论行政听证制度

论行政听证制度（推荐8篇）

论行政听证制度篇1

丁雪华江阴职业技术学院江苏江阴 214405

摘要：行政听证制度作为现代行政程序法的重要内容之一，其基本要素—听证主持人制度具有丰富的法律内涵。本文通过分析我国听证主持人制度存在的诸多问题，为我国听证主持人制度的完善提出了一些思考。

关键词：行政许可听证听证主持人完善

听证主持人是指负责听证活动的组织工作的调节和控制，使听证活动按法定程序合法完成，并具有相对独立性的人员。听证能否顺利进行、程序是否公正，在很大程度上取决于听证主持人。我国《行政许可法》第48条第3款规定：“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。”该条款明确规定行政许可听证主持人和行政许可审查决定人相分离，遵循了职能分离原则，体现了自然公正的程序规则。

听证主持人回避是控制其公正性的重要措施。回避在理论上分为有因回避和无因回避两种。有因回避又称附理由的回避，是指存在法定理由的情况下，听证主持人才回避；无因回避又称强制回避或不附理由的回避，是指无须任何理由，即可要求听证主持人回避。根据我国《行政许可法》第48条第3款规定：“申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。”可见，我国的行政许可听证只规定了有因回避一种情形。

一、听证主持人制度存在的问题

《行政许可法》的有关条文规定了听证主持人制度中的职能分离原则、回避原则等内容，但对听证主持人的法律地位、任职资格、职权等方面却未作出规定。有部分规章和地方法规在《行政许可法》的基础上，对任职资格、职权等方面作出了具体的规定，有一定的突破，但诸多规定仍存在着很大差异和冲突。目前，听证主持人制度存在着以下方面的问题：

1．人数不统一

关于听证主持人的人数，《行政许可法》的规定不明确，各规章和地方法规也呈现出多种规定：有的为了提高行政效率，明确规定由1名听证主持人组织听证，如《海关行政许可听证办法》第28条规定：“海关行政许可听证实施部门应当指定1名听证主持人负责组织听证活动。„„”；有的为了突出听证活动的准司法性，要求根据案件的具体情况确定听证主持人的人数，如《湖南省实施行政许可听证规定》第7条规定：“听证主持人由1或者2至3人担任。由2人或者3人担任的，应当确定1人为首席听证主持人。”；但更多的是与《行政许可法》一样，没有明确的规定。2．任职资格

听证会是否有序进行以及是否有质量，在相当程度上取决于听证主持人的能力素质。鉴于听证主持人地位的重要性，世界各国行政程序的立法惯例都对听证主持人的任职资格作了明确规定，如在美国要想成为行政法官，一般需要具备两个条件：一是拥有律师资格且有一定行政工作经验；二是通过文官事务委员会的考试。而我国《行政许可法》却没有相关的规定，大多数规章和地方法规与《行政许可法》一样没有相关的规定，只有少部分规章和地方法规对听证主持人的任职资格作出了规定：有的只是概括性的规定，如《湖南省实施行政许可听证规定》第7条规定：“听证主持人应当具备必要的行政管理和法律专业知识。”；有的虽然对听证主持人应当符合的条件作出具体的列举，但实际上由于条文比较抽象而缺乏具体的管理规定，如《吉林省行政许可听证实施办法》第8条规定：“听证主持人应当符合以下条件：

（一）属于听证组织机关工作人员；

（二）熟悉听证规定，具有一定组织能力，能够胜任听证主持人工作；

（三）法律、法规、规章规定的其他条件。”

3．听证主持人缺乏独立性

学者们普遍认为，听证主持人在法律地位上应具有相对性，如其不能处于比较超脱的地位，势必难以客观公正地评判是非，整个听证将徒具公正的面纱而实为骗人的闹剧。

《行政许可法》及11部地方法规规定听证主持人由“行政机关指定”，9部部门规章规定了听证主持人的任职资格，但对主持人的任用程序皆未提及。实际操作中，听证代表及外界媒体对于听证组织机关如何选任听证主持人是一概不知，行政机关指定听证主持人一事就成了行政机关的内部事宜。而且，规定“由非本案的调查人员担任”实质上指定的始终是行政机关的工作人员担任主持人一[1]职，如“西上六电磁辐射听证会”的主持人是北京环保局法规处处长，而“圆明园环境整治工程听证会”的主持人则是国家环保总局环评司司长，无论是利害关系人还是行政许可听证事项的申请人均对听证主持人的身份产生了不信任甚至抵触情绪。设想一位来自同一行政主体的法制机制，甚至是同属该行政主体内部同一职能（环境影响评价）机构的工作人员担任听证会主持人，他们无独立的行政主体地位，与审查行政许可申请人处于同一行政机关，不能避免单方面接触，而且与组织听证的行政机关是行政隶属关系，福利待遇受行政机关控制，职务升降由行政机关决定，二者之间有密切的利益关系，这些都难免使广大公众对听证主持人的独立性产生质疑。

要确保听证主持人的独立性地位，还必须赋予听证主持人明确的职权。依据是否对当事人实体权利义务产生影响可以将听证主持人的职权分为实体性权力和程序性权力。程序性权力是听证主持人享有的支配和控制听证程序的权力，实体性权力是指对当事人实体性的权利义务作出配置或产生影响的权力。我国《行政许可法》并未具体列举听证主持人的职权，只有零星的规定，大部分规章和法规都明确了听证主持人的程序性权力，而对实体性权力——建议权及其效力问题则未触及。

4．回避规定不完整

听证主持人的回避制度来源于司法审判，也是避免偏私的需要。我国《行政许可法》规定，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。该规定比较笼统，在实践中常常会面临下列问题：

回避事由模糊。何为“与该行政许可事项有直接利害关系”？如何界定？部分规章和法规对回避事由做了列举，但呈多样化，各有特色。

回避程序不完善。申请人、利害关系人提出回避的时间，申请回避提出的方式等一系列程序问题也有待于统一规定，便于具体操作。

回避方式单一。回避的方式有自行回避和申请回避两种，而我国《行政许可法》只规定了申请回避的一种方式。

二、听证主持人制度的完善

1．规范听证主持人的人数

笔者认为，鉴于对公正性与效率的双重考虑，可以采取原则上1人担任听证主持人，行政机关根据案件的复杂程度，可以指定1-2名听证员协助听证主持人进行工作。听证员的回避事由与听证主持人完全相同。听证员在听证过程中的工作应当由听证主持人安排。

2．确立听证主持人的选任制度

建立一支相对独立、稳定、合格的听证主持人是保证听证有序进行的基础，因此听证主持人必须具备一定的素质条件——任职资格。《行政许可法》未有此类规定，地方法规、规章的规定则呈现出不同的特点，笔者认为，鉴于听证主持人这一特殊岗位的要求，有必要对听证主持人的任职资格作统一规定，具体可从以下四个方面作出具体的规定：

（1）学识条件：听证主持人应具备法律方面的素养和一般的行政管理专业知识，应具有法律专业大专以上学历；

（2）业务条件：听证主持人应具备一定的相关法制工作经验，一般要求从事法制工作达一定的年限；

（3）能力条件：鉴于听证主持人的重要地位，应具备较强的领导和管理能力、逻辑思维能力和综合判断能力，能对整个听证会有全局的把握和控制，对妨碍听证会正常进行的情况进行处理，必要时采取一定的强制措施，从而使听证会高效有序地进行；

（4）品行条件：听证主持人要有良好的道德修养，具有高度的责任感和正义感，并且还应具备认真、仔细、踏实、果断和理性的工作作风。

由于我国的听证制度发展时间比较短，统一设立专职的听证主持人，并成立专门的机构进行管理，条件尚不成熟，因此，笔者认为，可分两步逐渐实现听证主持人的专职化：

第一步：可借鉴国外经验，改变当前多数机关中没有固定听证主持人，只是在具体案件中由行政机关临时指派非本案调查人员的其他工作人员主持听证的做法。具体操作是：在行政许可机关内部设专门机构，独立负责组织行政许可听证的主持工作，其地位和行使行政调查权的机构或人员平等，独立行使各自职权，互不隶属。由于我国大多数行政机关内部设有法制机构，机构内有专门人员负责本机关法制事务及其他事项，为了造成不必要的机构臃肿，可由法制机构来负责组织本机关行政许可听证的主持工作，通过采用资格化考试来录用符合以上四个条件的合格人员担任主持人。录用考试可参照公务员招录考试模式，采取笔试和面试相结合的方式进行，笔试和面试内容应针对上述四个方面来设计。而且，对于主持人的成员还要进行定期培训，不断提高这支队伍的素质。具体一场许可听证会的主持人不再由行政许可机关指定，而是由法制机构根据一定的程序进行随机抽取，将抽取过程和结果记录在案，并及时公告，若主持人符合回避条件，可再随机抽取。当然，应明确规定最多可抽取的次数，若无特殊情况，一般规定最多可抽取2次，以避免不必要的资源浪费，提高效率。

第二步：建立专职的听证主持人。各地区成立统一的听证主持人员管理机构，由听证机构对听证主持人直接管理，采用听证主持人资格全国统考制度和听证主持人的资格取得制度，听证机构对其任免、工资、晋级等管理都要相对独立于行政管辖和行政级别，听证主持人对听证机构直接负责，服从听证机构直接负责人的领导，并接受其监督。

3．明确规定听证主持人的职权

赋予听证主持人明确的职权，是其相对独立地位的表现，也是其能否充分发挥作用的关键。

主持人的程序性权力，各国的行政程序法都作了相似的规定，我国可参照国外规定并结合本国国情对听证主持人的程序性权力作出具体的规定，包括：决定听证的时间、地点和方式；核实听证参加人的身份及其权限；主持听证，维持听证秩序；就听证事项询问听证参加人；听取听证当事人的陈述、申辩；接收并审核有关证据，要求听证参加人提供或补充证据；决定听证的延期、中止或终止等程序事项；法律、法规和规章赋予的其他职权。

对于听证主持人的实体性权力，各国的规定却存在着很大差异。一种是以德国为代表，听证主持人无决定权和建议权，只有主持听证的程序性权力，在听证笔录上签名，并对听证记录的真实性负责。如《联邦德国行政程序法》第68、69条规定，听证主持人负责对听证秩序的维持，并在听证记录上签名，听证主持人没有建议权，行政机关作决定要综合全面反映行政程序的结果。一种是听证主持人有建议权，以日本为代表。如日本《行政程序法》第24条第3项规定：“主持人于听证终结后，应尽速作成报告书，载明当事人等对不利益处分原因之事实所为之主张，有无理由之意见。并连同第1项之笔录，向行政机关提出。”第26条规定：“行政机关为不利益处分之决定时，应充分参酌记载于第24条第1项笔录内容及同条第3项报告书中主持人之意见。”可见，日本听证主持人有建议权且具有参考的效力。而最典型的是美国，它规定听证主持人有决定权或建议性决定权，并且依据正式程序裁决事项的不同性质，赋予听证主持人不同的权力。

各国对此问题的规定存在迥然不同，不难发现，凡是具有较强独立性地位的主持人，法律一般允许其作出行政决定，反之，行政决定由所属的行政机关作出。[2]因此，笔者认为，决定权应属于行政机关首长，这是由行政权的性质所决定的，但应赋予听证主持人决定建议权，因为主持人参与了听证的全过程，听取了申请人、利害关系人的所有质证及所有证人证言和相关证据，赋予其决定建议权，既可减少行政首长的工作量，提高行政效率，也可保障行政许可决定的科学性与公正性。鉴于我国目前听证主持人独立性不足的情况，笔者认为我国对于听证主持人是否有建议权及其效力问题也可分两步走：

第一步：由于未实行专职主持人制度，听证主持人的素质能力、独立性等方面均受到一定的约束，建议赋予听证主持人建议权，但该建议只是行政许可机关作出的一个参考，没有法律效力。

第二步：实行专职主持人制度后，可赋予听证主持人的建议权，并且有法律约束力。若行政机关不予采纳，必须说明理由，当事人认为理由不充分的可以据此提起诉讼。

4．明确规定“禁止单方面接触”制度

禁止单方面接触不仅是法律问题，更重要的是道德问题。[3]禁止单方面接触制度，是从具体程序上保障听证主持人独立性的法律制度。单方面接触是指一方当事人在他方不在场的情况下，和听证主持人或对案件有裁决权的人单方面讨论争论中的案件。单方面接触会极大地损害对方当事人的权益，破坏正当程序裁决的基本原则，这样作出的裁决将被法院撤消。

禁止单方面接触是保障听证主持人公正听证而作出的基本要求。在我国，由于听证主持人和许可调查人员同在一个行政机关，难免有单独的接触，从而不可避免产生偏私，不利于听证的公正进行，所以我国非常有必要确立听证主持人的禁止单方面接触制度。明确我国行政许可法中的单方面接触制度，可以借鉴美国《联邦行政程序法》的规定，并参照我国《法官法》中禁止单方面接触的做法，明确规定“禁止单方面接触的期间从听证通知书发出之时起至听证决定做出前；禁止单方面接触的范围包括调查人员、申请人及利害关系人；明确规定违反该制度的法律后果。

5．完善回避制度

当出现与听证案件有利害关系或存在个人偏见时，听证主持人应回避。回避制度和职能分离制度一样，都是来源于自然公正原则。职能分离制度是解决主持人偏私问题的基础性的和宏观、抽象的制度；回避制度则是在职能分离基础上，进一步避免在具体案件中出现偏私主持人的微观、具体的措施。[4]这里的利害关系主要指经济上的利害关系，还包括感情利益和精神利益，这种利害关系不限于听证主持人本身的切身利益，还包括其配偶或者直系血亲的利益。借鉴各国关于听证主持人的回避规则，我国听证主持人的回避制度可规定如下：

主持人回避的事由：（1）是行政许可申请的审查人员或其亲属；（2）是行政许可的申请人、利害关系人或其亲属；（3）与该行政许可事项有直接利害关系的人员；(4)与该行政许可事项有其他关系，可能影响公正听证的人员。

申请人利害关系人提出回避的时间：从法律权利的角度看，只要在听证程序结束前，申请人、利害关系人发现听证主持人与本案有利害关系的，都有权提出回避的要求。

申请人、利害关系人申请回避的方式：规章和地方法规中，有的规定申请回避应采用书面形式，有的则规定申请人、利害关系人采用口头或书面形式申请回避。笔者认为，为避免实践中做法的不统一，法律应明确规定申请回避的方式为书面形式。理由有二：一是要规范申请回避的行为；二是书面申请也是与听证案件有关的一项书面凭证。

听证主持人回避的决定主体，应是选任者。若选任者驳回回避申请应当说明理由，并记录在案。

另外，还应以法律的形式明确，除了申请人、利害关系人可以申请主持人回避外，主持人也可以自行要求回避。

参考文献：

[1] 杨海坤、刘泽林：《关于行政听证制度的讨论》，载《江苏公安专科学校学报》2003年第2期。

[2] 章剑生：《行政程序法基本理论》，法律出版社2003年版，第120页。[3] [美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第334页。[4] 丁保河：《论我国的听证主持人制度》，载《理论学刊》2004年第4期。

___________________________________________ 作者简介

姓名：丁雪华

出生日期：1976.11 工作单位：江阴职业技术学院学位：法学硕士

职称：讲师

研究方向：行政法

江阴职业技术学院管理系（214400）

论行政听证制度篇2

我国学术界普遍认为听证的含义有广义和狭义之分。广义的听证,包括立法、司法、行政听证;而狭义的听证仅指行政听证,是指行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序,是一种正式听取当事人意见的形式。我国《行政处罚法》中规定的听证是指“在行政机关作出行政处罚之前,由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进行陈述、质证和辩论的程序”。即通过公开、合理的行政程序实现行政行为的公开、公平、公正,保障公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害。实现行政管理的公平与公正是行政听证的最高价值与目标追求。

听证制度是现代行政程序法的核心制度,它源于英国古老的“自然公正原则”即“任何权力都必须公正行使,对当事人不利的决定必须听取他的意见”。该原则是“英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时,要求它们公正行使权力的原则”。它是“支配行政机关活动的程序方面的规则”,“也是一个最低限度的公正原则”。“它包括两个最基本的程序规则:(1)任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见,每一个人都有为他自己辩护和防卫的权利;(2)任何人或团体不能作为自己案件的法官。”[1](P152)自然公正原则在行政实践上表现为:行政机关决定对当事人产生不利影响时,必须听取当事人的意见,不能片面认定事实,剥夺对方辩护质证的权利。

我国宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”宪法第27条第二款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”。这些规定是行政听证制度公开、公正、参与原则的宪法依据。

胡锦涛同志在2007年10月18日召开的党的十七大报告中指出:要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。加强公民意识教育,树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。这些是我国建立行政听证制度的重要指导思想。

二、我国现行行政听证制度存在的问题及其成因分析

1996年10月1日正式生效的《中华人民共和国行政处罚法》首次以立法形式确立了具体行政行为作出前的听证程序,标志着我国行政听证制度的开端。之后,《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政许可法》的制定,使行政听证从具体行政到抽象行政再到行政立法领域的过渡与发展,对我国社会主义民主与法制建设,特别是依法行政、民主行政、公开行政、公平行政、公正行政具有重要的价值和意义。但是,由于我国行政听证制度起步比较晚,主要是借鉴西方的行政听证制度,要在考虑中国国情的基础上进行吸收、发展,加上我国立法制度的缺陷和传统思想的影响,所以我国现行的行政听证制度还存在许多不足。

(一)我国现行行政听证制度存在的问题

1. 适用范围过窄,且没有明确统一的标准,不能满足现实需要

《行政处罚法》仅规定“责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等”适用行政听证程序。除行政处罚、行政许可会对当事人产生影响外,还有其他的具体行政行为,如行政强制、行政征收、行政征用、行政收费、行政给付,即使是行政处罚,未把限制人身自由这一最严厉的行政处罚纳入行政听证范围之内。《行政处罚法》明确规定:“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的,依照《治安管理处罚条例》有关规定执行。”这项规定意味着,行政机关作出行政拘留处罚决定不适用听证程序。人身自由利益价值高于从事特许行业进行劳动的利益和财产利益,位阶更高的利益却得不到听证这一公正程序的保障,这是不合理也是不公正的,而且这显然与《行政处罚法》的立法目的和初衷相违背,特别是和设立听证程序的目的和初衷相违背。

《行政处罚法》规定行政机关作出“较大数额罚款”时适用听证程序。但“较大数额罚款”是多少,由哪些机关作出明确规定,标准是什么,均未作出明确规定。如:《上海市行政处罚听证程序试行暂行规定》第二条对“较大数额罚款”是以行为作为区分标准:“对非经营活动的违法行为处1000元以上的罚款,对经营活动的违法行为处30000元以上的罚款,当事人有权要求听证。”而1997年10月22日甘肃省人民政府第五十五次常务会议审议通过《甘肃省行政处罚听证程序暂行规定》也是“对公民处以1000元以上的罚款,对法人或者其他组织处以30000元以上的罚款”。但是笔者认为,上海和甘肃两个地区间的经济发展水平和生活水平相差甚远,所在地区的人们对“较大数额罚款”的概念和接受程度是不一样的,对其造成的影响也是存在巨大差异的。所以,必须以该罚款给当事人造成的实际损害程度和当事人对罚款的接受程度为标准,确定一个科学、合理、公平的系数。

2. 听证代表的选任缺乏科学、合理的标准

目前法律上对听证会代表的产生没有作具体的规定,行政机关拥有选择代表的权力。在行政听证实践中,听证代表的选任存在产生方式、遴选标准不明确,听证会代表结构比例严重不科学、不合理的问题。《中华人民共和国价格法》第23条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”可见听证会代表是由政府价格主管部门负责聘请的,有的完全由行政机关即听证组织者指定产生的。如2002年9月“兰州市公交车调价听证会”的31名代表全部是由物价局选定的。某些价格听证会对代表的选择不是公开操作,而是行政机关凭其喜好进行“挑兵点将”。“兰州市公交车调价听证会”听证代表,除了5位普通的消费者代表外,其余26位专家、人大代表、政协委员、公务员、校长及高级工程师等都是社会高层次人员,而他们大多不是以公交车为主要交通工具的。由这样的听证代表结构组成的听证会到底能听到现实中以公交车为主要交通工具的普通百姓的多少呼声,究竟能“代表”和反映多少社情民意,让人产生疑问。

3. 行政听证相对人信息不对称

在价格听证上,本来是邀请各方代表对调价理由、必要性、可行性、调价幅度进行充分沟通、交流,对经营方提出的证据进行辩证,使各方利益得到权衡,提高政府制定价格的科学性、全面性、公平性、公正性,但在实际操作中却出现许多问题。首先,由于业务、技术和主观方面的原因使听证双方在信息把握上不对称。经营方由于对本职业务非常熟悉,出于对自身利益的考虑,出现故意缩小、屏蔽、隐瞒或歪曲对自己不利的信息,夸大、虚报对自己有利的信息。而普通百姓往往因业务、技术方面的缺乏,对经营方使用的各种专业术语和各种成本报表难以真正看懂、理解透彻,更别说进行质辩或提出意见。其次,在实践中,听证会拟订的讨论方案不事先公开或太晚公开,有的价格听证组织者直到听证会举行之前的几天才将相关材料交给与会的消费者代表,使其缺乏足够的时间掌握与听证事项有关的信息,没有足够的时间深入查阅、学习和研究各种资料进行成本核算和民意调查,撰写具有高质量的听证发言报告,使普通消费者代表往往无法与经营者就实质问题展开针锋相对的辩论,被动接受经营方的调价方案,使长长的听证会变成了没有约束力的“咨询会”和“信息发布会”,未能实现价格听证的真正目的和意义。如每年春运铁路、公路、民航运输的涨价,电信邮政资费的调整,城市公交、燃气、水电费用和著名景区的价格调整,一般都是“逢听必涨”。

4. 听证主持人产生和管理机制不科学、合理

听证主持人是负责整个听证活活动的组织、调解和控制,使听证活动按照法定程序高效进行的工作人员,在听证过程中,他指挥听证的进行,询问当事人或听证代表,询问证人,安排证据的调查顺序,对妨碍正常听证的人采取必要的措施,对听证过程中出现的问题进行解决,是整个听证活动的核心人物,其独立性和公正性会直接影响听证的进程和实际效果。我国的《行政处罚法》第24条第4款规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。”这一规定说明了我国行政听证程序中调查人员和主持人员采用的是内部职能分离制,初步体现了程序公平和公正,是我国行政程序立法上的进步。然而该法条对于听证主持人的规定过于简单,听证主持人的法律地位和独立性得不到保障。现行法律规定听证主持人是隶属于该行政机关的,其主要身份是行政机关的内部成员,工资、福利、考核、任免、职务升降都受到该行政机关的控制和行政首长影响,而且任免某次听证会的主持人亦由行政机关“指定”,并未规定严格的任用程序,“由非本案调查人员担任”明显不足,缺乏严谨。对听证主持人和案件调查人员是否为行政机关同一部门的工作人员并未作出明文规定,如果听证主持人和本案调查人员同属一个部门,就很难防止与其单方面接触,即使没有实际的单方面接触也难以保证听证主持人对案件的结果没有某种价值和利益偏好,未能完全实现职能分离的真正功能价值与意义。还有《价格法》规定政府价格主管部门工作人员为听证主持人,但是,价格主管部门与国有垄断企业之间常常有联系密切的利益关系,由价格主管部门主持价格听证会很难保证听证结果的公正性。

5. 听证笔录的法律效力缺失

听证笔录是对听证整个过程的全范围记录,其所记载的证据是经过当事人质证和辩论过的,其目和作用就是用其作为行政决定的依据,实现科学行政、合理行政、民主行政、公正行政。

我国最早规定听证制度的《行政处罚法》只对听证笔录作了简单性规定。《行政处罚法》第42条第1款第7项规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”而对听证笔录的法律效力却只字未提。《价格法》第2条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”同样对价格听证笔录的法律效力也是没有明确规定。这样导致行政机关对听证笔录的使用上享有很大的自由裁量权,在实践上容易使听证会只“听”不“用”,形同虚设、摆摆花架子、走走过场,使行政决定有失公平、公正,甚至容易给违法的行政决定披上“合法的外衣”,欺骗当事人和广大人民群众。

我国《立法法》第58条规定:“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见,听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”但是,就我国的立法情况而言,我国行政立法程序中一般性的征求各方意见,可由行政机关视情况自行决定,无论是否采取听证或采取听证了但是否参考、采纳听证笔录均不影响立法活动的效力。因此,可以这样说,我们尚未真正建立起对行政立法行为的听证法律制度。

(二)我国现行行政听证制度存在的问题及其成因分析

1.“重实体,轻程序”的落后法制观念

在过去的行政行为上,只注重行政权的实现,而不管行政行为在程序上的合法性,一味地追求行政行为的效率性而忽视其公正性,对行政程序、行政效率的影响有太多的偏见与误解,未对行政程序的核心价值和实际效益充分地理解。

2. 缺乏统一的行政程序特别是行政听证程序法律规范和体系

虽然国务院和各部委对行政听证制定了一些规定和实施办法,但是这些规范缺乏统一的标准,过于笼统,不够详细,不利于有效实施,难以真正发挥行政听证的价值和作用。

3. 行政听证形同虚设

长期的形式主义思想和缺乏对行政听证的有效监督机制,使行政听证在实施过程中只是走过场,摆花架子。

通过以上对我国现行行政听证制度的考察分析,可知我国现行行政听证制度存在着诸多缺陷,其原因包括传统思想、现行立法、监督体制等。

三、完善我国听证制度的对策

面对行政权力的不断扩张,为保障行政行为中的公平与公正,保障行政相对人的合法权益,落实依法治国战略,发扬民主正义精神,使我国行政听证制度更能满足现实需要,真正充分体现其价值和作用,需对我国行政听证制度不断进行完善,笔者提出如下对策。

(一)明确规定行政听证范围及其标准

我国目前还没有统一的行政程序法典,对行政听证制度的规定采用的是单行分散立法的模式,听证程序的规定比较笼统,不够明确、具体,没有较强的标准性和可操作性。笔者认为,一方面在我国制定的行政程序法有必要对行政听证的适用范围作明确的规定,明确适用听证和不适用听证的标准和范围,使其周边的界限明显清晰。另一方面,考虑行政管理事务的多样性和复杂性,对某些特殊、重要的行政事务在单行法上加以规定,如《行政许可法》、《土地管理法》等,形成一个以行政程序法为核心,以各单行法典为基础的行政听证法律制度。

具体来说:第一,将《行政处罚法》“行政拘留”纳入行政听证范围,因为行政拘留是限制人身自由,在行政处罚中是最为严厉的,对相对人的影响也最为严重。第二,根据地区的经济和人民生活水平对“较大数额罚款”进行科学合理确定,并确定相应系数,各地依照进行;将没收的较大数额的“非法收得”、“非法财物”纳入听证范围。第三,将行政征收、行政征用特别是行政补偿纳入听证范围。

(二)建立科学、合理的行政听证代表选任机制,平衡听证相对人信息资源和听证地位

首先,建立科学合理的听证会代表产生机制,明确产生方式、遴选标准、结构比例,使听证代表具有真正意义上的广泛性和代表性。笔者建议,选任代表的权力不应只由行政机关独自掌控,而由行政机关、行政相对人和第三方(如司法部门)共同拥有,三方各有一定的提名权限和提名名额。其次,平衡行政听证当事人双方的信息资源和地位,比如,在价格听证上要求行政机关对价格调整的必要性、科学性、合理性进行明确、详细的说明,尽量使用普通听证代表容易理解和接受的语言,提前将听证议案及其相关的重要问题告知听证代表,使其具有足够的时间对听证议案进行阅览分析、调查取证、撰写听证发言提纲,使行政听证相对人双方具有对等的信息资源和地位,使相对人的主张和异议得到充分的表达,使各种各方利益可以得到充分的权衡,实现行政听证的真正目的和宗旨。

(三)完善行政听证主持人制度

我国《行政处罚法》第24条第4款规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。”这一规定说明了我国行政听证程序中调查人员和主持人员实行内部职位分离制度,但是要保证听证主持人真正意义上的独立、公正,尚未能实现。美国在保证职能分离的原则的真正落实方面,值得称赞。美国对听证主持人由具有专有名称的“审查官”到1946年《联邦行政程序法》规定的“听证审查官”再到1978年国会给予承认的“行政法官”,听证主持人名称的演变反映了其地位日渐独立、日渐脱离行政机关的控制的过程。行政法官的薪酬、任免不受行政首长的掌控,实行行政法官集中使用制度,确保其公平、公正地进行听证主持,这是值得我们借鉴和吸收的。在我国应建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍,要求听证主持人具有专业法律知识和若干年以上的行政管理工作经验,并具有一定的主持技能,通过全国统一考试取得资格证书,然后与其所在的行政机关脱钩,由各级人大和政府的法制局对本地区的行政听证人员进行统一管理、监督。每一次具体的行政听证主持人由行政机关和行政相对人共同选定,而且该行政听证主持人在该次行政听证主持的整个过程接受所在人大和法制局的监督、考核。

(四)坚持“案卷排他性原则”,确定听证笔录的法律效力

行政听证笔录的法律效力是听证制度的核心问题,是能否真正达到行政听证目的和作用的本质问题,是关系能否实现真正意义上的行政公平、公正、民主、法治的根本问题。

从世界范围来看,听证笔录的法律效力表现为两种模式:一种是听证笔录对行政机关决定具有一定约束力,行政机关应斟酌参考听证笔录再作出行政决定,但行政机关并不是必须要以听证笔录作为行政决定的依据。德国、韩国、日本、瑞士等国和我国的台湾地区属于这种模式。德国《联邦行政程序法》第69条第一款规定:“官署应斟酌全部程序的结果,决定之。”韩国《行政程序法》第35条第5项规定:“行政机关充分讨论听证笔录及其相关资料后,若认为决定有相当理由,应在处分时,积极放映听证结果。”另一种是听证笔录是行政机关作出决定时的唯一依据,这以美国为代表。美国《联邦行政程序法》将听证分为正式听证和非正式听证。所谓正式听证即法律要求的必须在听证会之后,根据听证笔录作出决定的程序,这就是美国行政听证中的“案卷排他性原则”,又叫“唯一专有记录”[2](P169)。所谓“案卷排他性原则”就是指行政机关按照正式听证程序作出的行政决定只能以案卷为根据,不能以案卷以外、没有经过听证、以当事人未知悉和未论证的事实和材料为依据,否则行政决定无效。案卷排他性原则是正式听证的核心和生命线,我国应该坚持和完善这一听证生命线。值得肯定的是,我国2003年12月(下转第71页)(上接第75页)出台的《行政许可法》第48条第2款规定:“行政机关应根据听证笔录,作出行政许可决定。”这一规定体现了我国行政听证中的“案卷排他性原则”。然而我国的《行政处罚法》第42条第1款第7项规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”并未明确说明行政决定要以行政听证笔录为依据,《行政许可法》也未对行政听证的笔录的法律效力进行明确说明,听证笔录的效力没有得到真正的保证和体现,所以应该加以补充和完善。第二,要对听证笔录的标准进行规范,如听证笔录应该包含哪些内容,标准格式等进行详细规定,以保证听证笔录的真实性、全面性和权威性。

摘要：行政听证是行政程序的核心,是实现法治行政、民主行政、正义行政的关键。文章通过简述我国目前的行政听证制度,分析其在理论上和实践中存在的问题,并探寻完善我国行政听证制度的对策。

关键词：行政听证制度,问题,成因,对策

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论行政听证制度篇3

关键词：听证笔录；法律效力；案卷排他性原则

行政听证制度，是行政机关在作出涉及公民、法人或者其他组织利益的行政决策或者行政决定之前，由有关行政机关告知决定理由和听证权利，充分听取公民、法人或者其他组织意见的法律制度。行政听证制度是现代行政程序制度的核心，对推进社会主义民主法治建设具有重要意义。1996年《中华人民共和国行政处罚法的颁布》首次规定了行政制度，随后的几年内，国务院有关职能部门以及有关省、市相继制定了各自领域或范围内的行政处罚听证程序实施办法。1998年《中华人民共和国价格法》中关于举行公开听证会的规定，更是将我国的行政听证制度推向一个新阶段。2004年《中华人民共和国许可法》中也规定强调了行政听证制度。其中听证笔录在听证程序中扮演着十分重要的角色，因此对其进行相关理论研究具有一定的指导实践的意义。

一、听证笔录概述

1.听证笔录的概念

听证笔录，即行政听证记录，关于其概念，学理上惯有两类解释。第一种解释，是以叶必丰教授为代表的，认为“听证笔录，并不是记载于听证笔录本中的所有文字，而是在听证过程中，经双方当事人或者第三人质证、辩论，最终经过听证主持人核实认定为证据的那部分听证笔录。”这一观点将听证笔录放置于类似于庭审中所取证据的法律地位，与庭审不同的是，由于目前我国行政听证主持人是由行政机关的行政首长在其所属的行政机关公务员中指定，无法保持类似庭审中审判员的相对独立性。因此这一对听证笔录的定义观点未免有失偏颇。第二种解释，也是目前的通说，即“听证笔录是指听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载，是对整个听证进行过程的客观记录。”这一观点既表达出听证笔录在行政决定中举足轻重的作用，又强调其客观性，与我国实践相符合。

2.听证笔录的内容

听证制度属于“舶来品”，世界各国在对其长期发展中，形成了各具特色的听证制度，相应的听证笔录内容也有所差异。1996年3月17日，八届全国人大第四次会议上通过的《中华人民共和国行政处罚法》，开创我国听证制度的先河。但对其内容、格式法律效力等规定简之又简，仅在第42条规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”在实践中，听证笔录不仅应包含各国普遍规定的内容，例如：①听证的时间、地点和主要事项；②听证机关及其主持人；③证人和鉴定人陈述的内容、勘验结果；④听证当事人签名、盖章等，还应该包含各国听证制度中富有特色并在实践中切实可行的规定，例如：①行政机关对行政相对人的处罚意见并提供相关证据；②听证程序异议及有关人员回避问题；③听证结束后证据的采信问题；④双方认为的其他必要事项等。只有取其精华去其糟粕，才能在在巨人的肩膀上完善自己。

3.听证笔录的性质

听证笔录是行政主体对听证程序各项活动的全程书面记载。包括双方所举证的客观事实中相关证据的提出，质证的结果，辩论的过程等方面。由于听证笔录属于特别程序中的记录，并充分听取行政机关及行政相对人的意见。因此在公平公正原则下完成的一份听证笔录，详细记载听证过程中每一细节，真实性与客观性有着令人信服的保证，其内容对行政机关决定的作出具有较大的约束力。虽然听证笔录不能等同于证据，但它有着与书证相似的特征，即在特定的书面载体上，以其内容来证明待证事实的文字材料。简单来说，听证笔录是对双方出示证据的记载。因此不可避免的包含了证据的共有特征，即关联性、合法性、真实性。举行相关的听证程序后，行政机关需以事实为依据，以法律为准绳，该事实即是听证笔录中所反应的事实，该法律也应是听证笔录事实中所应以援引的法律。换言之，没有经过听证程序举证质证的事实，不能作为行政决定作出的依据。这一方面是为了督促听证双方积极履行举证义务，在听证过程中，充分质证，查明事实；另一方面，也是为了强化听证制度的功能，如果任由听证笔录记载之外的证据作为行政行为作出决定的依据，无疑会模糊听证制度的定位，丧失其价值。

二、听证笔录的法律效力

听证笔录的法律效力是听证笔录的核心问题，也是听证制度的关键所在。听证笔录一旦确认具有法律效力，根据其法律效力的大小，行政机关作出行政决定时相应的予以考虑定夺。不同的法律效力对行政决定影响不同，而听证笔录记载之外的事项应予以排除，不得左右行政决定的作出。

1.听证笔录的法律效力模式

世界各国对听证笔录规定了不同的法律效力，由此对行政决定也产生了不同的影响。广义上说有两种模式。一是以美国为代表的英美法模式，认为听证笔录是行政机关作出决定时的唯一根据。二是以德国、日本、瑞士为代表的大陆法模式，认为听证笔录对行政决定具有一定的约束力，行政机关在作出行政决定时，应斟酌听证笔录作出行政决定，但行政机关不是必须以听证笔录为根据，只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证笔录为根据时，行政机关才必须以听证笔录为根据，不能以听证笔录之外或当事人不知道或没有论证的事实作为根据。对两种模式进行更精确的细分，理论上有以下四种观点：

（1）听证笔录应当作为行政机关做出行政处罚决定的唯一依据。这个观点与英美法模式保持一致，认为既然所有的证据都被质证并经双方充辩论后记载于听证笔录上，由此推之，听证笔录是最具客观性与真实性的，由此产生的听证笔录应当作为行政机关做出行政处罚决定的唯一依据。行政主体在对相关事实进行认定和法律评价时，必须严格依据听证笔录，听证笔录之外的事实和证据不能作为行政主体做出的行政行为的依据。也就是说，在听证会结束之后所出示的任何证据都丧失法律效力，不予采纳。

（2）听证笔录只能作为行政机关做出行政处罚决定的依据之一。由于听证程序是行政处罚一般程序中的特别程序，与普通的司法程序有较大区别，因此听证会结束后补充得到的证据不能简单认定其无效，相反，仍应作为行政处罚决定的依据。同时，在借鉴刑诉中任何人不得自证其罪原则中，行政相对人在听证会上不承担举证责任，只有案件调查人员才负有相应的举证责任，需要将与认定事实相关的证据在听证会上被质证后确认，而当事人拥有的证据可以不出示。基于此，可见听证会上并非所有证据都经过确认。此观点还认为，听证会是当事人权利的体现，如果当事人在陈述阶段就表示放弃听证，意味着这次听证会不必出示证据并进行质证。因此，单纯以听证笔录作为行政机关做出行政处罚的唯一依据，过于武断，在法理上不成立，在实践上操作也有一定困难，与普通民众朴素的法律观相悖。

（3）听证笔录应当作为行政机关做出行政处罚决定的重要依据或者主要依据。上述观点将听证笔录作为行政处罚决定的唯一依据过于绝对，但经过听证之后的证据和陈述笔录，应该说比行政机关案件调查人员的调查报告更加客观、真实、可靠，与其他证据相比，经过听证程序所确认过的证据更有说服力，所以应考虑其效力的优先性，将听证笔录作为行政机关做出行政处罚决定的重要依据或者主要依据。但是，此观点并不排斥其他证据，任何形式的证据都应当进行全面分析，予以考虑。

（4）听证笔录是行政机关做出行政处罚决定的依据。该观点认为，在特定的条件下，以上三种观点各有其合理之处，不能简单否定，但若以其中一种观点来替代全部，又过于绝对化。我国引入听证制度时间较短，有待实践进一步探索，于法理上和律条上可以设置得较宽泛，留有充足的余地，让以后的实践进一步佐证和完善。

2.听证笔录法律效力不足的弊端

不同听证笔录的法律效力模式虽然各有特点，但保持其基本法律效力却是共性。一份缺乏法律约束力的笔录，不利于行政机关作出正确决策。听证笔录是双方依法定程序进行举证质证，陈述辩论的客观记载，最大程度力求还原案件事实，同时也给予行政相对人充分表达自身意见的机会。若行政机关排除听证笔录，或者对听证笔录不予重视，而是根据在听证笔录记载的内容之外作出判断并形成行政决定，将很难保证决定的客观性、科学性和民主性，将会使听证程序流于形式。正如施瓦茨教授所言：“如果行政机关可以走形式，接纳堆积如山的证言和书证；但是，如果行政机关可以依据未在审讯中出示的材料作裁决，那么厚厚的案卷就成了掩盖真相的假面具，秘密的证据或几分钟的秘密会议就可以推翻长时间的审判机会，更重要的是他有机会质证和批驳一切不利他的事实。”

听证制度始于英美普通法中的自然公正原则，是程序正义的必然要求。听证笔录效力不足，不利于充分发挥听证制度的功能。健全的听证制度，不仅可以规范和控制行政权力的行使，还能更大限度的保证行政相对人的合法权益。举行听证会，势必需要消耗大量的人力物力，国家投入这样大的精力，就是希望听证制度最大限度的实现程序正义，实现权力监督，只有程序正义才能确保实体正义。从法理上讲，听证制度是一项事先的权利防御程序，而不是事后的权利救济程序。设立听证制度的主旨是为了防止单方行政决定的作出，可能会侵犯行政相对人的合法权益，而为其提供一个双方就相关事实问题和具体的法律适用问题进行抗辩沟通的机会。听证笔录正是最终的总结报告，如果行政主体不依据听证笔录作出相应行政决定，没能赋予充分的法律效力，那么听证制度中所承载的民主参与、民主平等及经济有效等功能将沦为空谈。

3.我国的选择模式

从实践上看，听证制度在我国起步较晚。1996年《中华人民共和国行政处罚法》开创了听证制度的先河，第42条规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”和43条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，做出决定。”对听证笔录的法律效力和内容没有详述，仅仅作为原则性的概括。1998年实施的《中华人民共和国价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”2004年的《中华人民共和国行政许可法》第48条第2款则明确规定：“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”全国人大法律委员会副主任乔晓阳在其著作《中华人民共和国行政许可法释义》中提出，“目前，我国的《行政处罚法》、《价格法》以及一些法规、规章对听证程序作出了规定，但由于缺乏听证笔录对行政决定的约束力的规定，导致一些听证会‘听而不证没有真正发挥作用。所以在本法中，就听证笔录对行政许可决定的约束力，做出了明确的规定。”这是我国立法上第一次明确听证笔录的法律效力，有效防止了听证过程流于形式，限制了行政机关的自由裁量权。

从国际社会上关听证的立法趋势和发展道路来看，我国应顺应潮流，选择第一种模式，即确定听证笔录应成为行政机关作出行政决定的唯一依据，严格遵守未经听证的证据不能作为作出行政决定的依据。值得注意的是，在我国目前的有关规定中，已经存在个别法规强调听证笔录在行政决定中的唯一依据，例如劳动部关于《劳动行政处罚听证程序的规定》第15条规定：“听证应当制作笔录。笔录由听证记录员制作。听证笔录在听证结束后，应当立即交当事人审核无误后签字或者盖章。”第16条规定：“所有与认定案件主要事实有关的证据必须在听证中出示，并通过质证和辩论进行认定。劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据。”说明第一种模式在我国实践中的可行性。

因此，要想真正发挥听证制度保护公民重大合法权益、保证实体决定正确的作用，就应该树立案卷排他性原则，通过法律明确规定听证笔录对行政决定的法律效力，即听证笔录是行政机关作出决定的惟一依据而不能根据听证笔录之外的证据作出决定。这样，就可以有效避免听而不证，走过场，从而有利于真正维护公民的合法权益，从长远来看，也有利于我国程序法治化进程。

三、听证笔录的法律价值

1.行政相对人法律地位的提升

行政关系主体中，双方权利义务并不对等，而我国几千年封建社会蔓延下的“官本位”思想，更是时时渗透在社会各阶层。“官民”之间鸿沟难填，造成了百姓对行政机关的不信任，即使自己合法利益受到侵害也不敢声张。做小伏低、双方猜忌，这些外在的社会现象，显然不利于建设有序的现代法治社会。行政领域的立法，不是扩张政府权力，恰恰是“将权力关在笼子里”，科学合理的约束行政权，是现代立法的必有之义。在听证程序中，行政相对人正是通过一系列法定权利的行使，充分参与到行政决定的过程中去，既可对行政决定的作出产生积极的影响，又使自己的主体地位得到显现，公民权利得到尊重，从而在心理上产生一种满足感和认同感。对行政决定的最终结果也较容易接受，有效减轻政府各项行政决定执行中的阻力。

2.行政决定中证据的固化

听证笔录所反映的证据主要包括调查机关人员在听证中所出示的证据及行政相对人所出示的证据。无论哪一方的证据，在听证过程中双方都进行了充分的质证，其中的有关证人证言部分，依法也应当交证人审核无误后签名或者盖章，完全符合证据的适用条件。听证笔录所记载的是听证会的全部内容，这些内容都是由专门的书记人员按照一定的公文程式详细记录下来。听证会结束后，听证笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章，这种严格的程序保障了听证笔录所记载内容的全面性和客观性。听证笔录记载的事项是作出行政决定唯一或者重要的根据，同时符合了证据属性中的关联性要求。再者，听证笔录是依据有关法律所规定的听证程序而形成的，符合证据的合法属性。听证笔录的制作对可能灭失或者以后难以取得的证据加以保全，并赋予相应的法律效力，在未来的行政复议或者行政诉讼中可以担当书证的角色。复议机关或者人民法院对行政笔录的直接采用，既可以节约成本，提高效率，还可以督促听证机关重视听证过程，特别是其中的证据出示及质证程序。如此，听证笔录对行政决定中证据的固化也起到决定性的作用。

3.法制宣传的有力工具

在听证过程中，程序所追求的自由、民主、公平、正义等内在价值和保障结果公正的工具价值得到了统一。听证笔录恰恰是对这一富含人文精神的、有序的抗辩场面进行的书面反映，包含着整个听证程序全面客观的信息记载。行政机关对公民重大权益可能产生影响的决定以高度司法化的程序做出，最集中的体现了现在行政的公正与民主。听证程序的公开性、广泛性，使参与者在听证程序中，感受到深刻的法制宣传教育。而听证笔录作为一项书面载体，具有稳定性和安全性的特点。听证笔录在其没有损毁的情况下，往往非常直观、便于查阅，有利于民众快速有效的获得需要的信息。同时由于其事无巨细真实记录听证事项，对于今后听证程序的研究发展有着非常重要的意义。在开展法制宣传活动中，一份份保留完好的听证笔录能更鲜明的再现当今社会法治进程。

四、完善听证笔录

1.协调案卷排他性原则与官方认知原则

所谓官方认知原则，即行政机关可以在听证笔录以外，在当事人提供的证据以外所认定的事实作为裁决的根据。这项原则是案卷排他性原则的例外，类似于法院审判中的司法认知原则，又称免证事实。众所周知的事实，毋须当事人的证明，这是一项古老的法则。立法及司法解释所明文确立的免证事实，可以减轻当事人的证明负担，提高诉讼效率。而行政裁判中的官方认知，目的虽然与司法认知相同，免证范围却更广。司法认知的范围，通常局限于众所周知的事实和无可争辩的渊源而容易确定的事实。行政机关由于其主体的特殊性，职权的便利性，除了对司法认知事实的绝对认可外，还可以利用专门知识及其档案中的资料，无须通过证明程序，直接认定裁决的事实。当然，行政裁判中官方认知的范围也同样受到限制。例如《美国联邦程序法》中规定适用“官方认知原则”，必须满足下列要求：①行政机关不得用其官员的知识认定案件中的主要事实。因为这种事实被称之为“有争议的、应当裁决的事实，是争论的核心。”只有通过提交相关证件才能予以确定。②官方认知的事实必须具有显著而周知的性质。这项规定最大限度的杜绝官方认知原则的滥用。不能只由行政机关掌握而为其他专家所不知悉。③如果行政机关用其知识认定事实，那么它必须指明它所认定的待定事实，并且说明这些事实的来源。它所认定事实的根据必须公开。强调认定依据的公开性，在于防止暗箱操作，更好的保护处于争议双方弱势地位的行政相对人。④当事人对官方的认知具有反驳的权利。最后这项为兜底条款，官方认知的目的在于提高裁决的效率，免除不必要的证明程序。但是行政机关并不因此成为一言之堂，当事人对行政机关所认知的事实，仍然可以反对。我国可以借鉴美国对官方认知原则的规定，以立法或者司法解释的形式加以确定，填补理论中在这方面的空白。但是官方认知只能在合理和公平的范围内存在，不能过分强调行政人员的专门知识，放任行政机关无限制地依赖案卷以外的材料作出裁决。否则就会很大程度的削弱听证程序的公平性。因此，确立听证笔录在行政机关作出行政决定中的法律效力，应以“案卷排他性原则”为基础，吸收“官方认知原则”的合理成分。

2.规范听证笔录内容形式

我国的行政基本法中并没有强调听证笔录的形式内容，较详细描述听证笔录内容的有关规定散见于国务院各部委、地方政府、行业自律组织所颁布的各项规则、条例、办法。例如《中华人民共和国海关行政处罚听证办法》第29条规定：“听证应当制作笔录。听证笔录应当列明下列事项：①案由；②听证参加人及其他人员的姓名或者名称；③听证主持人、听证员、记录员的姓名；④举行听证的时间、地点和方式；⑤案件调查人员提出的本案的事实、证据和拟作出的行政处罚决定及其依据；⑥陈述、申辩和质证的内容；⑦证人证言；⑧按规定应当列明的其他事项。”“听证笔录应当由听证参加人及其他人员确认无误后逐页进行签字或者盖章。对记录内容有异议的可以当场更正后签字或者盖章确认。听证参加人及其他人员拒绝签字或者盖章的，由记录员在听证笔录上注明。”另见《民用航空行政许可工作规则》第43条规定：“记录员应当将举行听证的情况记入听证笔录。听证笔录应当载明下列内容：①申请听证事由；②举行听证的时间、地点；③行政机关听证人员的姓名、职务；④听证参加人的姓名或者名称、地址；⑤行政机关许可审查人员提出审查意见的证据、理由；⑥听证申请人、利害关系人或者其代理人的陈述；⑦审查人员、申请人、利害关系人或者其代理人质证辩论的内容；⑧其他事项。从上述规定可以看出，各部门对听证笔录的基本内容的理解基本一致，如听证参加人基本情况，听证事由，听证时间、地点和方式，听证参加人的意见，质证过程等。将实践中普遍达成共识的基本内容以立法的形式确定下来，各个部门再根据操作中的具体情况加以补充，有利于听证笔录在内容上保持一致，在形式上树立听证笔录的权威。

3.明确行政机关不以听证笔录为依据作出决定的法律后果

虽然我国《行政许可法》中明文规定：“行政机关应当根据听证笔录，做出行政许可决定。”但是现实中往往有很多行政决定不以听证笔录为依据径直作出，这固然是由于我国民众程序规范意识仍然淡薄，更是因为立法上没有明确规定违反这一条文的法律责任，不得不说这是我国立法技术上的一大缺陷。从法理上说，法律规则的逻辑结构一般由假定条件、行为模式与法律后果三部分组成。假定条件，是指法律规则中有关适用该规则的条件和情况的部分。行为模式，是指法律规则中规定人们如何具体行为的部分，即主要规定主体的权利义务，是法律规则的核心部分。法律后果，是指法律规则中规定人们在作出符合或者不符合行为模式的要求时应当承担的结果部分，是法律规则对人们具有法律意义的行动的态度，包括合法后果与违法后果。所以，有关听证制度的立法中应当弥补法律后果的空白，由此提高违法者的预期违法成本，保障法律遵守者的基本利益，从而更好的引导行为人放弃违法行为，自觉守法。责任行政是全部行政法产生的基础，是贯穿所有行政法规范的核心和基本精神。因此，我国应当在立法层面上明确规定，如果行政机关不以听证笔录所载内容作出行政决定，行政相对人有权以此为由申请行政复议或者提起行政诉讼，复议机关或者相关人民法院，可以以程序违法为由撤销原行政机关的行政决定。有权机关还应视情节严重程度依法追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任。只有这样才能更好的起到法律威慑作用，促进中国的法治建设。

五、结语

在听证程序中确立案卷排他性原则，是真正实现听证制度中保护公民重大合法权益、保证实体公正的重要前提之一。但是这一问题还有待进一步的认识，其主要原因是由于我国历来缺乏程序观念，对基于自然公正基础上而建立的行政程序观念更是不予重视。正如对程序颇有研究的季卫东博士所揭示的：“与西方重视法律程序的理念相对照，中国的法律家在考察法制建设时，更侧重于强调令行禁止，正名定分的实体合法性方面，而对在现代法治中理应占枢纽地位的法律程序则缺乏应有的关注和理解。”案卷排他性原则的确立，有助于我们明确听证笔录在行政决定中的法律意义，实现法律赋予听证制度的根本目的。20世纪90年代以来，世界范围内掀起了行政程序立法的第三次高潮，我们应该以此为契机，深化认识，了解法律程序尤其是行政法律程序实现法治化是历史的必然选择。

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作者简介：

贡世康，汉族，辽宁铁岭人，西北政法大学教授，硕士生导师，司法鉴定师，律师，主要研究方向：宪法与行政法、环境资源法学、文书与痕迹鉴定。

质监行政许可听证制度篇4

行政许可中的听证程序，是指在行政机关作出行政许可决定之前，由行政机关指派该行政许可审查人员以外的工作人员为听证主持人，听取行政许可审查人员和当事人就行政许可的理由和适用依据进行陈述、质证和辩护的结合程序。具体如下：

(1)行政机关的告知义务

行政机关应在举行听证的7日前将举行听证的时间、地点通知申请人和已知的利害关系人，必要时应予公告。

(2)听证公开

行政许可听证应当公开进行。但对于涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私权的听证案件，不宜公开进行。

(3)听证主持人

行政机关应当指定审查行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，主持人既可以是行政机关的其他工作人员，也可以是非行政机关的其他有能力胜任的人员，如专家、学者等等。

(4)听证中的举证和质证

行政机关是负责审查行政许可的负责机关，在听证中负有主要的举证责任。在听证中申请人和利害关系人有义务也有权利将行政机关并不知晓的证据提出，如不能提出相应的证据，则有可能承担举证不能的责任。

听证程序中行政机关、申请人、利害关系人可以相互质证，以辨别证据真伪、查清事实。在听证中质证同样适用《民事诉讼法》中的相关证据规则。听证主持人不直接参加听证中的举证和质证，但应听取各方讨论，主持质证，限定质证的范围，以利质证的顺利开展。

(5)听证笔录

对整个听证过程，行政机关应当制作笔录，笔录是听证程序如实、全面的书面记载，听证程序的笔录内容会影响到行政许可决定的作出，因此，听证笔录应做到准确无误。

听证笔录一般应包括如下内容：①听证案件的名称;②听证主持人的姓名、职务;③听证参加人的姓名、住址、职务等;④听证举行的时间、地点;⑤听证当事人的陈述、申辩、质证等;⑥证据调查的内容;⑦其他应当记录的重要事项。

听证结束后，听证笔录应当出示给听证参加人，并由审查行政许可申请的工作人员、申请人、利害关系人以及证人确认听证笔录无误后签字盖章

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行政许可中的`听证程序，是指在行政机关作出行政许可决定之前，由行政机关指派该行政许可审查人员以外的工作人员为听证主持人，听取行政许可审查人员和当事人就行政许可的理由和适用依据进行陈述、质证和辩护的结合程序。具体如下：

(1)行政机关的告知义务

行政机关应在举行听证的7日前将举行听证的时间、地点通知申请人和已知的利害关系人，必要时应予公告。

(2)听证公开

行政许可听证应当公开进行。但对于涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私权的听证案件，不宜公开进行。

(3)听证主持人

(4)听证中的举证和质证

(5)听证笔录

听证结束后，听证笔录应当出示给听证参加人，并由审查行政许可申请的工作人员、申请人、利害关系人以及证人确认听证笔录无误后签字盖章

论行政听证制度篇5

第一条为严格依法行政，规范行政行政许可听证及行政处罚听证程序，维护当事人合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等法规，保护行政相对人及利害关系人的合法权益，制定本制度。

第二条我所重大行政许可及处罚案件听证活动，适用本制度；法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

第三条实施行重大卫生政许可及处罚案件听证的范围

（一）责令停产停业；

（二）吊销卫生许可证；

（三）对公民1000元以上，法人及其组织20000元以上的罚款。

（四）法律、法规、规章规定实施卫生许可应当听证的事项；

（五）卫生许可实施部门认为需要听证的涉及公共利益的重大卫生许可事项。

（六）依法被告知听证的卫生许可申请人、利害关系人，在法定期限内，提出听证申请的事项；

第四条听证应当遵循公开、公正和高效的原则。除涉及国家秘密、当事人的业务、技术秘密或者个人隐私外，听证应当公开进行。

第五条听证实行回避制度。当事人认为听证主持人、听证员或书记员与本案有利害关系的，有权申请其回避。听证主持人的回避由局长决定，听证员和书记员的回避由听证主持人决定。

第六条听证参加人包括当事人及其代理人、本案调查人员、证

人、鉴定人、翻译人员。

第七条听证实行告知制度。听证主持人应当告知当事人在听证中享有申请回避权、委托代理权、陈述申辩权、举证质证权，同时负有提交授权委托书，如实回答主持人提问，遵守听证纪律的义务。

第八条承办人对于适用听证程序的重大卫生行政许可和处罚案件，应当在作出许可和行政处罚决定前，向当事人送达《听证告知书》。

第九条当事人申请听证的，应当在收到《听证告知书》后三日内向本所提出书面申请；本所在收到申请之日起三日内确定听证人员的组成、听证时间、地点和方式，并由听证主持人在听证举行的七日前向当事人送达《听证通知书》。

第十条听证应当制作听证笔录，交参加听证人确认无误后签字或者盖章。当事人拒绝签字的，由听证主持人在《听证笔录》上注明。

xx审计局重大行政处罚听证制度篇6

为了规范审计处罚听证行为，保障正确实施审计行政处罚，保护被审计对象和有关责任人员的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《xx行政执法责任制条例》、《审计机关审计听证的规定》等法律法规的规定，结合我局实际，制定本制度。

一、审计处罚听证，应当遵循公正、公开、便民和效率的原则。除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应当公开举行。

二、对当事人作出下列审计处罚前，由实施审计处罚的业务处制作《审计听证告知书》，并送达当事人，告知其在收到审计听证告知书之后三日内有权要求举行审计听证会：

（一）将被审计单位有关责任人员移送司法部门或纪检监察部门处理的；

（二）对被审计单位处以违反国家规定的财务收支金额百分之五以上且金额在5万元以上罚款的；

（三）对违反国家规定的财务收支行为负有直接责任的有关责任人员处以1000元以上罚款的；

（四）没收违法所得和非法财物价值超过５万元的。

三、审计听证告知书主要包括以下内容：

（一）当事人的名称或姓名；

（二）建议作出的审计处罚；

（三）审计处罚的事实依据；

（四）审计处罚的法律依据；

（五）当事人有要求审计听证的权利；

（六）当事人申请审计听证的期限；

（七）审计听证主持人的姓名；

（八）本单位的名称（印章）和日期。

四、当事人要求举行审计听证会的，应当自收到审计听证告知书之日起三日内，向法制处提出书面申请。当事人逾期未提出听证申请的，视为放弃要求举行听证的权利。

五、审计机关收到审计听证申请后，应当进行审核。对符合审计听证条件的，应当组织审计听证；对不符合审计听证条件的，裁定不予审计听证。

六、审计机关应当在举行审计听证会七日前向当事人送达审计听证会通知书，告知当事人举行审计听证会的时间、地点。

裁定不予审计听证的，审计机关应当作出不予审计听证裁定书，载明理由告知当事人。

七、审计机关应当根据实际情况确定审计听证会的主持人、书记员。

主持人负责审计听证会的组织、主持工作。一般审计事

项的审计听证会由一人主持；重大审计事项的审计听证会由三人主持，但审计机关应指定首席主持人。

书记员负责审计听证会的记录工作，可以由一至二人组成。

八、当事人可以亲自参加审计听证，也可以委托一至二人代理参加审计听证。委托他人代理参加审计听证会的，代理人应当出具当事人的授权委托书。当事人的授权委托书应当载明代理人的代理权限。

九、当事人接到审计听证通知书后，不能按时参加审计听证会的，应当及时告知听证机关。

当事人无正当理由不按时参加审计听证会的，视为放弃听证权利，听证机关予以书面记载。在审计听证会举行过程中当事人放弃申辩或者无故退出审计听证会的，听证机关可以宣布终止听证，并记入审计听证笔录。

十、审计听证会应当制作笔录。笔录应当交当事人确认无误后，由当事人签字或者盖章。当事人如认为笔录有差错，可以要求补正。

十一、审计听证会参加人和旁听人员应当遵守以下听证纪律：

（一）审计听证会参加人应当在主持人的主持下发言、提问、辩论；

（二）未经主持人允许，审计听证会参加人不得提前

退席；

（三）未经主持人允许，任何人不得录音、录像或摄影；

（四）旁听人员要保持肃静，不得发言、提问或者议论。

十二、主持人在审计听证会主持过程中，有以下权利：

（一）对审计听证会参加人的不当辩论或者其他违反审计听证会纪律的行为予以制止、警告；

（二）对违反审计听证会纪律的旁听人员予以制止、警告、责令退席；

（三）对违反审计听证纪律的人员制止无效的，移交公安机关依法处置。

十三、审计听证会应当按照下列程序进行：

（一）主持人宣布审计听证会开始；

（二）主持人宣布案由并宣读参加审计听证会的主持人、书记员、听证参加人的姓名、工作单位和职务；

（三）主持人宣读审计听证会的纪律和应注意的事项；

（四）主持人告知当事人或其代理人有申请书记员回避的权利，并询问当事人或其代理人是否申请回避；

（五）参与审计的人员提出当事人违法违规的事实、证据、建议作出的审计处罚及其法律依据；

（六）当事人进行陈述、申辩；

（七）在主持人允许下，双方进行质证、辩论；

（八）双方作最后陈述；

（九）书记员将所作的笔录交听证双方当场确认并签字或者盖章；

（十）主持人宣布审计听证会结束。

十四、在听证会举行过程中当事人申请书记员回避的，由主持人当场作出是否回避的裁定。

十五、有下列情形之一的，可以延期举行审计听证会：

（一）当事人有正当理由未到场的；

（二）需要通知新的证人到场，或者有新的事实需要重新调查核实的；

（三）其他需要延期的情形。

十六、审计听证会结束后，听证主持人应当根据审计听证情况和有关法律、法规的规定，向审计机关提交审计听证报告。审计听证报告连同审计听证笔录、案卷材料一并报送审计机关。

十七、审计听证报告主要包括以下内容：

（一）听证案由；

（二）主持人、书记员和听证参加人的姓名、工作单位和职务；

（三）审计听证的时间、地点；

（四）审计听证建议；

（五）听证主持人签名或盖章。

十八、审计听证建议主要包括以下内容：

（一）确有应受审计处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，建议作出审计处罚；

（二）违法事实不成立或者没有处罚的法律、法规依据的，建议不给予审计处罚；

（三）违法行为情节轻微，依法可以不予审计处罚的，建议不予审计处罚。

十九、审计机关应当对听证主持人提出的审计听证建议进行审查，作出决定。

审计机关不得因当事人要求审计听证、在审计听证中进行申辩和质证而加重处罚。

二十、审计听证笔录和审计听证报告应当归入审计档案。

我国行政听证主持人制度的完善篇7

行政听证主持人的概念在学界尚未形成统一的看法, 比较一致的意见是:“听证主持人是指负责听证活动组织工作的调节和控制, 使听证活动按法定程序合法完成的工作人员。”由此可见, 行政听证主持人是指在对行政行为听证过程中引导听证活动, 使听证活动按法定程序合法完成的工作人员, 在整个听证过程中居于主导、核心的法律地位。

行政听证主持人制度作为掌控听证运作过程, 指挥举证和质证活动的领导者, 直接关系到行政听证的公正价值的实现。行政听证主持人在行政听证制度结构中处于最高位置, 扮演着主导者的关键性角色, 处于听证的组织、调控者的地位, 因此行政听证主持人的选择、独立性地位、素质及其所拥有的权责会影响到听证会的实际效果, 决定听证会实施的质量和公正性程度。

正如伯纳德·施瓦茨所言, “由公正、超党派的审讯官主持的公正听证是行政裁决程序的精髓”。可见, 听证主持人是行政听证制度的灵魂核心和关键性要素之一。

二、我国行政听证主持人制度的现状和存在的问题

(一) 我国行政听证主持人制度的立法现状。

我国目前在没有行政程序法典的背景下, 几部单行的行政法律对行政听证主持人制度的规定却不如人意。我国最先规定行政听证主持人制度的单行法律是1996年颁布的《行政处罚法》, 我国的《行政处罚法》第24条第4款规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。”这一规定说明了我国行政听证程序中调查人员和主持人员采用的是内部职能分离制, 初步体现了程序公平和公正, 是我国行政程序立法上的进步, 但是, 《行政处罚法》规定行政听证主持人是隶属于该行政机关的, 其主要身份是行政机关的内部成员, 工资、福利、考核、任免、职务升降都受到该行政机关的控制和行政首长影响, 而且任免某次行政听证会的主持人亦由行政机关“指定”, 法律并未明确具体的任用程序, 缺乏严谨。之后我国于2003年颁布的《行政许可法》, 是又一部对行政听政主持人作出规范的单行法律, 遗憾的是, 也仅以短短的一句话来规定行政听证主持人制度:“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人, 申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的, 有权申请回避。”这一规定的进步在于规范了听证主持人的回避制度, 但我们可以看出其规定的仍然过于笼统和简单, 对于听证主持人在何种情况下需要回避并没有明确规定, 同时也未能解决行政听证主持人的任免方式、权限及法律责任等诸多问题。从以上二部行政法律的规定中可以看出, 我国的立法机关尚未重视行政听证主持人制度的价值, 对此尚未出台明确的法律规范, 使得我国行政相对人丧失对行政听证程序的基本信任, 从而未能体现公民参与行政和程序正义的立法价值。

(二) 当前我国行政听证主持人制度存在的主要问题。

1. 行政听证主持人选任方式不合理。

目前, 行政听证主持人大多由行政机关首长在本机关内指定, 其产生只是行政机关指定的结果, 显然有失公正性。听证主持人应具有专门的法律专业知识和行政技术知识, 此点如果得不到保障, 那么根据事实和法律作出公正裁判的能力就无法保障。不得不说, 因为没有统一的选任条件, 在实践中就不可避免地会产生混乱。

2. 行政听证主持人的职责与职权不明晰。

我国的《行政处罚法》、《行政许可法》虽规定了行政处罚听证和许可听证制度, 提出设定听证主持人, 却并未进一步对其职责权限作出明确规定。目前我国行政听证主持人尚没有任何实体性权力, 这让听证主持人发挥不出自身作用, 也不符合创设听证制度的本来目的, 还容易让大家对听证制度最终失去信心。因而, 听证主持人在听证程序中不仅要控制着听证程序的节奏, 而且还要能根据有关记录和法律作出最终的公正裁判。

3. 行政听证主持人缺乏必要的法律独立性。

只有明确规定行政听证主持人地位独立, 不受干涉地履行职权, 听证主持人才能在认定事实和适用法律方面全力保持公正、无偏私, 进而作出公正裁判。但是在我国, 因为听证主持人由机关负责人从本机关工作人员中指定, 所以行政听证主持人和调查人员往往同在一个行政机关, 不可避免地会有接触, 迫于各种关系与压力, 最终导致其听命于行政机关。行政听政主持人的任命、晋升和薪金保险又全部由行政机关决定, 也让他们缺乏职业安全感。

4. 行政听证主持人回避制度的规定过于简单。

回避制度是从人的个体性上保障听证主持人独立性的法律程序制度。我国法律对于听证主持人在何种情况下需要回避, 只是笼统地用一句话规定“与案件有直接利害关系”时适用回避, 至于什么是直接利害关系, 法律未予明确。

5. 缺乏关于行政听证主持人禁止单方面接触的相关规定。

禁止单方面接触制度, 即禁止一方当事人在他方不在场的情况下和听证主持人单方面讨论争议中的案件, 在听政过程中如果存在有当事人和听证主持人的单方面接触, 很容易使人们怀疑听证主持人偏听了当事人的一面之词。然而, 我国法律也缺乏对此的相关规范。

6. 对行政听证主持人的违法行为尚无有效监督体制。

没有监督的权力极其容易被滥用, 从我国目前行政听政的一些实践来看, 行政听证主持人主要有下列违法失职行为:应当回避而不回避;不能给予当事人充分陈述意见或辩论的机会;单纯根据领导的旨意主持听证;制作听证记录时违反客观公正原则, 不依听证的客观结果加以记载等等。对于诸如此类的行为我们缺乏有效的监督, 也没有配套的法律责任追究机制, 往往使得听证很容易流于形式。

三、完善我国行政听证主持人制度的具体措施

(一) 建立我国行政听证主持人的选任和管理模式。

目前我国行政听证主持人实行的首长指定制, 已经越来越不能适应我国的民主法治要求, 我国有必要建立更加科学的行政听证主持人的选任和管理模式。结合我国国情, 借鉴美国的行政法官 (Administrative Law Judge) 制度, 通过考试考核选拔听证主持人, 建立我国的行政听证主持人资格证制度, 进而逐步建立一支具有独立地位的行政听证官队伍, 并对行政听证官确立由一个专门机构来进行管理、集中使用, 做到专业化、职业化。

1. 规范我国行政听证主持人的选任程序。

严格挑选和任用行政听证主持人, 建立规范的行政听证主持人的录用程序, 形成高素质的职业听证主持人队伍, 为建立我国的职业化听证官制度把好关。

(1) 设立高标准的资格准入条件。对于行政听证主持人的资格准入可以限定较高条件, 在此笔者建议, 可以从积极条件和消极条件两方面来进行设置。所谓积极条件, 即担任行政听证主持人应该具备的必要条件;而消极条件, 是担任行政听证主持人的排除条件, 即在何种情况下, 一个人不能担任行政听证主持人的情形。一般而言, 听证主持人的积极条件应当包括:第一, 政治思想方面。听证主持人必须选择一些思想觉悟高、办事公道、责任心强的人员充当。第二, 一般业务方面。由于听证涉及的问题专业化程度高, 涉及社会领域广, 矛盾比较突出, 所以听证主持人必须选择那些工作能力强、业务水平高、能公正处理复杂问题的人员充当。第三, 法律业务方面。听证主持人必须选择受过法律专门知识训练、具有较高法律业务素质的人充当, 未经过法律业务训练的人, 是难以担当听证主持人角色的。听证主持人的消极条件主要包括:第一, 思想觉悟低、责任心差的人员不得担任行政听证主持人。第二, 业务素质低, 偏听偏信、思想狭隘的人也是不能充当听证主持人的。第三, 缺少法律专业知识, 不熟悉法律规定, 不懂得证据规则, 未经过法律业务训练的人, 也是难以胜任听证主持人角色的。第四, “本案调查人员”不得担任本案的行政听证主持人。第五, 与处理的行政行为有直接利害关系的人员, 不得担任本案的行政听证主持人。

(2) 建立专门针对我国的听证主持人资格的考试制度。通过考试确定听证主持人已经是世界通行的办法。对报名参加考试的人员, 组织通过类似于国家司法考试的全国听证主持人考试制度。录用考试采取笔试和面试相结合的方式进行。通过考试择优录用, 取得听证主持人资格证书, 最后, 针对不同行政机关主持听证的业务技术及管理特点进行针对性的岗前培训, 持证上岗, 促进听证主持人素质全面提高。

2. 建全我国行政听证主持人的管理模式。

从我国当前的实际情况来看, 一步到位地成立“听证委员会”还比较困难, 面临经济与效率的多重难题, 循序渐进地发展更适合我国国情, 操作起来也会方便顺利得多, 避免纸上谈兵, 注重实际操作效果, 不失为一种务实稳妥的方式。对此, 笔者的具体思路如下:以现有各级人民政府法制机构为依托, 让政府法制机构的公务员担当听证主持人。政府法制机构的公务员多年来从事一部分行政复议工作, 这项工作在许多方面和主持听证工作类同, 让这个机构的公务员担当选任听证主持人的工作, 可能成本最低而效果相对最好;近年来政府法制机构已经配备了一些有丰富法律知识的专业人员, 他们也可谓轻车熟路、知情懂行, 而且为听证工作的专门化、职业化奠定了较好的基础。在用大约一到两年完成上述目标后, 对于符合条件的政府法制机构的公务员之外的人员, 也可以通过考试取得听证主持人资格证书。即可实行面向社会公开招考、择优录用, 优秀的社会法律工作者加入行政听证主持人队伍, 授予通过考试并符合条件的参加者以听证主持人资格, 并颁发相应的资格证书证明其资格, 实行资格认证制度。再用三到五年左右的时间, 等条件成熟后, 将通过考试并取得听证主持人资格的人员与其所在的政府法制部门完全脱钩, 成立专门机构对其统一管理, 我们可以考虑建立类似仲裁委员会的独立部门, 可以称之为“听证委员会”。并在听证主持人的任命、工资、任职等方面不受行政机关的控制, 而受听证委员会的监督控制。主持人可以专职、兼职并存, 由听证委员会专门对其统一管理。当行政机关发生听证案件后, 向听证委员会提出选派听证主持人的申请, 听证委员会根据案件的具体要求, 统一选派主持人, 主持人可根据听证委员会指派在不同行政机关服务。

(二) 尽快明确我国行政听证主持人的权限与职责。

在行政听证主持人的职权和责任方面, 要改变目前我国行政听证主持人没有实体性权力的现状。因为, 行政听证官裁决对最终行政决定的支配性影响, 使得听证能对行政决策发挥实质性的影响, 避免了听证仅仅成为一种程序上的环节。但赋予听证主持人完全的最终决定权也是不可行的, 行政听证程序只是行政行为整个程序的一部分。在这一点上, 美国行政法官的初步决定权的经验可以为吾所鉴, 具体做法是赋予行政听证主持人特定的建议权。对影响范围较广或与公众利益密切相关的行政行为的听证, 听证主持人有建议权, 即听证主持人依据听证记录作出最初的决定, 行政机关应当尊重听证主持人作出的初步决定, 如没有异议, 即成为正式决定;若有异议, 行政机关应提供足够的证据证明并重新听证, 才能推翻先前作出的决定。

(三) 保障我国行政听证主持人的法律独立性。

听证主持人的地位应该是独立超然的, 从而能保证其在听证活动过程中保持中立的地位。独立、超然的法律地位客观上为听证官保持中立创造了条件, 使其能依公正原则认真处理好听证工作中的相关事宜。除了上述的建立我国特色的行政听证主持人选任、管理模式予以保障外, 一些制度的及时跟进也是必不可少的。

1. 行政听证主持人行政干预的排除。

(1) 通过立法对听证主持人的身份保障权予以全面维护。为保障听证官正常独立地行使职权, 排除来自行政机关的直接控制, 需要通过法律建立起听证主持人身份保障制度, 规定非因法定事由并经正式的程序不得免职、撤职、调职及强迫退休, 给予听政主持人薪俸的优厚保障。这样, 为其独立地行使职权解除后顾之忧, 就可以避免听政主持人受制于行政机关, 使听政主持人具有相当独立的人格, 从而能够独立行使听政裁决权。此外, 听证主持人行使职权, 立法需规定其职权保障性权利, 即给予听证主持人履行职责所必要的职权和工作条件。

(2) 考虑建立“异地听证”机制。例如, 为了加强听证主持人的独立性, 我国浙江省台州市工商局制定的《听证主持人管理办法》所建立的“异地听证”机制可以借鉴, 全国推广。“异地听证”, 即为了避免听证活动过多受到地方上执法外因素干扰, 对在当地举行听证容易受到较大干扰的案件, 由办案机关所在地以外的同级政府法制机构主持听证活动, 办案机关应当充分尊重听证机关作出的听证结论和建议。

(3) 政府减少对行政听证主持人的行政干预是加快政府职能转变的必然要求。各级政府、行政机关应做到简政放权, 变“领导”为“指导”, 将有利于维护听证的独立性, 树立起听证良好的社会公信力。

2. 健全行政听证主持人的回避制度。

当出现与听证案件有利害关系或存在个人偏见时, 听证主持人应当回避。相关法律应当明确列举适用回避的情形。笔者认为, 我国主持人的回避制度应当从以下几个方面来具体规制:行政听证主持人不得是直接参与调查或审查行为的行政机关工作人员;不得是行政听证的当事人或利害关系人;不得是行政听证当事人或利害关系人的亲属;不得是行政听证当事人或利害关系人的代理人;不得是因裁决而可以从当事人或利害关系人处获得直接利益或遭受损失的人。有利害关系人的应当主动回避, 而当事人或利害关系人认为主持人有上述利害关系时, 也可以申请其回避。

3. 严格禁止单方面接触制度。

行政听证主持人具有类似法官的独立性质, 负责指挥举证和质证。在听证过程中, 应避免与一方当事人单独接触。如《中华人民共和国法官法》第32条规定, 法官不得私自会见当事人及其代理人, 接受当事人及其代理人的请客送礼, 违反此规定的, 要给予其处分, 构成犯罪的, 还要依法追究其刑事责任。因而, 从听证通知书发出之时起至听证决定作出前, 听证主持人不得与调查人、当事人及利害关系人单方面接触并就案件进行片面沟通和讨论, 不得让他们参与案件的裁决, 听证主持人违反规定的, 应给予相应的处分, 构成犯罪的, 应追究刑事责任。

(四) 设立行政听证主持人的法律责任追究机制。

“绝对的权力导致绝对的腐败”, 有权力必然要有监督。听证主持人享有主持听证和作出决定的权力, 其所作出的裁判对双方当事人的利益造成重大影响, 因此, 必须对其实施监督。

1. 加强司法监督。

行政相对人不服听证主持人的决定, 认为该决定侵犯了自己的合法权益, 可以依《行政诉讼法》向法院起诉。法院受案后对行政决定的合法性进行审理, 可以依法撤销或变更该处罚和许可决定。

2. 发挥公众的监督力量。

通过传媒报道听证活动的全过程, 使听证处于社会公众的监督之下, 促使听证主持人公正行使其决定权。借鉴美国的做法, 对于重要决策的行政听证会, 政府部门会在至少3个以上的大型报纸、2个以上的电视频道上公开会议召开的消息。在听证过程中, 有电视台、广播台等的现场直播。听证结束后, 公众也有权查看听证会的相关记录。听证过程的公开化、透明化, 将使其处于社会全方位的有效监督之下, 既有利于保证当事人的利益, 又有利于听证结果为社会各方所接受。

四、结语

听证主持人在整个行政听证过程中, 处于组织者和调控者的地位, 其权责会直接影响到听证的实际效果, 直接关系到行政听证实施的质量, 如果听证主持人不能公正和独立地指挥整个听证过程, 那么整个行政听证制度也就不能得到很好的实施。因此, 我们希望通过科学的法律规范, 全面完善行政听证主持人的准入机制、管理制度、权责规范和法律监督机制等等一系列制度的建设和健全, 能够让国家的行政听证制度在听证主持人的组织下平等公正地开展与实施, 进而真正发挥行政听证在行政程序中的重要作用, 最终实现看得见的程序正义。

摘要：行政听证主持人对于行政听证的公正、顺利举行, 确保当事人实现权利, 发挥着举足轻重的重要作用。我国目前在没有行政程序法典的背景下, 几部单行的行政法律对行政听证主持人制度的规定却不如人意。本文在借鉴发达国家的先进经验的同时结合我国国情, 提出了我国听证主持人在选任和管理模式上的设想, 以及在保障听证独立性方面的具体制度, 以期全面完善我国的行政听证主持人制度, 进而真正发挥行政听证在行政程序中的重要作用。

关键词：行政听证,听证主持人,制度完善

参考文献

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浅谈行政听证制度的适用范围篇8

摘要：原则上所有的行政行为作出之前均需要举行听证，但这样必然造成人力、财力的浪费，从而影响行政效率。从各国行政程序立法与实践经验看，听证程序的适用范围是十分有限的。本文主要探讨确定行政听证适用范围的原则和标准。

关键词：行政听证；正当法律程序；行为标准

一、听证含义的概述

听证，顾名思义，即为听取他人的意见。听证最早源于英国普通法中古老的司法原则“自然公正原则”。后来，这一古老的法则被美国宪法修正案所采纳，形成了著名的“正当法律程序”。听证制度最初只适用于司法领域，是司法审判活动的一项必经程序，谓之“司法听证”。随着司法听证的广泛应用和不断发展，听证逐步被应用到立法领域，形成了“立法听证”制度。20世纪后，为防止日益膨胀的行政权对公众权利的不法侵害，英美等西方国家通过借鉴司法权的运作模式，将听证制度引入了行政领域，从而确立了“行政听证”制度。作为各国行政程序法的一项共同制度，听证在不同的国家和地区具有不同的含义。在美国，听证是指听取利害关系人意见的法律程序。在日本，听证则指行政机关作出影响相对人权益的行政决定时，就与该行政决定有关的事实及基于此的法律适用问题，提出申述意见，提出证据的机会的程序。

受国外影响，我国学术界对听证的含义界定不一。有学者认为，听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见，提供证据以及行政机关听取意见、接纳意见并作出相应程序所构成的法律制度。还有学者认为，在最广泛的意义上，听证包括司法听证、立法听证和行政听证，即指有关国家机关在作出决定之前，为使决定公正、合理而广泛听取利害关系人意见的程序。

二、确定听证程序适用范围的方式

1.确定听证适用范围的主要方式

国外确定行政听证程序的适用范围一般采用两种途径。一种是立法方式，许多大陆法国家通过制定行政程序法来确定听证的适用范围，如德国、奥地利。通过立法确定行政听证程序的适用范围，其方式不外乎概括与排除两种。这种方式的优点在于明确、统一，具有原则性，便于行政机关掌握，其缺点在于行政行为纷繁复杂，不易概括，即使作出统一规定，仍不免有所遗漏。其二为判例方式。一些普通法国家通过判例确定听证的适用范围，如英国、澳大利亚等国家。这种方式的优点在于能够照顾到不同种类行政行为的特点，易于行政机关在实践中准确把握，缺点是不具有概括性和统一性，而且多是行政行为发生争议后由法院作出判断，不能完全适用于普遍的行政行为。

2.确定听证适用范围的原则

无论是立法方式还是判例方式，在作出哪些行政行为需要听证哪些不需要听证的选择时，都必须遵循的一定的原则。概括起来，应该基于以下两种考虑来确定听证的适用范围。

（1）个人利益与公共利益均衡原则。行政程序的设置必然关系到个人利益与公共利益问题，尤其像听证这样的程序，适用范围过广，虽然可以有效地保护个人利益，但很有可能损害公共利益和政府利益。这就是各国在国家安全、军事、外交领域及紧急情况下均不适用听证程序的原因。面对个人利益与公共利益的冲突，必须作出恰当的选择，这就要求立法者适度均衡个人利益与政府利益，即在有可能严重侵害个人利益的情形下适用听证程序；遇有一般情形，应允许行政机关自由裁量决定是否适用听证程序；在轻微影响当事人权益的行政决定或当事人放弃获得听证权利的情况下，不适用听证程序。遇有个人利益与国家公共利益发生严重冲突的情形，则应优先考虑公共利益。正像德国联邦行政程序法的规定一样，“听证之举行如有碍于必要之公益时，不得为之”。

（2）成本不大于效益原则。行政机关在适用听证程序时，必然要负担一定的人力、财力，这就是听证程序的成本付出。效益是指适用听证产生的经济社会综合效益。虽然听证程序是保护个人利益，确保行政民主、公开、公正的重要途径，但毕竟也是耗费钱财人力的一项程序，如果仅考虑该程序带来的经济社会效益，忽视其耗费的成本，那么它也是没有生命力的程序制度。同样，如果为了避免人力财力的耗费而拒不适用听证程序，从短期局部利益看，也许降低了成本，但从长远看和全局看，却是对行政目的和社会利益、个人利益的严重损害，是需要更昂贵的代价弥补的。因此，确定听证程序适用范围必须综合考虑成本与效益的关系，在成本不大于综合效益的前提下进行。

三、确定听证程序适用范围的标准

1.行为标准

这是大陆法系国家通常采用的做法，即根据负担行政行为和授意行政行为的划分确定不同的程序要求。凡对相对人产生设定或确认法律上重大利益的行政行为属授意处分，包括核发执照、给予社会救助金等。凡对相对人产生不利效果，无论是课以其作为、不作为或容忍义务（如征兵、征税），变更、消失其权利或法律上利益（撤销许可、吊销执照），乃至拒绝申请（如拒绝核发执照，拒绝社会救助申请），都是负担处分。在对行政行为分类基础上，为实现程序公正，大陆法系国家规定，对负担行政行为或不利益处分，要听取当事人意见。例如，德国《联邦行政程序法》第28条第1款规定：“作成干涉当事人权利之行政处分前，应给与当事人对决定有关之重要事实，表示意见之机会。” 日本《行政程序法》第3章第2节中，从第15条到18条也规定行政机关作成“不利益处分”前须举行听证。

2.利益标准

普通法国家没有系统完整的行政行为理论，而是通过判例来确定听证程序的适用范围，因而这些国家不是以行政行为的性质作为标准，而是以当事人在行政程序中的利益为标准决定是否适用。换句话说，是否适用听证程序，取决于当事人的何种利益受到什么样的影响。自然公正原则要求行政机关在作出对相对人权利产生不利影响的决定之前，应当听取当事人的陈述、申辩。传統上听证程序只适用于剥夺公民财产权利的具有司法性的行政行为。1964年的里奇诉波德温案等一系列判例动摇了这一传统保守的做法。法院认定纯行政性质的行为也要遵循自然公正原则，而且不仅公民的财产权利受到侵害要适用听证，其他法定权利诸如职业或社团、俱乐部资格等权利受侵害也要适用听证。

参考文献：

[1]李荣珍，吴一亮.海事行政处罚听证程序的初步研究[J].海南大学学报：人文社会科学版，2013（6）：90-97.

[2]曾文君.关于完善中国行政听证制度的思考[J].学理论，2012（3）：71-72.

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