森林公安机关执法细则

森林公安机关执法细则（共7篇）

森林公安机关执法细则 篇1

3-01.接受案件

1.接受案件的条件。公安机关对以下任何一种来源的案件都应当立即接受：

(1)报案、控告、举报、犯罪嫌疑人自首或者扭送犯罪嫌疑人的;

(2)110报警服务台指令的;

(3)行政执法机关或者其他公安机关、司法机关移送的。

2.接受案件的程序。

(1)制作《询问笔录》。对于报案、控告、举报、自首、扭送的，都应当立即接受，问明情况，并制作笔录。必要时可以录音、录像。

《询问笔录》应当包括以下内容：

①告知控告、举报人应当如实提供情况，不得诬告、陷害，以及诬告、陷害应负的法律责

任;

②案件的详细情况。包括案件发生、发现的时间、地点、原因、经过、后果;犯罪嫌疑人出入现场的路线、方向;现场周围情况、是否采取了处置措施、是否被保护等;

③犯罪嫌疑人详细情况。对知悉犯罪嫌疑人情况的，应当问明犯罪嫌疑人姓名、性别、年龄、身高、口音、行走姿势、衣着打扮、携带的凶器物品、作案的方式手段和人数、职业、住址、工作单位以及犯罪嫌疑人熟悉的经过、关系等;对自首的，应当问明自首的方式、动机、目的、过程、同案人、被害人基本情况等;

④被害人、证人的详细情况。对知悉被害人情况的，应当问明被害人姓名、性别、年龄、职业、住址、工作单位、联系方式，被侵害的时间、地点、经过或者被害单位情况等;对知悉证人的，应当问明证人姓名、性别、年龄、职业、住址、工作单位、联系方式等;

⑤涉案物品、工具的详细情况。对知悉涉案物品、工具的，应当问明类型、品名、产牌、产地、型号、规格、式样、质地、颜色、数量、重量、价值、特征等。

笔录制作完毕后应当交报案、控告、举报、自首、扭送人核对或向其宣读，确认无误后，由其签名或者盖章。

报案、控告、举报、扭送人如果不愿意公开自己姓名的，应当为他保守秘密，保障他及其近亲属的安全，并在笔录中注明。对电话报案的，还要记清报案人的联系方式。对匿名报案的，也应问明以上内容，并及时调查核实。

(2)接受证据。接受案件的民警对报案人提供的有关证据材料、物品等应当登记，必要时拍照、录音、录像，并妥善保管。移送案件时，应当将有关证据材料和物品一并移交。

接受有关证据材料、物品，应当制作《接受证据清单》一式两份，写明名称、规格、数量、特征等，由报案人签名(盖章)、捺指印，一份交证据提供人，一份留存。《接受证据清单》参照《扣押物品、文件清单》制作。

(3)制作《接受刑事案件登记表》。接受案件的民警应当制作《接受刑事案件登记表》，连同其他受案材料，报本单位领导审批。

接受案件的民警应当在《接受刑事案件登记表》中填写以下主要内容：

①报案人基本情况和案件来源;

②报案内容，包括发案时间、地点、简要过程、涉案人基本情况、受害情况等;

③接警单位、地点、人员、时间。

《接受刑事案件登记表》和其他受案材料是公安机关受理刑事案件的原始材料，应当妥善保管、存档备查。

(4)制作《接受案件回执单》。对报案、控告、举报、扭送的，应当制作《接受案件回执单》，交报案、控告、举报、扭送人，并留存一份备查;需要向其他单位备案的，按照有关规定执行。回执中必须填明受案单位名称、受案民警姓名以及相关电话号码，以便报案人等了解立案情况，监督受案单位的工作进展情况。

对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，应当在涉嫌犯罪案件移送书的回执上签字，不必制作《接受案件回执单》。对其他公安机关、司法机关移送的案件，应当在《移送案件通知书》等文书或者其他送达回执上签收。

(5)现场处置。对需要立即赶赴现场处置的，或者110报警服务台指令赶赴现场处置的，应当尽快到达现场，依法、稳妥、果断处置。处警民警应当及时报告案件处理情况。

公安派出所民警、巡逻民警进行刑事案件现场处置时，应当做到：

①划定保护区域，布置现场警戒，保护现场;

②抓捕、看管和监视犯罪嫌疑人;

③救助伤员;

④进行初步现场调查;

⑤核实情况，保全证据，并迅速报告上级公安机关;

⑥向侦查人员通报案件发现经过、现场保护和初步处置的情况。

对严重暴力案件现场的处置，除按上述规定执行外，还应当立即请求上级公安机关采取以下措施：

①对可能受侵害的重点目标采取保护和警戒措施;

②向邻近地区发出预警通报;

③迅速通知公安检查站点进行堵截。

其他刑事侦查部门赶赴现场处置的，依照本细则第六章规定执行。

现场处置完毕，应当依法将犯罪嫌疑人、有关人员、作为证据使用的物品和文件带回公安机关继续调查处理。对不能带回的物品，依照有关规定查封或者妥善看管。

3-02.立案审查

1.审查内容。接受案件或者发现犯罪线索后，应当立即审查以下内容：

(1)是否有犯罪事实;

(2)是否达到刑事案件立案标准;

(3)是否符合案件管辖规定，即是否属于本单位管辖。

对行政执法机关移送的案件，除审查以上内容外，还应当审查是否随案移送了以下材料：

(1)涉嫌犯罪案件移送书;

(2)涉嫌犯罪案件情况的调查报告;

(3)涉案物品清单;

(4)有关检验报告或者鉴定意见;

(5)其他有关涉嫌犯罪的材料。

2.初查。对案件事实或者线索不明，应当进行初查的，经办案部门负责人在《接受刑事案件登记表》或者其他文书上批示同意，可以进行询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的措施。

3.审查期限。

(1)对行政执法机关移送的案件，自接受案件之日起三日内，依法审查并作出是否立案的决定。

(2)接受涉嫌经济犯罪线索的报案、控告、举报、自首后，应当在七日内进行审查，并决定是否立案;重大、复杂线索，经县级以上公安机关负责人批准，立案审查期限可延长至三十日;特别重大、复杂线索，经地(市)级以上公安机关负责人批准，立案审查期限可延长至六十日。

(3)对危害国家安全和社会政治稳定，需要建立专案开展侦察的案件，立案审查期限按照专案侦察的有关规定执行。

(4)上级公安机关指定管辖或者书面通知立案的，应当在指定期限内立案侦查。

(5)对接受的其他案件，应当及时进行审查，作出是否立案的决定。报案、控告、举报人在立案审查期间查询立案情况的，应当及时回复。

3-03.决定是否立案

1.立案。

(1)立案条件。立案应当同时符合以下条件：

①认为有犯罪事实;

②达到刑事案件立案标准;

③符合案件管辖规定，属于本单位管辖。

具有下列情形之一的，应当立案侦查：

①人民检察院通知立案的;

②人民法院直接受理的案件，认为证据不足，需要立案侦查的;

③上级公安机关指定管辖的;

④其他依法应当立案的。

(2)立案程序。

①呈批。对符合立案条件的，办案部门应当制作《呈请立案报告书》，连同《接受刑事案件登记表》等受案材料，报县级以上公安机关负责人批准。

②决定。县级以上公安机关负责人批准立案的，办案部门制作《立案决定书》。县级以上公安机关负责人直接在《接受刑事案件登记表》或者其他文书上批示立案侦查的，不再制作《呈请立案报告书》，直接制作《立案决定书》。

③通知。对有报案、控告、举报、扭送人的，应当告知立案情况，但案件涉及国家秘密、共同犯罪、集团犯罪、黑社会性质组织犯罪等情况需要保密时，可视情不予告知。告知和不予告知情况，应当在《立案决定书》中注明。对行政执法机关移送的案件，依法决定立案后，书面通知移送案件的行政执法机关。

2.不予立案。

(1)不予立案的条件。有下列情形之一的，不予立案：

①没有犯罪事实的;

②犯罪情节显著轻微不需要追究刑事责任，或者具有其他依法不追究刑事责任情形的。

(2)不予立案的程序。

①呈批。对不予立案的，办案部门应当制作《呈请不予立案报告书》，连同《接受刑事案件登记表》等受案材料，报县级以上公安机关负责人批准。

②决定。县级以上公安机关负责人批准不予立案的，对于有控告人的案件，制作《不予立案通知书》。县级以上公安机关负责人直接在《接受刑事案件登记表》或者其他文书上批示不予立案的，不再制作《呈请不予立案报告书》，对于有控告人的案件，直接制作《不予立案通知书》。

③通知。将《不予立案通知书》在七日内送达控告人。对报案、举报、扭送人，及时告知不予立案的决定。对行政执法机关移送的案件，应当在接受案件之日起三日内，将《不予立案通知书》送达移送案件的行政执法机关，退回相应案卷材料。

(3)接受监督

①控告人复议。控告人对不予立案决定不服，向原决定的公安机关申请复议的，原决定的公安机关应当在收到复议申请后十日内作出决定，制作《复议决定书》并送达控告人。

②移送案件的行政执法机关复议。移送案件的行政执法机关认为公安机关应当依法决定立案，提请作出不予立案决定的公安机关复议的，作出不予立案决定的公安机关应当自接到行政执法机关提请复议的文件之日起三日内作出立案或者不予立案的决定，制作《复议决定书》并送达移送案件的行政执法机关。

③检察机关监督。对于人民检察院要求公安机关说明不予立案理由的案件，应当在七日内制作《不立案理由说明书》，经县级以上公安机关负责人批准后，送达人民检察院。人民检察院认为不立案理由不成立的，公安机关应当在接到人民检察院要求立案的通知后十五日内决定立案，并将《立案决定书》送达人民检察院。

3-04.移送案件

1.移送条件。案件有以下情形之一的，应当移送有管辖权的机关处理：

(1)对接受的案件，在立案审查时或者立案后发现不属于本单位管辖，但应当由其他公安机关、行政执法机关或者司法机关管辖的;

(2)本单位有管辖权，但经协商或者上级公安机关指定，需要移送其他公安机关管辖的。

2.移送程序。

(1)呈批。对应当移送的案件，办案部门立即制作《呈请移送案件报告书》，报县级以上公安机关负责人批准。

(2)批准。县级以上公安机关负责人批准后，制作《移送案件通知书》。

(3)移送。在二十四小时内将《移送案件通知书》(交送往单位联和回执联)以及有关案件材料移送主管机关。犯罪嫌疑人在押的，应当同时将《移送案件通知书》(交看守所联)送达看守所，与主管机关办理交接手续。主管机关接受案件后，填写回执联退回移送机关附卷。

(4)送达。将《移送案件通知书》(交报案、控告、举报人或移送单位联)送达报案、控告、举报人或者移送案件的行政执法机关。

对告诉才处理和其他应当由人民法院直接受理的案件，在移送案件时，应当告知当事人向有管辖权的人民法院起诉，并在《询问笔录》中记明。

3.采取紧急措施。有必要采取紧急措施的，应当先采取紧急措施，然后移送主管机关。移送案件前发现以下情形之一的，应当先采取紧急措施。

(1)犯罪嫌疑人正在实施危害行为的;

(2)犯罪嫌疑人正在逃跑的;

(3)犯罪嫌疑人已被抓获或者被发现的;

(4)有人员伤亡，需要立即采取救治措施的;

(5)国家、集体或者公民利益正在遭受重大损害的;

(6)其他应当采取紧急措施的情形。

3-05.转为行政案件办理

经审查认为不够刑事处罚需要给予行政处理的，应当转为行政案件办理：

(1)尚未立案的，应当依照本细则第3-03条规定，制作《不予立案通知书》，送达控告人或者移送案件的行政执法机关后，转为行政案件办理;

(2)本单位没有管辖权的，应当依照本细则第3-04条规定，移送有管辖权的行政主管机关;

(3)已经立案的，应当依照本细则第26-05条规定撤销案件后，转为行政案件办理。

3-06.对无法区分刑事行政案件的办理

接受案件时，暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照办理行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照办理刑事案件的程序办理。但对控告人坚持作为刑事案件控告或者行政执法机关作为刑事案件移送的案件，应当依照本章规定立案审查后依法处理。

3-07.刑民交叉案件的办理

1.公安机关发现经济犯罪嫌疑，与人民法院已受理或作出生效判决、裁定的民事案件系同一法律事实的，应当说明理由并附有关材料复印件，函告受理或作出判决、裁定的人民法院，同时，通报相关的人民检察院。

2.需要立案侦查的案件与人民法院受理或作出生效判决、裁定的民事案件，属于同一法律事实，如符合下列条件之一的，公安机关应当立案侦查：

(1)人民法院决定将案件移送公安机关，撤销该判决、裁定，或者裁定中止审理的;

(2)人民检察院依法通知公安机关立案的。

3.需要立案侦查的案件与人民法院受理或作出生效判决、裁定的民事案件，如果不属同一法律事实，公安机关可以直接立案侦查，但不得以刑事立案为由要求人民法院裁定驳回起诉、中止审理或撤销判决、裁定。

3-08.信息录入

有关立案情况应当录入执法办案信息系统，并按要求分别填报录入《办案与监督信息系统》、《全国失踪人员信息管理系统》、《全国未知名尸体信息管理系统》、《全国被盗抢汽车信息系统》、《全国重大刑事案件信息系统》、《全国禁毒信息管理系统》等信息系统。

参考法律、法规、司法解释及规章文件：

《中华人民共和国刑事诉讼法》第15条、第83-87条

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2001年7月9日国务院令第310号)第6-9条

《公安机关办理刑事案件程序规定》(1998年5月14日公安部令第35号)第14条第2款、第155-164条

《公安机关办理行政案件程序规定》(2006年8月24日公安部令第88号)第39条、第42条

《城市人民警察巡逻规定》(1994年2月24日公安部令第17号)第4条、第6条

《公路巡逻民警中队警务规范》(2001年5月23日公安部令第58号)第32条

《关于刑事案件如实立案的通知》(公安部 公通字〔2000〕40号)第1-4条

《110接处警工作规则》(公安部 公通字〔2003〕31号)第14-16条、第23条

《公安派出所执法执勤工作规范》(公安部 公通字〔2002〕13号)第48条、第55条、第58条、第59条

《公安机关办理伤害案件规定》(公安部 公通字〔2005〕98号)第11条、第12条

《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》(公安部 公通字〔2005〕101号)第6-8条、第11-13条

《关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》(最高人民法院 法释〔1998〕7号)

《刑警办案须知》(公安部刑侦局 公刑〔2006〕1114号)第1-20条

《关于实行“办案公开制度”的通知》(公安部刑侦局 公刑〔2005〕1228号)

第四章 回避

4-01.回避的条件

公安机关负责人、侦查人员、鉴定人、记录人、翻译人员有下列情形之一的，应当回避：

(1)是本案的当事人或者是当事人的近亲属的;

(2)本人或者他的近亲属和本案有利害关系的;

(3)担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人的;

(4)与本案当事人有其他关系，可能影响公正处理案件的。

公安机关负责人、侦查人员、鉴定人、记录人、翻译人员不得接受当事人及其委托的人的请客送礼，不得违反规定会见当事人及其委托的人。违反规定的，应当依法追究法律责任。

当事人及其法定代理人有权要求他们回避。

4-02.提出回避

1.自行回避。在案件侦查期间，公安机关负责人、侦查人员、鉴定人、记录人、翻译人员认为自己应当回避的，应当自行提出回避申请，并说明回避的理由;口头提出申请的，侦查人员应当记录在案。

2.申请回避。在案件侦查期间，当事人及其法定代理人要求公安机关负责人、侦查人员、鉴定人、记录人、翻译人员回避的，应当提出申请，并说明理由。口头提出申请的，侦查人员应当在笔录中记明。

3.指令回避。公安机关负责人、侦查人员、鉴定人、记录人、翻译人员具有应当回避的情形之一，本人没有自行回避，当事人及其法定代理人也没有申请他们回避的，回避决定机关应当指令他们回避。

4-03.决定回避

1.决定机关。

(1)侦查人员、鉴定人、记录人、翻译人员的回避，由县级以上公安机关负责人决定。

(2)县级以上公安机关负责人的回避，由同级人民检察院检察委员会决定。

2.决定程序。

(1)呈批。认为应当回避的，办案部门制作《呈请回避报告书》，说明回避申请人以及被申请回避的公安机关负责人、侦查人员、鉴定人、记录人或者翻译人员的基本情况，应当回避的事实和理由，以前进行的诉讼活动是否有效的意见;认为不应当回避的，办案部门制作《呈请驳回申请回避报告书》，说明回避申请人以及被申请回避的公安机关负责人、侦查人员、鉴定人、记录人或者翻译人员的基本情况，应当驳回申请回避的事实和理由，报回避决定机关批准。

(2)批准。回避决定机关批准或者指令回避的，应当制作《回避决定书》。回避决定机关不批准回避的，应当制作《驳回申请回避决定书》。

(3)送达。侦查人员应当将决定书送达申请人，由其在副本(附卷联)上签字，另一份副本交被申请人。侦查终结时，副本(附卷联)存入诉讼卷。

3.申请复议。

(1)告知。作出驳回申请回避的决定后，应当告知当事人及其法定代理人，如不服本决定，可以在以收到《驳回申请回避决定书》后五日内向原决定机关申请复议一次。

(2)复议。当事人及其法定代理人对驳回申请回避的决定不服申请复议的，决定机关应当在收到申请之日起三日以内作出复议决定，制作《复议决定书》，送达申请人，副本存入诉讼卷。

4-04.回避的效力

1.被决定回避的公安机关负责人、侦查人员、鉴定人、记录人和翻译人员不得再参与本案的侦查工作。

2.在作出回避决定前或者复议期间，公安机关负责人、侦查人员不得停止对案件的侦查，鉴定人、记录人和翻译人员不得停止参与有关的侦查工作。

3.被决定回避的公安机关负责人、侦查人员、鉴定人、记录人和翻译人员，在回避决定作出以前所进行的诉讼活动是否有效，由作出决定的机关根据案件情况决定。

参考法律、法规、司法解释及规章文件：

《中华人民共和国刑事诉讼法》第28-31条

《公安机关办理刑事案件程序规定》(1998年5月14日公安部令第35号)第24-34条

森林公安机关执法细则 篇2

1 当前森林公安机关执法中存在的主要问题

1.1 执法人员的依法行政理念不强

一方面, 一些执法人员是转业军人, 军人以服从命令为天职, 当在处理行政案件中, 由于受惯性思维的影响, 他们往往一味要求行政相对人服从, 而置相对人陈述申辩的合法权益于不顾;另一方面, 由于长期受计划经济时代的影响, 政府万能的思想在一些执法人员头脑中根深蒂固, 使得他们难以树立起服务为民的思想。

1.2 参与执法规范化建设的积极性不高

1.2.1 怕出错, 工作积极性不高, 甚至不作为

随着依法治国的不断推进, 公民的法律意识越来越强, 自身合法权益的保护意识也越来越强。以往只重执法结果, 不重执法程序的做法现在越来越行不通。由于一些执法人员的法律专业知识不是太强, 怕在执法过程中出现错误, 对那些不严重的行政违法行为就不予追究, 导致“人人怕出事, 人人不干事”的现象出现。

1.2.2 地位的尴尬, 导致滥作为

森林公安是林业部门的下属单位, 受林业部门和公安部门的双重领导, 这种领导体制使得森林公安机关在办理刑事案件的过程中十分尴尬:一方面, 森林公安的法律地位模糊, 使得其在调查取证的时候很多部门不予配合;另一方面, 森林公安和地方公安、检察院之间的关系未理顺, 森林公安机关没有直接向当地检察院移交案卷的权力, 还必须以地方公安的名义移交案卷。“有公安之名, 却无公安之实”, 这种尴尬地位大大降低了森林公安办理刑事案件的积极性, 使得森林公安将一些刑事案件降格为行政案件加以处理。

1.3 考核体系不科学, 导致部分单位敷衍了事

考核指标是一只无形的手, 考核什么, 有关部门就会重视什么。因此, 一套科学的执法规范化建设考核体系非常重要。但是, 反观一下我省现行的考核指标, 会发现除了案卷、执法档案的质量以外, 行政、刑事案件量也是一项很重要的考核指标。这样以来, 一面迫于案件数量的压力, 一面迫于执法规范化的压力, 部分单位只能去处理那些简单的案件来应付上级考核 (一个县56起行政处罚案件中的54起全是用简易程序对行政相对人加以50元的罚款, 足以说明问题) 。

2 森林公安机关执法规范化建设的建议

2.1 加强教育培训, 提高森林公安民警的执法水平

徒法不足以自行。再好的法律不经过实施也将是纸面上的、抽象的, 无任何实际意义, 法律的实施需要人。在法律赋予执法者自由裁量权时, 执法者有什么样的执法理念, 有什么样的价值观念, 直接决定着最终的执法决定。所以, 执法主体素质建设是执法规范化建设的前提, 而执法人员素质提高的关键在于教育培训。

首先, 要将社会主义法治理念教育作为一项长期工作来抓, 让执法民警牢固树立“依法行政”、“执法为民”的执法理念。其次, 要加大民警法制教育培训力度, 努力提升民警的法律知识水平, 使每一位办案民警都能熟知本职工作应当掌握的法律法规, 并指导其依法、公正、文明执法办案。最后, 要严格执行执法资格认证制度, 凡不能达到执法资格要求的, 不准其参与执法活动。

2.2 改革现有管理体制, 确保森林公安机关权责相统一

正如上文所述, 森林公安机关现行的“双重领导”体制使其职权职责不清、职责与权限不统一, 进而导致其在平时的执法过程中不得不滥作为甚至不作为。要想让森林公安机关在平时的工作中做到不缺位, 只有改革现有的管理体制, 保证其权责相统一。

要不要改变现有的管理体制?如何改变现有的管理体制?学界对此莫衷一是, 笔者倾向于将“双重领导”变为“统一管理”, 所谓的“统一管理”就是将森林公安机关从林业行政部门和森工企业独立出来, 作为一个警种由公安部门统一领导。这样以来, 一方面可以加强与其他警种之间的协同配合, 强化森林公安机关系统内部上下级领导关系, 有效降低森林公安和其他警种之间的协作难度, 充分发挥公安机关统一指挥, 及时、高效、协调运转特点, 提高打击破坏森林和野生动植物犯罪的能力;另一方面, 森林公安机关就可以享有《刑事诉讼法》赋予的各种权力, 在案件的侦查中就不会处处碰壁, 能独立将案卷移送到检察院系统, 在平时的执法过程中当然也就不会滥作为和不作为了。

2.3 完善考核体系, 提高森林公安民警参与执法规范化建设的积极性

人们参与的积极性直接影响到工作的开展, 通过考核来调动大家的积极性现在已成为各单位通行做法, 成为单位激励员工的主要措施。实地考核中民警不敢作为、消极作为的现象, 让笔者对现行的考核制度产生了深深的怀疑。管理学中将激励分为正激励和负激励, 而省森林公安局制定的考核办法中类似警告、记过、记大过之类的负激励措施占了很大的篇幅, 奖励之类的正激励措施几乎只字未提;而且将森林公安民警所办的案件量作为执法规范化建设的考核指标显得不伦不类, 不仅让人们产生一个疑问:到底是在考核民警的办案数量, 还是在考核民警的办案规范化?因此, 现行的考核体系亟待完善。

将“案件数量”从考核指标中剔除。在一定的时间内必须办一定量的案件长期以来是压在森林公安民警头上的一座大山, 在案件数量的驱使下, 执法的规范化肯定会大打折扣。所以, 不应该将所办案件数量作为衡量执法水平高低的标尺, 相反应该将群众的满意度作为一个重要的考核指标。具体而言, 就是要看单位那些引起上访、行政复议和行政诉讼的案件量, 根据案件的数量和影响大小给出相应的负分数。这样, 不仅使考核体系更趋科学化, 更体现了执法为民的执法理念。

细化考核对象, 增加正激励措施。“罚不责众”使得一部分民警在执法规范化建设中抱有事不关己的心态, 认为规范化建设考核结果的好坏都是单位的, 与自己没有关系, 这样就导致他们平时执法工作的随意性。为避免类似情况的发生, 在平时的考核中可以在对单位考核之后, 再对单位的执法人员进行考核, 将考核的最终结果归到个人。当然, 在增加相应责任的同时也要适当增加奖励措施, 比如, 将执法水平作为年终考核的一项指标, 执法规范的可以适当增加年终奖等等。

公安机关公正执法的相关思考 篇3

关键词：公安机关；公正执法；对策

公正是从古至今的一个永恒话题，从字面意思理解，“公”就是公平、平等的意思，“正”就是正直、正义的意思。现代法律上的公正，是指公平无私、平正不偏斜。从法学理论的角度来阐述，公正是指人们之间权利或利益的合理分配关系。公正，意味着平等地对待当事人，不偏袒任何人，对所有的人平等和公正地适用法律。从现实来讲，公正和公平有着不同层面的差别，而对于公安执法机关来讲更贴近于公正，人民警察与公正有着密不可分的联系。

公安机关公正执法，是指公安机关和民警的执法理念和执法行为要以公平、公正、无偏私为原则，依照法律准则处理事件的过程中不掺杂私人感情的行为。公正执法的精神内涵就是要求公安机关和一线民警在执法过程中办事公道，以法律为准绳，不偏不倚，正确公平对待各类人和事。

一、公安机关执法工作的现状

执法工作必须由执法人员去完成，而在执法的过程中，受自身素质以及外部环境的影响，执法者的思想和行为就会出现不同程度的偏差，从而使公安机关的执法工作存在不公正现象。

（一）执法过程的人情世故性

受封建思想的影响，找人、托关系和送礼等现象已成为了人们解决问题的必要手段，这对公安机关的执法产生了很大的阻力。有的民警由于受了他人的委托，在执法过程中包庇当事人或者隐藏编造当事人的违法事实，阻碍案件执行的正常进行。有的民警碍于各种情面会偏袒一方当事人，有的民警更成了别人的眼线，在执行案件前通风报信，这些都严重影响了执法的公平有序进行。

（二）由警察自身素质原因导致执法办案的偏差

个人自身的素质不同，对案件的认知和定性也不一样，在对案件处理的过程中受自身意识的影响会形成一定程度的认定错误：①职责履行意识淡薄。个别民警对待普通群众缺少耐心。②存在随意执法和办案认知错误等问题。不按规定程序执法办案，很多案件搁置一边形成旧案不破，新案累积的局面。滥用职权对当事人进行强制拘留、罚款、体罚。

（三）抵不住利益诱惑导致执法不公

不给好处不办事，办事不及时，给了好处乱办事，办事不公，存在“吃拿卡要”等问题。个别民警为了一己之私，私下接受委托人的财或物，接受吃请或者索要礼品的现象严重，优先对待那些有背景有关系的强势群体，影响了普通民众的知情权。

二、促进公安机关公正执法的相应措施

（一）建立和完善公安执法的相关法律法规

1.建立健全公安行政执法责任制度

建立错案追究制度和依法赔偿制度，保证在处理公安机关在执法过程中办事不认真、责任追究不当所带来的问题时有法可依。完善行政执法制度，建立健全刑法中对公安机关执法的硬性规定。不断完善刑法中对公安执法的要求，从而保证公安机关在执法过程中有法可依，进而提高公安机关和广大干警的执法水平。

2.建立健全监督机制对公安机关执法的管理

公安機关的执法行为受国家权力监督和司法机关的监督，对于办错案、办假案的公安机关执法现象，要发挥行政执法监督机关的作用，严厉处罚此类执法人员。基于此，监督部门就要发挥效应，及时发现和处罚在执法过程中不严谨、不负责的执法人员，从而使整个公安机关都能形成自觉的公正执法态度。

（二）完善内外互动、内部整改、外部促进的多重监督制度

1.内外互动

公安机关与人民群众的互动，公安机关与各级领导部门的互动，与下级执法工作部门监督工作，可以通过加强内部公平执法工作交流、召开执法工作经验交流会等多种形式来实现公安机关公平执法工作的内外互动环节，这样可以最大限度地吸取其他各级公安机关执法部门的先进经验，从而优化自己的公平执法工作。

2.内部整改

内部整改其实是公安机关内部加强人才培养、执法制度的缩影，是整个“内外互动、内部整改、外部促进”多重管理制度的核心执行部分。内部整改主要有两方面含义，一方面是在具体的工作上要加强干警培训，展开公安战线大比武活动，最大程度的提高公安机关各级干警的工作能力和应付大案要案的能力，另一方面，则需要加强干警之间的融合程度，使之真正成为一支能打硬战、敢打硬战的公安执法队伍，为真正维护社会公平正义打好基础，做好队伍建设。

（三）培养公安机关全体的执法意识，促使执法公平公正

思想指导我们的行为，因此公正执法的最基本是要改善公安机关全体人员的政治意识和思想觉悟，增强民警为民服务意识、法律意识、程序意识、诉讼意识和证据意识。一方面，要定期开展政治性教育活动，向民警灌输公平执法理念，长此以往，形成一种自我意识；另一方面，通过对机关整体的理论教育，增强机关整体的执法行为理念和公正文明执法意识。

（四）加大力度来改善公安机关的执法环境

1.国家加大反腐力度，消除公安执法工作中的不正之风

我国公安机关的领导者要注重改变过去那种简单粗暴的执法观念，向广大干警灌输我以工作为荣，我以工作为责的敬业观念。加强党对公安执法机关的领导，建立作为与不作为制度，让公安机关明确自己的权力职责，不正当的执法行为就要受到处罚。国家加大反腐力度，从根本上遏制送礼、请吃、找关系等在执法工作中影响执法公正的现象，保障公安机关的整体形象和国家执法机关的权威。

2.公开透明的执法手段保障执法公正

奉行执法工作明晰化操作、开展已侦办案件的效果回访工作等多样工作手段。对于各级公安机关而言，执法手段不仅仅是国家统治机关针对专政对象进行的专门专政行为，我们应该使公安机关执法手段更加大众化、公平化、透明化。从而使人民真正体会到法律的可信性，提高执法机关的公信力。

参考文献：

[1]邓钊.我国公安机关执法规范化问题研究[D].吉林大学，2015.

[2]毛羽.论公安执法规范化建设[D].河北师范大学，2014.

[3]孙巍.公安机关执法规范化建设探析与思考[D].山东大学，2013.

森林公安机关执法细则 篇4

关键词：森林公安机关 执法 警力 行政案件 刑事案件

内容提要：本文主要阐述了基层森林公安机关在执法过程中会遇到的警力不足、与林业行政部门和公、检、法之间存在的不协调之处，并对此提出几个建议来改善基层森林公安机关的执法环境，从而更加有效的保护国家森林资源。

在林业实施六大重点工程，推进历史性转变，实现跨越式发展的进程中，森林公安队伍既是建设者，更是建设成果的守护者，肩负的任务越来越繁重。新时期，中央领导同志对加强公安工作和公安队伍建设作出了重要批示，要求抓住队伍建设这个根本，坚持从严治警，做到执法为民，对公安队伍建设提出了新的更高的要求。《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》和第二十次全国公安会议进一步明确了新世纪新阶段公安工作的奋斗目标。与形势发展和中央领导的要求相比，森林公安队伍还存在着警力不足、与林业行政部门、公安部门配合不够默契等问题已在很大程度上制约了森林公安机关职能的发挥，影响了森林公安机关更好地为林业可持续发展建设事业服务。

一、森林公安机关在执法过程中存在的问题

森林公安肩负着保护森林及野生动植物资源、保护生态安全、维护林区社会治安秩序的使命，多年来，森林公安机关和广大森林公安民警忠实履行法律职责，有力地打击了各类破坏森林和野生动植物资源的违法犯罪活动，为生态建设和林业发展做出了巨大贡献。但在目前，森林公安机关在执法过程中显现出许多问题，其中有些问题已经严重影响了森林公安机关有效地挥其保卫国家森林资源的职能。这些问题主要是：

1、森林公安机关执法警力不足，无法充分发挥森林公安机关的作用。

目前，各地森林公安机关普遍存在着警力不足的问题，已经妨碍了森林公安机关执法工作的正常进行。由于案件多发性，警力的不足，森林公安民警往往同时处理多起案件，自然无法做到面面俱到，有时甚至于超过了法定的时效，致使案件无法进行追究；同时，由于森林公安机关警力的不足，无法在一定范围内对案件进行相互讨论、研究，一定程度上影响了办案的质量。譬如宁波市各地区森林公安机关的警力普遍存在着严重的不足，像慈溪、余姚、象山、镇海、奉化等地的森林公安民警只有3-4人。在森林公安机关办理一个案件时，至少得有两名民警具体审理案件，一名负责审核批准，因此往往一个案件所有森林公安民警都得参与，如有一环出现问题，则案件就无法顺利的进行审理。另外，森林公安民警因为不得不同时处理好多起行政、刑事案件，已至于没有更多的精力去查处新的违法案件，使违法行为得不到应有的处罚，更为严重的是无法教育教育广大的人民群众，导致其也参与到违法行为当中去，引起森林资源的更大程度地破坏。

2、与林业行政部门在工作配合中存在的问题

林业行政部门是林业的主管部门，掌握有辖区内林地面积、森林覆盖面积等有关的具体数据资料，管理着林地的合法使用审批、林木采伐证的发放。基层森林公安机关并不掌握这些第一手资料，在巡查的过程中无法分辨哪些是经过合法手续使用林地、合法采伐林木，哪些是非法变更林地性质、违法占用林地，哪些是盗伐、滥伐林木，致使森林公安机关的工作处于被动的尴尬局面，不利于有效地打击林业违法犯罪行为，保护国家森林资源。另外，在审理审理林业案件时，森林公安机关必须与林业行政部门密切配合，因为案件涉及的占用林地、变更林地用途的认定，林地面积的测量计算，木材立木蓄积的计算鉴定都得由林业行政部门有技术职称的技术人员来完成才有法律效力。因此办案的先决条件就是技术鉴定人员的鉴定报告。但在实际工作中，森林公安机关通知林业行政部门要求进行鉴定时，经常碰到有技术职称的鉴定人员因为忙于其他工作，无法马上参加组成2个人的鉴定小组，随着时间的推移，致使许多案件现场遭到破坏、证据的破损，甚至湮灭，令森林公安机关的案件侦破工作陷入被动。

3、刑事案件的审理过程中与地方安、检、法之间的不协调

基层森林公安机关在办理刑事案件时，案件审理过程中的手续都得经过当地的公安局审批。由于森林公安机关属于专门的公安机关，所查处的案件与普通公安机关的有所不同，具有专业性，因此在刑事案件审批过程中，公安局与森林公安机关对相关法律法规的理解有所不同，造成了对案件的定性有所差异，给案件的审理工作带来了不少的麻烦。比如慈溪市公安局林业警察大队在2002年底查获了一起滥伐林木案。本案在审理过程中，慈溪市公安局林业警察大队与慈溪市公安局法制科对两个犯罪嫌疑人当中的蔡某是否涉嫌滥伐林木罪产生了分歧。林业警察大队认为蔡某涉嫌滥伐林木罪，因为蔡某的行为构成满足滥伐林木罪的构成要件，法制科则对此持保留态度。结果，林业警察大队与法制科对此多次探讨，林业警察大队公安民警花费了比平常案件多的多的时间和精力，本来是对两犯罪嫌疑人提起诉讼，后又改成一个，最后又补充起诉，中间的材料整理、文件审核比平常案件整整多了两倍，才顺利完成了这个案件，使犯罪嫌疑人依法得到惩罚。案件审批后，最终案卷得移交人民检察院，由检察院向法院提起公诉，二、解决执法过程中几个问题的初步设想

前面提出了基础森林公安机关在执法过程中所遇到的几个问题，只有解决这几个问题，才能更好地发挥森林公安机关的职能作用，有力地制止、打击各种为追求经济利益而肆意破坏森林资源的违法犯罪行为，促进我国林业建设事业的顺利发展。以下是我个人的几个建议：

1、扩大森林公安的影响力，“欲善其功，必先利其器”，只有逐步招收更多年轻、有才干的青年加入到我们的森林公安队伍中来，壮大我们森林的有生力量，才能使森林机关能够更加有效地加大对破坏森林资源犯罪违法犯罪行为的打击力度，从而保护国家林业资源不受破坏。

2、加强森林公安与林业行政部门的合作，交流查处破坏林业资源行政案件的经验与方法，协同查处林业行政违法案件。由林业行政部门设立专门的进行林业资源鉴定的工作小组，对辖区内所有的涉林案件，需要其作出鉴定结论的，统一由鉴定小组承担鉴定任务。

3、增加与地方公安机关的联系，经常与地方公安探讨、研究案件案情，地方公安由于专业限制，可能对涉及林业的刑事案件不太了解，只有在互相理解、互相学习、互相讨论的基础上，森林公安机关与地方公安机关才能达成思想共识、步调一致，使得案件得以顺利的进行审理。

公安机关执法廉政风险 篇5

全省公安机关将对可能产生腐败的工作岗位进行廉政风险评估，根据其风险程度大小分别采取有效的预防措施。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和公开后危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的权力事项外，都予以公开。

日前，省公安厅在邯郸市召开现场会，总结、交流邯郸市公安局深化行政权力公开运行监控机制建设、促进公正廉洁执法的经验，全面推进全省公安机关行政权力监控机制建设。

全省公安机关要深化行政权力公开运行促进公正廉洁执法，实现从事后型向事前、事中、事后的全程监督式转变，从粗放型向分级分类的精细监督式转变，从传统型向信息化、数字化的现代监督式转变。要以腐败现象易发多发的领域为重点，完善监督制约机制。建立健全行政权力廉政风险的防范机制，在依法清理行政权力的基础上，把所有权力全部纳入廉政风险预防范围，确定廉政风险点，评估廉政风险等级。各单位要围绕行使权力的廉政风险点，逐一依据风险表现、发生频率和奉献危害，将其区分为A、B、C三个等级，根据其不同等级采取相应的监控、预防措施。

深化行政权力运行中的公开透明工作，加强对权力运行的实时监控。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和公开后危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的权力事项外，都予以公开。优化行政权力运行流程。对于每一项权力行使的流程进行系统、科学地设计，明确并公开权力运行的基本程序、承办岗位、办理时限等。细化行政权力公开的具体内容。实现权力运行全过程的动态公开和实时监控。对权力行使的风险因素和苗头性问题，及时向权力行使的当事人发布预警信号，采取应急措施。推行电子政务和电子监察，以信息化手段实现“全程、实时、动态”监督，始终让权力在监督下行使、在阳光下运行。加强行政权力运行后的绩效评估，严格行政权力运行责任考核和追究。健全制度规定构建长效机制。以A级、B级风险权力为重点，建立健全严密的权力运行廉政风险防范的制度规定。定期开展对各单位、各部门的绩效考核，以促进廉政风险防范管理工作的有效开展。

公安机关执法规范化建设综述 篇6

——全国公安机关执法规范化建设综述

“公生明，廉生威”。追求程序、操作的规范和正义，依法保障当事人权益，是执法者的永恒目标。

近年来，全国公安队伍将“依法行政、规范执法”付诸实践，特别是自２００８年将执法规范化建设列入“三项建设”以来，规范执法更是紧锣密鼓。各级公安机关及各部门、各警种按照部党委的要求，结合工作实际，高度重视、积极探索，采取切实有效措施，创造性地开展执法规范化建设，有力地推动了公安工作和队伍建设的全面发展。

为全面深入推进执法规范化建设，公安部先后下发了《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》、《全国公安机关执法规范化建设总体安排》、《公安机关执法规范化建设阶段目标和成效标准》等重要文件，并相继出台了执法细则、执法资格等级考试、执法信息化、法制员制度、执法场所设置规范等一系列的配套措施，目前已经基本形成比较完善的工作机制。

一、从理念入手带动执法队伍形象改变

从北京奥运安保到国庆六十周年再到上海世博会安保工作，公安部审时度势地提出了理性、平和、文明、规范的执法理念。广大民警在执法中切实转变执法理念，改进执法方式，妥善地处理了遇到的各种问题，圆满完成了各项任务。目前，理性、平和、文明、规范的执法理念已经从大型安保活动执法，扩展到公安机关执法办案、服务群众等各个方面工作中。

各地公安机关也结合各自工作实际，不断探索理性平和文明规范执法的新举措，涌现出许多亮点。江苏在全省公安机关推广了盐城市局的“说理执法”工作法，公安民警在依法履行职责过程中，在执法的各个环节以平和的态度和方式，有针对性地向当事人讲清法理、事理和情理，有效调控当事人的心理，化解当事人不良情绪，使当事人能够理性接受和承担法律责任。黑龙江大庆市公安局在推进执法规范化建设过程中提出了“人性化执法”的理念：民警在执法过程中，在遵循法律规定的前提下，要尊重当事人的人格尊严，保护当事人的合法权益，人道地、理性地、文明地从事执法活动，在执法过程中追求社会效果的最大化。具体要把握四个要件，即法律允许、群众接受、充满人情味、注重社会效益。

此外，公安部制定了１２万字的《公安机关执法细则》，对公安机关办案的主要环节和步骤作出了具体规定，为公安机关规范执法提供了制度保障。此外，还先后出台了《公安机关人民警察盘查规范》等３０多项执法制度，为不同执法环节、执法岗位提供了明确的依据。

二、以培训为主加强执法队伍执法能力

为了提高公安执法能力，公安部举办了省、市两级分管法制工作的厅、局长和法制处长共４４０余人参加的执法规范化建设专题培训班，对５００多名地市级公安局长进行集中培训，分六批对３０００余名县级公安局长进行了轮训，并组织全国范围的电视电话系列讲座。在总结各地已有实践的基础上，公安部借鉴国家司法资格考试经验，出台了《公安机关人民警察执法资格等级考试办法》，在全国公安机关推行民警执法资格等级考试制度。

各地公安机关进行了大范围、大强度的教育培训和执法能力建设，不少省市要求公安民警人手一份《执法细则》。在日常工作中，全国公安机关认真落实“三个必训”、“战训合一、轮值轮训”、领导干部法律学习培训等制度，积极推行执法资格等级考试、公安局长出庭应诉、民警旁听庭审、鼓励参加国家司法考试等制度，组织开展网上法律考试、岗位练兵、案例点评、法律知识竞赛等形式多样、内容丰富、针对性强的执法练兵活动。

北京全面实施执法资格认证管理，定期组织开展执法能力等级考试，考试情况将记入民警执法档案和本单位执法质量考评，作为晋职、晋级和评优评先的重要依据之一，确保执法主体能力合格。全局４５０００余名领导和民警参加考试。浙江宁波实行案件主办警官资格制度，主办警官资格应当通过相应的资格考试取得，分为初、中、高三级；主办警官资格原则上实行逐级晋升，取得低级别主办警官资格满两年的，方可申请高一级别的资格。中级和高级主办警官人数分别不得超过初级和中级主办警官人数的５０％。未通过资格认证取得主办警官资格的民警，原则上不得主办刑事、行政案件。未取得主办警官资格的民警，不得担任办案单位的领导职务。

三、把信息化建设当手段提高执法效率

各级公安机关十分重视运用信息化手段，提高执法效率，提高执法水平。河北、内蒙古、辽宁、吉林、江苏、浙江、广东、湖北、湖南、重庆、江西等省市全面推行网上执法办案。

山东省齐河县公安局按照“对内对外分开、办公办案分开、工作生活分开”的要求，对执法单位的场所全部进行了规范，执法办案单位的办公、办案、接待、生活四个区实行物理隔离，实现了场所使用功能明晰化、独立化；在办案区域依照办案程序规范设置专用的服务和监控设施，保障了执法流程的规范。

黑龙江省公安厅在全省推广使用“数码鹰”等视频取证系统；安徽提高执法档案电子化应用水平，及时将基层单位和民警案件办理、审核、审批的情况、导致投诉、诉讼、国家赔偿的情况在网上予以公示，作为年终绩效考评的依据；宁夏建立电子执法档案，将执法工作情况与干部管理使用结合起来，将执法业绩与个人的政治待遇、经济待遇挂钩，有效地加强了队伍管理，促进了规范执法。

森林公安机关执法细则 篇7

关键词：公安执法,内部监督,机制,完善

公安机关内部执法监督, 是指公安机关内设的监督机构或监督主体按照一定的职责和程序对公安机关及其人民警察的执法权行使的合理性、合法性和有效性进行的法制审查、法律监督和执法评判活动。它是公安机关执法权的一种内部自我调节机制[1], 体现着法治化背景下“国家权力对公安行政执法权的约束”[2], 也成为当前公安机关依法执法、健全执法民主化、增强执法公正化的必要手段和重要途径。

然而随着我国法治化进程的加速, 公民获取法律利益的公正化和追求社会公平的最大化的增益, 这种以“权力监督权力”的架构渐渐呈现出诸多弊病, 内部执法监督产生了不被信任的危机, 被冠以“警中警”标签, 也成为公众眼里的公安执法权人格化扩张、监督权人情化衍变的“权力呼啦圈”。因此, 在法治语境下, 创造合理、客观、公正的公安机关内部执法监督机制、提高内部执法监督的“法、理合一”的社会效应, 是当前执法规范化建设的一个重要内容。

一、公安机关内部执法监督的现实考察

我国公安机关一直重视内部执法监督工作, 建立了以纪委牵头, 联合督察、法制、监察、审计、政工、信访等部门为主体的多头并举的内部执法监督体制, 形成了执法工作的横向协作监督、纵向层级监督和全警参与监督等机制[3]。这种执法监督公共权力的运行对于推动经济社会协调有序发展的作用不可或缺[4], 并很长的时期内, 对加强公安执法规范化建设、体现公平正义、保护公民的合法权益、推进社会管理良性发展等方面发挥了良好的积极作用。以某省为例, 据不完全统计, 在内部监督机制的合力监督下, 公安机关内部执法的规范化程度在逐年上升, 群众的满意度在逐步提升。见表1。

注:数据来自于某省历年内部执法监督情况的概数统计, 谨为参考。

然而这毕竟是从同比的角度来看待这一现状, 并不能完全考量内部执法监督的实效性。从公安机关内部执法监督机制运行的实际效能来看, 情况并不乐观, 趋势并不平稳, 由于受公安工作阶段性任务、社会管理诉求、执法规范考评、公众舆论压力的影响, 公安内部执法监督呈现出总体趋势向好而阶段性波状反弹的现象, 存在着抓不广、抓不常;宏观多、微观少;规定多、落实少等现象, 真正意义的“赫勒法则”现象并不如愿。有关信访反馈数据显示, 这一现象在一定范围、一定时段内形成与总体趋势相对的态势, 见表2、图1。

从表1与表2的对比分析, 我们发现, 内部执法监督对公安执法状况的转变产生了较为可观的效果, 但并未从根源上实现内部执法监督的期待可能性, 即这种结果并未彻底消除执法工作的不规范行为和人为化影响因素 (从图二可见) , 亦不是公安机关内部执法监督的法治化的本源取得。因而我们有理由认为, 现行的内部执法监督机制因各种功能性障碍因子的存在而难以实现监督的理想状态, 监督权的行使仍然与监督结果仍然存在着一些不相对合的客观性缺陷:

(一) 内部执法监督权的非独立性和行使的分散性导致监督乏力

目前, 我国公安机关内部执法监督权的设置与运行呈现出两种困境:一是内部执法监督权在行政权力体系的纵向分置与横向隶属地位, 使其受控于行政权的制约与支配无法获得真正意义上的独立, 因而在权力的抗衡中, 受行政权的单级优位运行与扩张的影响, 监督权的行使无法回避行政权的牵制和干扰, 而带有为明显的行政权附属性 (行政干预) 和人格化 (长官意志) 倾向[5], 其自在的特质和能效难以达到应有的表达, 呈现出“软弱化”或“弹性化”现象[6]。发生于2010年l月的陕西省汉中公安分局纪委书记网上状告局长的案例就真实地验证了内部执法监督权力地位问题。二是内部执法监督权设置过于分散而引发监督主体行为的分离与互斥, 极易出现监督重复和监管空白两种分野, 见表3、图2。

如上表所示, 以信访为例, 在对一个问题进行监督时, 极易出现两种情况:一是多个部门职能交叉容易造成“多头管理”, 且在在划分行政分管权时, 被多头领导分管, 权力缺乏统一的协调, 造成了内部执法监督力量涣散[7]。二是多元监督主体基于职权不清或归责保护而推诿塞责, 导致公众诉求“无人问津”, 内部监督实难发挥整体作战的功能, 影响了基于立体预防的整体效果, 不仅从运行机制上消解了监督权对执法权的系统性压力, 也严重了削弱内部执法监督的体制威信。

(二) 内部监督权的单向运行模式与迟滞性的表达方式导致监督功能缺失

现行的“条块结合, 以块为主”的公安管理体制下, 公安机关内部执法监督仅局限于上级对下级和同级之间的监督, 而下级对上级的监督权则表现为空白或者空洞。即便这样, 上级对下级的监督权力运行不完整, 仅表现有建议权、协查权, 而无实质意义上的处理权, 而同级监督则受管理权限、行政制约等非理性因素的影响, 亦呈现虚无化表象。并且在监督方式上, 内部监督偏重于事后追偿性的“纠偏于既遂”, 事前预防性及事中过程性的主动监督较少, 迟滞性的被动监督则为常见, 多被公众诟病为一种“马后炮”式的监督[8]。尽管其有“亡羊补牢”作用, 但相对于受损的公民权利以及无法弥补的危害后果来说, “迟来的正义为非正义”。这种滞后性不但损害了内部监督体系的完整功能, 而且使其无法实现独有的法律价值。

(三) 内部监督内容的偏差性和监督权运行的不公开性导致监督失信

当前, 我国公安机关执法规范化建设取得科技化的进展, 执法领域的失范现象得到有力遏制, 内部执法监督也取得了令人欣慰的成绩。从近年来的媒体报道和官方通报数据来看, 公安执法违规违纪案件和行政败诉、国家赔偿案件逐年下降[9], 内部执法监督也从传统方式走向科技化方向。然而, 不置回避的是, 目前的监督还大量存在重程序轻实体, 阶段性治理居多而日常性监督缺失、特殊预防多视而一般预防忽视等现象, 内部监督的“私权神秘”做派与“公权公开”要求还经常性发生抗衡抵触, 内部执法监督对执法不规范的后续补正和技术处理解决还经常发生[10], 这些内部监督的流弊不但使内部监督难以从实质上遏制执法弊端, 而且损害了大众对执法监督的法治公信与情感认同。

二、公安内部执法监督的理念重塑

权力必须被监督, 否则容易被滥用。[11]因此, 在权力存在的地方, 其自由行使必须也必然会受到了一定规则和行为方式的阻碍和约束。公安执法权的内部监督便是这种规则的具体体现, 其目的在于“寻求方法, 以确保行政官吏之行为, 不仅使之与法律相协调, 且同样与公民之目的及心理相切合”[12]。

然而, 从目前我国公安内部执法监督的现实考察来看, 内部执法监督权的有限附从地位、人为异化情节和法流失现象[13]还不能根治, 其监督效能还未达到规范化、法治化、平权化[14]的期待。因此在论及内部执法监督的实效性主题上, 还需作以理念上的重新梳理。具体是:

(一) 内部监督治权平等、法权优先

内部执法监督是一种“权力控制权力”的监督模式, 然而权力的行使受庸俗行政的干扰和行政权力的制约, 易形成“仰视监督”现象[15], 执法监督的实质和应然机能难以求全体现。因此, 应正确处理执法监督与行政权力的逻辑辩证关系, 保持监督权与行政权的治权平等, 在此基础上, 摒弃“监督为行使权力而非权利”的公权意识[16], 破除治权压制或挤消法权的高位运行状态, 还内部监督法权的独立地位和优位运行的平等条件, 消除行政权力对内部监督的反制, [17]推进内部监督法权的规范化、常态化运行。

(二) 内部监督公开化

内部监督公开化是法治化的基本构成要素。在民主法治社会中, “不论人们的政治阶层如何, 每个人都有同等的权利, 而且知道他们有这种权利”[18]。内部监督作为保障执法规范、维护公民正当权益的一种“内部救济”行为, 绝非封闭式系统而具有交互性特点[19], 和其他法律行为公开化一样, 必须在公平开放的法律域境下接受有关方面、有关人员在执法理念、执法法理、执法事实、执法监督真实性等层面的理性的、坦率的评价, 根除长久以来公众对执法监督惯性失实、权利保障失真的现实焦虑, 实现内部监督的“法、情、理合一”的社会确信[20], 并以此获得法治意义上的独立与信赖保护[21]。

(三) 遵循程序正当原则

程序正义是规制权力的最可靠途径之一, 是保障公民权利的重要途径。正当程序原则源于“自然正义”, 其本质是给予公众充分、平等的知情权和参与权, 使当事人的初始动机得以变形和中立化, 从而避免采取激烈的手段来压抑对抗倾向[22]。内部监督作为公安执法的过程评价手段, 应当遵循这一原则, 在不排斥相关外在因子的参与和介入的情况下, 借助外来力量推动监督立场的中立化和法律事实、依据的客观性, 并以行为的过程展示、法律适用和社会包容性的法理为监督结果的形成获得正当性, 排除当事人对监督过程和事实存有的恣意、专断的疑虑[23], 从而打消公众对于其“警中警”的标签考量, 最终回归于“任何人不应成为‘自己’案件的法官”的中正地位。

三、公安内部执法监督机制的假定预设

“国家一切权力属于人民并受人民的监督”, 任何一个监督机制只有得到当事人乃至社会的认可和确信才可能具备科学性与有效性。“单极优位权”下的内部执法监督效能在法治化的今天被公众所质疑甚或对抗, 真实的反映出其监督链的瑕疵和缺失, 正如有学者所说, 我国公安内部执法监督的信任危机并不表现在缺乏监督权力, 而是缺乏监督权利的合理应用和运行, 因此如何建立“科学公开、广泛平等、依法实施”的公安机关内部执法监督运行机制, 应是公安执法内部监督改革的关键所在。

(一) 围绕结果和目标重新配置监督权利体系, 构建内部执法监督一体化格局

当前, 公安机关内部监督权利体系主要是按照功能与活动来进行组织架构和职权配置, 这种模式在长期的运行中因种种因素的影响而呈现出了权能纵向漂浮、职效横向分裂、高耗低效等弊端, 并且逐渐不符合法治社会发展的现实需要。因此在警务改革的大背景下, 必须对现行的内部执法监督权利体系重新配置, 将“以功能与活动为标尺”的配置方式转变为“围绕结果和目标”来配置监督权利体系, 具体是:一是适度分权:改变“条块结合、以块为主”的双向管理模式为“条块结合、以条为主”的单向垂直模式[24], 实行单向垂直监督运行机制, 赋予并保障内部监督更大的独立权和自主权, 抑制同级行政权和“长官意志”的权力干涉, 避免监督权因一些人为干扰因素而踯躅不前, 从而缩短从独立用权到自由行权之间的物理距离[25]。二是权利整合:剥离纪检和政工, 变纪检为外部监督、政工为处理决定实施部门, 对监察、督察、法制、信访等部门“按照简捷和提供无缝隙的服务原则”[26]进行整合和归并, 实行大部门式治理模式, 组建设置公安执法监督委员会 (室、科或局) , 按照“分工而不重复”的集约化、一体化管理体制, 依法履行对公民信访控告投诉受理、违法违纪违规执法案件查处、督导督察、执法质量检查考评、内部审计、法制监察监督、执法责任追究等职责[27], 同时加强和完善不同业务之间的联合与协作, 内聚产生1+1>2的协同效应, 切实体现一揽子治理的整体效果[28]。这样不但实现了内部监督的“瘦身”, 而且减少了内部监督纵、横向不同层级、部门间的钳制环节, 促进内部监督高效运转, 这也是建设效能型警务、实现警力无增长改善的必然趋势[29]。

(二) 构建内部执法监督公众参与开放平台, 建立内部监督的会商会监制度

公安机关内部执法监督一直以来存在着“自我中心”的模式倾向, 有限的公众参与往往被内部主导或者人为漠视, 无法获得平等的对辨机会或者抗衡能力。“关我西阁窗、对镜贴花黄”一直是内部监督对待公众参与的痼疾, 不仅耗费了执法监督资源, 而且妨碍与消减了遏制执法乱象、保障公民权利的执法监督效能的有效发挥。以听证为例, 有调查显示, 公安内部执法监督客观上普遍存在着不愿意听证的情绪[30]。虽然相关法律 (《行政处罚法》、《行政许可法》等) 均明示了听证公正化的相关规定。但是简单的职能分离并不能避免行政权力对听证的不当干预, 往往蜕变为“表演性”听证, 即“听”而不“证”[31], 难以保证听证的独立、客观、公正地进行并形成监督结论。因此, 我们认为:在创建法治的、民主的服务型警务模式的背景下, 应借鉴“枫桥经验”和人民陪审制形式, 参照司法聆询和听证制度, 构建相内部执法监督开放式平台, 创建以公民法益为中心[32]、无利害关系人和相对人参加的会商会监制度, 依靠民主参与、平等对抗、依法质证质询、释法说理、公平结论等过程处理, 遏制内部执法监督的部门专权化、利益保护观、回应程式化与论断自我性现象, 排解当事人对内部监督的惯性质疑, 追求执法公正的最大化, 最终实现内部执法监督的民本化趋向[33]。

(三) 在内部监督体系中植入舆论反补机制, 建构独立的外向型监督回应系统

如前简述, 内部监督由于种种因素的制约和影响, 无法完全实现过程监督, 而外部监督也多倾向于事后监督的范围。虽然现有的执法办案系统在一定程度上起到过程监督的作用, 但毕竟是人在办案执法, 真正的实体执法的内部监督在事实被公开化以前往往还存在弱视点或盲区。显然, 单靠内部监督的固有职能无法实现监督的全能化。因此, 我们认为:内部监督绝非由单一的固定系统来完成使命, 其内部应该由多个系统来支撑并维系活力。因为在已知的执法评价中, 对同一个执法以及执法监督的理论表达上存在着两种不同路径的竞争性陈述 (competing versions) , 即“舆论事实”和“法律事实”的对质[34]。这种陈述是基于对原发事实的不同的认知基础和判断原则, 展示了不同主体对案件事实不同的叙事方式、角度和原则以及隐藏在不同诠释者之后的“主体偏见”[35]。因此, 在内部执法监督中, 完全可以利用这种“竞争性陈述”来丰富内部监督系统, 一是在内部监督中植入舆论反补系统, 借助公安网络以及现代传媒手段 (QQ、微博、微信等) 等“第四种权力”的监督, 将其监督功用与内部执法监督共享, 并成为执法过程内部监督的一个反哺通道, 使监督客体切实感受到来自过程处理中的内外监督压力而不敢、不能滥用执法权力, 从而使内部监督在监督过程上前置一步, 监督状态由静态转向动态, 实现实体监督的真实性与有效性。二是在内部监督机制中架构独立的监督回应系统, 及时还原、公布监督事实及进程, 将监督的实际性和彻底性设置于社会化的法律与情理考究之下, 期待依靠内联外协的力量形成不同的价值评判或者对辨性监督事实, 来推动内部监督的重新审视, 由此实现内部监督范围和程度的不断深化, 从而可以平息“公众掮客”的对抗性煽动和公众对执法及内部监督的焦虑, 加快整个公安执法工作的规范化进程, 消除以“利益格局保护”和“执法权威”为籍口而人为隔离出的神秘主义, 使执法监督取得社会信赖, 体现“司法因民众的信赖而生存”的法治本意[36]。