分税（共8篇）
为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?
在中国即将启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点。近些年因现实运行中所出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的“跑部钱进”等突出矛盾和问题，一次又一次地将分税制的评判问题推向风口浪尖，成为社会各界关注的焦点。
分税制改革必须“全覆盖”
搞市场经济，就必须实行分税分级财政体制——这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共性与基本实践模式。在举国“迎接三中全会”的当下，我们有必要按照基本分析思路来审视：为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?
以市场配置资源为基础机制的市场经济，要求政府职能主要定位于维护社会公平正义和弥补市场失灵和不足，因而政府的事权、财权主要定位在公共领域，“生产建设财政”须转型为“公共财政”，以提供公共产品和服务作为主要目标和工作重心。所以制度安排上，必然要求改变按行政隶属关系组织财政收入的规则，而走向法治背景的分税分级体制，让企业得以无壁垒地跨隶属关系、跨行政区域兼并重组升级优化而释放潜力活力，充分公平竞争。同时在政府间关系上，也遵循规范与效率原则，由各级政府规范化地分工履行公共财政职能，将事权与财权在各级政府间进行合理划分，配之以财力均衡机制即以资金“自上而下流动”为主的转移支付。
分税制是分税分级财政体制的简称，其体制内容，包括在各级政府间合理划分事权(支出责任)与财权(广义税基配置);按税种划分收入建立分级筹集资金与管理支出的财政预算;分级的产权管理和举债权管理问题，以及转移支付体系问题。分税制既适应了市场经济下政府维护市场秩序、提供公共产品职能定位的内在要求，也迎合了各级政府间规范化地、可预期地分工与合作以提高公共资源配置效率的公共需要。
一言以蔽之，分税制财政体制内洽于市场经济。在我国不断深化社会主义市场经济体制改革和推进全面配套改革，坚持分税制财政体制改革方向，是切不可动摇的。近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、“跑部钱进”等问题，绝非分税制所造成，恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位，特别是在省以下还并未成型所引致。还有一种看法，虽未在表述上全盘否定分税制方向，却从强调“因地制宜”切入而提出“中央与省之间搞分税制、省以下不搞分税制”、“非农区域搞分税制、农业区域不搞分税制”的主张。
这一设计思路看似以“实事求是”为取向，要害是未能领会市场经济资源配置的内在要求而脱离了中国经济社会转轨的基线和现实生活中的可操作性，属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向，未能把握深化改革的“真问题”。一个统一市场所要求的各种要素无壁垒流动的制度安排，如何能够如此“因地制宜”而横纵皆为切割状态?如果说省以下不搞分税制，那正是“94改革”以来我们看到的因深化改革受阻而业已形成、为人诟病的现实状态。如果说“农业地区不搞分税制”，那么且不说实际操作方案中如何可能合理地将我国具体划分各类大大小小、与非农地区仅一线之分的“农业地区”，只要试想一下，假如处在体制分隔、切割状态，各个区域中的企业如何形成我国目前第一大税种增值税的抵扣链条，各地政府将如何处理各自辖区的企业所得税索取权?
因此，统一市场的资源配置优化机制，必然要求分税制“横向到边，纵向到底”地实施其制度安排的全覆盖。分税制改革的制度创新的内在要求如此，与之相联系、相呼应的管理系统创新、信息系统创新，也必然都应当“横向到边，纵向到底”地全覆盖。
事权与财权相顺应
近期和未来在深化改革中健全完善我国分税制财政体制的大思路，应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下，配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化，按照中央、省、市县三级框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度，建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制。
根据“94改革”以来分税制深化改革不尽如人意的突出矛盾和真实问题，今后改革的重点至少应包括以下几个方面。
第一，在“最小一揽子”配套改革中积极、渐进推进省以下分税制的贯彻落实，通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，在大面上将我国原来的五个政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级(不同地区可有先有后)。
第二，在顶层规划下调整、理顺中央与地方三层级事权划分，进而按照政府事务的属性和逻辑原理，合理和力求清晰地划分政府间支出责任，尽快启动由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作，并在其后动态优化和加强绩效考评约束。地方政府应退出一般竞争项目投资领域，经济案件司法审判权应集中于中央层级等。
第三，以税制改革为配合，积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。大力推进资源税改革(以“从价征收”机制覆盖到煤炭为重头戏)和积极扩大房地产税改革试点范围;扩大消费税征收范围，调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方;将车辆购置税划归为地方收入;积极推进“营改增”，将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。
第四，按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持;适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目;尽量提前其具体信息到达地方层面的时间，并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行;积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。
第五，结合配套改革深化各级预算管理改革，在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3-5年中期滚动预算;把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”;配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策;应加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐，逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债;地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。
第六，在“渐进改革”路径依赖和“建设法治国家”、“强化公众知情与参与”多重约束条件和逻辑取向下，逐步而积极、理性地推进财税法制建设，掌握好服务全局大前提下“在创新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的权衡点，强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试，在经济社会转轨历史时期内，不断及时地把可以看准的稳定规则形成立法。
税种 现行情况
纳税人 计税依据 税率 税收归属
增值税 境内销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人 增加值(小规为销售额)0、13%、17%(小规为3%)中央地方75：25;进口环节归中央
消费税 境内生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人 部分商品销售额、销售数量 比例税率(1%-56%，共14档);定额税率 中央独享
营业税 有偿提供应税劳务、转让无形资产和销售不动产的单位和个人 营业额或转让额、销售额 3%、5%和20% 地方独享(部分行业企业除外)
企业所得税 境内的一切企业和其他取得收入的组织 来源于中国境内外的生产经营所得和其他所得扣除免征额 10%、15%、20%、25% 中央地方60：40;部分央企归中央
个人所得税 居民纳税义务人和非居民纳税义务人 工资、薪金所得和个体工商户的生产、经营所得等11项，扣除免征额 工资、薪金5%-45%九级;个体户生产、经营所得：5%-35%五级;其余20% 中央地方60：40
资源税 境内开采矿产品或生产盐的单位和个人 原油、天然气的销售额;煤炭、盐等5类矿产品数量 原油天然气销售额5%-10%;其余从量 中央地方共享
城镇土地使用税 在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人 实际实用的土地面积 分大中小城市和城镇四类 地方独享
房产税 房屋产权所有人 城市、县城、建制镇和工矿区范围内的房产余值或租金收入 房产余值的1.2%，或租金的12% 地方独享
城市维护建设税 缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人 实际缴纳的增值税、消费税、营业税税额 按城市级别分1%、5%和7%三档 地方独享(部分行业企业除外)
耕地占用税 占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人 占用耕地的面积 5元-50元/平方米 地方独享
土地增值税 转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人 有偿转让国有土地使用权及地上建筑物和其他附着物产权所取得的增值额 40%-60%四级超率累进税率 地方独享
我国在1994年进行的分税制改革, 明确了中央与地方政府的收入分配关系, 同时调整了政府间资金上交、下拨的约束关系增强了各级政府当家理财、自收自支、自求平衡的动力。中央政府对于地方政府的独立利益进一步承认和彰显, 地方政府对地方社会经济发展的决定权已越来越大。地方政府为了自身利益最大化和发展地方经济, 就必须取得尽可能多的财政收入。而以经济增长为考量的政绩评价指标的财政税收, 更加剧了地方政府之间的竞争。
一、我国地方税制的特点
我国地方分税制的主要特点有:第一, 税种划分办法较为彻底, 对税收的归属和使用权有了明确的规定;第二, 进出口退税全部归中央政府承担;第三, 税收立法权高度集中在中央, 以保证中央经济调控的绝对权力, 包括中央返还地方的部分税收等, 地方政府只能执行中央政府的税收政策。第四, 组织机构。我国1994年实行地方分税制之后, 由中央税务系统垂直管理省、市、县级国家税务机关, 地方税务系统垂直管理税收收入及支出经费, 负担地方税的征管。
二、我国分税制的优越性
(一) 有利于贯彻落实税收原则
分税制鼓励地方税收竞争, 政府间的横向税收竞争。这一制度实行之后, 促使各个地方政府开展减税竞争, 降低税率, 从而平衡各地区税收负担。
(二) 有利于保障纳税人权利
我国的地方税制改革之后, 居居民对于税收的上缴和使用有了监管的权力, 例如居民可以用自己的实际行动来发表自己对于税收的意见和建议。这种改革不仅能够限制辖区政府官员对公共权力的滥用, 而且促使政府更好地了解辖区居民的偏好, 使得居民可以享受到更好的政府服务。
(三) 有利于促进地方经济增长
使各地区经济协调发展。各地方政府通过税收竞争可以在一定时期内吸引更多的投资进入本辖区, 从而促进辖区经济的发展有利于促进要素的流动, 促使政府提高公共产品和公共服务供给水平。
三、我国分税制的发展现状
(一) 要素流动性制约我国争取横向税收竞争
要素流动性制约我国横向税收竞争主要表现在如下几个方面:首先, 虽然严格的户籍制度逐渐松缓, 但是相对于一部分高学历人群和或少数私人资本占有者, 普通居民享有的自由迁徙权利依旧很少;其次, 居民收入没有实现完全的货币化, 有一部分非货币收入仍然和原住辖区捆绑在一起;第三, 分散的社保体系和政府的重重阻挠在很大程度上阻碍了居民的自由流动;最后, 民主机制不健全、政府信息不透明等因素也阻碍了政府间税收竞争的规范开展。
(二) 广泛的自由量裁权的运用
我国分税制体系以及与之相配套的法律体系, 并没有十分严格的限定各级政府的税收行为, 取而代之的是给地方政府足够大的弹性空间发挥政府的作用。地方政府实际拥有的税收政策方面的“自由裁量权”比法律法规中所允许的要广泛得多, 这就导致经常出现“中央决定名义税率、地方决定实际税率”的不正常现象。
四、我国分税制的改革对策
(一) 转变政府职能, 建立法治政府
首先, 政府能够介入的范围应该仅限于“市场失灵”的领域。政府应该大力调控有明显外部性和巨额固定成本的私营经济的竞争, 充分考虑其收入分配和国家利益;其次, 政府行为法治化。法律应该成为政府行为最终依据, 未经法律明确允许的行为, 应该要予以及时的禁止和惩罚。同时, 政府的决策也必须遵循法定程序, 唯有这样才能表现出真正的法律效力;第三, 政府收入规范化。政府的税收收入应该进行科学合理的预算, 坚决打击乱收费和违法收税的现象。
(二) 深化分税制改革, 理顺政府间财政关系
深化分税制改革的最重要手段就是要正确处理中央与地方的利益关系。我国现行的税权制度太过高度集中, 地方政府拥有权限过小, 一方面不利于地方发挥接收的合理调节作用, 另一方面也导致地方滥权、越权。针对这种情况, 深化分税制改革应进一步理顺中央与地方的关系, 正确处理好二者的利益关系, 合理划分中央和地方的税权;其次, 依法稳定政府间财政关系。政府出台的财政分权方案应充分体现民主、公开、公平的原则, 进行中央与地方政府之间的双边谈判, 严格遵守双方谈判订立的税费制度;第三, 推行省以下地方政府的分税制改革。改革省级以下政府的财税体系, 就要借鉴中央政府同省级财税系统之间的管理关系, 进一步完善分税制改革;最后, 改革和完善财政转移支付制度。为了实现财政能力的横向公平, 加大中央政府对地方的转移支付力度, 加强地方对下级政府的转移支付, 尤其是省级政府要增加对市县政府的转移支付。
(三) 树立科学的税收观念, 改进税收管理制度
改进税收管理制度, 要靠科学的税收观念。我认为主要可以从如下几个方面进行改善:第一, 任务服从税源, 增强税收能力估算。税收能力估算工作能有效的评价税源的质量和变动趋势、改进税收收入的管理办法, 提升管理水平, 充分挖掘税收收入的潜力, 为完善现行税制和建立规范的财税制度提供准确的数量依据。第二, 讲究科学方法, 准确预测税收收入。税收收入预测是指一定的经济理论指导下, 根据经济和税收统计资料, 在定性分析的基础上, 运用定量方法, 对未来税收收入总量和结构等发展趋势所做出的分析、判断和推测。税收预测是税收管理的基础工作, 只有提高税收收入预测的科学性、精准性, 才能建立一支高素质的税收预测和管理队伍, 以及税源信息管理库和税收预测模型。第三, 坚持依法治税, 弱化税收计划指令。正确处理依法治税与组织税收收入的关系, 是依法治税和组织收入的基础和前提, 同时也是税收计划顺利完成的保障;最后, 采取有效措施, 提高税收努力程度。税收努力程度即征收率, 是实际入库数与税收能力的比值。征收率的高低是税收征管水平的高低和征管力度大小的直接表现, 它为评价税收征管提供了一个客观的综合评价标准。
(四) 规范政府间的税收竞争
规范政府的税收竞争, 首先要建立统一的竞争规则。建立和完善税收竞争规则, 实质就是要对政府税收行为的规则进行界定和规范, 为政府间的税收竞争提供一个公平的竞争平台。只有中央政府将竞争规则有效地固定下来, 才可以合理的指导政府间的税收竞争。其次, 规范政府间的税收竞争, 就要推进民主决策。政府应该建立和完善相关的机制, 提高居民对政府决策的参与和监督程度, 例如扩大基层选举, 重大事物决策交由人大代表会议决定等手段和措施, 都能调动公民参与监督和管理的积极性;第三, 政府要努力的减少和消除贸易壁垒。这就要求政府首先要改革户籍制度, 减少对居民流动的限制;消除资源流动的封闭政策, 鼓励地区间互通有无, 共同发展。
五、小结
通过分税制改革, 我国确立了地方税制的基本框架, 顺应了市场经济体制的发展需要, 促进了经济的高速发展。但是现行地方税制也存在不少问题, 致使地方政府深陷财政困局, 因此我国的分税制改革迫在眉睫。但是税制改革并不能一蹴而就, 需要政府在很长一段时间里, 根据我国的国情和国际形势, 对我国的税制进行合理的改革和控制, 争取地方政府和中央政府同步发展, 共同促进国家经济发展。
摘要：1994年, 我国确立了分税制改革框架, 这一措施在增加政府收入、强化中央政府管理能方面发挥了非常重要的作用。同时这一改革也造成了县乡财政空虚、税收恶性竞争等现象, 因此, 增加县乡税收收入是一项迫在眉睫的任务。本文在探讨我国地方税制特点和我国分税制优越性的基础上, 分析我国分税制的发展现状, 然后就目前我国的经济形势为背景, 提出几点建议和措施。
关键词：分税制,税收竞争,现状及对策
参考文献
[1]姚凤民.我国地方政府间税收竞争问题及其规范[J].决策与信息 (财经观察) , 2007 (11) [1]姚凤民.我国地方政府间税收竞争问题及其规范[J].决策与信息 (财经观察) , 2007 (11)
[2]王峰娟.税务会计上海[M]:复旦大学出版社, 2008[2]王峰娟.税务会计上海[M]:复旦大学出版社, 2008
在交通运输与服务行业试点营业税改征增值税之后，形成了三重利益分配：中央政府与地方政府利益的重新分配、政府与企业之间的利益重新分配、不同地区、企业之间的利益重新分配。
营改增加强了中央政府的财政控制权。
增值税与营业税是我国税收大头，2011年两者加总占国内税收入的42%，增值税属于国税，营业税属于地税，由中央政府与地方政府按照75：25的比例分享。我国有18个税种，只有5个税种是大税源，其中营业税占到全部税收收入的15%以上，其余13个税种都是零星税源，加起来总占比不到10%。而营业税大约占地方政府税收的30%以上，一些地方达到一半以上，对地方财政至关重要。
今年4月，国税总局局长肖捷称，考虑到保障地方财政利益，营业税改征增值税后，收入仍归属地方，同时还要相应考虑地方收入主体税种构建问题。8月17日，财政部、央行、国税总局等三部门发出通知，明确试点期间，原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后仍全部归属试点地区。但由于目前试点地区由国税部门统一征收增值税，导致地方的财政自主权下降。
营改增使地方财政收入有所下降。11月26日，财政部、国家税务总局在南京召开“扩大营业税改征增值税试点”工作座谈会上提到，上海市1-10月减收225亿元，北京市两个月减收25亿元。另外，今年10月21日，在李克强主持召开的扩大营改增试点工作座谈会上，上海市政府负责人介绍，今年以来，通过在交通运输业和部分现代服务业实施营改增试点，共计减轻上下游企业税负170多亿元。
經测算，“营改增”后广东省试点纳税人税负将总体下降，减负约96～150亿元，其中深圳约30～50亿元。除了税收收入预期减少，广东省市两级财政还将安排专项资金，来补贴因“营改增”而税收增加的企业。10月29日，广东省召开“营改增”试点新闻发布会透露，广东省财政安排10亿元，各市也相应安排专项资金，对月平均税负增加1万元以上的试点纳税人给予补贴。目前省级10亿元已安排到位，资金补贴实施办法已经省政府审定。虽然安排周到，但短期内某些企业税收上升与补贴低效的弊端，恐怕难以避免。
要保持地方政府财权与事权的平衡，不外乎两条道路。
第一，在过渡期继续允许地方政府维持房地产财政，不仅卖地收入是地方政府预算收入的主要来源，房地产相关的税收也是地方政府的重要营业税来源。1994年财税体制改革以来，我国房地产业流转税采用营业税和土地增值税双重征收的制度，实行价内税。现行房地产营业税率为5%，以经营房地产的总收入为计税依据。
在营业税的九大税目中，包括建筑业和销售不动产业，两个税目并存对建筑收入双重征税，房地产业发展会带来地方税收高速增长，如2011年两者税收占营业税收入的49%。刺激房地产业发展就成为追求税收最大化的地方政府的理性选择，房地产经济难以消肿。营改增后，税收收入下降，地方政府对房地产行业的依赖可能更强。
第二，加紧推出财产税等地方税种。分税制各级政府财政收入有明确来源，物业税等税种是地方收入的主要来源，以供地方教育等公共支出。我国财产税比营改增复杂得多，将涉及到巨大的利益碰撞，何时能推出还在未定之数。但营改增理顺流转税后，理顺财产税是逻辑上的当然之举。
营改增目的是简化税制、强化财权，鼓励服务业发展。一个改革将引来更大的改革，增值税无法激励地方政府鼓励消费、降低产能。
支出调控能力仍有较大差距
1994年的财税体制改革虽然实现了财政收入的快速增长和“两个比重”的迅速提高，彻底扭转了财政尤其是中央财政长期被动的局面，但财权的调整并不意味着事权关系也同时得到理顺，通过支出体现的调控能力仍然存在较大的差距。
这一问题可从三个方面来比较：一是财政总支出占GDP的比例偏低。
发达国家财政支出的规模平均达到了GDP的40%左右，中东欧等转轨国家2000年分别平均达到了42%和33%。我国财政总支出的规模在改革开放后一直呈下滑趋势，分税制改革后这一趋势得到扭转，但直到现在这一比例也只有20%多一点。二是中央财政支出占总支出的比重偏低。发达国家中央财政支出占总支出的比重平均达到了60%以上，一些转轨国家中央财政支出占总支出的比重平均也达到了60%。我国中央政府占总支出的比重却呈现出逐年下降的态势。如果持续保持这种低水平的国家总财力和中央政府相对财力，就会在国家财政能力和实际需求之间出现比较大的缺口。三是预算外资金大量存在。不少地方为平衡财政收支，促进地方经济建设，把某些财政职能转移到其他政府部门，力求避免财政体制对地方财力的制约。这些被外移的财政职能和政府部门的行政权威相结合，缺乏必要的财政监督，导致地方预算外资金规模急剧膨胀。
省以下财政体制有两大矛盾
1994年的分税制改革主要着眼于规范中央与省级财政之间的收入与支出关系，对省级以下财政体制的改革并未作明确规定。由此产生两个矛盾：一是财政收支矛盾随体制运行而越来越集中于基层县和乡，一些正常性支出无法得到保证。财力集中缺乏划分税种的规范性，财权上收缺乏事权调整相配套，使县、乡两级支出基数和支出刚性增大，从而产生了省以下体制的矛盾和省以下各级政府的财权、事权关系不对称问题。二是基层财政矛盾已呈现向中央财政集中的趋势，逐渐形成支出的倒逼机制。在省以下体制无力自行调控的情况下，中央财政不得不在工资性支出、农村税费改革等方面实施专项转移支付，加剧了中央财政收入与实际可用财力之间的矛盾。在转移支付能力不足的情况下，各地由于经济发展基础和潜力的巨大不平衡，分税制后省际间财力调剂和省内县际间财力调剂的压力很大。
值得注意的是，与1995年转移支付制度刚实施时相比，中央对地方的转移支付结构中，各种应急性的专项转移支付所占的比重，已取代税收返还等存量部分居第一位。在这些专项转移支付在财权、事权关系不规范的情况下，它的迅速增加可能使财力增量部分的支出安排脱离分税原则和财权、事权的匹配关系，重新陷入界定不清的状态。
政府行政级次需要调整
我国目前仍在实行中央、省、市、县、乡五级行政体制和与之配套的财政体制，随着市场化程度的加深，政府行政体制和政府间关系也应当进行相应的调整。1994年的财税体制改革虽然实现了“两个比重”的迅速提高，但没有触动五级财政管理体制。过多的财政级次分割了政府间财政能力，使各级政府之间的竞争与权力、责任安排难以达到稳定的均衡状态，并进一步加大了纳税人对政府的监督难度。
国务院决定从一九九四年一月一日起改革现行地方财或包干体制，实行分税制财政管理体制，这是我国财政体制的一次重大变革，也是中央与地方利益的一次大调整。分税制实施后，地方的财源结构，收支结构发生了巨大变化，对地方经济发展、财政平衡产生了深远影响。因此，在分税制财政体制下，如何发展地方经济，确保中央与地方财政收入的稳定增长，努力实现地方财政平衡，是摆在各级地方财政面前的重要研究课题。本文拟就这一问题作一探讨和研究。
一、分税制改革的基本经济政策意图及其走势
（一）、分税制改革的主要内容。这次分税制改革是以分税、分征、分管、中央集中增量为主要特征，其要点可以想概括为：（1）实行分税制与税制改革同步进行，税制改革的要点是：一是统一内资企业所得税并建立统一的个人所得税制。二是建立以增值税为主体，消费税和营业税为补充的流转税制度。三是开征房地产增值税、证券交易税、遗产与赠与税，扩大资源税征收范围，改革城市维护建设税等。（2）在税制改革的基础上把税收分为中央税、地方税和中央与地方共享税，并分别建立国税局和地方税务局进行征收o(3)采用基数法，即以1993年收入实绩为基数，确定中央对地方的税收返还基数，保证地方现有既得财力不受影响。并明确，今后要逐年增如中央财政收入，提高中央财政收入占全国财政收入的比重，同时，按增量逐年增加补助给地方(即按消费税和增值税增长比例1：0.3作为增量划拨给地方，中央得70%，地方得30%)，逐步建立转移支付制度。(4)进一步明确中央与地方的事权，划分中央财政与地方财政各自所承担的支出范围，建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。
（二）分税制改革方案的基本经济政策意图。今年出台的分现制方案尽管受某些因素的制约而带有一定的过渡性特点，但总体来看，其经济政策导向是极为正确和鲜明的，这里主要包括:
1、引导地方在发展经济过程中兼顾速度、结构和效益，特别是注重提高经济质量和企业效益，目的是把我国经济发展尽快地转到以经济效益为中心的轨道上来。长期以来，我国经济发展重速度、轻效益的痼疾为何久治不愈呢?主要原因有两个：一是行政考核机制的驱使，使得地方党政领导自然地优先选择外延扩张型经济发展模式。二是利益机制的驱使。原体制下，地方财政超包全留，因而，许多行业尽管税大利小，甚至亏损，但由于税大，以税补亏尚有很多财政利益可得，所以仍要千方百计地加快发展。正因为上述两种机制共同 起作用，就使得以提商经济效益为中心的经济发展战略思想长期以来难以实施。今年出台实施的分税制方案，把直接依托于经济外延增长的增值税作为共享税，按75%的比例大头划给中央；把对部分行业征收的消费税全部划为中央税。一方面，给地方谋求加快经济发展保留一定的财政利益激励，对地方督促和帮助企业提高经济效益给予了极大的财政利益诱导；另一方面，在总体上又对地方偏重速度型发展给了一定限制，对盲目追求高速度发展进行釜底抽薪。一抑一扬，目标是把地方发展经济的注重点引导到同一个方向，即狠抓提高经济质量和企业效益，在此基础上谋求经济的尽快增长。
2、鼓励地方大为发展第一产业和第三产业，目的在于巩固农业基础，提高第三产业的比重，在前进中实现国家产业结构的合理化和高级化。原来一揽子包干式的财政体制下，由于地方财政收入范围大，其中，从第二产业征收的流转税占了大头，致使来自第一和第三产业的税收在地方财政收入中所占比重较低，因而不足以充分调动地方加快这两大产业发展的积极性。与此不同，今年出台的分税制方案，在把第二产业和商品流通环节缴纳的主要流转税收入大部分集中到中央的前提下，将包括农牧业税，农业特产税，屠宰税，营业税，房产税，契税，车船使用税，资源税等划为地方税，这种调整显然是为了诱导地方重视加快第一产业和第三产业的发展，以利实现国家调整三大产业比例关系的目标。
3、促进地方加强对城镇土地，农村耕地和国有土地转让，房地产交易的管理，节约使用土地，防止国有土地资源权益的流失。为了从财政利益机制上强化地方政府对土地资源及其收入管理的关心程度，今年出台的分税制方案把土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税连同土地使用权有偿转让收入全部划归地方固定收入，其政策意图是极为明显的。
4、抑制地方过多地发展烟酒业，高耗能产品，高档奢侈品和金融性企业，引导经济资源的合理配置，节约利用不可再生资源，防止金融领域的过度竞争。今年出台的分税制方案，在对烟、酒、化妆品、小汽车等11类产品加征消费税的基础上，把消费税和地方及外资金融性企业所得税划归中央收入，即从1994年起其新增长的部分地方将无利可得，这实际上是告诚地方，今后不要再积极促进这些行业的发展，从而有效地配合了有关产业政策的实施。
由以上几个方面可以看出，中央是把分税制及其税种划分作为实施新时期经济发展战略和国家产业政策的重要调控杠杆来自觉运用的，而且政策调节的色彩十分鲜明。一切比较明智的地方党政领导者，对分税制方案所蕴含的这些经济政策意图都会认真地加以分析、研究，并据以对本地原有的经济发展思路和规划进行响应性调整。
（三）分税制改革方案运行走势。分税制，涉及到政府间、地区间上下左右的财力再分配，再调整，关系到各方经济利益，因此这次分税制坚持了改革的彻底性与渐进性相结合的原则。本着这原则，实行彻底的分税制可能大体分三个步骤进行：
第一步：建立分税制的框架，实行初步的分税制。初步的分税制，即今年出台的体制，是一个不完全的分税制，它是在维持原有利益格局的基础上，实行新老体制双轨运行，仅就增量部分按分税制方法进行财力分配，它只是分税制一个雏形。实行这种分税制的主要目的是：在近期内按照分税制的原则和要求建立起一个框架，形成一个机制，为今后分税制改革的推行和深化奠定基础。
第二步：健全区域利益调节机制，进一步充实分税制内容。第二步改革的主要目的，就是按照分税制的要求，着眼于调整利益格局，充实分税的实质内容。具体讲，最主要的就是实施转移支付制度，并在实行转移支付制度中逐步推行支出计算的因素法，解决地区贫富差距扩大的问题，体现国家的宏观调控政策。同时，在财政法制建设，征管队伍建设，财源建设等各方面为分税制改革的进一步深化创造条件，为由初步分税制转变为彻底分税制，完成“量的积累”。
第三步：清除旧体制造留下的弊端，实行彻底的分税制。这一步改革，将进一步理顺关系，完善制度，规范责权利，清除旧体制遗留下的弊端，把收入分成制度改为分税分率征收制度，按照客观、科学、规范的要求，全面推行因素法，使之真正达到彻底分税制的要求。
二、分税制对地方财政经济的深远影响
（一）分税制对地方财政的影响表现在收支两个方面。
1、分税制后中央加强宏观调控，地方财源相对孩少，财力要净减少一块。比如省市最近调增某县增值税任务785万元，按原体制计算，这块收入纯属于超包收入，应全部留给地方，而实行新体制后，县财政只得31.25%，即 245万元，净减少财力540万元。
2、分税制把增幅较高的增值税大头由中央集中，把以往不被重视的涉农、零星税列为地方财政的固定收入，迫使地方税收征管工作重心转移。由于这些税种税源分散，计征困难，课税对象复杂多样，增长潜力不大，不稳定性强，有些税种如农业税固定不变，有些税种甚至呈萎缩下降趋势，势必加大了收入征管工作的难度。但是分税制后，为了适应支出增长的需要，这类税收必然成为地方财税部门培养和征收的重点。
3、分税制把外商投资企业和外商企业所得税列为地方固定收入，把资源税的大部分列为地方财政收入，因此，发挥本地资源优势，积极寻引进外资，扩大对外经济技术合作，拓宽国内、国际市场应成为地方经济主管部门和财政部门的工作重点。
4、分税制并未解决原体制中基数不合理和地方财政赤字等历史问题。分税制规定，计算中央与地方收入的上划、下划以1993年财政决算为基础，不处理任何遗留问题，这样一来，地方财政赤字，潜亏挂账、欠退欠补等何题，要靠自已消化，财政困难地区将难以为继，资金调度将更加困难。
5、分税制后地方财政收支矛盾更加尖锐。分税制一方面使地方现有财力相对减少，在企业效益普遍不高的情况下，增量也是有限的。另一方面，中央出口了，地方出票了的矛盾仍难以杜绝，仅公务员工资制度改革，当年增长财力根本无法弥补这一增支缺口，收支矛盾越来越尖锐。
（二）分税制对地方经济和企业的影响
1、分税制改革方案的实施，使地方经济结构也将发生显著变化，突出表现在：(1)第二产业的结构将进一步优化，资源配置将向高技术合量，高效益的产品转移，工业企业产品结构将进一步趋于合理，内涵扩大再生产之路将越来越被地方所重视。（2）第三产业将成为今后地方经济发展的主角，因为分税制后，地方财政固定收入的增加将主要依赖于第三产业的发展。（3）个体、私营、乡镇企业、三资等非国有经济在地方经济结构中居重要地位，并成为地方财政新的财源增长点。(4)农业在地方经济结构中的比重呈上升趋势，并成为地方财政收入的重要来源o(5)科技进步在地方经济发展中的作用更加显著。要想增强地方经济的发展后劲，壮大财源，只有依靠科技进步，不断提高地方财源构成中的技术含量，以实现科技兴财。
2、分税制对企业的影响主要体现在三个方面:(1)企业税收 负担总体上并不增加，但企业间税负不平衡。按照全国税制改革方案，总的测算，企业税负不增加，但由于税收结构的变化，纳税环节的改变，产品之间、企业之间、行业和地区之间有升有降，加上扩大征收范围和税基，税负在企业间变动较太。总的看，从事农产品批发经营的粮食、供销系统，商业批发、粮食、棉花加工等企业税负增加，从事商业零售业务企业、化工、建材行业税负有所下降。(2)基本取消减免税，企业实际税负增加。新的税制严格控制减免税，除税法明确的减兔税，其余一律取消。这样原来享受政策减免与困难减免的企业，如农用工业，民政企业，第三产业以及一些重点企业，依法按率征税，税负增加。（3）改变主要税种征收方法，地方政府难以给企业减税让利照顾。改革后，增值税由留税局负责征收，征收方法也进行了重大改革，实行价外计征和税款抵扣制度，并取消税前还贷，加上专业银行商业化，对企业的生产经营和技改投资都提出了新的更高要求。
三、分税制后促进地方经济发展和财政收支平衡的对策措施
分税制改革后对地方经济发展和对财政收支平衡，增加了一定的压力，但同时也带来了新的机遇。因此，地方政府和各级财政部门应紧紧抓住这一机遇，及时调整工作思路，根据新财税体制的政策导向，调整地方经济和财源发展战略，改革理财模式，拓宽生财聚财领域，调整优化支出结构，综合运筹财政资金，势力实现财政平衡，促进经济发展。
(一)统一思想，转变观念，尽快适应新体制的变化，分税制财政体制是目前许多国家在协调中央与地方财政分配关系时普遍采用的一种较为规范的体制模式，我国今年出台的分税制改革，是社会主义市场经济发展的客观要求，是正确处理中央与地方利益分配关系的必然选择。谁能在这种体制变革中尽快转变观念，尽快适应新财税体制的变化，用新观念、新思路、新方法理解新体制，谁就掌握了改革的时机和主动权。因此，只有统一思想，统一认识，才能增强推进改革的坚定性和自觉性，才能把握时机，变被动为主动，寻求振兴财政和经济发展的有效途径。
（二）调整产业结构和产品结构，全方位培植和开发财源。
经济是财政收入的源泉，发展经济从财政角度来看就是进行财源建设，分税制的财政体制下，财源已按税种和行业划归不同级次的政府所分享，不同的经济发展模式和产业结构给不同级次的政府带来的财政利益份额将会差异很大。所以，根据分税制方案的税种划分格局及其所蕴含的经济政策意图，地方要对既有的经济和财源发展战略规划进行适当调整，使自己的经济发展目标与新财税体制下地方财源增长目标最大限度地达成一致。这样做，既符合中央的宏观经济政策导向，又能及有效地推进地方财政利益。为此，结合某县实际情况，今后调整地方经济和财源发展战略的一般方向及其措施，可以概括为以下几点:
第一、切实摒弃速度至上的粗放发展思路，突出强调效益优先的原则，全力培植和挖掘效益财源。一是要抓住产权制度这个根本，建立以股份制为主体的现代企业制度，大胆运用发包、出租、参股、拍卖、国有民营、组建企业集团等多种形式，促使企业转换经营机制，搞活生产经营，力减企业亏损；二是要抓住企业内部各项改革，抓住分配制度这个核心，改革企业的人事制度，劳动用工制度，工资分配制度，从经济利益上协调企业和职工的关系，努力提高劳动生产率，全力增加企业收入。三是增加资金投入，加快现有企业的技术改造和整体技术进步，提高企业的竞争能力和利润率；通过建支柱行业，创名牌企业，调整产业结构和产品结构，椎动主体经济新崛起，真正形成一批能够支撑财政的重点骨干企业。四是对新增投入创办企业，则要以利润率为中心，搞好前景预测和可行性论证，选择能够保证较高利润率的行业门类和组织形式；选择一批科技起点高的大项目和附加值高的新产品，以增强地方经济实力和发展后劲。
第二、大力扶植发展农业，扩大第一产业财源的深度和广度。从经济上说，发展农业有利于增强第二、三产业发展的基础。从财政上说，农业税收是实行分税制后地方财政的一项主体税收，同时国家提高了农业税的计税价格，扩大了农业特产税开征范围，使第一产业财源在地方财源总体中的战略地位大为提高，所以我们要充分利用农业大县、粮棉大县，以及丰富的农副产品资源优势，大力发展创税农业，要彻底转变过去那种农业不能富财政的观念。发展农业财源，一要走“高产、优质、高效”农业之路，狠抓粮、棉、油等产品的生产，在此基础上，注重在资源的转化中培植基础财源，形成以粮食、棉花系列开发为主体的整体效益，通过实施“两化联动”，即提高农业的外向化、产加销贸工农一体化水平，让农业在生产经营过程中增产增值，实现富民富财政的目的。二要充分开发和利用各类土地资源，大力发展种植、养殖、林果等农林水牧产品，发展多种经营，建立一批有特色、有规模的蚕桑基地、水果基地、中药材基地、特种水产品养殖基地、猪、牛、羊等畜禽养殖基地等，努力增加农业特产税收入。三要加快市场培育和建设，促进农村商品生产。市场是一切经济活动的载体，是将农业资源优势转化为经济优势的重要纽带，因此，要积极支持建立不同层次的农副产品批发市场，为大宗农副产品的集散提供场所；要支持建立不同类型的专业市场，形成区域特色和优势，促进农村产业结构的调整；要发展农村生产要素市场，使人才、技术、信息进入市场领域，实现合理配置；要拓宽筹资集道，建立一个以国家财政投入为导向，以集体、农民投入为主体，以信贷、外资、股份集资为补充的多元化、多渠道始投资体系，为办好市场，提供资金保证。
第三，加速发展交通运输业、邮电通讯业、科技开发业、会计及法律公证业、旅游业、房地产业及其他生产生活服务业，把第三产业培植成为各级地方政府的支柱财源。加快发展第三产业，既可以克服对整体经济增长许多瓶动制约（如交通、通讯)，改善投资环境和居民生活条件，创造更多的就业机会，又可大量增加营业税和土地增值税等地方财政收入，而且发展潜力极大。对此，应依靠港口、电厂、省级开发区及广阔的沿海滩涂区位优势，大力发展交通运输业，形成以县港务局、县航运公司为龙头，走海上运输、内河运输，陆路运输并举之路；积极开发旅游业及一些服务行业；鼓励商业、物资业大力 发展集团经营，走大流通之路，以取得规模效益。
第四，在搞好固有经济、巩固和提高骨干财源的同时，积极推动各种非国有经济的发展，扩展和壮大生力财源。要通过采取更为得力的政策措施，放手发展个体、私营和城乡股份合作经济，加速发展乡镇企业和三资企业，努力提高地方财政收入中来自非国有经济的比重。
第五，切实抓好城镇国有土地、农村耕地和房地产的行政、财税管理。杜绝土地资源的滥用浪费，正确引导房地产业发展，防止土地和房地产交易有关财税收入流失、使之成为真正的新兴财源。
（三）强化收入征管，竖排依法治税，切实抓好预算外资金管理。针对分税制后，留给地方财政的税种零星分散，并且随着非国有经济的快速发展，来自非国有经济的税收在地方财政收入中的比重将越来越大，严格控管、堵塞“跑、冒、滴、漏”，减少税收流失，将成为地方财政放入增长的重要措施。同时要大力抓好行政事业单位预算外资金管理工作，管住管好各项预算外资金，努力增强财政的调控能力，缓解财政困难。
（四）调整优化支出结构，增强财政介入市场的力度。实行分税制后，为确保地区经济发展重点，地方财政应按照市场取向原则，及时调整优化支出结构。首先，在保证宏观经济结构合理的前提下，综合运筹地方财力，打破预算内、外界限，打破所有制界限，把各项可以调度的资金，集中财政统管，由政府统筹安排。其次，调整投资结构，在保证机关事业单位“吃饭”的前提下，集中财力办大事，彻底改变撒胡椒面的做法。投资重点应当是：(1)农林特产业；（2）有特色的传统工业项目和高效益企业；（3）第三产业；（4）高科技先导型产业；(5)地方教育等。第三，以市场为导向，强化事业费支出管理。要通过积极支持和鼓励事业单位利用自身每件，开展有偿服务，积极创收增强事业单位自给能力，加快事业单位财务改革，促使全额事业单位向差额、差额事业单位向自收自支过渡，节约财政支出，努力减轻财政负担。第四，加强行政经费，公费医疗经费等非生产性支出管理，强化财政预算管理意识，硬化预算约束机制，尽快摆脱当前地方财政收不抵支的困境。
四、分税制方案实施后要注意的几个问题
一是要正确处理好中央利益与地方利益的关系，树立大财源发展观念。分税制方案对不同级政府的税源划分一般都是你中有我，我中有你的，只是份额大小有别而已，因此，维护中央利益也是各级地方政府义不容辞的责任，无论在财源建设还是在日常财税管理工作中，都应当兼顾中央和地方两者的利益，防止出现新的地区封锁，条块分割和地方保护主义。
二是要正确处理好财政利益与经济结构整体合理性的关系，树立效益观念。经济的发展，既要讲究经济效益、社会效益，又要重视财政效益。地方政府指导经济发展不考虑财政体制环境变化，不顾及各个产业发展对地方财政的回报率，那显然是不明智的。正确的做法，是努力实现财政利益最大化与经济结构总体合理性的高度结合，既避免为争得部分财政利益而损害经济结构的协调性，又防止不顾地方财政利益而盲目追求结构齐全，自成体系。
三是要协调好同级政府各部门之间的关系，树立全局一盘棋的观 念。对于调整地方财源发展战略，地方财政部门有着先谋划和积极建议的责任，但单靠财政部门的努力是难以实现的。因为财源发展寓于经济发展之中，而经济发展规划的制订、调整和实施，必须在政府的统帅下各有关部门统一认识、协调动作、同唱“一个调”、共演“一台戏”，才能奏效。
摘要：1994年中国财税管理体系打破“包干制”框架，实行分税制改革，到如今已有20年。其间中国经济发生了天翻地覆的变化，分税制改革牵一发而动全身，在中国每项影响宏观经济进程的大事中，都贯穿有它的身影。分税制结束了中央财政虚弱、地方乱象横生的历史，却又成了高地价高房价、地区发展过度失衡的开端，文章用历史的方法将这些片段串联起来，以期阐明一个分税制改革对于20年来中国经济发展变化的影响过程。
关键词：分税制；财政分权；土地财政；地方融资平台；地方债
1994年，是中国财政史上不可绕过的一年。这一年，中央和地方的原有利益分配框架被打破，确立了以分税制为核心的税收分配体系，对中国之后的经济社会发展产生了巨大影响，也形成了新的利益分配格局。分税制的实行，贯穿着中国经济发展的每一个历史据点，从市场经济深化到东西部经济的梯度发展，从08金融危机到从四万亿投资、从城市化建设大举推进到地方融资平台建设等等，其间每一件大事的走向都无法规避分税制的影响。时至今日，分税制依然牵动着中国经济前进的每个步伐。那么，20年来，分税制在中国的改革中到底扮演了一个怎样的角色，功过几何？让我们回到改革开放以前，从头说起。
一、中国财政管理体制改革演变的简要回顾
未改革开放以前，中国的财税管理体制是与计划经济的经济组织形式相适应的统收统支。那时的中国，信贷、财务、国家预算几乎杂糅在一起，国有企业与全民所有制企业的利润悉数上交，用以完成国家今后一年的各项支出。由于当时的物资是有国家统一调配，因此财税体制也必然与这一形式相统一。但随着中国的改革开放，计划经济逐渐向商品经济、市场经济过渡，这一统收统支的财税管理体制也走到了尽头，于是财政包干制的改革顺势启动。
始于1980，终于1994的财政包干改革，经历了几个“收收放放”的阶段，其间具体内容细致复杂，但大体来说中央政府的初衷是要“放权让利”，提高各地方经济建设的主动性。由地方政府按不同的方式承包一定的税收数量，多余的钱地方自己留下，不够的钱地方政府想办法补上。这种承包制与当时正如火如荼开始的农村土地承包、城市企业和其他机构的部分承包并无二致。
1979年前，计划经济使社会失去活力，在农产量萎缩、国有企业效率低下的背景下，中央允诺了凤阳小岗的“家庭联产承包责任制”行为，并将其作为农村改革模式进行深入推广。很快这股潮流也波及到了城市、企业、事业单位，于是不可避免的这办法也被引入财税领域。
从农村的承包、城市的承包再到税收包干，可以说都是中国计划经济向商品经济过渡的产物，是摸着石头过河探索出来的。承包制潮流开启后，中国经济迎来了崭新的春天，农产量突飞猛进，企业回复活力，地方经济也展现出新的面目。无疑在当时的形势下，包干制相对于统收统支来说是更为进步的财政管理形态。但随着包干改革的深化，很多问题逐渐浮出水面。
其中首当其冲的就是承包、分成数额的不科学核算与划分。没有固定的标准与统一的测评体系，直接造成地方承包的税收数量、征税方式取决于与中央讨价还价的能力。包干不仅在第一步定制规则上就有先天缺陷，而且在征税过程中，中央政府没有自己的征税机构，只能依赖于收取地方政府征收上的税款，无异于受人掣肘，陷入被动境地。对于地方征税监管体系的缺乏与信息的缺失更使中央政府没有足够的力量管控地方征税行为，于是地方政府权力日益膨胀，隐瞒收入、税源的违规做法更是不在话下。为了将更多的税收留在当地，地方政府还尽量将预算内收入转为预算外，逃离出财政管理体制监控的预算外收入，不仅造成财政收支混乱，也为滋生官员腐败提供了温床。包干制实行后最直接反应就是中央政府财政收入占总财政收入的比例从1985年的38.39%直接下降到1993年的22.02%。中央财政虚弱、地方乱象横生，使得1992年以刚入职国务院的朱镕基为首的中央领导人下决心整改，经过大量的走访、调研、说服工作，93年12月15日国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，分税制改革正式拉开序幕。
二、分税制改革中转移支付改革滞后加剧地方发展不平衡
如果说包干是“放权”，分税则是“收权”。分税制的框架下，把所有税种划分为中央税、中央与地
方共享税、地方税三种。其中中央税包含关税、消费税、央企所得税；中央与地方共享最大税种增值税，按75：25的比例分成，2003年后除部分大型央企所得税依旧作为中央税外，其余企业所得税与个人所得税中央与地方分别按60：40分成；地方收取的税收主要由营业税、房产税、土地有偿使用收入和其他一些小税种组成。很快，分税制将中央、地方利益分配格局倒转过来，1994年中央财政收入占总财政收入的比重从1993年的22.02%一跃而至55.70%，此后也一直保持在50%之上。分税制成功的解决了中央财政空虚的难题，加强了中央对于地方的管控能力和对于宏观经济的调控能力。但在分税改革中，有一个极重要却未触及的盲点遗留至今，就是转移支付。在收入方面的改革完成后，相应支出方面的转移支付改革却一直滞后，基本保留了包干制下形成的转移支付体系。
尽管到2011年分税制已改革将近18年，但从上表中可以看出除了最上面的国防、国债利息、外交、金融监管支出、科学技术等5项内容，其他项目，包括文化、卫生、社会保障服务等公共服务在内的支出，地方政府的支出总计都超过了中央政府。但公共服务、社会福利作为一个国家为国民提供的最基本产品，不应因地区财富的悬殊而形成差异，应朝着均等化的方向发展。正是由于分税改革中，遗漏了转移支付部分，致使地方财权和事权错配，地方政府财权上移却仍需担负医疗教育等公共服务支出，从而形成了我国经济实力好的地区公共服务水平高，经济实力差的地区公共服务水平低劣的局面。以教育为例，东部发达城市有着宽敞明亮的教室，先进齐全的多媒体设备，而西部贫困地区的小学却只能以低矮简陋甚至漏风的平房做教室，更勿论具备现代化设备。市场经济的发展是一个调剂资源、优胜劣汰的过程，必定会产生贫富分化，因此面对教育、医疗、社会保障一类的大宗公共开支，就必须由财力雄厚的中央政府承担起来，但我国反而颠倒过来，这不论是从道义伦理还是经济运行规律来看都是极不合理的。
当然94年的分税制改革是一种典型的增量改革，即尽量不触动地方既有利益，而改变未来增量收入的分配格局。为了缓和分税推行的阻力，中央政府在改革内容中加入了“税收返还”政策，将收上的税款再以税收返还的形式返还给税源地。高比例的税收返还意味着富裕地区交的税多，但是返还的也多，穷的地区则相反，此时转移支付就丧失它平衡地区差异，调节再分配的功能。1993年分税前，上海市人均财政支出是新疆的2倍，但到1995分税后一年，却变成了3倍。
三、寄希望于土地财政的地方政府行为异化
事权和财权的骤然割裂，让地方政府有心办事也无力出钱。为了保证地方公务的顺利运行，地方公共服务供给到位、为了提高本省GDP总量、为了政绩形象面子……。一切的一切只有靠地方政府自谋出路，于是“土地财政”、“地方债危机”等等名词接踵出现，地方政府行为异化日臻严重，以至如今已到积重难返的地步。
在2013年举办的崇礼中国城市发展夏季论坛上，与会的一位县长感慨道，“我们县虽然小，但它是以工业为主体的县域经济，增值税的85%全部上交了，只有10%，你说我不去卖地我干嘛，这种就会带来两种迹象，第一种，你有地卖的可能卖地。现在房地产市场不行了，不准卖地了，我可能就不干实体经济了，那就干多少算多少，最好不当这县长。”这位县长的发言其实吐露了中国很多基层地区领导人的心声，“土地财政”是逼出来的，最大的税种大头都给了中央，我们什么都没有，只好去卖地。
土地财政，即地方政府通过拍卖、招标、挂牌等方式出让辖区内的土地使用权以获得高额土地出让金来补充财政收入的方式。土地财政运作方式简单，但获取利润极高，因此各地政府乐此不疲。以杭州为例，2009年其卖地收入达1200亿元，雄踞中国榜首，而起同年的财政收入却只有550亿，只是其卖地所得的46%。直到今年，土地财政的势头依然没有消解迹象，就在9月份，融创集团以7.3万元/平方米的价格拿下北京农展馆地块，轰动全国，成为中国新地王。有人粗略的给融创算了一笔账，加上建筑、管理、税费等成本，建成后的物业起码将突破15万/平方米的大关。难怪地产大亨任志强为地产商辩驳，中国的高房价不能怪地产商，是地价推动了房价，地产商不可能拿到天价土地，去为穷人盖低价房。住房是关乎百姓能否安居乐业的民本问题，但高房价甚至让中国月收入过万的白领阶层依然望而却步，没有幸福感和归属感，其中原因到此也不言而喻了。
分税改革不完善造成的地方财政吃紧，靠土地出让金来负担地方开支，这样简单粗暴的土地财政酿成的恶果是多重的，绝不仅仅只是为广大百姓压上了买房难的大山。地方政府获取土地也需要成本，这成本就是拆迁。每占用一户人家土地，就必然要给予相当的拆迁补偿。但是地方政府本就是因为缺乏资金才靠土地筹钱，必然就不会给予当地居民太高的补偿标准，尤其是相对落后地区，从而埋下引发严重官民对立和群体冲突的种子，成为社会不稳定的一大隐患。从09年四川唐福珍强拆自焚事件到10年江西宜黄拆迁自焚，再到13年5月的福建惠安村民反对强拆扣押特警和前不久的河南周口农民因抗拒强拆服毒自杀等等，强拆俨然已成为中国民众怨气最盛怒火最烈的地带，甚至有人对这些行为冠以触目惊心的“血拆”之名。土地被征走的农民很多人迫于生计进入到了城市，而囿于户籍所限城市的公共服务也覆盖不到他们，生活的困苦，待遇的不公很容易就使这些人走上报复社会的道路，陷入万劫不复的深渊。
中国的政治体制是高度集权的结构，官员权力相对集中，缺乏监督，而土地出让的价格、方式、对象都须经过行政审批才能最终确定，因此在土地财政运作的过程中，自然就滋生出了官员腐败的温床，为寻租创造了有利条件。从近几年官方媒体通报的官员落马案件来看，特别是对当地土地有话语权的实权者十有八九都参与了土地交易，方式几乎都是运用自己手中的权力将土地批给自己的亲戚或者商人同盟。而上下打点官员、请客招待送礼等等费用对于开发商而说自然是一笔成本，这笔“腐败成本”最终必然会转嫁到物业价格上，这在房地产业早已不是什么新鲜事。
地方财政的收入拮据和腐败空间的滋生分别可以说是土地财政形成的被动原因与主动原因，抛开其对社会公平正义的损害，它对整个中国经济发展模式也产生了巨大影响。由于以工业为税源的主要税种增值税大部分上交中央，使得地方并无心引导工业与实体经济的健康发展，而是以各种方式出让土地。自2003年，中国出现了一波兴建开发区、工业园、产业园的热潮，以致现在各市县占地最多的就是这些园区，这些园区名义上是招商引资，发展高新技术和工业，实际上就是地方政府圈占了土地，而且往往是市郊和农村的土地后，将其在土地一级市场上转让给开发商。但这些园区设立的目的、主导产业和未来规划往往并不明晰，重复建设的沉疴痼疾也就无法避免，于是无怪乎“产能过剩”和“产业布局不合理”在关注中国经济的各种报章的出现频率是越来越高。
四、祸根深埋的地方债危机
然而，客观来说，地方政府严重依赖土地财政维持运转的做法只持续到2009年。09年之后地方政府陷入了一轮更为猛烈的融资投资热，就是为2008年国务院出台的的四万亿投资计划中安排给地方的新增投资项目准备配套资金。
四万亿投资计划，落实到地方上被称作“扩大内需促进经济增长十措施”，在此扩内需十措施下达至地方后，各省开始积极争取这个计划中的中央新增投资项目。虽然号称四万亿，但中央直接投资的只有1.18万亿，余下的近三万亿需要地方财政自行解决，这部分就被称作配套资金。当时中央也考虑到地方收入来源有限，于是2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进过敏经济平稳较快发展的指导意见》，其中明确提出要“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”另外，为了防止地方拿到项目后，不积极落实配套资金，财政部在09年专门发布《进一步加强中央建设投资预算执行管理的通知》，表示对于配套资金不落实的地区，将扣减或暂缓下达该读取后续中央建设投资预算。一边是地方融资平台的放开，一边是不落实就要削减中央投资的明确导向，各地方政府只能识时务的筹措资金。
面对巨大的三万亿缺口，即使土地财政收入此时也显得捉襟见肘。据审计署今年发布的数据，4个省级、17个省会城市2012年土地出让收入比2010年降低2.83%，而这些地区需要偿还的债务2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。
可以说肇始于1994分税改革，地方建设碍于资金瓶颈就已陷入被动乏力状态，催生出土地财政这样的畸形产物，到08年的扩内需政策又直接激发了地方政府的投资需求，这时显然土地财政也不能满足地方“胃口”了，取而代之，地方融资平台债务高筑成了当下各方最为关注的严重问题。所谓融资平台的实际载体就是城市建设投资公司，以下简称城投公司。各地城投公司获取资金的方式大致有三，向商业银行贷款、发行公司债券、向其他公司或个人借款；其还款资金来自于地方财政拨款、所投资项目的经营性收入。在早期的城投公司运作中，第一种向商业银行贷款占了融资来源最大比例，这些贷款基本都投向了短期内
没有收益或收益很低的基础投资建设，如道路改造等，但城投公司形成的经营性现金流很少，根本无法按期还贷，因此很多城投公司都被银行列入授信黑名单，并成为银行风险监管的重点整治和防范对象。但银行监管层的重点只是资产负债表上的业务，却忽视了规模越来越大也较难管理的“影子银行”。在直接获取贷款阻力加大后，城投公司采用了一个变通的办法，通过银行发行理财产品。银行利用理财产品来吸纳资金，到期有加上利息的回报，实际性质与吸收存款一样，但却被划为表外业务，游离于正规监管体系之外，因而也被称为“影子银行”，通过“影子银行”，大量资金正在涌入地方融资平台，成为目前随时会引爆危机的定时炸弹。
在09年《进一步加强信贷结构的指导意见》 颁布，国家鼓励融资平台发债的条文出台后，发行城投债逐渐与商业银行贷款并列成为主要的融资渠道。以上饶城投集团公司为例，2008年底融资不到3亿元，全部为商业银行贷款，到2010就实现融资17.96亿元，其中发行企业债券10亿元，占55.7%成了最大部分。虽然一定程度使商业银行避开了风险中心，但城投债的发行使地方政府债务率逐年加大。在地方债风险膨胀被中央注意到后，2012年审计署对36个地方政府本级债务情况进行了审计，结果显示同年有9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%。此外审计结果还指出由于偿债能力不足，一些省会城市只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市2012年借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。没有偿债实力借新还旧的做法掩盖了地方政府资不抵债的危机，无异于饮鸩止渴，长此以往，雪球越滚越大，局面将更难收拾。
很多学者将地方融资平台的风险归结为“正门没开”，提倡修改《预算法》来为地方政府直接发债放行，这样可以将现在由融资平台兜兜转转所借的债务置于可监管的视野之中。但是鉴于我国地方人大很难起到对财政收支实质性监督作用和实现预算硬约束的实际，恐怕一旦打开允许地方政府发债的政策阀门，在地方领导人对于GDP政绩的渴求氛围中，地方负债率将如开闸泄洪般不可控制，最后的结果就是将债务直接转嫁到债权人即公众头上。而且，我国的官员任期制度，对官员借债又减少了一重约束，助涨了其举债冲动，因为借来的钱投向建设，在任的一届成绩上去了，还债？那就不是本届任期要考虑的了。从经济学的角度来看，地方政府不论是搞土地财政，抑或大肆举债，其实都是“理性人”的行为，地方政府要支出要发展自然就得解决资金难题，这其中“错”的不是地方政府，而是规则，地方政府行为的扭曲恰恰体现的是规则设计的扭曲。在分税制改革始终不够完善留有缺陷的前提下，利益分配一直就没有得到公平解决的地方政府面对刺激经济扩内需大潮的来袭，就更加显得盲目与无所适从，当形成了一条异化扭曲的卖地和借债做依托的发展路径后，此时已是骑虎难下。若想要地方政府放弃长期以来奉融资平台为圭臬的做法，引导其走上健康良性发展道路，就必须打破原有的利益分配框架，全面深化分税制改革，尤其是完善转移支付制度。
五、分税制改革路在何方？
从94年实行分税制至今，已有整整20年。其加强中央宏观调控能力，充实中央财力，规范地方经济行为的改革初衷早已实现，使中国经济面貌焕然一新，成绩有目共睹。但由于种种原因，转移支付改革的滞后与事权财权不相匹配的遗留问题却一直存留至今，成了分税改革最大的缺陷，也产生了诸多负面影响。而随着时间推移，市场经济发展深化、经济政策重心向扩内需增投资倾斜转移时，这种负面影响就变得愈加不可忽视，乃至成为目前中国经济最大的风险隐患之一，以至于到了如今不得不变的地步。
2013年5月24日，财政部和国税总局联合发布财税〔2013〕37号文，正式宣布将于同年8月1日在全国范围内开展营改增试点。这不啻于向财税分配制度投了一颗重磅炸弹，必定激起巨大波澜。此项改革的初衷是降低第三产业税负，改变我国重商品轻服务的格局，去除重复征税，引导税收体系走向合理化公平化。但实际上，营业税是地方的主要税种之一，一旦变为增值税，本就乏善可陈的地方税空间将变得更加狭窄，因此营改增的推广势必牵动财税体制的改革，倒逼税收分配新政的出台。无疑，不论对地方政府，抑或中国整体经济来说，这都是一个利好的消息。
参考文献
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我国现行的分税制财政体制还不是一种十分成熟的分税制体制, 十多年来, 分税制改革虽然取得很大成效, 在较短的时间内迅速提高了中央财政收入占财政收入总额的比重, 初步实现了中央与地方财政关系由行政制衡向机制制衡的转变, 但分税制改革也遗留了中央与地方事权和财政支出划分不明确、中央与地方事权和财权划分不匹配、中央与地方转移支付不规范等问题。因而, 它离真正意义上成熟的分税制体制还有较大的差距。而且, 我国是一个五级政府架构的大国, 财政体制安排不仅涉及中央与地方的财政关系, 还涉及到省以下四级政府之间的财政体制安排。
1994年的分税制带有一个明显的特点:就是仍然保留了许多包干体制的痕迹。它只是一个过渡体制, 仅仅建立了一个分税制的基本框架。这种过渡性质带来一个始料未及的现象, 1994年以后基层地方政府出现了明显的财政困难。在千年之交的前后, 全国两千多个县级单位里, 最高峰时, 一千多个县欠发工资。这是县乡财政困难的一个非常直观的、非常有代表性的反映, 即维持政府体系的基本运行都出现了问题。突出表现就是, 中央财政集中的财力过多, 地方财力不足, 特别是基层财政困难, 中央财政财权过大, 而地方财权偏小, 特别是基层财政基本上无财权, 财力大小完全听凭上级摆布。
1994年分税制的缺陷之一, 是没有解决好省级以下财政体制的问题, 中国的财政体制实际上是“双轨制”;中央和省级政府之间采用分税制, 而地方政府之间仍然采取“承包制”或采取具有承包制特征的财政体制。也就是说, 分税制除了实现中央和省之间的收入划分外, 其他政府层级基本没变。地方四级政府之间的财政关系不是依法划分, 而是以行政权力来调整。而且, 近年来, 上级政府学会了以法律和法规作为自己的工具来捆绑、规制下级政府, 借此扩大上级政府权力。特别表现在财政支出责任上, 形成一种层层下压的体制。从省级政府逐级向下传导, 使得县乡政府承担过多的财政责任, 逼迫基层政府不得不“刮地皮”。为此, 完善省级转移支付制度, 是完善分税制财政体制的迫切需要, 是缓解县乡财政困难和巩固省级财政体制改革成果的迫切需要, 是缩小地区差距、促进全省经济社会协调发展的迫切需要。
二、明确界定事权职责, 避免再现信任危机
事权划分是分税制财政体制的基础。事权划分合理与否直接决定一级政府承担的职责是否与其政府职能相适应, 也影响着财权分配以及转移支付制度的合理与否。我们也应该看到, 现行的分税制财政体制还存在许多内在的体制缺陷, 诸如政府间的财政关系缺少法律的规范、政府间事权责任界定不清、省级以下地方政府间的分税制改革尚未真正启动、财政转移支付制度还不健全等等。因此, 解决当前基层财政的财力困境问题, 也必须着手于调整各级政府间的支出事权。同时, 事权界定要与中央、省、市 (县) 三级政府架构相结合, 并以法律形式加以规范。
目前, 我国政府间事权划分不合理, 一个突出的表现就是各级政府层层下放事权, 导致县乡基层财政事权负担过重, 基层财政陷入困境。据国研中心调查, 我国义务教育经费87%由县乡承担, 省级财政承担11%, 中央财政只负担2%, 而且, 除了教育, 各领域包括科技、农业、卫生等都有增长的要求, 不可能保一个领域而置其他领域于不顾。而将这些事权责任都压到县乡财政头上, 无疑构成其沉重的负担。2009年10月15日, 国家发改委财金司司长徐林透露, 截至目前, 地方政府的负债已达5万亿元。基层财力如果出现难以运转的情况, 势必会导致政权不稳定, 老百姓的权利就得不到保障。因此, 应将农村义务教育、公共卫生、社会保障这些事项的投资主体上升为中央和省级财政, 既能促进这些事业的发展, 也能极大缓解县乡财政的困境。同时, 各级政府间的事权划分一定要以法律的形式加以规范, 杜绝各级政府特别是高层级政府的财政机会主义行为, 保障政府间事权关系的稳定性。
而一些财税政策的制定实施由于缺乏与地方的沟通, 同样加剧了双方之间的隔阂和不信任。像所得税, 原来属于地方, 后来变成国家60%, 地方40%, 这让地方很难承受。同时出台的税费减免政策, 还增加了地方政府的财政负担, 再加上中央财政支付许多情况不到位, 相关配套政策不完善, 造成“上面请客, 下面埋单”的情况时有发生。比如, 企业改制过程中, 一些效益差、包袱重的亏损企业甩给地方政府;再就业政策, 中央只给政策, 不给钱, 地方苦于财力吃紧而无法落实;公务员加薪, 只给政策, 却不给地方政府拨款项。上级政府把发展经济、安全生产、社会稳定、计划生育等方面的压力都留给了县级党委政府, 却没有给县级政权配备好足以完成上述使命的职权, 中央好多政策地方执行不到位, 是因为这个财政体制和事权不匹配, 地方政府很难做到位, 这也是造成上下缺乏基本互信的一个重要原因。
三、创新县乡财政体制, 构建完善地方税体系
历史经验表明, 政治危机往往以财政危机为先导, 又尤其从地方政府开始。在当今社会主义经济建设过程中, 能否成功建立公共财政制度, 是能否摆脱“黄宗羲定律”的关键, 而建立公共财政, 必须继续深化财政改革。其实, 财政改革能够有效地使政治体制改革和经济体制改革结合起来, 解决两者之间的脱节问题;能够在规范的政府运行中得以实现, 有利于解决横向和纵向的政府间关系, 使之规范化、制度化, 根本上解决地方财政的困局。就如何重振地方财政, 尽管各级财政官员以及专家争议众多, 但结合基层实践和中国国情, 基本方向已有所共识, 除了上述提到的, 明确合理确定中央与地方各级政府的事权划分, 此外, 应构建完善稳定的地方税体系, 赋予地方政府可靠的财力。必须为地方政府尤其是县乡政府划分能确保基层稳定发展的税收, 地方政府存在的基本理由, 就在于它能够为本辖区内居民有效率的提供满意的公共服务。设置地方税的意义, 即在于使地方政府能够具有一部分较为稳定的收入, 以便提供这种公共服务。这就应该考虑将适合地方政府征收的资源税、财产税和环境税留给地方或大部分分成。至于中央加“两个比重”, 应更多考虑中央层面实现税收统一的公共预算完整性改革, 而不是在税收上继续挤压地方。
目前地方政府主要税收来源是营业税和企业所得税, 在2002年实行所得税分享改革之后, 来自第二产业的地方税收收入比重下降, 使地方税收更加依赖于第三产业的营业税。但一般而言, 间接税不宜作为地方税收的稳定收入来源, 特别是一旦进行增值税扩大范围的改革, 会大大缩小营业税的税基。从发展前景来看, 市 (县) 财政则应积极发展财产税并逐步将其确立为主体税种, 同时切实增强对城建税以及其他一些地方受益税种的税源监控, 增强市 (县) 财政收入的组织规模和保障能力。因此, 在分税制体制改革中, 地方政府稳定的税收能力是应该重点解决的问题。如果积极推进, 完全可以积小胜为大胜以取得财税改革阶段性成果, 有助于切实解决当前最令人担忧的地方财政困难, 有效缓解基层政府的财力困境。
摘要：1994年的分税制改革是我国财政制度变迁史中具有里程碑意义的重大变革, 它对于明确中央与地方财政的财政分配关系, 振兴中央财政, 遏制地方“诸侯经济”, 以及对于建立与社会主义市场经济体制相适应的新型财税体制, 都具有重大意义。分税制改革后, 我国中央与省级政府间的财政关系较从前明显理顺, 而省以下各级地方政府间的财政关系远未厘清, 地方财政体制建设严重滞后, 尤其是基层县乡财政十分困难, 严重影响了部分地方的社会稳定和政府权威, 任其发展势必会导致地方财政危机进而威胁到中央财政, 因而加强地方财政体制建设和进一步理顺地方政府间关系是我国财政体制改革总体框架十分重要且极为急迫的任务。
1993年-2003年这10年正是朱镕基担任副总理和总理的时期。这10年奠定了中国经济的市场基调。在此之上，政府的经济政策（包括应对1992年～1993年的恶性通货膨胀以及1997年的亚洲金融风暴）也基本上没有大的偏误。这确保了中国经济的宏观平稳和国民财富的快速积累。
在观察和研究中国经济改革的经济学家当中，1993年总是被界定为一个分界线。不少经济学家在总结那段时期的改革时总是说，1993年之后，中国开始真正加快了市场化改革的步伐，更坚决地朝向市场经济体制转轨了，因此中国的经济改革战略和增长机制在1993年前后有了可以观察到的显著改变。西方的经济学家（如巴里·诺顿）把1993年之后的改革战略的改变归结于邓小平在党内面对的政治阻力的消除，这当然是显而易见的。但是，经济学家似乎更应该希望知道的是，1993年之后的中国政府为了构建邓小平设想的市场经济体制的基调到底做了什么。当然，对经济学家而言，更重要的学术问题是，为什么那么做可能是对的。
分税制改革的历史原因
阅读四卷《朱镕基讲话实录》，你当然可以梳理出那10年的改革历程和中国经济需要应对的外部突发事件。可是，什么才是这10年的主线呢？当是宏观稳定和结构改革。基于经济学理论的“后华盛顿共识”的逻辑是，宏观稳定化是计划经济向市场经济转型的前提。而要实现宏观的持久稳定，就需要进行国有经济部门（包括企业、银行、财政与社会福利）的结构性改革，因为国有经济制度才是宏观不稳定的体制根源。所以，你能从《朱镕基讲话实录》中发现，1993年之后，中国真正开始了针对国有企业、银行和金融部门、公共财政体制以及社会保障为代表的所谓结构性改革。没有这些改革，要长期保持宏观稳定是不可能的。
可是，要能推进这些重要的改革并非易事。除了需要顶层设计之外，更重要的是需要首先为执行这些改革营造出一个稳定化的经济环境，因为在通货膨胀的条件下是不可能进行结构改革的。这不仅仅是理论的逻辑，也是上世纪80年代得自局部改革失败的重要教训。那个时期，反复不断的通货膨胀葬送了许多重要的改革设计方案的实施。
表面上看，通货膨胀的产生是因为中央财政总是可以或者容易地从银行透支来弥补收支的缺口。而且在1993年之前，这已是惯例。朱镕基说：“在1993年以前，我们采取透支的办法，每年都要从银行无偿地拿200亿元来弥补赤字。1993年以后，我们作了规定，不能从银行无偿透支……”（《朱镕基讲话实录》第411页）。不允许政府向银行透支固然已是意义非凡，但从根本上增加中央政府的收入才是治本之策。所以，反复出现通货膨胀的根源不在于透支，而在于中央与地方的财政关系。这就是1993年～1994年朱镕基坚决用中央与地方的分税制替换之前的财政承包制的原因。而分税制的实施是朱镕基时期中国经济转型的最重要一环，有了它，中央与地方才在分权与集权的循环中实现了激励的一致性。这也是确保中国这个大国实现持续经济增长的基本机制。
在收入的划分上，上世纪80年代是收入分享制，虽然具体的制度安排在各年和各地都差异很大，但基本的模式是中央政府要从地方政府的收入中拿走一部分，这种收入分享机制有两个问题：一是地方政府有隐瞒收入的动机，由于信息的不对称，中央并不知道地方政府的具体财政收入，因而地方政府可以隐瞒收入，比如将预算内的收入转移到预算外，或者直接就藏富于民了；二是中央政府的政策会前后不一致，即使地方政府不隐瞒收入，中央政府只有在年终才知道地方政府的财政收入，而分享机制是在年初就制定的，因而在年终时，中央政府出于自身利益的考虑，会通过各种形式变更以前的约定，比如80年代中央政府就曾以不同的形式向地方政府“筹借”过大量的资金，而这些借款从来都没有归还，当地方政府预期到中央政府行为的不一致后，更加倾向于隐瞒收入。
上世纪80年代的财政体制削弱了中央对于经济的控制力，两个比重——财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重——分别从1980年29%和40%下降到1992年的12%和15%，同时地方政府的预算外收入增长太快。虽然中央的财力下降很快，但同期的事权依然没有太大变化，中央政府依然负担着相当大的公共支出和资本建设，中央政府在完成本级政府支出后，已经没有财力协调地方政府的行为，因而自上而下的改革很容易遭遇地方政府的阻挠。
解决了激励兼容问题
1994年的分税制改革是对之前过度分权的一个反应，分税制有两个机制保证了政府间行为的一致性。首先是政府间采取税收分享机制，而不是收入分享机制，特别是增值税的分享，由于税收的征收是相对透明的，不同级政府对于税基的了解也是相似的，因而不存在地方政府隐瞒收入的情况，同时将分享主体放在增值税，该税种是可以作为地方政府努力程度的度量的，越是着力于发展经济的政府，该税基也会越大，因而对于地方政府和中央政府的财政收入都是有利的；其次，与之前的财政体制的一个主要区别是国税局的设立，中央和地方政府各自拥有独立的税收征收机构，由于收入分开征收，因而并不是实际意义上的分享，由于设立了相对公平和固定的分享机制，中央的税收并不会对地方的经济激励产生负面作用。
2007年的诺贝尔经济学奖颁给了研究机制设计理论的三位经济学家，而“激励兼容”是机制设计理论的一个核心概念，所谓的激励兼容是指要设计出一种机制，以保证委托人与代理人之间追求目标的一致性。1994年的分稅制实际上也是解决了中央和地方政府的激励兼容问题，这在三个层面上保证了两者目标的一致性：首先，在税收的征收方面，由于国税局的设立，中央政府不再从地方政府的收入中抽取一定比例作为自身的财政收入，因而在税收的征收方面，地方政府没有权力隐瞒税收，并且由于财政收入的主体是共享税种，因而中央和地方具有类似的税基，这样地方政府在扩大税基的同时也有利于中央政府，因而分税制保证了两者都会最大化税基；其次，以增值税作为分享的主体是有利于地方经济发展的，地方政府越是将重点放在发展经济上，这部分的税收也会增长得更快，因而这可以间接用来衡量地方政府的努力程度，各地方政府都将有限的财政收入用来改善基础设施，以此来吸引投资和扩大对外贸易，同时扩大了增值税的税基，这也是为何近年来投资的增速和财政收入的增速要大于GDP增速的原因，因而增值税作为分享的主体保证了地方政府会将精力放在经济发展上；最后，分税制保证了改革的顺利推行，按照分税制的设计，中央政府的收入会越来越多，早在分税制的当年，中央的财政收入就远远超过其支出，因而有相当大的部分可以用来操作，既可以用来直接投资，也可以作为对地方的一种奖励。1994年的税收返还（增值税和消费税返还）占据当年转移支付的70%，很多人都认为这是中央对地方执行分税制的一种妥协，但由于这部分的增长速度要小于财政收入的增速，因而即使是妥协，这部分也会越来越小，另外的大部分将可以由中央政府来自由支配，这时候的转移支付完全可以被用来作为对地方的一种肯定，或是对推行改革造成的损失的省份的一种补偿，因而从这个意义上来说，中央庞大的财政实力保证了自上而下的改革的顺利推行。
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分税制的效果是非常明显的，比如以2007年为例，全国的财政收入超过五万亿，占当年GDP的1/4，同比增长32.4%，并且是超过年初的预算数目，这充分说明中央和地方政府在增加财政收入上是激励兼容的。同时地方政府有一半的财政支出需要依靠中央的转移支付，因而不管是出于宏观调控还是推行改革的目的，中央政府都有足够的财力来保证政策得到地方政府的支持和贯彻。
改革相对成功
中国的改革是分阶段实行的，上世纪80年代的改革是渐进式的，而90年代中期的改革更加激进，除了利率和汇率制度外，整个90年代的改革都是朝着华盛顿共识迈进的。并且80年代的改革都是自发式的自下而上的改革，而90年代的改革则是中央政府有意识的制度安排。80年代的改革最终导致了经济混乱和政治的不安定，以至于1989年～1991年出现了经济的低迷，而90年代的改革带来了经济的更加快速的增长，同时技术进步相比于80年代也更加迅速，很多经济指标都表明90年代中期以来的经济增长更加持续、健康和稳健。
当然，中国拥有更多的劳动力，在开放的经济中能够发挥比较优势，中国的政治和经济结构是M型的，在市场经济条件下更加灵活，同时中国的政府在意识形态上始终是一个中性政府，该政府以全民福利最大化为目标，因而不存在执政党与利益集团勾结以损害经济发展的情况。但这些初始条件并不是中国市场化改革在中国得以成功的主要原因。市场制度的建立需要自上而下的制度改革，而自上而下的改革需要解决中央与地方政府的激励不兼容的问题。
事实上，80年代的局部改革，由于都只强调了向地方的分权，结果造就了严重的地方主义和地方的相互封锁，地方政府拥有抵制全局改革的动机和能力。而到了90年代，市场制度的建立之所以成功，是因为在90年代初期，中国成功地实行分税制，提高了中央政府在财政收入中的地位，理顺了改革的激励，同时一系列的制度安排保证了地方政府拥有发展经济的动机，并且拥有努力扩大税基的激励，随着中央政府收入比重的提高，其控制整体经济和地方政府的能力也在加强，因而有意识的自上而下的市场化改革得以推行。
从今天的成就来看，20世纪90年代中期的改革是相对成功的，中国更加积极地融入到全球經济，对外开放进一步拓展，进出口和投资在经济中占有很高的比重，技术进步更加迅速。但是，90年代中期的改革加强了中央与地方政府在经济发展中的作用，触发了地方政府之间的“良性竞争”，但公共财政的平衡职能没有得到很好的发挥，因而城乡差距并没有得到缓解；同时由于初始条件的差异，沿海和内地之间的经济差距还在扩大。增长与平等当然从此也就变成中国经济发展中需要不断来校正平衡的问题。
（作者系复旦大学当代中国经济长江特聘教授、中国经济研究中心主任、复旦发展研究院副院长。本文摘自其著作《被误读的中国经济》一书，小标题为编者所加）
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