中央直属机关预算审计

中央直属机关预算审计（共8篇）

中央直属机关预算审计 篇1

(全文)http:// 2012年06月28日11:23 中国新闻网

中新网6月28日电 据审计署网站消息，中国审计署审计长刘家义27日向全国人大常委会做2011中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，审计署当日在其官方网站公布报告全文。具体如下：

国务院关于2011中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

——2012年6月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议上

审计署审计长刘家义

全国人民代表大会常务委员会：

我受国务院委托，向全国人大常委会报告2011中央预算执行和其他财政收支的审计情况，请审议。

根据《中华人民共和国审计法》的规定，2011年，审计署按照中央要求和部署，全面忠实履行职责，积极促进政策法规落实，推动科学发展；加大揭露和查处违法违规问题及经济犯罪案件力度，全力维护经济安全，推进反腐倡廉建设；注重从体制、机制和制度层面提出建议，努力推动深化改革和民主法治建设。从审计情况看，2011年，在党中央、国务院的坚强领导下，中央预算执行和其他财政收支情况总体较好，实现了“十二五”时期良好开局。

——加强和改善宏观调控，保障经济平稳较快发展。实施积极的财政政策，中央公共财政支出比上年增长17%，其中使用的超收收入增长39%，年末国债余额增长7%；加快转变经济发展方式，中央财政科技、节能环保和交通运输支出分别增长18%、13%和27%；提高区域发展的协调性，对新疆、西藏及其他藏区支出增长54%，扎实推进主体功能区规划落实。

——着力保障重点支出，推动民生和社会事业加快发展。中央财政教育、卫生、社会保障、文化等民生方面支出比上年增长30%，人均基本公共卫生服务经费由15元提高到25元，城镇居民医保和新农合财政补助标准由每人每年120元提高到200元；“三农”支出增长22%，农村中小学公用经费年生均提高100元，1228万名中西部家庭困难寄宿生获得资助。

——深化财税改革和预决算公开，促进公共财政体系更加完善。推动所有政府性收入纳入预算管理，对地方政府性债务进行全面审计和清理，完善结构性减税政策；继续优化转移支付结构，健全县级基本财力保障机制，在1080个县实行省直管县财政管理方式改革；推行预决算公开，92个中央部门公开了预决算，98个中央部门公开了“三公经费”。

——切实加大整改力度，推进财政财务管理不断规范。各部门、各单位依法认真整改上年审计查出的问题，被挪用和滞留资金143.94亿元已全部追回或拨付，挽回和避免损失60.66亿元；有699人受到党纪政纪处分，81人被依法逮捕、起诉或判刑；根据审计建议，完善制度规定1581项。具体整改情况，国务院已向全国人大常委会专题报告，审计署已向社会公告。

一、中央财政管理审计情况

从审计情况看，2011年，财政部和发展改革委等部门认真组织实施积极的财政政策，健全公共财政体系，加强预算和投资管理，规范预算执行和重大投资项目公示试点工作，财政宏观调控作用不断增强，预算约束和投资管理水平逐步提高，但仍存在一些需要进一步规范的问题。

(一)中央预算管理完整性方面。

1.有些收支未纳入预算管理。包括：中国清洁发展机制基金管理中心2006年以来收取的温室气体减排量交易收入101.25亿元；商务部、卫生部和农业部2008年以来接受的国外无偿援助资金收入62.09亿元、支出10.92亿元；财政部委托进出口银行管理的外国政府贷款利息收入372.83万欧元、支出173.82万欧元；贸促会控股的中国专利代理(香港)有限公司应上缴的投资股利分红1.7亿港元。

2.财政部在向全国人大报告2011年中央预算执行情况时，少报19.22亿元超收收入安排情况。

3.批复的2011年部门预算中统筹使用结转结余资金与实际差异较大。主要是：中央公共财政国库集中支付上年累计结余628.92亿元，编入部门预算的仅有300.21亿元(占48%)；12个部门的12项政府性基金上年累计结余52.72亿元，均未编入部门预算。

4.部门预决算报表未完整反映政府采购情况。在预算报表中，未要求编列政府性基金安排的政府采购情况；在追加预算中未要求单独编列政府采购预算；决算报表中未要求编制政府采购决算。

(二)中央公共财政预算的细化和执行方面。

1.年初预算未全部细化落实到部门和地区。主要是：中央本级支出预算中，代编支出982.65亿元和据实结算政策性补贴等支出1027.89亿元未细化落实到部门及项目，占12%；发展改革委归口管理的中央本级基建支出，年初预算细化到位率仅为47%，未达到75%的要求；在批复的中央部门预算中，30个部门代编的85个项目支出预算874.5亿元(占45%)未细化，而是在执行中进行了二次分配；在转移支付预算中，有16 309.69亿元(占50%)未细化落实到省区市，有8951.41亿元(占28%)未在全国人大审查批准后90日内下达。

2.个别投资计划安排不够合理。发展改革委在产业振兴和技术改造投资计划中，对不属于支持范围或未严格执行相关产业政策的6个项目安排投资2922万元，应重点支持的清洁生产技术等11个战略性新兴产业核心领域却未安排投资。

3.向一些项目安排的财政补助投资未达规定比例，且分配散、金额小。2011年，发展改革委安排25个省区市基层就业和社会保障服务设施建设试点投资中，有21个省区市获得的财政补助投资比例未达规定要求；安排中小企业技术改造专项的1903个项目中，有752个项目的财政补助投资占项目总投资的比例不足规定的一半，最低仅1%；将9.19亿元电子信息产业振兴和技术改造投资计划切块下达给279个项目，各项目财政补助投资比例最高达50%、最低仅0.7%，其中106个项目的补助比例低于规定标准，影响政策实施效果。

4.在执行中调整预算项目用途。2011年，财政部将义务教育转移支付预算中的“落实教育规划纲要补助经费”70亿元调整为高等教育支出；调整了17.28亿元中央财政代编预算的项目用途。

5.投资计划下达程序不规范。2011年，发展改革委未严格按规定程序下达投资计划468.37亿元，有13个投资专项没有专项发展规划、未事先编制工作方案或未批复资金申请报告，62个项目尚未批复可行性研究报告、初步设计或用地申请，3个项目存在以虚假资料申报或未通过专家评审等问题。

6.投资计划和预算下达时间滞后。按要求，投资计划下达和预算追加原则上应于9月30日前完成，部分特殊事项最迟不得超过12月20日。但2011年中央预算投资计划中，有149.54亿元(占4%)是9月30日后才下达的；追加的部门预算中，有592.64亿元(占36%)是9月30日后办理的，其中146.45亿元是12月20日后办理的；还有21个部门2010年决算是超过规定期限批复的。

7.部分预算执行率低。由于客观情况与年初预期差距较大，至2011年底中央本级代编和据实结算政策性补贴预算有22%未执行，形成结余结转资金447.18亿元；中央预算投资安排的6个项目进展缓慢，7000多万元财政资金闲置或滞留。去年审计指出中央财政养殖业保险保费补贴预算执行率低后，财政部2011年将此项预算从42.95亿元减至26.5亿元，但执行率仍仅为24.7%，比去年还低0.3个百分点，其中“育肥猪保险保费补贴”预算执行率为零。

(三)财政转移支付管理方面。

1.一般性转移支付力度仍应加大。中央均衡性转移支付比地方财政2011年标准收支缺口少3935.67亿元，不利于缩小地区间财力差异；在2011年中央对地方一般性转移支付中，有123.41亿元指定了具体项目和用途。

2.专项转移支付管理制度不健全。2011年的287项专项转移支付中，有33项尚未制定管理办法；在已建立管理办法的254项中，有180项未建立绩效评价制度；在已建立绩效评价制度的74项中，有19项未将资金使用绩效作为分配依据。

3.部分专项转移支付未实现预期目标。抽查144户取得“淘汰落后产能奖励资金”的企业中，有45户虚假申报套取资金2.41亿元，13家未按规定淘汰落后产能；抽查35个已完工的金太阳示范工程补助项目，有10个建成即闲置，16个实际年发电量低于设计标准。

(四)中央政府性基金预算管理方面。

1.基金预算代编规模偏大、执行率低。2011年，财政部代编中央本级基金预算396.27亿元，占本级基金预算的16%，当年实际执行不足50%；补助地方基金预算也有27%未执行。

2.执行中改变了预算级次。2011年，财政部将17.36亿元中央本级基金预算下划为对地方的转移支付；将原列入地方转移支付的8.96亿元基金预算上划为中央本级支出。

3.基金征缴不到位。铁路建设基金尚未将以合资形式建设和运营的铁路线纳入基金征收范围；南水北调工程基金欠缴58.24亿元。

(五)中央国有资本经营预算管理方面。

1.国有资本经营预算范围不完整。至2011年底，4100户中央部门所属企业尚未纳入国有资本经营预算；42户中央金融类企业虽按其出资人分别向财政部、中投公司和人民银行上缴利润，但尚未实行国有资本经营预算管理。

2.现行国有资本经营收益收缴比例仍偏低。尽管2011年提高了中央企业国有资本经营收益收缴比例，但个别企业的收益上缴比例仍低于其上市公司的分红比例。

3.国有资本经营预算与公共财政预算功能定位不够清晰，在补助对象、支持投向上存在交叉重复。有些方面的专项支出，在财政部代编的国有资本经营预算、国资委分配的国有资本经营预算、公共财政预算中都分别安排了资金。

4.2011年，国有资本经营预算有603亿元年初未落实到具体项目，财政部拨付资金也主要集中在11月和12月，其中12月拨付327.42亿元(占当年预算的42%)。

(六)国库管理方面。

1.部分国外无偿援助资金专用账户未按规定归口国库部门统一管理。截至2011年底，有9个专用账户仍由财政部国际司管理，当年收支分别为2.66亿元和1.36亿元。

2.国库集中支付相关操作不够完善。主要是对直接支付和授权支付的划分不够明确，加之向授权支付代理银行支付的手续费上不封顶，不利于控制费用，如财政部2011年将铁道部直接支付的部分支出调整为授权支付，导致多支付手续费1168万元。

(七)财税审批和管理方面。

政府采购审批监管不严格。由于政府采购标准的制定和采购代理机构的资格认定、审批、授予、考核、处罚都由财政部负责，缺乏有效监督制约，在财政部授予甲级资格的633户采购代理机构中，有129户社会保险费缴纳证明与实际缴纳情况不符；未按规定向国务院报告6家集中采购机构的考核结果，也未依法处理涉嫌违规单位和个人。此外，还以财政部国库司便函形式，审批(核)1319项采购方式变更和采购进口产品事项。

(八)中央决算草案编制方面。总的看，中央决算草案比较完整地反映了中央预算执行结果，但也发现决算草案编制中一些不够严格和规范的问题，有的影响到收支数字的准确性。

1.截至2011年底，有137.85亿元财政借款未及时清理，也未在决算草案中编报。

2.编报程序和科目不完全符合制度要求。从程序看，财政部先编制中央决算草案，经全国人大常委会批准后，再调整实际发生的会计账目，不符合规定的决算编制程序。从科目看，在一般性转移支付中列报的“基层公检法司转移支付”等5个科目，不属于规定的政府支出科目。

对上述问题，财政部、发展改革委和有关部门正在逐项研究，加以整改。其中，对少报超收收入安排情况问题，财政部已在编制决算草案时作了调整；对部分国外无偿援助资金专用账户管理不规范问题，财政部已按规定归口管理。

二、中央部门预算执行和决算草案审计情况

此次共审计50个中央部门，延伸审计270个所属单位，审计预算支出1460.24亿元，占这些部门预算支出总额的30%。从审计情况看，这些部门认真贯彻国务院要求，着力加强预算管理改革和制度建设，不断推进预决算通报、公开和监督检查等工作。总体上，部门预算执行和财务管理的规范性逐步提高，违法违规问题不断减少，挤占挪用、多申领预算资金等违规问题金额分别比上年减少13%、61%。审计发现的主要问题是：

(一)预算执行未完全到位。此次审计1460.24亿元部门支出预算中，有212.87亿元(占15%)当年未执行。自然科学基金会等4个部门本级和社科院近代史研究所等10个部门所属单位在实施预算共计35.69亿元的项目中，还通过虚列支出、以拨作支等方式，人为提高预算执行率91.3个百分点，使35.63亿元预算资金在下级单位或项目承担单位沉淀。

(二)预算和财务管理不够严格。国土资源部等2个部门本级和环境保护部环境规划院等5个部门所属单位多申领财政资金2191.91万元；商务部等3个部门本级及工业和信息化部中国软件评测中心等42个部门所属单位违规转移套取资金1.57亿元，其中2884.1万元用于发放补贴；人口计生委等5个部门本级和民航局清算中心等10个部门所属单位自行设立项目违规收费2.07亿元。此外，还发现7.7亿元非税收入未按“收支两条线”规定及时上缴，政府采购、资产管理和账务处理等不规范问题涉及金额43.94亿元。

(三)一些预算管理制度和规定不够明确完善。突出表现在：一是基本支出定员定额管理制度有待改进，定额标准尚不统一，一定程度上造成部门之间苦乐不均；二是基本支出和项目支出界限不清，有的基本支出内容列入了项目支出预算，出现基本支出“项目化”倾向；三是“三公经费”概念不清晰、口径和标准不够规范，不利于发挥约束和控制作用，也容易造成社会公众误读。审计发现，海关总署等12个部门本级和中国地震局地质研究所等54个部门所属单位直接在项目支出中列支基本支出3.93亿元；民航局等20个部门本级和国土资源部土地规划院等62个部门所属单位在预算科目、支出项目间调剂使用预算资金7.75亿元，个别部门还存在超标准列支“三公经费”现象。

此外，从部门决算草案审计情况看，2011年各部门决算编报比较规范，发现的问题主要是账务处理或报表填列错误，使决算草案部分内容不够准确，涉及部门36个、金额14.19亿元，占审计资金总量的0.09%。对其中1.39亿元的问题，相关部门在审计过程中已调整账目和报表；对其他问题，审计长已签署意见，要求予以纠正。

对审计指出的问题，相关部门和单位采取了106项整改措施，已通过收回资金、调整会计账目和决算报表等整改问题金额9.58亿元。

三、县级财政性资金审计情况

为了解地方财力保障情况，组织对18个省区市县级财力总体状况进行了审计调查。从审计情况看，2011年，中央财政安排县乡各类奖补资金1569.68亿元，是2005年的3倍多；18个省级财政投入437.11亿元用于保障县级基本财力；重点调查的54个县(财力状况好中差各约占三分之一)实现财政性收入1116.84亿元，比上年增长17%，县级财政保障能力不断提高。审计发现的问题：

(一)县级财政性收入中非税收入占比较高，稳定性和可持续性较差。当前县级政府独享税种的税源较为分散，县级财政性收入主要来源于非税收入。2011年，重点调查的54个县实现的财政性收入中，有675.11亿元(占60%)是非税收入，且大多有专项用途，财政不能统筹安排。

(二)一些县在招商引资中变相减免财政性收入，有的存在虚增财政收入现象。54个县中，有53个在2008年至2011年间出台221份与国家政策相悖的优惠政策文件，将相关企业上缴的税收、土地出让收入等70.43亿元返还企业。同时，一些县在无真实收入来源的情况下，通过列收列支的方式空转土地出让收入或以财政借款等方式缴税，造成虚增财政收入33.13亿元。

(三)县级财政支出压力较大，一些地方民生资金计提不足。按照国家有关农业、教育、科技等法定支出的增长要求以及各级政府达标增支要求，54个县2010年公共财政支出中，有922.03亿元(占77%)属于上述政策性达标支出，其中45个中西部县这一比例达81%，留给县级政府自主安排的财力占比较小；对于从土地出让收益中各计提10%用于保障性住房、教育、农田水利建设的规定，足额计提的有13个县，其他县少提10.57亿元(占应计提额的35%)。

(四)对超收收入缺乏制度约束，财政管理还不够规范。截至2011年底，54个县均未对本级超收收入作出制度规定，其中31个县2011年底将超收收入24.61亿元全部安排为支出，大部分当年实际并未使用；有6个县尚未开展部门预算改革；有7个县尚未实行国库集中支付；54个县2011年财政报表少反映收入83.29亿元、支出44.50亿元，虚列支出66.56亿元。

针对上述问题，有关部门和地方正在结合省以下财政管理体制改革，研究健全和完善县级财政管理制度，有关地方正在纠正财政管理中存在的不规范问题。

四、重点民生项目及其他专项审计情况

(一)保障性安居工程审计情况。2011年，审计的18个省区市安排保障性安居工程建设资金2811.62亿元、累计保障中低收入住房困难家庭1227.63万户，分别比2009年增长233%和112%，相关制度建设也取得积极成效。但部分地方仍存在建设资金筹集不到位、审核和退出机制不健全等问题。重点审计的66个市县中，有36个少提取或少安排保障性安居工程资金53.14亿元(相当于其应提取或安排数的14%)，有11个未落实配套资金6.12亿元，还有29.55亿元专项资金被截留或挪用；抽查的保障对象中，有5400多户未经资格审核即被纳入保障范围，有2.1万户不符合条件或重复享受保障待遇。审计指出问题后，相关地方已按规定补提或归还资金28.20亿元，取消违规享受保障家庭3800多户。

(二)农村医疗卫生服务体系建设审计调查情况。从审计调查45个县的情况看，2009年以来，各级财政安排这些县农村医疗卫生服务体系建设项目总投资75.42亿元，新增医疗卫生机构410个，基本实现农村医疗卫生服务网络全面覆盖的目标。审计发现，基层卫生队伍建设相对滞后，有的医院存在超过规定比例加价售药问题。截至2011年6月底，45个县平均4.5个村卫生室才有1人具有乡村医生执业(助理)医师资格，与每个村卫生室至少1名的要求差距较大；抽查62家县级医院中，有23家超过规定比例加价售药多收取药费6732万元，相当于其应收药费的23%，加价最高的达12倍。此外，还发现医疗项目建设中存在套取、挪用或滞留财政资金等问题金额1.64亿元。针对审计指出的问题，有关地方及时下拨或归还了资金，对药品和价格组织排查，并采取措施加强基层卫生队伍建设。

(三)现代农业生产发展资金审计情况。2008年至2011年，审计的18个省区市累计收到中央财政专项资金179.89亿元，促进新增粮食种植面积4895.45万亩，扶持地方优势特色主导产业56个，有力推动了农业增产增收。但在实施中，一些地方未完全落实资金整合、绩效考评、报账制等要求，影响到政策目标的实现。其中，有14个省在难以达到资金统筹整合要求的情况下，虚报资金整合金额188.41亿元(占其上报数的60%)；重点抽查的54个县中，有24个未实行报账制或报账审核不够规范，还有20个县的45个项目套取挪用资金3770.91万元。在审计期间，有关地方已整改违规问题金额2332.62万元，正在着手完善相关政策制度，进一步规范项目和资金管理。

(四)国家科技重大专项审计调查情况。截至2011年底，审计调查的8个国家科技重大专项中央财政累计投入347.61亿元，共立项课题3294个，攻克了多项核心技术难题，取得较好的阶段性成果。但至2011年底，8个重大专项有93%的应验收课题未完成验收；有2个专项的134个“十一五”课题尚未验收，又被批准或推荐为“十二五”滚动支持课题，不符合滚动课题在已 验收课题中择优确定的要求；抽查84个课题的2401项(篇)成果中，有582项是用其他科研课题的成果充抵的。对审计指出的问题，相关部门正在研究改进科技项目和经费管理办法，督促相关单位整改。

五、重大投资项目审计情况

主要组织对京沪高铁、西气东输二线工程和中央支持新疆发展项目、中小学校舍安全工程等进行了审计。总的看，这些项目基本能够按计划组织实施，资金使用和工程质量管理得到进一步加强，其中已建成项目的经济效益和社会效益初步显现。但在招投标、投资控制和资金使用、工程管理等方面还存在一些问题。

(一)招投标管理不规范问题仍较突出。审计共发现此类问题金额389.05亿元，如抽查中央支持新疆发展项目发现，有1194份合同招投标不规范；在京沪高铁全线的土建招标中，铁道部违规将资格预审申请文件的获取时间由至少5个工作日缩短至13小时，从获取到递交时间由规定的一般不少于7天缩短至不到24小时。

(二)一些项目投资和进度控制不够严格。审计共发现重复计列费用、价款结算不严等造成投资增加10.29亿元，滞留和挪用建设资金131.30亿元，拖欠工程款和劳务费121.08亿元。一些项目未能按计划推进，如54个县的中小学校舍安全工程，至2011年底有54%的校舍加固和48%的校舍新建任务未完成。

(三)一些项目质量管理存在薄弱环节。主要是质量安全措施落实不到位，如西气东输二线工程，有171座已运营站场和阀室(占抽查数的87%)的消防或防雷工程未经验收或验收不合格；在其上海支线建设中，有48名无损检测、监理等不可替换关键岗位人员被随意替换，占关键人员总数的70%。

针对审计指出的问题，相关部门和地方已拨付和收回资金9.83亿元，完善了招投标、投资控制等6项制度，加快了中小学校舍安全工程的排查和治理工作。

六、汶川、玉树、舟曲灾后恢复重建跟踪审计情况

(一)汶川灾后恢复重建跟踪审计情况。2008年9月起，审计署组织全国11 000多名审计人员进行了连续3年的跟踪审计，促进节约资金和挽回损失123.91亿元，建立健全制度2700多项，推动4000多个项目改进了建设管理。从审计情况看，截至2011年9月底，重点审计的51个县已完成投资总额8586.28亿元，占中期调整后规划总投资的90%，有38 933个项目已完工投入使用，为灾区经济社会发展奠定了坚实基础。前两年的审计结果已向全国人大报告。2011年，审计署重点审计了规划总投资2031.80亿元的939个项目，发现有63个项目、26个施工单位、4个勘察设计单位、8个监理单位不同程度地存在管理不合规、勘察设计不到位等问题；对其中188个项目的工程结算或竣工决算审计，共核减工程价款4.77亿元，约占送审金额的7%。对审计中指出的问题，各相关方面依法、依纪进行了严肃处理和认真整改。

(二)玉树灾后恢复重建跟踪审计情况。截至2011年10月底，青海省本级累计收到重建资金293.82亿元；累计完成投资199亿元，占总投资的63%。从跟踪审计情况看，重建资金和工程建设管理情况总体较好，但由于气候条件差、施工期短等，玉树县计划于2011年年底前100%开工、90%完工的重建城镇居民住房，截至10月底仅有68%开工、44%完工，难以实现预定目标。此外，还发现3个项目施工质量未达设计要求，11个项目监理未完全履职，3个道路工程的施工单位多计工程量增加投资938.44万元。审计指出上述问题后，有关方面已于2012年4月全面启动剩余城镇居民住房建设，扣回多计款项，并处理了相关责任人员。

(三)舟曲灾后恢复重建跟踪审计情况。截至2012年2月底，累计筹集重建资金48.14亿元；规划的170个项目全部开工，累计完成投资29.76亿元(占规划总投资的60%)。总的看，重建资金基本做到专账管理，工程建设基本规范，但仍有5843.10万元资金未拨付到位，合同金额3423.7万元的8个项目未按规定招标，还有2079.15万元工程款支付时直接汇入个人账户。根据审计建议，有关地方和单位及时收回、拨付相关款项，加强了项目建设管理。

七、土地和资源环境保护审计情况

为促进落实国家有关土地和资源环境保护政策，对11个省市2009年至2010年土地管理及土地出让收入等资金征收使用情况、环境保护领域利用国外贷款项目绩效状况进行了审计，还关注了重要资源能源开发利用等情况。从审计结果看，近年来，各地普遍建立了耕地和环境保护目标责任制，加强了土地管理和资源环境保护工作，取得较好成效。审计发现的主要问题：

(一)违规批地用地问题仍时有发生，土地出让收入等资金管理还不够严格。审计重点抽查的24个市县中，有14个未批先用、以租代征等违规用地22.35万亩，相当于相关地方同期新增建设用地指标的17%；有9个违规协议出让或违反招拍挂制度出让土地9200多亩，占抽查出让土地总量的9%；有4个2010年供应“三类住房”(保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房)用地未达到规定的标准。此外，还发现少征、滞留和违规使用土地出让收入等问题金额198.41亿元，未纳入预算管理的土地出让收入97.19亿元(占同期实际征缴总额的9%)。

(二)一些地区和行业发展方式落后，资源环境保护措施不到位。在资源开发方面，主要是一些资源存在无序开采、低水平利用等问题，如抽查24户石墨开采企业中只有2户有合法采矿权，36户石墨开采加工企业中只有4户是深加工企业，石墨资源利用率比国际通常水平低25个百分点。在环境保护和治理方面，至2011年10月底，三峡库区应于2010年底前完成的14条长江支流的综合治理工程尚未纳入投资计划。

(三)一些地方环境保护项目建设统筹规划不够，污水垃圾处理等工作滞后。审计抽查环境保护领域利用国外贷款的113个工程中，有31个因对建设规模、技术及经济可行性等研究和论证不充分，投资12.6亿元的污水处理等设备长期闲置或损失；抽查18个北方缺水城市和10个南方缺水城市的污水处理厂，平均污水再生利用率分别为3.3%和0.3%，远低于20%和5%的“十一五”节水规划目标；抽查的20个大中城市“十一五”期间实际新增垃圾日处理能力，仅完成计划任务的42%；抽查65家县级和112家乡级医疗机构中，分别有51%和81%的机构医疗废物处置不当，造成附带有毒有害或传染病源体的“三废”进入环境或产业链。

审计指出问题后，相关地方已收回和规范管理资金56.62亿元，纠正违规征地问题涉及土地17.59万亩，制订和完善相关制度18项，还对10名责任人员进行了处理。

八、金融审计情况

从对8家商业银行新增贷款投放和2家金融机构资产负债损益的审计情况看，这些金融机构能够较好地贯彻落实稳健的货币政策，合理调整贷款投向结构，稳步推进金融业综合经营试点，有效提升了经营管理水平和风险防控能力。但在资金借贷和金融创新管理等方面仍存在一些问题。

(一)在资金借贷方面，审计发现向手续不齐或资本金不到位项目发放贷款、客户挪用贷款资金等问题金额300亿元，其中132.77亿元被挪用于开发商业地产。一些中小企业为缓解资金困难，参与民间借贷活动日益增多，审计调查的746家企业2011年底民间借贷余额134.85亿元，相当于其从银行等金融机构融资规模的50%；抽查当年发生的1593笔借贷业务，有75%的合同还款期限不足半年，24%的借款利率在一年期贷款基准利率4倍以上，多是操作不规范的私下交易，有的存在非法集资、高利转贷等问题。

(二)在金融创新管理方面，主要是一些金融机构通过同业代付、理财等创新业务增加了流动性，但未纳入信贷规模统计和管理，不利于调控和监管；一些金融机构内部治理机制尚不适应金融改革和业务发展需要，特别是对业务拓展中层层设立的子公司管控不到位，在一定程度上存在管理失效问题。

(三)在信用评级行业发展方面，我国目前大多数信用评级机构规模较小，仅在国内开展业务，国际投资活动主要依靠外国信用评级机构；在国内评级市场上，一定程度存在评级机构通过虚高评级换取高收费或抢占市场份额的现象，审计抽查16家债券发行企业在信用评级及申请发债中所提供的资料，均不同程度存在弄虚作假问题。

对审计指出的问题，相关金融机构已整改违规问题金额256.97亿元，完善规章制度188项，处理责任人员190名。

九、企业审计情况

从审计情况看，此次审计的15户中央企业能够贯彻执行中央决策部署，加强自主创新，优化发展结构，改进内部管理，经营业绩和竞争力不断提高。审计发现的主要问题：

(一)一些企业落实节能减排要求不到位，执行“三重一大”决策制度也不够严格。宝钢、武钢和鞍钢集团的下属企业近年来未经审批违规新建和未按规定淘汰产能的年能耗量，平均占3户企业2010年能耗总量的17%；审计抽查企业617项重大决策中，有74项存在违规问题，已形成损失及潜在损失34.61亿元。此外，还有11户企业违规用地共计10.75万亩，其中开发房地产、酒店等违规用地5898亩。

(二)财务核算和经营活动中存在一些不够规范的问题。审计发现，这些企业2010年收入不实38.25亿元、利润不实59.08亿元，分别占其当年收入、利润总额的0.07%和1.47%，其中7户少缴税费4.71亿元，还有6户违规购买商业保险、发放补贴等涉及资金4.58亿元。在物资购销等经营活动中，发现签订虚假合同、违规出借资金、多付工程款等涉及金额563.78亿元。

审计指出问题后，相关企业已补缴税款1.98亿元，挽回损失5.11亿元，建立健全制度233项，并对87人进行了处理。

十、审计查出的重大违法违规问题和经济犯罪案件

在审计中，审计署共向有关部门移送重大违法违规问题和经济犯罪案件112起，涉及300多人，有关部门正在依法立案查处。上述案件主要有以下特点：

(一)大多为利用公权谋取私利、侵蚀公共资源、损害群众利益等问题，有向民生领域渗透的趋势。这些案件涉及司局级及以上人员22人(占7%)；“一把手”利用职权牟取私利、参与作案的职务腐败问题也较突出，有43起(占38%)。金融、土地、国有资产管理和工程建设等领域案件依然较多，有92起(占82%)；还有14起(占13%)发生在医疗、社保、教育等民生领域。

(二)借道“中介服务”等第三方进行权钱交易成为一些领域腐败犯罪新形式。审计共发现此类案件14起，有关单位和个人从中非法获利5.76亿元。主要表现为，一些公司或个人利用掌握的资源或“人脉”，通过中介方介入本来可按正常程序开展的行政审批、财税优惠、信贷发放、招投标及资源配置等活动，协助取得项目或资金，并未提供实质中介服务却收取“顾问费”、“咨询费”等。如招商证券公司投资银行部原执行董事李黎明在负责发行债券和保荐上市业务期间，假借需第三方财务顾问或利用“关系资源”承揽项目之名虚构中介业务，通过其控制公司骗取中介费近3000万元，还违规持有拟上市公司股权，涉嫌内幕交易。审计已将此案移送证监会和公安机关查处。

(三)新业务新技术的快速发展与相关监管机制、法规制度建设的滞后，使不法分子有机可乘。如在融资渠道趋紧的形势下，一些企业和个人通过有组织地违规受让或收集无真实贸易背景的银行承兑汇票，之后伪造交易业务等资料向银行贴现以套取资金。审计查出的4起违规金融票据融资案件，相关人员、“倒票”企业分别从中获利7500多万元和4700多万元，涉及的188家银行基层分支机构均不同程度存在审核把关不严、关键岗位工作人员违规操作等问题。

对于本报告反映的具体审计情况，目前已公告50个中央部门、15户中央企业、2家金融机构和12个专项的审计结果，以及57起办结案件情况。下一步，审计署将继续做好审计结果公告工作，并按国务院要求督促有关方面认真整改。全面整改结果，国务院将在年底前向全国人大常委会专题报告。

十一、加强财政管理的意见

(一)深化财政体制改革，健全统一完整的政府预算体系。进一步理顺政府与市场的关系，按照公共产品的受益范围界定各级政府的事权和支出责任。切实将政府收支全部纳入预算，超收收入和重大预算调整事项应向全国人大常委会报告，逐步建立政府财务报告制度。按照事权与财权相匹配原则，调整优化中央与地方收入分配结构，切实解决转移支付在中央财政支出中占比高、专项转移支付在转移支付中占比高的问题，建立健全规范的转移支付制度。

(二)加强财政制度建设，提高预算执行效果和预算公开质量。从根本上解决预算编制不细化、执行中调整预算级次和项目用途等问题，关键在于建章立制，明确标准和依据，落实管理责任和权限。当前，应加快完善基本支出定员定额标准体系，准确界定基本支出和项目支出范围，规范和统一部门预算公开内容；加强与政府职能和财政政策相衔接，完善项目储备库建设，确保按期实现预算确定的目标。

(三)优化财政支出结构，进一步加大对民生领域的投入。政府预算安排应体现财政的公共性，优先保障与人民生活直接相关或民生供需矛盾特别突出的领域。为此，应建立健全财政民生支出的绩效考核体系，研究确定全国范围基本公共服务项目和最低保障水平，缩小民生保障标准的地区差异；进一步完善符合我国实际的社会保障制度模式，建立稳定的财政投入机制，促进社会保障相关制度的衔接和公平推进。

(四)清理规范税收优惠和变相减免财政性收入等政策，维护税法的统一公平。近年审计发现，一些地方在招商引资中普遍变相减免或返还财政性收入，不利于建立公平的市场竞争环境。为此，应组织对税收优惠政策进行清理规范，更多地鼓励企业通过深化改革提高竞争力，推动地方通过深入发掘和发挥特色优势，在国家主体功能区规划指导下健康协调发展。

中央直属机关预算审计 篇2

随着我国财政改革的全面推进,财政监督和审计监督都不断地进行了改革和完善,但从审计署的审计公告来看,财政资金的违规使用仍然大量存在,预算违规行为的手段与方法也层出不穷,屡禁不止。预算资金使用绩效低下问题突出,政府公共财政支出不断增加,因预算编制不合理、资金拨付不及时、项目实施进展缓慢等造成预算资金长期闲置浪费、资金结余比重过大,严重影响资金使用效率。目前我国部门预算执行审计覆盖率较低,预算信息公开的数量和质量都不尽人意,加大预算执行审计力度、提升预算透明度,可能是治理预算违规问题的重要路径。现有文献仅涉及预算执行审计和预算透明度对预算违规的影响,尚缺乏关于预算执行审计力度对预算违规影响的研究,并且预算执行审计力度可能与预算透明度共同发挥作用。所以,本文以预算执行审计覆盖率衡量审计力度,并结合预算透明度,研究其对预算违规的影响。

二、文献综述

关于预算违规的原因,牟璠(2011)认为导致预算违规问题的原因有五点,包括预算部门内部控制制度的缺失与不完善、审计机关依法审计理念不强、审计力量不足、处理处罚力度小以及对发现的问题没有追究领导的责任;郑石桥、宋达(2014)根据中央部门预算执行审计的数据进行分析,发现由于审计处罚力度不大,预算执行审计非但没有抑制反而诱导了预算违规;郑石桥、孙硕(2015)从预算环境和预算执行审计两个角度,根据中央各部门预算执行审计数据探究预算违规的原因,得出结论:较高的财务充裕度会诱发更高比率的预算违规,较高的公众关注度则会抑制预算违规,预算执行审计频度越高,预算违规程度越低;薛芬(2012)对某省省级部门预算执行审计“屡审屡犯”问题进行分析,认为预算违规问题层出不穷的原因是政府预算制度、预算执行审计管理制度、政府预算管理配套制度均存在局限性。

关于预算执行审计力度的研究国内外鲜有涉及,笔者从预算执行审计和审计覆盖率两方面对国内外已有研究进行梳理。有关预算执行审计,钱啸森、吴星(2008)认为,预算执行审计在一定程度上有利于提高各部门对其资金的管理水平,并提高资金的使用效率;河南省审计厅课题组(2002)认为,预算执行审计应向财政资金绩效审计的方向发展,分析了政府部门预算执行绩效审计的特点,对建设性资金的绩效审计进行了探讨,进而对财政资金绩效审计建议的出具提出了自己的观点:审计建议应符合谨慎性原则并建立在事实清楚、分析透彻以及客观实际情况的基础上,具有政策上的可操作性,并且符合国家法律和产业政策。有关审计覆盖率,郑石桥、杨贺(2014)以审计覆盖率对审计效果的影响为切入点,以四个年度全国各省市地方审计机关的数据为对象进行了经验数据分析,认为审计覆盖率的提高能够有效地促进审计效果的提升;鲁桂华(2003)通过构建博弈论模型对审计处罚强度与审计覆盖率之间的关系进行了研究,研究结果表明,在审计资源有限而短期内难以提高审计覆盖率的情况下,提高审计处罚强度是较好的替代方式;郑石桥(2012)通过构建理论框架和对现实事例的分析,研究得出我国政府审计的审计覆盖率低是影响审计效果的一个重要原因的结论。

21世纪初以来,国外关于预算透明度的研究发展较快。世界经济合作组织于2010年颁布了《经合组织关于预算透明度的最佳做法》,强调保证预算透明度应及时、系统地披露与财政财务收支相关的全部信息,并列举了政府应公布的有关预算文件及具体事项;国际货币基金组织于2007年发布《财政透明度手册》,提出财政透明的四大核心原则,即:明确工作职责、公开预算程序、方便公众获得信息和确保信息真实性;Alt等(2002)对1986~1995年美国州截面数据进行回归分析,结果表明预算透明度的提高可以提高政府官员声誉和扩大政府规模,带来正面的政治经济效应。随后,他们又运用债务积累模型,对19个经合组织国家的数据进行分析,得出提高预算透明度会导致财政赤字规模减小、债务水平降低和财政绩效提升的结论。Heald(2003)认为,行政效率与预算透明度间存在倒U型关系,具体表现为悲观主义和乐观主义两种观点:悲观主义认为,透明度比较大时的行政效率有可能低于透明度为零时的效率;乐观主义认为,任何透明度对应的效率都高于透明度为零时的效率。

与国外相比,国内对于预算透明度的研究起步较晚。马蔡琛、王亚欣(2012)对“金砖国家”(巴西、印度、俄罗斯、南非、中国)预算透明度问题进行了总体考察和比较分析,系统分析了这些国家提升预算透明度的动力机制,并对中国预算透明度提升的现实路径选择提出了可行性建议。肖鹏、李燕(2011)基于Lǜder(1992)的政府会计环境评估模型,分析了影响中国预算透明度提升的因素,构建了预算透明度提升的压力模型、推力模型和耦合模型,并从法律法规建设、预算信息披露、政府会计改革、财政信息质量四个层次提出了提升预算透明度的具体措施;孙文基(2013)对我国政府预算透明度现状进行了分析,指出我国在政府预算透明度方面存在的五个问题及四点原因,并提出了提高我国政府预算透明度的相关对策;关绮鸿(2002)将预算透明度的基本内容体系总结为政府财政相关信息的产生、该相关信息的公开披露以及信息的公开机制三部分,同时将法律保障、公开和独立的监督、公务员素质和道德水准以及数据质量保障列为建立强有力预算透明度的保障机制。

上述文献综述显示,针对预算违规原因的研究,理论分析较多而缺少相应经验数据支持,目前尚未发现研究预算执行审计力度对预算违规的影响的文章,也尚未发现有学者将其和预算透明度结合起来研究其与预算违规的关系。故笔者通过对中央各部门预算数据进行经验分析,探究预算执行审计力度、预算透明度和预算违规之间的关系。

三、理论框架和研究假设

预算执行审计力度、预算透明度和预算违规之间关系的理论框架如右上图所示,这也是本文的研究框架。下面本文将针对三者之间的关系提出研究假设。

(一)预算执行审计力度对预算违规的影响

预算违规是一种与法律制度和代理人承诺偏离的预算行为,严重的预算违规行为就是犯罪。而犯罪学中的威慑论,是以干预为核心,致力于阻止潜在犯罪人实施犯罪行为的可能性,是针对犯罪行为的一种积极有效的预防措施,这与审计的“免疫系统论”相似。刘家义审计长认为,国家审计作为国家制度体系中内生的“免疫系统”,是随着国家的成长而出现的,伴随着国家的发展而完善,因而在国家系统的运行中,审计是先天、内在的制度安排。贝克尔认为,提高被惩罚的概率和增强严厉程度均能够对犯罪行为产生抑制、威慑作用。同样的,把这种效应运用到预算执行审计当中,所审计的资金覆盖面增大,审计力度加大,审计出违规问题的概率提高,那么审计发挥处理处罚功能的可能性就增大,处罚的严厉程度随着发现违规问题严重程度的增大而增大。杨时展教授(1990)曾言:“从历史上看,一个政权,审计一上轨道,就会政治清明,官守廉洁,一定昌隆;审计不上轨道,就会贪污不治,贿赂公行,一定衰败。”而所谓的“上轨道的审计”要求审计发挥好监督、防御和服务国家治理的建设功能,只有国家审计的功能得到有效发挥,才能达到维护国家经济安全、保障国家经济和社会健康发展的终极目标。同样,在预算治理这个系统中,预算执行审计功能的发挥效果也影响系统中的其他因素,如预算问责。这种威慑效应不仅会影响当年的预算行为,可能还会持续到下一年度产生后续效应。根据以上分析,本文提出如下假设:

假设1:预算执行审计覆盖率同当期预算违规存在显著负相关关系。

假设2:上一年度预算执行审计覆盖率同当期预算违规存在显著负相关关系。

(二)预算透明度对预算违规的影响

公共财政制度要求政府的财政活动要利用预算活动合理配置社会资源,以满足社会公共需要、提供公共产品和服务,而作为受益者的纳税人则向政府缴税以分担一部分供给成本。纳税人与政府之间的这种委托代理关系必然存在代理人机会主义行为,在这里表现为预算违规行为。为了确保自身利益不受侵害,纳税人在承担财政供应成本的同时必然要求知道资金的去向与使用效果,这就要求对政府的资金使用活动进行监督,要求信息公开透明。而这种预算的透明度直接影响着事后对问题追责的力度,从而间接影响代理人的预算行为。

马骏(2010)将财政问责分为官僚问责(首长问责、财政部门问责)、横向问责(人大问责、审计问责)和社会问责,基于此,本文对两种路径进行分析和梳理,构建了理论框架图。预算透明度对追责的影响主要体现在对横向问责和社会问责力度的影响上。谢尔德认为垂直问责描述的是权力等级不同主体之间的关系,权力等级高的一方要求次级权力等级的一方对其负责。垂直问责包含了自上而下和自下而上两种问责形式。而横向问责描述的是平等主体之间的关系,相当于一种分权和制衡。社会问责主要依赖公众和媒体机构对政治活动进行关注。问责的回复性和强制性要求政府有义务及时向公众告知、解释和辩护其所作所为和未来计划,并有权利和能力进行惩罚和奖励。这种回复性和强制性的成立条件是与政治活动有关的信息能够及时、准确、完整地反馈到信息使用者手中,否则政府就是不透明的,问责也失去其意义。

在财政活动中,只有当国家的财政财务收支活动按照现代预算制度管理,能编制出一个全面、详细、准确地反映政府及其各个部门活动的预算,且及时告知公众政府“过去的运作、现在的状况和未来的计划”,明确责任的同时方便控制,这样的预算才是透明的。公开透明的预算机制应贯穿整个预算的流程,预算的成本测算、审查、批准公开透明使社会公众和人大代表可以了解政府目前将要开展的活动的必要性、合理性;对预算过程中资金的分配和使用进行跟踪监督,公众便可确保政府在开展承诺的活动时符合公民的利益和需求;对预算执行效率效果进行审查监督,公众可判断政府是否准时并按照要求和承诺履行了责任和义务。通过对预算全过程的公开透明体制的建设,提高违规成本社会问责的威慑性,资金使用者也会考虑违规成本和舆论压力大,不敢贸然承担风险。巴西及其他一些国家的实践经验也表明,提升公开性和透明度的参与式预算使得公民增强了对政府及其他事务的了解,加大了社会问责的力度,强化了对政府及官员行为的监督,从而抑制违规行为的发生。

根据以上分析,本文提出如下假设:

假设3:预算透明度同预算违规存在显著负相关关系。

四、研究设计

(一)变量设计

1. 解释变量。

(1)预算执行审计力度(YSZXSJ)。用预算执行审计覆盖率表示审计力度,计算公式为:

预算执行审计覆盖率=审计预算资金金额÷预算支出金额

(2)预算透明度(YSTMD)。参照邓淑莲(2012)预算透明度指标的计算方法,调查评估内容包括各政府部门的综合预算信息、政府部门预算支出的功能分类信息与政府部门预算支出的经济分类信息三部分。预算透明度的评价标准见表1。

2. 被解释变量。

用预算违规率(YSWGL)表示预算违规的程度,计算公式为:

3. 控制变量。

(1)公众关注度:pc百度指数(bdzs)。郑石桥、孙硕(2015)运用公众关注度作为预算环境因素之一研究预算环境对预算违规的影响,结果表明公众关注度同预算违规负相关。故本文也采用pc百度指数衡量公众关注度。公众关注度越高,部门承受的舆论压力越大,违规的可能性就可能越低。

(2)年度虚拟变量(reg1~5)。若样本数据属于该年,则赋值为1,否则为0。

(3)部门规模:下属机构数量(xsjg)。下属机构数量越多,说明部门规模越大,而部门的规模不同,其组织形式、管理体制也会存在差异,内部控制的有效程度也可能存在差异,从而对预算违规也会产生影响。郑石桥、孙硕(2015)也曾采用下属单位数作为控制变量研究预算违规的影响因素。考虑到部门规模的这种影响,本文选取各部门下属机构数量作为一个控制变量。

(二)模型设计

为了减少内生性影响,也为了使数据更加平稳,本文对解释变量和被解释变量都取对数,还加入了五个时间虚拟变量reg1~5,构建的模型如下:

(三)样本选择和数据来源

本文以中央部门预算执行审计数据作为样本。样本选取审计署网站2009~2014年六年间《中央部门单位年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果公告》中的部分被审计部门,其中2009年5个、2010年17个、2011年17个、2012年25个、2013年25个、2014年25个。按照审计署《审计情况统计报表制度》将上述中央各部门的违规分为预算编制、预算执行、决算三大类共24项,分别计算其金额并进行加总,得到该年度各部门违规的总金额。

Pc百度指数来源于“百度指数”网站,选取pc端的百度指数数值,通过设定年度时间区间和部门关键字检索,取得部门当年的百度指数。

五、统计分析

(一)描述性统计

当期样本变量描述性统计结果如表2所示。

(二)相关性分析

相关性分析如表3所示,结果显示,解释变量、控制变量间的相关系数最大绝对值为0.4321,可据此认为每个解释变量、控制变量之间的相关性较弱,不存在多重共线性问题。

滞后一期相关性分析如表4所示,相关系数-0.847的绝对值大于临界值0.6,表明上一年度的预算执行审计覆盖率和预算透明度与本年度的预算违规率没有相关关系。

(三)回归结果分析

由于模型中被解释变量预算违规率的值在0~1之间,故利用随机效应模型进行托宾检验,为了克服模型存在的异方差,使用稳健的标准误对面板数据进行回归,如表5模型(1)所示。回归结果显示:当期预算执行审计覆盖率在5%的水平上显著,假设1得到验证,即当期预算执行审计覆盖率越高,本年度预算违规率就越低;当期预算透明度在10%的水平上显著,假设3得到验证,即当期预算透明度越高,本年度预算违规率越低。但滞后一期的上一年度预算执行审计覆盖率和预算透明度与本年度预算违规率并无显著相关关系,也就是说,不论上一年度的预算执行审计覆盖率和预算透明度指数是高还是低,这种变化都对今年的预算违规没有影响,假设2没有得到验证。本文认为,产生这种结果的主要原因是审计的问责力度不够大,产生的威慑作用较小,违规者的违规成本低,促使了这种机会主义的产生。

注:***、**、*分别表示相关系数在1%、5%、10%的水平上显著;Number of id为部门数量。

(四)稳健性检验

本文拟从模型变量设计和极端值影响两个方面进行稳健性检验。第一,从模型变量设计方面进行稳健性检验,解释变量的设置特殊性可能会对回归结果产生影响,为了排除这种可能性,本文改变主要解释变量预算执行审计覆盖率的计算方式,以决算财政拨款收入为分母重新构建新的变量,即:预算执行审计覆盖率=审计预算资金金额/决算财政拨款收入。调整后的样本为103个,将此变量纳入回归方程,结果如表5模型(2)所示,得出的结论与前述相同。第二,从极端值影响方面进行稳健性检验,模型极端异常值可能会对回归结果产生影响,为排除这种可能性,本文剔除各变量最大值、最小值样本,在1%和99%分位数水平上进行缩尾处理,得到112个样本,利用上述模型进行回归,结果如表5模型(3)所示,回归结果与原模型并无变化。稳健性检验结果表明,原模型得出的结论是可靠的。

六、结论和启示

本文通过理论分析,提出了解释预算执行审计覆盖率和预算透明度影响当期和下一年度预算违规率的理论框架。笔者认为,预算执行审计可以通过提高审计覆盖率来加大审计力度,促进审计问责作用的有效发挥,进而通过威慑效应影响预算违规的发生,这种影响分为本年度和上年度审计覆盖率对本年度预算违规的影响;同时还认为预算透明度的提升能够增强横向问责和社会问责的有效性,也会产生一种威慑机制来抑制违规行为。经过统计分析,验证了预算透明度的提升能够抑制违规行为、本年度预算执行审计覆盖率提升可抑制违规行为这两个假设,但是上一年度预算执行审计覆盖率对本年度违规行为没有抑制作用。之所以产生这种与预期不符的现象,是因为目前对预算违规的问责力度远远不够,导致审计没有有效发挥其威慑效应。

开展预算执行审计过程中,应注重与财政资金管理和使用过程相关的内部控制是否有缺陷,从审计主题的角度需重点关注三个方面:一是与预决算有关的会计信息是否完整、真实并及时披露。完整包括横向完整和纵向完整两个方面,横向完整体现为预决算会计信息应涵盖现金和实物在内的所有财政资源的使用情况;纵向完整要求与预决算有关的会计信息能够追踪财政资金从编制拨付到使用的全过程。二是财政资金使用效益是否达到理想水平。某些部门由于内部管理制度不完善、对已有制度执行不到位或缺乏有效内部监督等原因,预算管理体系还不够完善,财政管理方式还不完全适应,部分财政资金被骗取挪用、私设小金库、违规滞留财政资金等现象屡禁不止,导致财政资金使用缺乏安全性,使用效率不高。而当前我国预算执行审计对资金使用效益的关注度低,审计结果公告中很少提及对财政资金的绩效审计结果。三是预算透明度和问责机制缺乏强有力的法律制度支持。对预决算应该公开哪些内容、何时公开、在什么平台公开没有硬性规定,导致预算信息的公开有一定的随意性。而且审计部门对其具体审计责任不够明确。

公共责任的要求及其发展决定着政府审计职责中的目标层次及其提高。随着公众民主意识和效益意识的不断增强,管理技术水平的日益提高,保证公共资产使用的经济性、效率性和效果性日益成为公共责任的主要内容。为了与这种发展相适应,预算执行审计的目标也应从单一的行为合规性审计发展到以财政资金使用经济性、效率性、效果性为内容的绩效审计相结合的多目标审计模式。而当前预算执行审计的目标层次不清晰,需要弄清哪些问题、达到什么样的目标并不明确。归根结底还是在审计过程中没有形成清晰的审计主题思路,缺少对绩效信息的关注,只关注资金使用的合规性而忽视了效率性、效果性,容易滋生某些政府部门不作为、不上进的劣根性。从预算信息供求关系的角度看,目前我国社会公众对政府预算信息的需求正在快速增长,无论是公众、立法机构还是政府本身都需要更加透明和丰富的预算信息,而政府预算信息质量、数量方面的供给落后于需求。审计的关注点不应局限在某一个主题,而是应该提高审计产品的质量以满足使用者的需要,增强审计成果的受重视程度,是预算执行审计亟待解决的问题。

政府作为预算的编制和执行者,掌握着预算信息,直接决定着预算过程的公开程度和公民参与程度。公众对信息公开及预算参与的要求、政府公信力下降的压力以及法律制度的要求共同形成政府提升预算透明度的压力。要实现善治,必须通过建立健全法律制度来约束、管理政府事务以及塑造公开透明的氛围等方式来实现。对预算违规行为的控制应致力于完善法律法规及政府内部控制制度,而不应把责任全盘推到审计身上。犯罪学理论指出,“不受监督的权力必然导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”,监督机制是防止权力滥用的重要保障,审计发挥的正是一种监督和免疫的功能,但仅有审计的力量是不够的。审计机关被赋予的权力有限,而人大及其常委会等权力机关监督的主动性不强,除了部分人大代表个人素质不高难以履行监督职责,监督程序的可操作性差导致监督渠道不畅是监督措施难以落实的重要原因。公开哪些信息、用什么方式公开以及在什么时间公开均应有制度作为后盾。同时,媒体的积极宣传报道、政府落实对国际组织的承诺,也可以对预算透明度的提升形成推力。

参考文献

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张文杰.探索和拓展预算执行审计的新路径[J].审计月刊,2012(12).

中央直属机关预算审计 篇3

为了推动全口径预算，严肃财经纪律，基层审计机关长期将非税收入、专项资金作为每年审计监督的重点内容。在审计实践中，审计机关发现大量违反预算法的行为，主要表现：一是部门预算编制不细化，预算刚性约束不力，一些执收执罚部门和单位存在截留延压非税收入的现象；二是非税收入存在返还现象，导致公共财政资金分配不公；三是违规减免税费和财政专项收入，使大量财政收入流失。同时，违规征收管理基金，截留挪用，导致预算不完整，资金胡支乱花、财政资金使用效果不好；四是往来资金不清理，挂账时间长，大量的专项资金使用不经人大审批，资金使用效率低下。新预算法明确将非税收入、特别是财政超收收入等纳入预算管理范围，把政府的全部收支装进了法律制度的笼子里，拓展了财政收支审计的内容和范围。改变了过去只有一般公共预算、政府性基金预算的局面，将国有资本经营预算、社会保险基金预算纳入预算范围。深化了预算的完整性，从法律层面明确了预算资金审计的内容和范围，为实现预算审计全覆盖提供了法律保障。

作为基层审计机关要积极推动审计全覆盖，推动全口径的预算管理。一是要细化部门预算编制，严格预算执行、增强预算的刚性约束；二是积极实行全口径预算审计，将执收执罚单位所需要的办案经费全额列入预算管理，保证执法的公正性和严肃性，纠正一些部门和单位将非税收入延压、截留不上缴财政的违纪违规问题；三是认真清理过渡户，清理往来户资金，盘活存量资金、用好增量资金，确保超收收入合法合规使用。特别是要加大对土地出让金收支的审计力度，清理以前年度土地出让金流失的问题，把有限的资金用在刀刃上；四是对违规减免专项收入的问题，要加大审计力度，加大追征力度，确保财政收入不流失；五是加大社保资金、惠民资金、“三农”专项资金的审计力度，确保专项资金社会效益的发挥；六是与时俱进，调整审计思路，随着跨年度预算平衡机制的逐步建立，审计对预算调整权的监督重点将从超收收入的安排使用转向跨年度预算平衡规模、中长期财政规划的合理性。尤其是专项结余资金、往来款项资金的分配使用是下一步审计工作思考的重点。

二、严格贯彻中央八项规定，进一步加强审计整改和问责

为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，针对现实中存在的奢侈浪费问题，新预算法做出了严格规定，硬化支出预算约束。如第十二条确定了“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡”的原则。第三十七条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确。法律责任的缺失和模糊使审计处理仅能提出加强管理、规范行为的建议，在一定程度上导致很多审计查出的问题整改不到位，甚至屡查屡犯。新预算法重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。

支出预算约束的硬化和法律责任的明确，将有助于审计处理意见与预算问责制度落到实处。基层审计机关要加大部门预算支出审计力度，整合力量和资源，改进审计手段，探索联网审计经验，扩大财政同级预算审计的范围，深化审计内容，提高审计实效，关注政府部门运行成本，关注政府“三公”经费及会议费使用，关注公车改革后的动向，从审计层面提出合理化的建议。

三、加强政府性债务审计，促进政府性债务管理的规范化

新预算法颁布以前，地方政府性债务管理比较不规范，债务资金投向不合理，偿还机制不明确，债务底子不清，债务边界不明。新预算法的颁布，为政府性债务资金的合理合法使用奠定制度保障。新预算法要求在严格控制风险的前提下有限地放行地方政府举债，并对地方政府债务问题作出了明确规定：一是限制主体，必须经国务院批准的省级政府才可以举借债务；二是限制用途，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，列入预算调整方案；四是限制方式，采取政府债券方式，严格追责。根据新预算法的规定，基层审计机关要结合财政同级预算审计和决算审计，实行县区政府财政预决算与政府性债务一起审计的模式，摸清情况、揭示风险隐患，为政府性债务动态管理提供强有力的决策依据，确保财政安全，维护区域经济的可持续发展。

四、加大审计结果公告力度，进一步促进财政预算公开透明

财政预算公开是政府信息公开的重要内容和公共财政的本质要求，对于保障公民的知情权、参与权和监督权，加强法治政府建设具有重要意义。由于在原预算法中对预算公开未作规定，导致各地预算公开范围不一，程度不一，且普遍存在公开内容不细化，无法了解资金具体用途等问题，使公众难以进行有效监督。与原预算法相比，新预算法首次对“预算公开”做出全面规定，并专门指出，除国家保密法规定属于国家保密的内容以外，预算所有内容都应公开。预算公开贯穿预算编制、执行、调整及决算的全过程，并对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，如对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项也要求公开作出说明，并明确了违反预算公开的法律责任。尤其值得注意的是新预算法还提出对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开，这不仅完善了审计结果公开制度的法律依据，同时也对审计报告公开程度提出了更高的要求。

此外，由于新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革的时期，对一些符合改革发展方向但一时还难以具体确定的问题仅做了原则性规定。抓紧修订预算法实施条例及建立相关配套法律制度是当务之急。国家审计可以利用自身的专业优势，通过在审计中发现问题并提出整改建议，推动财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面法规细则的出台，为建立现代预算制度提供决策依据。基层审计机关要积极探索，加大审计结果公告的力度，对每年的财政同级预算审计工作报告，专项资金审计报告，重大投资项目审计和领导干部任期经济责任审计实行网上公告，给广大群众缴一本明白账，自觉接受社会舆论监督，进一步促进预算公开透明。

五、加强审计政策评估功能，提高财政资金的使用效率

十八届三中全会提出，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。为此，新预算法对预算编制提出了更高的要求，对于重点支出和重点投资项目的预算安排和资金使用绩效也明确规定审查的要求。比如，审查预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；审查重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；审查对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等等。新预算法还重点规范了专项转移支付，要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。这些新内容必将拓展国家审计的作业领域，可以预见，随着审核预算的重点逐步向支出预算和政策拓展，社会各界对审计机关的政策评估功能将提出更多的需要和期望。在政策评估这一新兴领域，人大监督与审计监督将出现众多契合点，有利于形成合力，真正建立协调合作的工作机制，最终推动我国预算体系的不断完善与发展。基层审计机关，要转变工作思路，创新工作方法，从过去传统财政财务收支工作模式跳出来，关注政策执行、资金投向和绩效，确保财政资金整体使用效益的提高。积极开展政策跟踪审计，对重点部门和单位实行政策审计与预算执行审计同步审的工作模式，审系统、系统审，不留空白、不留死角，达到审计一片、规范一片的效果，确保政策的正确贯彻执行和财政资金使用效率的整体提高。

六、积极推行部门和政府财务报告的审签制度，努力扩展审计鉴证功能

为贯彻落实十八届三中全会关于“建立权责发生制的政府综合财务报告”的要求，新预算法第九十七条明确规定：“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案”。建立权责发生制政府综合财务报告制度是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，将从根本上突破传统财政决算报告制度仅报告当年财政收入、支出及盈余或赤字的框架，能够完整反映各级政府所拥有的各类资产和承担的各类负债，从而全面反映各级政府的财务家底。国家审计作为国家治理体系的重要组成部分，为充分发挥“免疫系统”功能，必然要对政府综合财务报告进行审查并出具鉴证意见，揭示各级政府在财政预算管理、收入成本管理、债务融资管理、财务核算、资金运行效果等方面存在的问题。随着政府综合财务报告制度的逐步建立和完善，国家审计要合力调配资源，推动鉴证式审计业务的发展。基层审计机关要大胆探索，勇于实践，逐步建立健全政府财务报告审计和公开机制，积极探索部门预算草案审签制度，稳步试点推行，总结经验，为部门财务报告和政府综合财务报告审计探索新路径。

中央直属机关预算审计 篇4

根据《中华人民共和国审计法》的规定，审计署对2009中央预算执行和其他财政收支进行了审计。今年的审计工作紧紧围绕应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展这个中心，加强对重大政策执行情况、重大投资项目和重点民生资金的跟踪审计，积极推进绩效审计，在严肃查处重大违法违规问题的同时，注重分析、揭示和反映体制制度方面的问题，着力保障中央宏观经济政策措施的贯彻落实，维护民生和国家经济安全，推进反腐倡廉建设和深化改革，在更高层面发挥了审计的“免疫系统”功能。

2009年，在党中央、国务院的坚强领导下，各地区、各部门全面实施应对国际金融危机的一揽子计划和政策措施，全力保增长、保民生、保稳定，克服了异常艰巨的困难，经济建设和社会事业发展取得新的重大成就，中央预算执行和其他财政收支情况总体较好，圆满完成了十一届全国人大二次会议批准的中央预算。中央财政收入35915.71亿元，完成预算的100.2%，从预算稳定调节基金调入505亿元，中央财政使用的收入36420.71亿元；支出43819.58亿元，完成预算的99.9%；赤字7500亿元，与预算持平；国债余额60237.68亿元，控制在全国人大批准的预算限额内。

——实施积极的财政政策，促进经济平稳较快发展。为迅速扭转经济增速下滑趋势，综合运用预算、国债、税收和信贷等政策工具，加强和改善了宏观调控；中央政府公共投资比上年增长119.8%，中央财政安排家电、汽车摩托车下乡等补贴支出320亿元，通过结构性减税等减轻了企业和居民的负担，有力推动了经济回升向好。

——进一步优化财政支出结构，重点保障和改善民生。中央财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业等民生方面的支出共计7422.56亿元，比上年增长31.7%；用于“三农”的支出比上年增长21.8%，促进了农村基础设施建设和农民增收；从一般预算、基金预算和国有资本经营预算中安排1318.25亿元，加快推进了汶川地震灾后恢复重建。

——加大科技、环保和基础设施建设等方面投入，着力推动经济发展方式转变。中央财政用于科技、环保和交通运输等方面的支出分别比上年增长30%、10.7%和38.7%，实施十大重点产业调整振兴规划，大力支持企业技术改造和自主创新，推进重点节能减排工程、高速公路网、铁路和机场建设，为经济的可持续发展奠定了基础。

——继续深化财税体制改革，逐步健全公共财政体系。深入推进部门预算、国库集中收付和政府采购制度改革，优化和完善税制，取消和停征了100项行政事业性收费；探索建立县级基本财力保障机制，加快实施省直管县财政改革，强化基层财政建设；坚持厉行节约，压缩出国费等三项费用，“小金库”专项治理取得阶段性成果。

各部门各单位按照国务院的部署，在做好2009年各项工作的同时，依法认真整改去年审计发现的问题，被挤占挪用的资金已全部追回或归还，并根据审计

建议完善了1222项制度规定。审计发现的119起涉嫌违法犯罪案件线索移送纪检监察部门和司法机关后，有31人被依法逮捕、起诉或判刑，60人受到党纪政纪处分，有的案件正在进一步依法查处中。去年审计查出问题的具体整改情况，国务院已向全国人大常委会专题报告，审计署已于2009年12月向社会公告。

一、中央财政管理审计情况

2009年，财政部和发展改革委等部门始终把保持经济平稳较快发展作为首要任务，组织实施积极的财政政策，深入推进财税体制改革和投资体制改革，中央财政的宏观调控和保障作用不断增强。财政部注重提高财政管理的精细化程度，积极推进资产管理与预算管理有机结合，实施新增资产配置预算专项审核。发展改革委注重加强中央投资的统一组织、统筹协调和督促检查，改进投资计划管理方式，促进发挥了政府投资对经济增长的拉动作用。但中央财政管理中仍存在年初预算不够细化、资金分配不够规范等问题。(一)2009年，财政部代编160个项目预算1702.83亿元，代编预算规模仍较大。

(二)财政部批复的中央部门年初预算中，有财政拨款之外的基本支出

1793.05亿元未细化到人员经费和日常公用经费；有27个项目支出170.20亿元、6项政府性基金支出59.40亿元未落实到具体项目或单位，其中三峡工程建设基金等4项政府性基金只列了预算支出总额。

(三)基本支出定员定额改革从2001年开始试点，目前中央财政尚未建立完善的定员定额体系，不利于规范预算分配和执行。

(四)在卫生部所属的15家医院2007年和2008年修购基金年末结余分别为45.15亿元、49.99亿元的情况下，财政部2009年仍安排其新建固定资产等项目预算16.39亿元，这不利于统筹安排资金，提高资金使用效益。

(五)发展改革委等5部门2009年1月下达天津、河北等6省区市2008年巩固退耕还林成果任务计划35.58亿元，财政部2009年6月才拨付资金，影响预算执行进度。

(六)2009年12月，中央本级库款支出为2166.53亿元，是前11个月平均数的1.87倍，占全年支出的14.2%，预算执行进度不够均衡。

(七)2009年，中央财政本级实际支付以前结转资金1343.10亿元，1至11月实际支付时均记列为当年预算支出，年末再一次性调减，使财政部向社会公布的1至11月中央本级财政支出数据不够准确。

(八)2009年，发展改革委向尚未取得初步设计批复的中国铁道科学研究院城市轨道交通试验线等2个项目、未取得环境影响评价审批意见或征地手续的无锡国家大型涡轮叶片研发和检测中心等3个项目、未完成评估论证的兰州国家石油储备基地工程等下达投资计划共计6.37亿元。截至2010年3月，上述项目均未开工建设，资金全部闲置。

(九)发展改革委在下达重点产业振兴和技术改造中央预算内投资计划时，将

4.72亿元下达给了不属于该专项范围的22个建材项目和50个医药项目。

(十)2009年，发展改革委下达重点流域水污染治理项目中央预算内投资计划30亿元，涉及314个项目。抽查其中124个项目发现，实际投资补助标准存在较大差异，同流域同省份实际补助标准不一致的项目有60个，涉及11个省，如陕西省8个项目的实际补助标准最高为30%、最低仅4.3%。

(十一)因相关建设单位前期准备不充分等，截至2010年3月底，发展改革委下达的2009年农网完善工程等中央预算内投资计划79.79亿元中，有32.03亿元国家电网公司尚未向财政部申请使用，占40.14%；有11.03亿元滞留在省级电网公司未用。

(十二)截至2009年底，发展改革委向国家文化和自然遗产地保护、抢救性文物保护设施建设等2个专项下达的中央投资分别占“十一五”规划项目任务的37.5%和52.36%。若按此投资进度，在规划期内很难完成建设。

(十三)审计18个省中等职业教育基础能力建设和农村初中校舍改造两个专项的437个项目发现，发展改革委把关不够严格，向地方申报材料不真实的项目下达中央预算内投资5154万元，其中2081.21万元被挪用于偿还欠款或其他项目建设。由于前期准备不足、选址变更和配套设施不全等，截至2009年底，有13个项目未开工、9个项目建成后闲置，涉及中央投资5382万元。一些地方还存在转嫁配套责任等问题，有12个项目的1301万元配套资金被转嫁给下级政府和学校，另有4所学校向职工个人有偿集资1445.4万元。

(十四)审计18个直属海关关税和进口环节税征管情况发现，截至2009年底，有11个海关对进口货物完税价格、适用税率以及减免税等审核把关不严，造成税款流失3664.55万元；有6个海关对13户企业擅自将尚在海关监管期内的免税进口货物移作他用的行为，未按规定要求企业补税或提供税收担保，涉及减免税款7.75亿元，存在税款流失隐患。此外，天津海关为调节收入进度，对22家企业2009年12月申报的进口货物，在符合征税条件的情况下，先以各种理由征收税款保证金8.01亿元，在2010年1月才转为税款入库。

中央直属机关预算审计 篇5

中央和地方预算草案的报告（摘要）

2012年3月5日来源：新华社

一、2011年中央和地方预算执行情况

（一）公共财政预算执行情况

全国财政收入103740.01亿元，比2010年（下同）增长24.8％。加上预算安排从中央预算稳定调节基金调入1500亿元，使用的收入总量为105240.01亿元。全国财政支出108929.67亿元，增长21.2％。加上补充中央预算稳定调节基金2892亿元和地方财政结转下年支出1918.34亿元，支出总量为113740.01亿元。全国财政收支总量相抵，差额8500亿元。

其中：中央财政收入51306.15亿元，完成预算的111.9％，增长20.8％。加上从中央预算稳定调节基金调入1500亿元，使用的收入总量为52806.15亿元。中央财政支出56414.15亿元，完成预算的103.8％，增长16.7％。其中：中央本级支出16514.19亿元，增长3.3％；中央对地方税收返还和转移支付39899.96亿元，增长23.4％。加上补充中央预算稳定调节基金2892亿元，支出总量为59306.15亿元。收支总量相抵，赤字6500亿元，比预算减少500亿元。2011年末中央财政国债余额72044.51亿元，控制在预算限额77708.35亿元以内。

地方本级收入52433.86亿元，加上中央对地方税收返还和转移支付39899.96亿元，地方财政收入总量92333.82亿元，增长26.6％。地方财政支出92415.48亿元，增长25.1％，加上结转下年支出1918.34亿元，支出总量为94333.82亿元。收支总量相抵，差额2000亿元。

2011年中央预算主要收支项目执行情况

1.主要收入项目执行及超收使用情况

财政收入总体情况较好，中央财政收入超过预算5446亿元。超收收入使用。按照有关法律法规和第十一届全国人民代表大会第四次会议有关决议要求，在中央财政超收的5446亿元中，用于增加对地方税收返还和一般性转移支付944亿元，增加教育支出300亿元，增加科学技术支出76亿元，增加保障性安居工程支出160亿元，增加公路建设、对部分困难群众和公益性行业油价补贴支出621

亿元，增加困难群众一次性生活补贴支出207亿元；用于削减中央财政赤字500亿元；用于补充中央预算稳定调节基金2638亿元，留待下经预算安排使用。

2.主要支出项目执行情况

教育支出3248.6亿元，完成预算的109.6％，增长27.5％。科学技术支出2034.06亿元，完成预算的104.6％，增长17.7％。文化体育与传媒支出415.88亿元，完成预算的111.1％，增长31.6％。医疗卫生支出1747.78亿元，完成预算的101.2％，增长17.7％。社会保障和就业支出4715.77亿元，完成预算的106.8％，增长23.9％。住房保障支出1720.63亿元，完成预算的133.1％，增长52.8％。农林水事务支出4785.26亿元，完成预算的104.3％，增长23.3％。节能环保支出1623.03亿元，完成预算的102％，增长12.5％。交通运输支出3298.59亿元，完成预算的115.1％，增长26.9％。资源勘探电力信息等事务支出826.96亿元，完成预算的111％。粮油物资储备事务支出890.62亿元，完成预算的78.8％，下降2.4％。国防支出5835.97亿元，完成预算的100％，增长12.6％。公共安全支出1695.47亿元，完成预算的104.8％，增长14.9％。

3.中央对地方税收返还和转移支付执行情况

中央对地方税收返还和转移支付39899.96亿元，完成预算的106.9％，增长23.4％。

汇总各项支出，2011年全国财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出合计38108亿元，增长30.3％；用在农业水利、公共交通运输、节能环保、城乡社区事务等方面与民生密切相关的支出合计35629亿元。全国财政用于“三农”的支出合计29342亿元，增长21.2％。

（二）政府性基金预算执行情况

2011年全国政府性基金收入41359.63亿元，增长12.4％；全国政府性基金支出39642.43亿元，增长16.8％。中央政府性基金收入3125.93亿元，完成预算的110.6％，下降1.6％。中央政府性基金支出3103.49亿元，完成预算的85.8％，增长2.9％。地方政府性基金本级收入38233.7亿元，增长13.8％。其中：国有土地使用权出让收入33166.24亿元。地方政府性基金支出37485.56亿元，增长18.4％。其中：国有土地使用权出让收入安排的支出32931.99亿元。

（三）中央国有资本经营预算执行情况

2011年中央国有资本经营收入765.02亿元，完成预算的90.6％，增长36.9％。中央国有资本经营支出769.54亿元，完成预算的89.6％，增长42％。

（四）积极的财政政策实施情况

充分发挥财税政策的作用，促进物价总水平保持基本稳定。增加城乡居民收入，提高居民消费能力。优化投资结构，加强经济社会发展的薄弱环节。完善结构性减税政策，引导企业投资和居民消费。

（五）财税改革进展情况

继续优化转移支付结构，增加一般性转移支付。完善县级基本财力保障机制，提高基层政府公共服务保障水平。在27个省份的1080个县实行省直管县财政管理方式改革。健全公共财政预算，细化政府性基金预算，扩大国有资本经营预算实施范围和社会保险基金预算试编范围。全面取消预算外资金，将所有政府性收入纳入预算管理。完善部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度，积极推进全过程预算绩效管理。出台营业税改征增值税的试点方案，促进服务业发展。改革个人所得税制度。开展对个人住房征收房产税改革试点，调整个人住房转让营业税政策。在全国范围内实施原油、天然气资源税从价计征改革，统一内外资企业的油气资源税制度。提高中央财政补助标准，在全国推进厂办大集体改革。支持国有金融机构改革，完善金融企业绩效评价制度。

（六）落实全国人大预算决议有关情况

按照第十一届全国人民代表大会第四次会议有关决议，以及全国人大财政经济委员会的审查意见，实施有利于转变经济发展方式的财税政策，着力保障重点支出，严格预算执行，健全预算管理制度，完善县级基本财力保障机制。深入推进财政科学化精细化管理。加强财税立法工作，积极做好出台车船税法和修订个人所得税法、资源税暂行条例的相关工作，稳步推进修改预算法、注册会计师法以及资产评估立法等工作。细化公共财政预算编制，预算年初到位率继续提高。狠抓预算支出执行管理，预算执行进度进一步加快。开展重大财税政策实施情况的专项检查，强化对“三农”、医改等重点民生资金的监督，覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制不断健全。深入推进“小金库”专项治理工作，防治“小金库”长效机制初步建立。深化中央财政预决算公开，向社会公开的财政决算细化到项级科目。

二、2012年中央和地方预算草案

（一）当前我国财政经济形势

2012年我国经济发展面临的形势更加复杂，财政收支矛盾比较突出。

（二）财政预算编制和财政工作总体要求

根据中央决策部署，2012年财政预算编制和财政工作，将实施积极的财政政策，主要体现在以下几个方面：

一是完善结构性减税政策，减轻企业和居民负担。二是增加居民收入，提高消费能力。三是进一步优化支出结构，着力保障和改善民生。四是促进经济结构调整和区域协调发展，推动经济发展方式加快转变。

2012年，全国财政将在统筹兼顾的基础上集中财力办几件保障和改善民生的大事：一是加大教育投入力度，确保实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值4％的目标；二是加快推进社会保障体系建设，实现新型农村和城镇居民社会养老保险制度全覆盖；三是深化医药卫生体制改革，提高新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助标准，加快公立医院改革试点，缓解看病贵、看病难的问题；四是扎实推进保障性安居工程建设，在做好未完工项目建设的同时，新开工建设700万套以上，缓解城镇低收入群众、新就业职工、农民工住房困难问题；五是大力促进文化发展繁荣，保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，更好地满足人民群众精神文化需求；六是加大强农惠农富农政策力度，大力支持农田水利等农村生产生活基础设施建设，着力推动农业科技创新，促进农业增产、农民增收和农村繁荣。

（三）公共财政预算安排情况

2012年公共财政预算主要指标拟安排如下：中央财政收入55920亿元，比2011年执行数（下同）增长9％；从中央预算稳定调节基金调入2700亿元，合计可使用的收入总量为58620亿元。中央财政支出总量64120亿元，增长13.7％。其中，中央本级支出18519亿元，增长12.1％；中央对地方税收返还和转移支付45101亿元，增长13％；中央预备费500亿元，与2011年预算持平。收支总

量相抵，中央财政赤字5500亿元，比2011年执行数减少1000亿元。中央财政国债余额限额82708.35亿元。

根据地方预算初步安排情况，中央财政代编的地方本级收入57680亿元，增长10％，加上中央对地方税收返还和转移支付45101亿元，地方财政收入合计102781亿元；中央代地方发债2500亿元。地方财政支出105281亿元，增长13.9％。发行地方债比上年增加500亿元。

汇总中央和地方预算安排，全国财政收入113600亿元，增长9.5％。加上从中央预算稳定调节基金调入2700亿元，可安排的收入总量为116300亿元。全国财政支出124300亿元，增长14.1％。收支差额8000亿元（其中，中央财政赤字5500亿元），比上年减少500亿元，占国内生产总值的比重下降到1.5％左右。2012年中央财政主要收入项目指标拟安排如下：国内增值税20250亿元，增长10.8％；国内消费税7700亿元，增长11％；关税和进口货物增值税、消费税17528亿元，增长8.7％；企业所得税11120亿元，增长11％；个人所得税3400亿元，下降6.4％；出口货物退增值税、消费税9950亿元，增长8.1％；非税收入2826亿元，增长5.6％。

中央财政主要支出项目拟安排如下：教育支出3781.32亿元，增长16.4％。科学技术支出2285.46亿元，增长12.4％。文化体育与传媒支出493.84亿元，增长18.7％。医疗卫生支出2035.05亿元，增长16.4％。社会保障和就业支出5750.73亿元，增长21.9％。住房保障支出2117.55亿元，增长23.1％。农林水事务支出5491.45亿元，增长14.8％。节能环保支出1769.1亿元，增长9％。交通运输支出3565.93亿元，增长8.1％。资源勘探电力信息等事务支出877.26亿元，增长6.1％。粮油物资储备事务支出974.19亿元，增长9.4％。国防支出6503.11亿元，增长11.4％。公共安全支出1826.64亿元，增长7.7％。

中央对地方税收返还和转移支付安排情况：中央对地方税收返还和转移支付45101亿元，增长13％。其中：税收返还5188.55亿元，增长2.2％；一般性转移支付22526.19亿元，增长23.1％；专项转移支付17386.26亿元，增长5.2％。

汇总各项支出，2012年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出安排合计13848亿元，增长19.8％；用在农业水利、公共交通运输、节能环保、城乡社区事务等方面

与民生相关的支出安排合计15124亿元；中央对地方税收返还和一般性转移支付大部分也将用于保障和改善民生。中央财政用于“三农”的支出安排合计12286.6亿元，增长17.9％。中央基建投资安排合计4026亿元。

（四）政府性基金预算安排情况

中央政府性基金收入2990.35亿元，下降4.3％。加上上年结转收入817.31亿元，可安排的中央政府性基金收入总量为3807.66亿元。中央政府性基金支出3807.66亿元，增长22.7％。地方政府性基金本级收入31806.41亿元，下降16.8％。加上中央政府性基金对地方转移支付1310.33亿元，地方政府性基金收入为33116.74亿元。地方政府性基金支出33116.74亿元，下降11.7％。

汇总中央和地方预算安排，全国政府性基金收入34796.76亿元，下降15.9％，加上上年结转收入817.31亿元，可安排的全国政府性基金收入总量为35614.07亿元；全国政府性基金支出35614.07亿元，下降10.2％。

（五）国有资本经营预算安排情况

2012年，中央国有资本经营收入844亿元，增长10.3％。中央国有资本经营支出875.07亿元，增长13.7％。地方国有资本经营收入402.49亿元。地方国有资本经营支出402.49亿元。汇总中央和地方预算安排，全国国有资本经营收入1246.49亿元，加上上年结转收入31.07亿元，可安排的全国国有资本经营收入总量为1277.56亿元；全国国有资本经营支出1277.56亿元。

汇总上述公共财政预算、政府性基金预算中安排用于教育的支出，以及其他财政性教育经费，2012年国家财政性教育经费支出21984.63亿元，占国内生产总值4％以上。

三、坚持依法理财，强化科学管理，确保完成2012年预算

（一）加强和改善财政宏观调控。

（二）深化财税体制改革。

（三）强化财政科学化精细化管理。

审计机关审计报告编审准则 篇6

第一条 为了规范审计机关审计事项评价行为，保证审计工作质量，根据《中华人民共和国国家审计基本准则》，制定本准则。

第二条 本准则所称审计事项评价，是指审计机关按照确定的审计目标对被审计单位财政收支、财务收支真实、合法、效益进行分析判断，并发表审计意见的行为。

第三条 审计机关应当依据国家有关法律、法规、规章和其他相关规定，对审计事项进行评价。

第四条 审计事项评价应当由实施审计的审计机关独立作出。审计机关评价审计事项时，应当实事求是，客观公正，保持谨慎的态度。

第五条 审计机关应当根据审计方案规定的审计目标确定审计事项评价的范围，对被审计单位财政收支、财务收支的真实性、合法性和效益性进行评价。

第六条 真实性评价是指对被审计单位的会计处理遵守相关会计准则、会计制度的情况，以及相关会计信息与实际的财政收支、财务收支状况和业务经营活动成果相符合的程度作出的评价。

第七条 合法性评价是指对被审计单位的财政收支、财务收支是否符合相关法律、法规、规章和其他规范性文件所作出的评价。

第八条 效益性评价是指对被审计单位的财政收支、财务收支及其经济活动的经济、效率和效果的评价。经济是指被审计单位经济活动是否做到了节约；效率是指经济活动的投入与产出之间的比率关系；效果是指经济活动是否达到了预期的目的。

第九条 审计机关对下列事项不作评价：

（一）超越审计职责范围的事项；

（二）证据不足、评价依据或标准不明确的事项；

（三）审计过程中未涉及的事项。

第十条 审计组应当在审计报告中提出审计评价的初步意见，审计机关审定审计报告，对被审计单位提出评价意见。

第十一条 作出审计评价时，应当首先对所审查的财政收支、财务收支的总体情况进行说明，并评价被审计单位取得的成绩和存在的问题。

第十二条 对真实性的评价，应当区分以下情况分别作出：

（一）如果审计中没有发现并通过专业判断认为被审计单位不存在重要的不真实的事项，可以认为其真实地反映了其财政收支、财务收支情况。

（二）如果审计发现有个别重要的（超过重要性水平的）不真实事项，但不影响总体上反映其财政收支、财务收支情况，可以认为其基本真实地反映财政收支、财务收支情况，同时指出其存在的问题。

（三）如果审计发现被审计单位会计信息严重不实，总体上不能合理地反映其财政收支、财务收支情况，可以认为其不能真实地反映其财政收支、财务收支情况，同时要说明原因。

第十三条 对合法性的评价，应当根据被审计单位是否存在违反国家规定的财政收支、财务收支行为，以及违规的严重程度作出评价。对合法性的评价，应当区别以下情况分别作出：

（一）如果审计中未发现被审计单位存在重要的违反国家规定的财政收支、财务收支行为，可以认为其较好地遵守了有关财经法规。

（二）如果审计中发现被审计单位存在个别重要的违反国家规定的财政收支、财务收支行为，可以认为其除该事项外，基本遵守了有关财经法规。

（三）如果审计中发现被审计单位存在严重的违反国家规定的财政收支、财务收支的行为，可以认为其未能遵守有关财经法规。

第十四条 对效益性的评价，审计机关应当首先就被审计单位经济活动所产生效益的实际情况作出说明，同时应当揭示与有关评价标准进行对照的结果。

评价效益性时，评价标准可以使用预算或计划指标、历史指标、同行业先进指标等。评价时应当对有关评价标准的选择依据和具体内容作出说明。

第十五条 本准则由审计署负责解释。

中央直属机关预算审计 篇7

关键词：合同审计,预算审计,风险,防范

企业预算审计是企业内部审计的重要分支,是对企业预算管理的全过程的审计活动。预算审计是对企业预算管理的效率、效果性进行全面的审查和监督,以促进企业预算管理水平的提高,促进企业的生产力要素得到充分的发挥,实现企业的经济效益。企业开展合同审计是企业根据相关的法律文件,运行科学的现代审计手段对企业所发生的合同签约、履行以及合同履行结果进行全过程的监督和审查。开展合同审计有利于促进企业加强经营管理,防范企业经营风险,防止企业的资金流失,促进企业的商誉提升,增加企业的经济效益。企业在开展合同审计和预算审计的过程中存在一定的风险,对企业内部审计的有效性的提升起到一定的制约作用。本文对合同审计以及预算审计过程中存在的问题进行分析,并就如何防范合同审计和预算审计提出合理化建议。

一、企业合同审计和预算审计中存在的问题

(一)企业缺乏有效的内部控制机制

由于很多企业的经营管理比较落后,一些企业的经营权和管理权仍然没有得到实质性的分离,使得企业内部各项规章制度都难以得到有效的落实。很多企业都没有一整套完善的内部控制机制,使得企业开展合同审计和预算审计工作难以顺利进行。一些企业由于企业领导层的忽视,导致内部控制制度成为摆设,内部控制难以有效地发挥其应有的作用,使得企业的审计控制风险大大增加。另外,很多企业对于会计财务工作仍然不够重视,企业缺乏专业的财务会计人员,财务管理以及会计核算工作不够规范,使得企业对预算审计和合同审计缺乏足够的重视,使得企业内部审计的效果大打折扣。

(二)企业内部审计的独立性比较差

内部审计包括合同审计和预算审计的一个重要特性就是独立性,企业的内部审计部门只有真正地具有独立的自主权力,不受企业领导层以及其他部门的干涉,才能发挥内部审计工作应有的独立监督作用,及时地发现企业合同管理和预算管理中存在的问题。目前,中国很多企业对于企业内部审计工作的重要性认识不足,很多企业的内部审计工作都是由其他人员代为完成,导致审计工作的效率比较低下。一些建立了专门的内部审计部门的企业,由于审计人员缺乏独立性,企业领导层对于审计工作进行干涉,导致审计工作存在严重的审计风险。

(三)企业合同审计和预算审计的方法和手段落后

中国的很多企业缺乏对于内部审计工作的重视,导致内部审计的方法与手段比较落后,难以适应企业开展合同审计和预算审计的要求。现代审计工作中常用的方法主要是抽样技术,通过抽取样本分析特征,从而推断出总体特征。中国很多企业由于自身的局限性,在内部审计工作中往往采用比较简单和落后的方法手段,在审计方法与模式的确定中往往忽视了审计风险因素。现代公司治理结构对于内部审计提出了越来越高的要求,很多内部审计工作需要通过先进的手段和方法来进行,才能有效地配合企业开展合同审计和预算审计。

二、防范合同审计和预算审计风险的措施

(一)构建严格的内部控制机制

严格的内部控制机制是企业内部审计工作能够顺利开展,保证企业开展合同签订、履行全过程审计以及预算执行全过程是审计。企业的管理层一定要重视内部控制机制的构建,为企业内部控制作用的发挥营造良好的环境。首先,企业应该按照现代企业制度的要求积极地构建完善的内部控制机制,将内部控制以规章制度的形式落实下来,加强对企业预算管理和合同管理的内部控制制度建设。另外,对于建立了内部控制制度的企业,企业的领导层一定要发挥带头作用,积极地遵守各项规章制度,保证企业的内部控制制度能够落到实处,真正地发挥其作用。

(二)明确审计部门在企业中的位置

企业一定要加大对于内部审计的重视,通过内部审计章程等形式将内部审计在组织中的地位进行明确。具有一定规模的企业一定要建立内部审计部门,并引入专业的内部审计人员,并通过内部审计章程将内部审计的地位确定下来。企业一定要保证内部审计人员的独行性,积极地配合内部审计工作的开展,保证内部审计的独立监督作用能够有效的发挥,从而使得企业的审计风险能够有效地得以防范和控制,并为公司治理结构的完善提供组织基础。

(三)明确审计目标,创新合同审计和预算审计的手段

企业一定要根据自身的业务开展以及经营管理的实际情况,对于企业的合同审计和预算审计环境进行充分的评估,并明确企业预算审计和合同审计目标,从而将审计风险控制在预期的范围内。企业一定要根据审计工作的实际情况,对于企业难以控制或者无法控制的审计风险要采取策略,积极地予以回避。另外,企业要根据内部审计工作中存在的各种弊端以及可能面临的审计风险,积极地改进和创新内部审计方法和手段,从而提高企业合同审计和预算审计工作的效率。

(四)提高内部审计人员的素质

提高内部审计人员的综合素质,塑造专业技能过硬的内部审计人员队伍,是企业内部审计发展的重要保障。企业一定要不断地对于审计人员进行专业技能培训,提高他们应对复杂审计环境的能力。另外,企业要逐步引入专业水平高,经验丰富,具有良好职业操守的复合型审计人才,提高企业合同审计和预算审计工作的效率,为企业内部审计的发展奠定良好的人才基础。

三、结论

中央直属机关预算审计 篇8

一、专项审计调查的特点

（一）专项审计调查是审计机关从改善宏观经济调控的角度着眼，依法对与各级人民政府财政收支有关的特定事项或者本级人民政府交办的特定事项进行专项的审计调查，因而它具有特定性。

（二）开展专项审计调查，往往要贴紧政府的中心工作、当地的热点问题、群众关心的问题，要讲究时效，同时要求达到一定的数量和覆盖面，以保证调查报告的可信度和说服力，在一定时间内完成任务，出具相关调查报告，因而具有较强的时效性。

（三）由于专项审计调查是对经济领域中带全局性、普遍性、倾向性的特定事项进行系统调查了解，通过综合分析，向有关部门反映情况、揭露问题、提出解决问题的建议，为领导决策提供依据，为国家、企业宏观调控服务，因此专项审计调查具有宏观性。

二、专项审计调查实施中应把握的关键环节及方法

审计人员在工作中必须以严谨的态度，科学的方法来进行，确保专项审计调查的质量，调查中应把握好以下两个方面的重点，并正确运用审计调查方法。

（一）应把握的关键环节。

1.调查前充分准备，明确重点，注重调查的针对性。即审计人员实施调查前要熟知相关的政策和法律法规，认真学习并制定合理的调查方案，明确调查重点，做到心中有数。

2.实施中正确运用调查方法深入调查、综合分析、注重调查的实效性。一是工作中要进行广泛深入、细致的调查，尽可能多地掌握与调查内容相关的资料。二是在调查过程中对所收集的资料进行综合分析，去粗取精，去伪存真，认真进行整理加工提取有价值的资料，保证审计调查的效果。三是要遵守审计法规和职业道德，积极宣传、注重调查的保密性。专项审计调查中常涉及被调查单位的工作秘密和商业秘密，审计调查人员既要做好宣传，取得被调查人员的配合，又要严格按照相关法律法规的规定，依法保守国家秘密和被调查单位的商业秘密。

（二）具体方法。

1.审阅调查法。即审计人员根据需要直接查阅被调查单位的有关账目和会计资料，调阅相关的审计档案资料和有关文件，以便收集有关资料，取得相关数据。

2.重点调查法。即选取被调查单位的全部经济活动会计资料中一部分最具代表性资料进行重点调查，或者在普遍调查的基础上选取几个典型进行重点检查。

3.访谈调查法。即审计人员直接对被调查单位相关人员进行走访座谈。访谈调查法最主要的就是要做好实地走访，切实取得所需的审计证据，在进行专项审计调查时，要注意审计取证不能仅关注具体被审计单位或部门提供的会计资料，必须到实地去、到受益人群中，采取明查暗访的方式，抽查部分有关对象，核实并记录有关人员名单、金额等实际情况。

4.实地调查法，有的调查项目由于其特殊性，必须注重对整个被审计单位的情况加以实地观察，了解管理经营的全过程，并获得对组织的整体印象，从中获取直接的感性认识和有用的信息，为综合分析评价提供翔实的材料。

5.问卷调查法，即可采用设问式或表格式由被调查者据实填写。一份好的调查表，不仅有利于审计调查事项的汇总，更是审计调查重点的直观反映，对于统领整个审计调查工作、把握工作方向具有十分重要的作用。

三、搞好专项审计调查应注意的事项

一要转变理念。一是要牢固树立“审计为民”的理念，围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题开展专项审计调查工作。二是要牢固树立服务宏观决策的理念。要立足为审计工作转型，服务经济建设，增强宏观意识，为领导提供决策参考依据。三是要牢固树立效益的理念。专项审计调查必须始终把促进经营管理和效益的提高，当作专项审计调查的出发点和落脚点。

二要选准项目。坚持抓重点、抓热点、抓难点，突出短平快，体现时效性，通常专项审计调查立项工作应注意四点：一是选择一些领导迫切希望解决的问题和领导关心或感兴趣的内容开展专项审计调查，使专项审计调查具有一定影响力。二是抓住行业带全局性、关键性、原则性的问题或带政策性、苗头性、倾向性、指导性的问题开展专项审计调查，要起到预警作用，避免放“马后炮”。三是围绕当前经济工作中出现的新情况、新问题开展专项审计调查，放在“免疫系统”中去推进。四是抓住地方经济效益这一中心工作，广泛开展专项审计调查，从机制上和体制上提出合理化改进建议，促进经济社会健康有序发展。