案中的不认真负责、敷衍推诿、不顾农民工受害利益，只顾当地企业利益等不良现象，应给予相应的处罚。
**市法律援助中心
二00六年四月二十七日
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题，将农民工与城镇其他职工同等对待，政府管理务工人员的社会保障问题。
4、完善劳动法律法规，加大劳动监察力度，依法调整劳动关系，规范用人单位行为。增加规定故意拖延不与劳动者订立劳动合同，拖欠克扣工资，拒绝劳动安全保护，拖欠社会保险费等违法行为实施行政处罚，并追究刑事责任，让劳动法律法规真正成为捍卫包括农民工的所有劳动者合法权益的最权威法律。
5、司法部应制定出统一的具体跨省市协作为农民工提供法律援助的规定。对现存在的跨省市协作办案中的不认真负责、敷衍推诿、不顾农民工受害利益，只顾当地企业利益等不良现象，应给予相应的处罚。
**市法律援助中心
二00六年四月二十七日
一、当前我市法律服务工作的基本情况
近几年来我市法律服务工作坚持以科学发展为指导，从拓展着眼，从规范入手，我市的律师、公证、基层法律服务等法律服务业和法律援助事业蓬勃发展，较好地发挥了其提供服务、反映诉求、规范行为等方面的职能作用，促进了政府依法行政、企业依法经营、公民依法维权，在保障司法公证、促进社会公平、维护社会稳定等方面取得了显著成绩。
我市现有律师事务所5家，执业律师38名；公证处1家，执业公证员5名；基层法律服务所26家，法律服务工作者92名；法律援助中心1家，法律援助律师(工作者)和志愿者207名；司法鉴定机构1家，司法鉴定人4名。
1、律师成为法律服务主角。全市律师积极围绕经济工作“中心”，主动介入招商引资、沿江开发、园区建设、拆迁整治、重大工程项目等领域，已成为法律服务业的主体力量。20xx年我市律师共担任法律顾问281家，办理各类诉讼及代理893件，避免经济损失1.6亿元，实现业务创收551万元。律师参政、议政的能力不断提高。目前，全市有1名律师担任扬州市人大代表，2名律师担任**市政协委员，6名律师担任市政府法律顾问。
2、公证法律服务成绩显著。20xx年办证9587件，比20xx年增长14%，其中涉外和涉港、澳、台公证3187件；公证业务收入达350余万元，比20xx年增长18.9%。20xx年获得“江苏省文明公证处”称号，20xx年荣获扬州市公证工作第一名。
3、基层法律服务作用独特。基层法律服务主要业务市场是面向农村。20xx年全市基层法律服务所共担任法律顾问834家，其中担任镇政府、事业单位、村居委会321家，开展各类业务1804件，避免经济损失4234.2万元，实现业务创收198.4万元。
4、法律援助事业迅猛发展。20xx年我市率先在扬州建立起法律援助市-镇-村三级工作网络，初步形成较为完整的法律援助体系。20xx年办理各类法律援助案件326件，比20xx年增长41.7%，340名受援对象满意率100%。20xx年1月被司法部评为全国法律援助规范与质量检查活动先进机构，今年6月又被评为全国法律援助工作先进集体。
5、司法鉴定逐步走向规范。20xx年元月我市在市人医成立司法鉴定所，进一步规范我市法医临床类司法鉴定服务行为，初步建立统一的司法鉴定管理体制。自成立以来完成法医临床鉴定近300件。
二、我市法律服务工作存在的困难和问题
在充分肯定我市法律服务业取得长足发展的同时，也不能不看到，法律服务业在发展进程中暴露出的以下问题，必须引起高度重视。
1、法律服务组织机构规模偏小。主要表现为：从人数上看，每家律师事务所平均不到10人，低于全国平均水平11人；每家基层法律服务所不到4人，都属于小型所。从执业律师占总人口的比例来看，我市为万分之零点三六，远远低于全国平均水平万分之壹点零八。我市法律服务组织机构规模偏小，从一个侧面反映出我市的法律服务还处于较低的水平上，与我市经济水平不相适应。
2、法律服务专业化程度较低。以律师为例，我市执业律师文化程度在大学本科以下的6人，占律师执业总数的15.38%，其中还有高中学历1人，且非法律专业3人。从律师业务来看，律师们还普遍缺乏专业化发展意识和提高专业化水平的措施。不少律师出于“生存”需要，无论是刑事案件，还是民事或其他类型的案件，几乎是有什么接什么，接什么做什么，把自己塑造成“万金油”律师。从总体上看，我市法律服务队伍素质不够高，不仅表现为学历偏低，而且知识结构单一，专业化程度低，外语能力不强，尤其是涉外涉新人才不足。
XX区法律援助中心
按照省厅和市局通知要求，区局开展了法律援助相关情况调研，具体调研情况如下：
一、总体情况
XX区共有5个镇2个街道，342个行政村（居），人口36.4万。近几年来，区委、区政府认真贯彻落实国务院和山东省法律援助条例，积极履行政府法律援助职责，大力支持主管部门开展法律援助工作，采取有力措施，加强法律援助组织、制度、业务建设，使我区法律援助工作稳步发展。目前全区有法律援助专职律师2名，社会律师6名，法律服务工作者30余人。2009年以来，共办理法律援助案件483件，受援近600人，其中民事325件，占援助案件总数的67.3%，刑事56件，占援助案件总数的11.6%，非诉讼案件（仲裁、调解）100件，占援助案件总数的20.7%，行政2件，占援助案件总数的4.14%。在保障民生、维护弱势群体合法权益，维护社会公平正义，促进社会和谐
中发挥了十分重要的作用。
二、法律援助经济困难标准情况
目前我区执行困难标准的情况有三种，第一是家庭人均年收入低于1200元（农村700元），这部分主要为持有低保证的人口，据区民政局提供的数据，截止2011年底XX区共有低保人口21669人，占全区总人口的5.95%。第二是家庭人均纯收入高于1200元（农村700元）低于2400元，这类人群主要是未达到低保户标准但家庭困难（包括困难职工和失业人群），经济情况徘徊在低保线上的一部分，据今年五月“走百村、访万户”困难家庭集中救助活动的统计结果，全区大概有8000户，近3万人属于这一类人群。第三种是家庭人均年收入超过2400元，但家庭负担较重，支出较多，纯收入占总收入比例小，这类人群主要是农民工家庭、残疾人家庭、单亲家庭（妇女）和老年人家庭，根据民政部门、劳动部门和残联统计，全区有农民工近7万人、残疾人26000人，分别占到全区总人口的19%和7.25%。第二和第三种人群申请法律援助由村委会（居委会）和民政部门出具经济状况证明，农民工和残疾重症患者可以通过绿色通道免于审查申请法律援助。
近三年，XX区严格按照这三类困难标准批准办理的案件数占整个法律援助案件数的90%（另有8%刑事指定未成年辩护等案件），经济困难无法认定或放宽经济困难审核情况下办理的案件数只占不到2%。
综合以上情况，由于XX区经济欠发达，符合条件的困难人口约占到全区人口的四分之一，按照9‰有法律援助需求计算（2011年《人民司法》第七期，全国法院受理案件1171万，占全国总人口的9‰），大概每年有800件，即使全区法律服务人员每人每年办理援助案件10件，也远远不能满足需求。如果将经济困难标准调整为“城镇居民最低工资、农村居民人均纯收入标准”后，法律援助“供需”矛盾将更加突出。目前XX区城镇居民最低工资标准为全省最低档600元/月，折算成年收入为7200元/年，由于全区城镇人口占比例较小，约为20%，这部分人调整后法律援助需求变化不大。而全区农村人口大概占总人口的80%，其中很大一部分靠种植收入和出外打工，如果调整为“农村居民人均纯收入标准”，按照XX区2010年公布的数据，农村人均纯收入为7710元/年，将有超过半数的农村人口处于法律援助标准之内，全区每年的法律援助案件将超过1500件，不仅经
费无法保障，法律服务人员更将“不堪重负”。
三、扩大法律援助事项范围情况
目前XX区法律援助事项范围主要是按照国务院《法律援助条例》和省市条例规定的范围，针对法律援助事项范围我区未制定相关补充性文件。实践中，我们的援助案件所涉及范围比较小，首先主要集中在农民工讨薪、交通事故损害赔偿、未成年人犯罪、民间相邻关系纠纷、一般人身伤害赔偿等几个部分，这几部分大概占到全年案件的75%；其次如离婚案件、各类公证案件（主要是农村粮补继承、房产继承、收养关系公证等）均为各级条例未予规定的，这部分约占全年办案比例的10%左右。其它如民间借贷纠纷、经济类纠纷（农村）不属于办案范围，这类案件往往咨询的时候直接引导律师所或法律服务所，而不是等受援人申请了再去决定不予援助。这部分粗略统计大概一年有几十件，由于经济类案件是法院受理案件的主要案源，如果放开援助范围，这个数字将会按几何倍数增加，且经济类案件调查取证相对复杂，所需经费也将成倍增长。
四、法律援助几点建议
1、按照2011计算，我区法律援助经费为8万元（包
括区财政和中央法律援助专项补贴），办案件数为156件，根据枣庄市财政局、司法局关于法律援助案件补贴标准计算（区内办案每件应补贴1200元，市内每件办案应补贴1500元），法律援助经费缺口已达十几万每年。由于法律援助是各级政府的职责，建议省级财政按比例下达法律援助最低经费保障标准。
2、法律援助范围适当放宽，比如离婚案件应该写进补充性规定。至于取消法律援助事项范围限制，可以采取逐年递进的方法，根据法院受理案件的情况选择比较有代表性的涉及百姓民生的案件，每年开放一部分，随时调整受理范围。
3、法律援助案卷归档，目前没有统一的规定。律师按照律师的案卷归档，公证按照公证的案卷归档，相对比较杂乱。由于法律援助是政府行为，是公益事业，每一个案卷都能看到政府实在的为民做事，各级领导要多方协调，达成共识，统一思想，出台相关归档办法。要求法律援助案件一律按照法律援助案卷归档规定立卷归档，并做好相关涉密保密工作。
4、建立胜诉评估体系，把有限的经费尽量用到最需要的人身上，避免不必要的浪费。
5、取消“法律援助律师”名称，改为“公益律师”，让百姓更直
观的了解援助律师援助为民的含义。
1.1《决定》的提出背景
劳务派遣是2007年《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称《劳动合同法》)中提出的重要内容,它本应作为传统劳动关系的一种补充,是一种非主流用工形式。但在《劳动合同法》的实施过程中,劳务派遣却异化为劳务派遣单位和用工单位合谋规避社会责任、转移用工风险、侵犯弱势劳动者权益的工具和手段。具体表现在:第一,劳务派遣单位过多过滥,管理经营不规范;第二,大量用工单位长期大量使用被派遣劳动者,甚至成为用工单位的主要用工方式;第三,被派遣劳动者遭遇同工不同酬、不同保障待遇、无法参与工会组织等不公平对待,没有归属感,心理落差大,合法权益难以有效保障。
如果再不及时、明确地在法律上对劳务派遣加以规范,其很可能会发展成用工主渠道,对劳动者合法权益、常规用工方式及劳动合同制度造成较大冲击,给和谐劳动关系和社会稳定带来负面影响。《决定》的及时出台重申了规范劳务派遣法律关系,维护被派遣劳动者合法权益的重要性,表明了立法机关解决劳务派遣滥用的决心,意义重大。
1.2 研究综述
通过调查可以了解被派遣劳动者的生存状况,并对被派遣劳动者各种社会关系的研究,找出问题、进行分析、再提出一些建议,为我国被派遣劳动者所面临的问题提供解决依据。
1.3 调查内容与方法的设计
1.3.1 现状调查内容的设计
1)调查对象:A农产品加工企业。
2)调查内容:本次调查的内容主要分为四部分:劳务派遣单位的基本情况、被派遣劳动者基本情况、被派遣劳动者的薪酬及社会保险情况、被派遣劳动者参加工会状况。
3)资料的收集方法(抽样方法):(1)采用自行设计的《A农产品加工企业劳务派遣情况调研表》。在调研表的内容选择上,主要围绕劳务派遣单位基本情况、被派遣劳动者在实际用工单位的分布情况、工资收入情况、社会保险情况等几个方面进行设计安排。(2)调研对象样本的选取。在这次调查中我们采用的主要是对A农产品加工企业的所有被派遣劳动者进行填表调研。
4)资料的分析方法:收集所有的调研表,将相关的题目进行分类,再用软件对之进行统计分析和制作出图形。
1.3.2 政策法律现状
1)2007年《中华人民共和国劳动合同法》。
2)全国人民代表大会常务委员会作出关于修改《中华人民共和国劳动合同法》的决定。
2 A农产品加工企业劳务派遣用工模式现状分析
2.1 劳务派遣单位基本情况
在该企业的6个用工单位中,共涉及5个劳务派遣单位,其中,注册资金200万元以上(含200万元)的单位为2个,占总劳务派遣单位数的33%。获得行政许可的3个,占总劳务派遣单位数的60%。注册资金达到200万元标准且获得行政许可的2个,占总劳务派遣单位数的约33%。
2.2 被派遣劳动者基本情况
截止到2013年6月30日,A农产品加工企业共有被派遣劳动者760人。其中总公司共有被派遣劳动者170人,占总用工比例的32%。其子公司分别为B公司(劳务派遣人数75人,占总用工比例40%)、C公司(劳务派遣人数160人,占总用工比例95%)、D公司(劳务派遣人数95人,占总用工比例60%)、E公司(劳务派遣人数260人,占总用工比例80%)。
2.3 被派遣劳动者薪酬及社会保险情况
劳务派遣用工的薪酬情况,由于涉及因素多,不便于统一统计,调研中,我们主要依据以下因素开展调研:一是当地最低工资标准;二是本单位同岗位人员工资;三是五险(养老、医疗、工伤、失业、生育)缴纳情况。
2012年度A农产品加工企业被派遣劳动者平均工资收入为1 653元/月。其中,1 125元以下0人;1 125~2 000元580人,占76%,2 000~3 000元132人,占17%;3 000~5 000元35人,占4%;5 000元以上23人,占3%。
A农产品加工企业各用工单位按照协议约定向劳务派遣公司支付社会保险费用。在调研的6家用工单位760位被派遣劳动者中,用工单位给430位劳务工缴纳了养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险;给19位劳务工缴纳了养老、医疗、失业、工伤四项社会保险;给33位被派遣劳动者只缴纳了工伤保险与商业保险;给60位被派遣劳动者只缴纳了工伤保险及医疗保险;给134位劳务工只缴纳了工伤社会保险;给84位被派遣劳动者只缴纳了商业保险(该部分人员为双重劳动关系当事人,其基本社会保险由其他单位支付)。
3 A农产品加工企业劳务派遣用工模式存在的问题及对策思考
3.1 农产品加工企业劳务派遣用工模式存在的问题
劳务派遣因其用工形式灵活等原因受到了各用工单位的欢迎,但由于劳务派遣是招聘与用人相分离,即劳务派遣机构“招人不用人”,而用工单位“用人不招人”,这种用工形式如果把握不好,极易侵犯被派遣劳动者的合法权益,影响企业职工队伍的稳定和劳动关系的和谐。在调研中笔者认为以下几问题应引起重视。
3.1.1 企业对劳务派遣用工模式的扩大化适用
《劳动合同法》第六十六条规定:“劳务派遣一般在临时性、辅助性、或者替代性的工作岗位实施。”调研发现,近年来该企业使用劳务派遣人员明显增多,用工单位用工有不少超出临时性、辅助性、替代性岗位范围,随意扩大使用被派遣劳动者的范围及要求,不但在主要工作岗位上使用劳务工和存在混岗现象,而且有些用工单位在主要岗位长期使用劳务派遣人员。仅从笔者调研的两家具有代表性的用工单位,分别有劳务派遣制用工260人和160人。这些单位不仅大量使用被派遣劳动者,甚至存在“成建制”的大量使用被派遣劳动者问题。
根据劳动合同法第二十六条第一款第三项规定,“违反法律、行政法规强制性规定的”,“劳动合同无效或者部分无效”。如果确认了劳动合同法第六十六条属于强制性规定,则违反该条规定超出岗位范围使用劳务派遣,则劳务派遣单位与被派遣劳动者之间的劳动合同将因此而无效或者部分无效。根据调研,该企业有些用工单位在主要岗位长期使用劳务派遣人员,违反“辅助性、替代性”的,合同应属全部无效。一旦出现劳动争议,有可能存在被法院认定为事实劳动关系的法律风险。
3.1.2 被派遣劳动者同工同酬权利无法实现
从调研掌握的事实看,该企业付给劳务派遣者的劳动报酬与正式职工存在较大差距,主要体现在基本社会保险和福利待遇上。一旦被派遣劳动者就此寻求法律救济,该企业将承担相应的责任。
3.1.3《侵权责任法》关于被派遣劳动者对第三人造成的侵害责任分担
《侵权责任法》第三十四条第二款规定,“劳务派遣期间,被派遣的工作人员因执行工作任务造成他人损害的,由接受劳务派遣的用工单位承担侵权责任;劳务派遣单位有过错的,承担相应的补充责任。”上述规定表明了实际用工单位对派遣工造成他人损害的,其承担的是严格责任。只要派遣工是在执行工作任务造成他人损伤的,无论实际用工单位是否存在过错,都要承担侵权责任。而劳务派遣公司在此关系中承担的则是过错责任,若由于劳务派遣公司对其劳动者的选任不当而造成损失,是应该承担相应的过错责任。但是根据法律规定,即使劳务派遣企业存在过错,其由此需要承担的也只是一种补充责任,即只有在实际用工单位无力承担全部侵权责任的情况下才对不足部分承担责任。为此,在劳务派遣法律关系中,用工单位应当严格要求被派遣劳动者遵守用工单位的各项规章制度,接受用工单位的管理,尽量减小此方面的法律风险。
3.1.4 使用超过退休年龄的被派遣劳动者存在法律风险
根据《劳动合同法》规定:“劳动者开始依法享受基本养老保险的,劳动合同终止。”也就是“劳动者达到法定退休年龄的,意味着劳动关系终止。最高法院在《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》中规定:“用人单位与其招用的已依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生用工争议,向法院提起诉讼的,法院应当按劳务关系处理。”根据调研,该企业存在使用超过退休年龄的被派遣劳动者的情形,如果出现工伤等情况,则将承担比照工伤条例标准进行赔偿的法律风险。
3.2 对劳务派遣用工模式法律完善的对策思考
3.2.1 严格界定劳务派遣用工在具体用工单位中的使用范围
企业应遵从法律规定,在用工的时候,只针对本单位的“临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上”使用被派遣劳动者,并在此基础上根据各用工单位自身情况进一步明确具体的适用岗位,杜绝滥用劳务派遣用工,在保护企业核心竞争力及维护企业稳定的同时,保障劳务派遣员工的合法权益。
3.2.2 劳务派遣公司的选择上要注重资格审查
企业主要应从资金能力、业务能力(通过审批获得经营许可)、信誉等方面综合审查劳务派遣公司是否具备相应的从业资格。根据《决定》对劳务派遣公司的相关规定,对不符合要求的劳务派遣公司用工单位应当要求其在合同履行期限内整改,对合同履行期结束后仍不符合法律规定的,用工单位不得再与其签署劳务派遣协议。这也为企业避免承担连带赔偿责任的用工风险。
3.2.3 企业要规范自己的用工行为,制定和完善规章制度
根据《劳动合同法》的相关规定,规章制度已经成为劳动纠纷解决的依据之一。但规章制度生效,则必须满足实体和程序两大要件。所谓实体要件,主要是指规章制度的具体内容合法、合理。所谓程序要件是指,规章制度制订时需要经过民主程序,并且制订好后需要向劳动者公示或者告知。为此,用工单位可以按照民主程序,制定本单位劳务工管理办法,明确考核制度、工作纪律、办事流程、奖惩措施、工资晋升制度等内容。并让劳务工拥有知情权,将规章制度通过多种渠道进行公示、告知劳务工,并保留公示的相应证据,也便于他们遵守。
3.2.4 完善激励机制,落实同工同酬
企业应当设计优胜劣汰的长期动态考核机制,明确劳务派遣转为合同制的路径,给予被派遣劳动者转为正式工的机会,增强其对公司的认同感和工作积极性。同时,要变身份管理为岗位管理,遵循“以岗定薪”原则,严格执行岗薪
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