破格提拔干部要从严（精选4篇）
仲祖文
《 人民日报 》（2013年05月17日 02 版）
严格标准、严格程序、严明纪律，坚决整治不正之风、确保选人用人风清气正，是中央三令五申的明确要求。选拔任用干部包括破格提拔干部，一定要落实从严治党方针，选人标准决不能降低、选人程序决不能成为摆设、选人结果决不能失去公正，对违规用人、失察渎职的要严肃查处、坚决追究责任。
从严要体现在严格标准上。中国特色社会主义事业是面向未来的事业，需要大批优秀年轻干部接续奋斗。破格提拔可以为优秀年轻干部脱颖而出拓宽渠道，为破除论资排辈、平衡照顾提供平台，为优化领导班子结构、实现干部队伍新老交替储备人才。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，“特别优秀的年轻干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔”。《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》强调，“根据选拔职位对人才的需求和选拔优秀年轻干部的需要，可以对报名人员的职务层次、任职年限等任职资格适当放宽。但报上一级职位的，需在本级职位任满一年；越一级报名的，应当在本级职位任满四年；不得越两级报名”。可见，“破格”也是有规矩的，不是破选拔任用标准的“格”，而是标准更高，必须“特别优秀”或“特殊需要”，必须基于“对人才的需求”，不允许把破格作为不遵循原则和规定的借口，不允许借破格之名、行谋私之实。要坚持五湖四海、任人唯贤，坚持德才兼备、以德为先，坚持注重实绩、群众公认，真正把那些经过艰苦复杂环境磨练、政治坚定、作风优良、实绩突出、清正廉洁的优秀干部选拔上来。
从严要体现在严格程序上。严格按程序办事，是选准用好干部、防止用人上不正之风的重要保证。破格提拔干部，选用程序要更严密，把民主推荐、组织考察、个别酝酿、讨论决定各环节工作做得更实更细。组织考察要更深入，全面了解干部的德才素质、工作业绩、一 贯表现、群众口碑，掌握人选的真实情况。公示范围要更广泛，说明破格提拔的具体情形和理由，公开选拔的过程和干部基本信息，防止暗箱操作和“潜规则”。审核把关要更严谨，凡是涉及破格提拔的，启动前必须按照规定向上级组织部门报告，任用决定前也要报经上级组织部门同意。上级组织部门一定要严格把关、从严掌握。
从严要体现在严明纪律上。用人纪律是“高压线”，破格提拔干部要不折不扣执行“十不准”要求。要按照有关规定，严格执行党政领导干部任职回避制度。要全面把握干部政策、各级领导班子的年龄要求，防止片面追求低龄化倾向，防止连续破格提拔，防止降格以求、拔苗助长。要重视发挥举报机制的作用，畅通电话、网络、信访等监督渠道，严肃认真、依法依规查处反映出来的问题，决不姑息。
经文献检索, 目前针对破格提拔制度的研究主要集中于行政管理领域, 系统地从公务员法制角度出发的研究较为缺乏。仅针对个案, 难免导致著者自说自话、以偏概全。公务员法制是规定国家机关工作人员之任免、考核、奖惩的相关法律规范的总称, 属于行政部门法中一般行政法的范畴, 《中华人民共和国公务员法》 (以下简称公《务员法》) 是此法制体系中的基本性法律。鉴于我国实行党管干部原则, 则中共中央组织部、人事部于2008年颁布的《公务员职务任免与职务升降规定 (试行) 》 (以下简称《规定》) 和中共中央于2014年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》 (以下简称《条例》) 等党内法规为公务员制度实际运行中的重要参照。故本文拟从现有法律规范出发, 以《中华人民共和国公务员法》、《公务员职务任免与职务升降规定 (试行) 》、《党政领导干部选拔任用条例》、《云南省党政领导干部破格、越级任用办法 (试行) 》、《杭州市党政领导干部破格提拔暂行办法》、《河源市破格提拔、越级提拔科级干部实施办法》等位阶从上到下、范围由大到小的六个规范性文件为范本, 以厘清破格提拔干部的内涵及其标准、限制, 找出现有规范中存在的问题。
一、破格提拔干部之内涵
破格提拔干部的基本问题应包括对破格提拔内涵的规范认定、破格提拔干部的标准以及现有制度对破格提拔的限制三方面。
干部, 是原计划经济体制沿用至今的人事管理制度所规定的身份之一, 此身份的人员归各地人事组织部门管理。根据《条例》中的相关规定可知, 干部既包括领导职的公务员, 也包括非领导职位的公务员。《条例》第9条规定:“特别优秀或者工作特殊需要的干部, 可以突破任职资格规定或者越级提拔担任领导职务”, 这是破格提拔制度存在的理论依据。所谓“格”, 是不同情况下公务员的晋升条件, 主要包括年龄、性别、民族、资历、学历、政绩、性别、舆论等。
中央层面的规范性文件中, 《条例》第8条规定了领导职务晋升之“格”, 主要包括任职年限、工作经历、文化程度、受培训情况等;《规定》第19条还特别规定了乡科级领导职务的晋升之“格”, 主要包括任职年限、工作经历、文化程度、身体情况等;《规定》第20条规定了非领导职务的年限条件。地方层面的规范性文件中, 2003年《云南省党政领导干部破格、越级任用办法 (试行) 》 (以下简称《云南办法》) 第3条规定之“格”主要包括“工作经历、文化程度、任职年限等”;2008年《杭州市党政领导干部破格提拔暂行办法》 (以下简称《杭州办法》) 第2条也规定之“格”主要包括“任职年限、基层工作经历、任职经历、任职前培训、工龄等”。除此之外, 有学者也提出了“舆论格”, 即民主推荐的结果。其认为在用人实践中, 既不可不注重民意, 又不可被表面的民意所左右。民主推荐票数少并不代表群众不赞成, 对于有个性、有才华的年轻干部仍要全面、深入考察。
综上, 破格提拔干部制度是指对于特别优秀或者工作特殊需要的公务员, 可以突破一般的升职条件和任职资格予以晋升的用人机制。破格提拔不同于破格录用或越级提拔, 前者是明显的违法行为, 后者主要针对一次晋升两级或以上的情况, 而破格提拔只能晋升一级。破格提拔必须从严掌握, 对于破格之标准, 即“特别优秀”和“工作特殊需要”的认定, 是此制度运行中的关键。
二、破格提拔干部之标准
破格提拔的干部应符合特别优秀或者工作特殊需要中的一种或两种皆有。中央层面的法律和规范性文件中, 《公务员法》和《规定》并未对此作出细致解释, 只是提出符合即可。《条例》第9条第2款规定了“特别优秀”的认定标准:其一, 基础条件是“德才素质突出, 群众认可度高”;其二, 具体标准是“并且符合下列条件之一:在关键时刻或者承担急难险重任务中经受住考验、表现突出、作出重大贡献;在条件艰苦、环境复杂、基础差的地区或者单位工作实绩突出;在其它岗位上尽职尽责, 工作实绩特别显著。”《条例》第9条第3款规定了“工作特殊需要”的认定标准是“因工作特殊需要破格提拔的干部, 应当符合下列情形之一:领导班子结构需要或者领导职位有特殊要求的;专业性较强的岗位或者重要专项工作急需的;艰苦边远地区、贫困地区急需引进的。”
地方层面的规范性文件对两者作出了具体规定。《云南办法》第6条规定提出了对“特别优秀的年轻干部”的具体认定标准:“主要是指德才素质好, 发展潜力大, 群众公认, 实绩突出”, 并具备“一定思想条件、道德条件、能力条件、群众基础”的年轻干部。《云南办法》第8条规定提出了对“工作特殊需要”的具体认定标准是指: (一) 配备班子时, 为改善班子结构, 需要配备妇女干部、少数民族干部、党外干部或民族宗教界上层人士。 (二) 需要配备某些专项工作或行业、部门紧缺的领导人才及专业管理人才。 (三) 选派到自然条件特别差、经济比较落后的地区工作。”《杭州办法》第5条提出了破格提拔干部的基础条件是:“德才兼备、实绩突出、群众公认。在领导班子党委 (党组) 酝酿讨论时, 均表示同意。”“特别优秀”的认定标准:“具备下列条件之一: (一) 在近三年内年度考核均为称职以上, 其中有2次以上被确定为优秀等次; (二) 获得过市级以上优秀共产党员、劳动模范、十佳公务员等荣誉称号; (三) 在处理重大危机、重大事件时表现特别优秀、贡献突出的干部。”“工作特殊需要”的认定标准是:“具备下列条件之一: (一) 领导班子结构配备需要的年轻干部、党外干部、女干部和少数民族干部; (二) 专业性较强的单位紧缺领导人才及专业管理人才; (三) 选派到艰苦、边远地区 (援藏、援疆、援川等) 和重大工程工作的优秀干部。”值得注意的是, 在更低位阶的规范性文件中, 规定之具体性进一步加强。《杭州办法》第8条对破格提拔的资格中的“任职年限”、“基层工作经历”、“任职经历”、“任职前培训”、“工龄”作出了解释和进一步规定。2005年出台的《河源市破格提拔、越级提拔科级干部实施办法》 (以下简称《河源办法》) 规定了当地破格提拔、越级提拔干部规定细化五项原则和十项条件。其中不仅有前述的实绩突出、受表彰情况、领导班子结构需要、专业性岗位需要等标准, 还将“具有硕士研究生以上学历且工作表现突出的”, “未到退休年龄因工作需要退离领导岗位, 且表现好、政绩突出提任非领导职务的”, “在民主定向推荐中得票位居前列, 经组织人事部门认真考察和党委 (党组) 讨论, 被确认为该职位最合适人选的”等也纳入了破格提拔的标准, 另有一项包含“其它”的标准, 这使得人为因素有了更大的空间, 似乎略有不妥。
由以上规范性文件的对比可以看出, 中央的规定和地方的规定呈现出整体的一致性。《云南办法》、《河源办法》由于制定较早, 且参照的是修改前的《条例》, 对于“特别优秀”的认定标准较为空泛, 实践中人为因素较大, 容易产生异化。《杭州办法》的规定较上位规定更为具体, 对于“特别优秀”和“工作特殊需要”的认定已形成了较为明确的指标, 易于操作, 实践性强。
三、破格提拔干部之限制
各类有关破格提拔干部的规范性文件中都包含类似“破格提拔干部必须从严掌握”的原则性规定, 可以看出, 至少从规范层面, 各级党组和政府都对破格提拔干部持一种严肃谨慎的态度。
根据《条例》第9条第4款及相关规定, 对于破格提拔的限制主要有:其一, 不得突破党政领导干部应具备的思想上、政治上、作风上的基本条件。其二, 不得突破法律的其它规定并符合《中国共产党章程》所规定的党龄的要求。其三, 任职试用期未满或者提拔后任职不满一年的, 不得破格提拔。其四, 不得在任职年限上连续破格。其五, 不得越两级提拔。其六, “对拟破格提拔的人选在讨论决定前, 必须报经上级组织 (人事) 部门同意。越级提拔或者不经过民主推荐列为破格提拔人选的, 应当在考察前报告, 经批复同意后方可进行”。其七, 党委 (党组) 讨论决定干部任免时, 对破格提拔之人选必须说明说明破格的具体情形和理由。其八, 党委 (党组) 讨论决定后、任职前, 应当在一定范围内公示, 涉及破格提拔的应当说明破格的具体情形和理由。
此外, 《云南办法》第7条对当地破格提拔年轻干部的年龄也进行了规定规定。“破格或越级提拔特别优秀的年轻干部应注重年轻化, 提拔任用县处级领导干部的年龄一般不超过35岁, 提拔任用地厅级领导干部的年龄一般不超过45岁。”《杭州办法》第9条规定:“担任副县 (处) 级以上领导干部不得连续破格提拔。”《河源办法》中“四、破格提拔、越级提拔的相关事宜”部分的规定更是具体, 已对于可预见的各类情形进行了量化规定。
除了上述限制之外, 破格提拔必须在规定的编制限额及职数内进行, 并存在相应的职位空缺。破格提拔一般要经历民主推荐、组织考察、讨论决定、上报审批、任职前公示等程序, 期间党委 (党组) 、组织部门、群众会轮番考察, 拟破格提拔的人选必须一一过关。
四、总结
诚然, 很多地方仍缺乏以规范性文件的形式对于破格提拔加以规制。但通过对以上具有代表性的规范性文件相关规定的整理和分析可以看出, 现有规范已初具规模:中央层面, 有法律《中华人名共和国公务员法》和规范性文件《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员职务任免与职务升降规定 (试行) 》对破格提拔干部的原则、标准、限制提出原则性规定;地方层面, 各省、地级市、县级市的人民政府和组织 (人事) 部门都结合地方实际制定了较为具体、切实可行的实施《办法》。俨然形成了一套较完整的准部门法体系。此规范体系之问题在于:地方规范性没有及时适应高位阶规范的修订而适时更新。
通过进一步分析可以发现, 现有制度仍可进一步完善:其一, 党委 (党组) 及其组织 (人事) 部门在民主推荐、组织考察、讨论决定等讨论酝酿环节中, 由于民主集中的范围较小, 不能完全排除主观因素, 掌握权力的高级干部进行人为操作仍有较大空间。这就使得破格提拔容易演变为个别领导关照关系户、补偿忠诚下属的手段。从机制设计理论看, 现行的制度与信息效率和激励兼容有差距, 应更加重视机制设计理论的内在原理要求。其二, 公示之后, 群众如果发现违规提拔的现象, 其进行检举的具体程序没有清晰的规定。按照以往的经验, 大多是依靠新闻媒体的曝光的方式, 以舆论的压力强迫市委或组织部作出响应, 再进一步处理。对于破格提拔的监督机制建设亟待加强。
此外, 现行制度缺中少了对于破格提拔干部至关重要的考试制度和任前培训制度。破拔的对象主要包括特别优秀的年轻干部、工作特殊需要的技能型干部和少数民族干部三类。对于工作特殊需要的技能型干部的考察, 不能仅以其受奖励情况决定, 因为不能排除一些奖励属于集体荣誉, 是集体智慧的结晶。此类干部的专业技能必须经客观公正的考试才能得以确认。同时, 干部上任时存在试用期, 如在试用期内不能胜任, 则免去试任职务, 按试任前职级安排工作。特别优秀的年轻干部和少数民族干部进入高级领导岗位, 普遍存在经验不足的现在, 如果因此而没有通过试用期, 不仅会影响其自身的发展, 更是对破格提拔机会的浪费和整个干部队伍的损失。对其实施任前培训, 既是一种缓冲, 以便其快速进入角色;又是一种提高, 以尽可能保障破格干部的素质;还是一种保护, 以促进年轻干部和少数民族干部的进一步发展。《杭州办法》中提出了任职前培训制度, 但将任职前培训作为破格提拔中可以放宽的对象, 还规定:“提任前未达到培训要求的, 上报任免材料时应写明原因及任职后一年内安排培训的具体时间。”这些都是远远不够的。《河源办法》中没有关于任职前培训的规定, 并且如何培训也无从考证。
摘要：从现有法律、规范性文件的规定出发, 研究破格提拔干部制度的内涵、标准和限制等基本问题, 是提出更具针对性的制度构建类完善路径的基础。破格提拔干部制度是突破一般的升职条件和任职资格的用人机制, 着重把握好对特别优秀和工作特殊需要的认定。通过对规范的系统研究可以看出, 该类法律规范已初具规模, 但很多地方仍缺乏细化规定, 已有的地方规范性文件也应随高位阶规范的修订及时更新。同时, 相应的考试制度和任前培训制度也应加强。
关键词：破格提拔,内涵,标准,限制
参考文献
[1]冯振广.论建立破格用人机制[J].中国行政管理, 2002 (8) .
[2]欧小蓉.“破格提拔”怪象解析[J].领导之友, 2014 (5) .
“干部年轻化”的提法，最早始于20世纪80年代初期，当时干部队伍出现了严重的青黄不接。邓小平、陈云等老一代领导人提出了干部年轻化的思路，与当今民众对提拔年轻干部动辄质疑的态度不同，那时“年轻化”受到社会广泛支持。当时受益于年轻化的政策，一批年轻人崭露头角。
不过，据全国人才研究会副会长、原中国人事科学研究院院长王通讯的观察，2005年以后，在一些正式文件中，很少再出现“干部年轻化”的字眼了，更多的提法是“选拔年轻干部”。王通讯的理解是，“化”具有彻头彻尾、彻里彻外改变的意思，就是年纪大的干部要让位于年轻干部，而“选拔”就没有一定要“化”的意思了。
2009年，中央明确指出了“年轻化”不是“低龄化”。中共十八大之后，选配年轻干部再次出现变化。2013年6月，全国组织工作会议在京召开，习近平讲话中专门用一个章节阐释了他对选拔年轻干部的考虑。他明确表示，优化干部队伍年龄结构，不是每个班子都硬性配备年轻干部。
在年龄不搞“一刀切”的干部任用思路下，2014年12月，中办印发了《2014—2018年全国党政领导班子建设规划纲要》，明确提出不把换届提名年龄作为干部调整年龄界限。
十八大之后，一些“老将”纷纷出马，印证了这一思路。2014年11月，58岁的浙江省省委政研室主任舒國增，被任命为中财办副主任。今年2月，59岁的宁波市委书记刘奇升任江西省委副书记；4月，还差8个月就满60岁的河南省常务副省长李克，调任广西壮族自治区党委副书记；5月，59岁的北京市委教工委书记苟仲文升任北京市委副书记。这些干部的年龄在过去会被当成是“船到码头车到站”，却在新的干部选拔任用思路下获得晋升。
在中央对培养选拔年轻干部的思路作出调整之前，破格提拔年轻干部也出现过不少问题。中组部相关负责人后来也公开解释，这些年来大多数破格提拔的干部是优秀的，但也存在问题，存在“拼爹”现象，将“破格”变“出格”，选拔工作不透明，暗箱操作，影响了选人用人的公信度。
记者采访中了解到，破格提拔容易出现问题的层级往往在基层，年龄段也集中在“青年干部”身上，这既有暗箱操作的原因，也有政绩冲动下，一些地方对破格提拔年轻干部进行“量化”要求。
违规破格提拔年轻干部的做法，也引起了习近平的注意，他在2013年全国组织工作会议上指出，社会上对一些年轻干部议论较多，究其原因，主要是有的简单考虑班子年龄结构要求，不注意人选内在素质。“有的年轻干部‘火箭式’起来，一查都与一些领导干部沾亲带故，瓜田李下还要讲究避嫌呢。”
尽管选拔年轻干部过程中出现了一些问题，但该项工作的重要性仍不言而喻。习近平也明确表示，对年轻干部中确有真才实学、成熟较早的，也要敢于大胆破格使用，不能缩手缩脚，但破格不能“出格”，不能借“破格提拔”之名行谋私之实。 （摘自《南方周末》）
粤组字[2006]3号
关于党政领导干部破格和越级提拔
办理事项的补充规定
广州、深圳及各地级市委组织部，省直各局以上单位： 《党政领导干部破格提拔和越级提拔实施办法》（粤组字[2003]16号）下发后，各级党委（党组）及其组织人事部门认真履行有关规定程序，严把质量关，根据工作需要破格提拔了一批德才素质较好、发展潜力较大、群众公认、实绩突出的优秀干部。但也有个别地方和单位存在条件把关不严、程序履行不全、不按规定呈报的现象。为切实把好破格、越级提拔干部程序关、质量关，现作如下补充规定：
一、破格和越级提拔干部的呈报审核
凡是破格和越级提拔干部，必须严格按照粤组字
[2003]16号文的规定履行审核程序。广州、深圳市拟破格或越级提拔局级干部，各地级市和省直单位拟破格或越级提拔处级干部，拟任人选提交党委（党组）讨论前，组织（人事）部门要先与省委组织部干部监
督处沟通后再按规定程序办理。正式呈报省委组织部审核的材料，包括党委（党组）的请示，干部任免审批表，干部考察材料，党委（党组）讨论干部任免的会议记录复印件和纪要。
二、“特别优秀”的认定条件
具备下列条件之一者，方可视为“特别优秀”：
1、工作实绩突出，近3年考核连续被评为优秀等次；
2、任现职以来所负责的工作曾获地级市以上党委、政府或中央部委表彰；
3、任现职以来曾获地级市以上党委、政府或中央部委授予荣誉称号；
4、其他表现突出的。
三、“工作特殊需要”的认定条件
具备下列条件之一者，方可视为“工作特殊需要”：
1、领导班子结构需要的年轻干部、女干部、党外干部和少数民族干部；
2、专业性强的单位或部门急需的业务型领导干部或专业管理人才；
3、组织认定工作特殊需要的。
四、充分体现群众公认原则
特别优秀拟破格或越级提拔的干部，必须是所在单位多数群众认可的，民主推荐得票数一般应达到参
加民主推荐会议人数的50％；民主测评得优秀票和称职票两项相加应达到参加测评人数的90％以上。
五、任职年限和学历破格的具体要求
提任非领导职务不得在任职年限上破格；40岁以下的年轻干部一般不得在学历上破格；同一干部不能同时在学历和任职年限上破格。
公开选拔可以对报名人员的职务层次、任职年限等任职资格适当放宽。但报名人员报上一级职位的，须在现职位任满一年；越一级报名的，应当在现职位任满4年；不得越两级报名。
对不按粤组字[2003]16号文和本规定呈报审核任命干部的，一经查实，一律宣布无效，并追究有关单位领导和相关负责人的责任。
中共广东省委组织部
