管理理论与美国的财政预算管理（精选8篇）
1、什么叫财政支出绩效评价？
财政支出绩效评价是财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出的产出和效果所进行的客观、公正的评价。
①财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体。
②预算部门是指与财政部门有预算缴款、拨款关系的国家机关、政党组织、事业单位和社会团体。
③所有的由财政性资金安排的支出项目都适用本办法。
2、绩效评价应当遵循的基本原则
①科学规范原则
绩效评价应当注重财政支出的效率，严格执行规定的程序，采用定量与定性分析相结合的方法。
②公正公开原则
绩效评价应当客观、公正，标准统一、资料可靠，依法公开并接受监督。
3、绩效评价的主要依据：
①国家相关法律、法规和规章制度；
②各级政府制订的国民经济与社会发展规划和方针政策；
③财政部门制定的绩效评价管理制度及工作规范；
④部门（单位）职能职责、中长期发展规划及工作计划；
⑤相关行业政策、行业标准及专业技术规范；
⑥部门（单位）预算申报的相关材料、依法批复的部门（单位）预算；地方申请专项转移支付资金的相关资料；
⑦部门（单位）决算报告；
⑧审计部门对预算执行情况的审计报告；
⑨其他相关资料。
4、绩效评价的对象
绩效评价的对象包括部门（单位）预算管理的财政性资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。
部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价和项目支出绩效评价。
部门预算支出绩效评价应当以项目支出为重点，重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。
有条件的地方可以对部门整体支出进行评价。
上级政府对下级政府的一般性转移支付支出，原则上应当重点对享受资金较多的地区进行绩效评价；专项转移支付支出，原则上应当以对社会、经济发展有重大影响的支出为重点进行绩效评价。
5、绩效评价的基本内容：
①财政资金使用情况、财务管理状况和资产配置、使用、处置及其收益管理情况；
②为加强管理所制定的相关制度、采取的措施等；
③绩效目标的实现程度，包括是否达到预定产出和效果等；
④需要评价的其他内容。
6、绩效评价的时间跨度
绩效评价一般以预算为周期；
对跨的重大（重点）项目可根据项目或支出完成情况实施阶段性评价。
7、关于绩效目标的设定
绩效目标是被评价对象使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果。
绩效目标应当根据不同情况由财政部门和部门（单位）分别或共同设定。
绩效目标应编入部门预算。绩效目标应当包括以下主要内容：
①预期提供的公共产品和服务，包括产品和服务的数量目标、质量目标、时效目标、成本目标以及服务对象满意度目标；
②达到预期提供的公共产品和服务所必需的资源；
③支出的预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；
④衡量或评估每一项目活动的相关产出、服务水平和结果的考核指标。
绩效目标应当符合以下要求：
①指向明确。绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关。
②具体细化。绩效目标应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述。
③合理可行。制定绩效目标要经过科学预测和调查研究，目标要符合客观实际。
8、关于绩效评价指标的设定
绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。
绩效评价指标由财政部门和部门（单位）分别或共同制定。
绩效评价指标分为共性指标和个性指标：
①共性指标是适用于所有部门的指标，主要包括预算执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等衡量绩效目标完成程度的指标。
②个性指标是针对部门和行业特点确定的适用于不同部门的指标。绩效评价指标的确定应当遵循以下原则：
①相关性原则
绩效评价指标应当与绩效目标有直接的联系，能够正确反映目标的实现程度。
②重要性原则
应当优先使用最具部门（单位）或行业代表性、最能反映评价要求的核心指标。
③系统性原则
绩效评价指标的设置应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益和可持续影响等。
④经济性原则
绩效评价指标设计应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。
9、关于绩效评价标准的设定
绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。
绩效评价标准具体包括：
①计划标准。是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。
②行业标准。是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。
③历史标准。是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。
④其他标准。
10、关于绩效评价方法的选择
绩效评价方法的选用应当坚持定量优先、简便有效的原则。
绩效评价方法主要采用：
成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。①成本效益分析法
是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析以评价绩效目标实现程度。
适用于成本、效益都能准确计量的项目绩效评价。
②比较法
是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。
③因素分析法
是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。④最低成本法
是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度。
适用于公共管理与服务、社会保障、文化、教育等领域支出的绩效评价。
⑤公众评判法
是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。
⑥其他评价方法
11、关于绩效评价的组织管理
财政部门负责制定绩效评价规章制度，指导、检查各部门（单位）的绩效评价工作。
部门（单位）负责组织实施本部门（单位）的绩效评价工作。
根据需要，绩效评价可聘请专家或中介机构进行。
财政部门根据需要对部门（单位）支出绩效实施评价和再评价。
12、绩效评价的工作程序
财政部门或部门（单位）实施绩效评价的工作程序：
①设定绩效目标。部门（单位）编制支出预算时，应当设定绩效目标。
②确定被评价的部门（单位）或项目。
③撰写绩效报告。预算终了或跨重大项目实施一定阶段时，部门（单位）应当分析绩效目标完成情况，撰写绩效报告。
④完成绩效评价。评价部门根据被评价部门（单位）的绩效报告，对其绩效目标的完成情况进行绩效评价，撰写绩效评价报告，并报送财政部门备案。
⑤绩效评价结果反馈和应用。
财政部门可以对部门（单位）实施的财政支出绩效评价结果实施再评价。
再评价的工作程序是：
①确定被评价的部门（单位）及项目；
②确定再评价的指标、标准和方法；
③具体组织或委托中介机构进行再评价，撰写再评价报告；
④绩效评价结果反馈及应用。
13、关于绩效报告的撰写
绩效报告的具体格式由财政部门统一制定。
绩效报告和绩效评价报告应当依据充分、内容完整、数据准确、分析透彻、逻辑清晰。
绩效报告应当包括以下主要内容：
①基本概况，包括部门（单位）职能、事业发展规划、预决算情况、项目立项依据等；
②绩效目标及其设立依据和调整情况；
③对预算内目标完成情况进行总结；
④对照绩效目标，对所取得的业绩进行评价；
⑤分析说明未完成项目目标及其原因；
⑥下一步改进工作的意见及建议。
14、关于绩效评价报告的撰写
绩效评价报告的具体格式由财政部门统一制定。
绩效评价报告应当包括以下主要内容：
①绩效评价指标体系和评价标准； ②为实现绩效目标所采取的主要措施；
③绩效目标的实现程度；
④存在问题及原因分析；
⑤评价结论及建议。
15、关于绩效评价结果的具体体现形式及其用途
绩效评价结果应当采取评分与评级相结合的形式，具体分值和等级可根据不同评价内容设定。
财政部门应当及时整理、归纳、分析绩效评价结果，将评价结果及时反馈被评价部门（单位），作为改进预算管理和安排以后预算的重要依据。
评价结果较好的，可采取适当方式在一定范围内予以表扬，评价结果未达到规定标准的，可在一定范围内予以通报并责令其限期整改，也可相应减少其以后预算。
绩效评价结果应当按照政府信息公开有关规定在一定范围内公开。
二、财政支出绩效评价的国际经验
1、财政支出绩效评价的产生、发展历程
有两条逻辑思路可以用来理解财政支出绩效评价的产生、发展历程：
一是伴随着社会政治理念、政治制度的演进，财政支出绩效评价存在一个逐步获得重视的过程。
由于财政支出绩效评价实际上是对政府行为的评价，因此，财政支出绩效评价制度的建立及其特性会受到社会政治经济制度的制约。
具体地说，一定时期的政府公共管理模式决定了财政支出绩效评价的内容和形式。二是伴随着相关科学技术的产生与发展，财政支出绩效评价的理论与方法也有一个发展历程。
财政支出绩效评价制度涉及现代管理科学、制度经济学和公共财政学等科学，是多种现代科学理论在公共财政管理领域的具体运用。
同时，由于财政支出绩效评价还涉及许多数据的处理，因此也需要较高的数理统计及计算技术的支持。
1、财政支出绩效评价的产生、发展历程
有两条逻辑思路可以用来理解财政支出绩效评价的产生、发展历程：
一是伴随着社会政治理念、政治制度的演进，财政支出绩效评价存在一个逐步获得重视的过程。
由于财政支出绩效评价实际上是对政府行为的评价，因此，财政支出绩效评价制度的建立及其特性会受到社会政治经济制度的制约。
具体地说，一定时期的政府公共管理模式决定了财政支出绩效评价的内容和形式。二是伴随着相关科学技术的产生与发展，财政支出绩效评价的理论与方法也有一个发展历程。
财政支出绩效评价制度涉及现代管理科学、制度经济学和公共财政学等科学，是多种现代科学理论在公共财政管理领域的具体运用。
同时，由于财政支出绩效评价还涉及许多数据的处理，因此也需要较高的数理统计及计算技术的支持。
总起来说，近代财政支出绩效评价思想萌芽于工业革命完成后所建立的国家审计制度，主要特点是对公共支出的合法性和合规性进行审查。
20世纪的凯恩斯革命为政府扩大其职能提供了强大的理论支撑，随着政府职能的逐步扩大，此时的财政支出绩效评价除了原有的审计内容外，已开始关注对政府财政支出的效率性和效力性进行审查。
20世纪中后期，伴随着全球经济的滞胀和低效率以及全球化竞争的加剧，为摆脱政府公共管理的低效率和财政困境，在全球范围内掀起了一场政府改革的浪潮，这种被称为新公共管理运动的改革内容主要包括公共服务的市场化改革、政府内部管理改革以及加强政府公共活动的绩效管理。而强调对财政支出的绩效评价也成为这场运动的一项重要内容。
在这一时期，财政支出绩效评价改革的内容由过去鉴证式的事后评价，逐步过渡到对整个财政支出活动全过程的评价。
评价的目标也由过去的为公共部门财务工作提供审计式的鉴证和报告发展到评价公共支出的效率性；并试图通过评价发现问题，为公共部门改进工作提供决策建议和依据。目前，世界许多国家都在研究和采用各种公共支出管理的理论和方法。
许多国际组织和公共政策研究机构也在做这方面的研究和实践工作。
其中，公共支出绩效评价的理论较为成熟、实践较为普及的国家主要有美国、英国、澳大利亚等国。
2、美国财政支出绩效评价实践
从19世纪开始，随着西方各国民主意识的不断增强，西方国家先后建立了从事政府审计的权威机构，来监督政府的收支活动。
这一时期的审计主要是对财政支出合法性和合规性的审查，没有涉及到财政支出的合理性和效率性。
到了20世纪，在1906年，美国纽约市成立了市政研究局，开始对政府绩效评价进行研究，探索提高自治市政府效率的途径。
1907年，纽约市政研究局首次把以效率为核心的绩效评估技术应用到纽约市政府，运用社会调查、市政统计和成本核算等方法和技术,建立了主要评价政府活动的投入产出、评价政府活动的结果的绩效评价体系。
纽约市政绩效评价的实践开创了公共部门绩效评价的先河。
1927年，Ridley出版了《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》一书；
1938年，Ridley和Simon合作出版了《市政活动的评价》；
1947年，Simon出版了《管理行为—管理组织决策过程的研究》。
这些著作都是政府支出绩效评价早期的研究成果。
到了20世纪60年代，美国会计总署率先提出了以经济性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)为主体的“3E”评价方法。
所谓“经济性”考虑的是投入成本的降低程度;
所谓“效率性”考虑的是所获得的工作成果与资源消耗之间的对比关系;
所谓“效果性”考虑的是政府所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府预定的目标,在多大程度上满足了公众的需求。
在这一时期，美国国防部实行了计划—项目—预算系统(PPBS)。这个系统要求政府部门仔细评估各自的使命和职能，收集投入、产出以及与部门目标有关的信息，并作量化评估。
20世纪60年代后期，美国城市学院与政府、非组织营利组织合作，着手提供计划—项目—预算系统所要求的评价数据。由于政府在社会中所追求的价值理念(如平等、公益、民主等)和“3E”评价法单纯强调经济性之间存在矛盾与冲突，因此后来又加入了“公平（equity）”指标，发展为“4E”。
另外，由于政府公共部门的非盈利性和软目标性，使得政府投入的产出难以量化。为了避免“3E审计”的片面性，美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计；软性指标是由社会大众对政府的评价，例如定期调查发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。1972年,美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的86%,足见绩效审计在美国政府审计中的地位。
1973年，美国的尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使公共部门的绩效评估科学化、规范化、经常化。
1979年，美国国家管理和预算办公室制定了《关于行政部门管理改革和绩效评价工作》。
该文件规定，联邦政府所有的行政部门和机构都必须对其公共活动的过程和实施结果进行效益评价，目的是提高政府的公共行政效能，优化公共支出的使用效益。
1、财政支出绩效评价的产生、发展历程
有两条逻辑思路可以用来理解财政支出绩效评价的产生、发展历程：
一是伴随着社会政治理念、政治制度的演进，财政支出绩效评价存在一个逐步获得重视的过程。
由于财政支出绩效评价实际上是对政府行为的评价，因此，财政支出绩效评价制度的建立及其特性会受到社会政治经济制度的制约。
具体地说，一定时期的政府公共管理模式决定了财政支出绩效评价的内容和形式。二是伴随着相关科学技术的产生与发展，财政支出绩效评价的理论与方法也有一个发展历程。
财政支出绩效评价制度涉及现代管理科学、制度经济学和公共财政学等科学，是多种现代科学理论在公共财政管理领域的具体运用。
同时，由于财政支出绩效评价还涉及许多数据的处理，因此也需要较高的数理统计及计算技术的支持。
总起来说，近代财政支出绩效评价思想萌芽于工业革命完成后所建立的国家审计制度，主要特点是对公共支出的合法性和合规性进行审查。
20世纪的凯恩斯革命为政府扩大其职能提供了强大的理论支撑，随着政府职能的逐步扩大，此时的财政支出绩效评价除了原有的审计内容外，已开始关注对政府财政支出的效率性和效力性进行审查。
20世纪中后期，伴随着全球经济的滞胀和低效率以及全球化竞争的加剧，为摆脱政府公共管理的低效率和财政困境，在全球范围内掀起了一场政府改革的浪潮，这种被称为新公共管理运动的改革内容主要包括公共服务的市场化改革、政府内部管理改革以及加强政府公共活动的绩效管理。而强调对财政支出的绩效评价也成为这场运动的一项重要内容。
在这一时期，财政支出绩效评价改革的内容由过去鉴证式的事后评价，逐步过渡到对整个财政支出活动全过程的评价。
评价的目标也由过去的为公共部门财务工作提供审计式的鉴证和报告发展到评价公共支出的效率性；并试图通过评价发现问题，为公共部门改进工作提供决策建议和依据。目前，世界许多国家都在研究和采用各种公共支出管理的理论和方法。
许多国际组织和公共政策研究机构也在做这方面的研究和实践工作。
其中，公共支出绩效评价的理论较为成熟、实践较为普及的国家主要有美国、英国、澳大利亚等国。
2、美国财政支出绩效评价实践
从19世纪开始，随着西方各国民主意识的不断增强，西方国家先后建立了从事政府审计的权威机构，来监督政府的收支活动。
这一时期的审计主要是对财政支出合法性和合规性的审查，没有涉及到财政支出的合理性和效率性。
到了20世纪，在1906年，美国纽约市成立了市政研究局，开始对政府绩效评价进行研究，探索提高自治市政府效率的途径。
1907年，纽约市政研究局首次把以效率为核心的绩效评估技术应用到纽约市政府，运用社会调查、市政统计和成本核算等方法和技术,建立了主要评价政府活动的投入产出、评价政府活动的结果的绩效评价体系。
纽约市政绩效评价的实践开创了公共部门绩效评价的先河。
1927年，Ridley出版了《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》一书；
1938年，Ridley和Simon合作出版了《市政活动的评价》；
1947年，Simon出版了《管理行为—管理组织决策过程的研究》。
这些著作都是政府支出绩效评价早期的研究成果。
到了20世纪60年代，美国会计总署率先提出了以经济性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)为主体的“3E”评价方法。
所谓“经济性”考虑的是投入成本的降低程度;
所谓“效率性”考虑的是所获得的工作成果与资源消耗之间的对比关系;
所谓“效果性”考虑的是政府所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府预定的目标,在多大程度上满足了公众的需求。
在这一时期，美国国防部实行了计划—项目—预算系统(PPBS)。这个系统要求政府部门仔细评估各自的使命和职能，收集投入、产出以及与部门目标有关的信息，并作量化评估。
20世纪60年代后期，美国城市学院与政府、非组织营利组织合作，着手提供计划—项目—预算系统所要求的评价数据。
由于政府在社会中所追求的价值理念(如平等、公益、民主等)和“3E”评价法单纯强调经济性之间存在矛盾与冲突，因此后来又加入了“公平（equity）”指标，发展为“4E”。
另外，由于政府公共部门的非盈利性和软目标性，使得政府投入的产出难以量化。为了避免“3E审计”的片面性，美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计；软性指标是由社会大众对政府的评价，例如定期调查发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。
1972年,美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的86%,足见绩效审计在美国政府审计中的地位。
1973年，美国的尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使公共部门的绩效评估科学化、规范化、经常化。
1979年，美国国家管理和预算办公室制定了《关于行政部门管理改革和绩效评价工作》。
该文件规定，联邦政府所有的行政部门和机构都必须对其公共活动的过程和实施结果进行效益评价，目的是提高政府的公共行政效能，优化公共支出的使用效益。
20世纪80年代，里根政府执政期间，在自由经济思想的影响下，对公共支出绩效评价的实践更是在全国范围内被推广，评价的范围也由原先的公共支出领域扩展到几乎所有的公共政策领域。
20世纪80年代，美国俄勒冈州(Orengon)成立俄勒冈进步委员会。该组织积极推广实施政府财政支出绩效的“标杆管理法”。
标杆管理法本来是私人企业的一种管理方法。其基本原理就是将自身的关键业绩行为与最强的竞争对手或那些在行业中领先的、最有名望的企业的关键业绩行为进行比较与评价，主要是分析这些基准企业的绩效形成原因，在此基础上建立企业可持续发展的关键业绩标准及绩效改进的最优策略的程序与方法。
与“3E”评价法相比，标杆管理法的优点主要体现在：
（1）在指标体系构建上更加全面与完善。标杆管理的指标体系除了经济层面的指标外，还包括政府提供的公共产品如教育质量的比较评估，政府在公益性活动中所作努力的指标等。
标杆管理法本来是私人企业的一种管理方法。其基本原理就是将自身的关键业绩行为与最强的竞争对手或那些在行业中领先的、最有名望的企业的关键业绩行为进行比较与评价，主要是分析这些基准企业的绩效形成原因，在此基础上建立企业可持续发展的关键业绩标准及绩效改进的最优策略的程序与方法。
与“3E”评价法相比，标杆管理法的优点主要体现在：
（1）在指标体系构建上更加全面与完善。标杆管理的指标体系除了经济层面的指标外，还包括政府提供的公共产品如教育质量的比较评估，政府在公益性活动中所作努力的指标等。（2）标杆管理法的第一步是确定标杆,作为政府奋斗的目标,在每一个实施阶段结束后都把结果与确定的标杆相比较,进行阶段性的总结评估,以对下一阶段的方法作出调整,直至最后达到标杆水平,确定更高的标杆。这样，比较和评估完全融为一体,通过比较实现评估,以评估促进与更高水平的比较。而“3E”评价法仅仅集中于实施结果的审计,缺乏标杆的引导和激励作用。
该州在指标体系设计方面的成功经验可以归纳为以下几点:
(1)与社会在未来时间内所希望达到的愿景以及政府所制定的长期战略保持绝对一致。
(2)广泛征求社会各界人士的意见，在此基础上对政府绩效评价指标进行筛选与提炼。(3)重点关注社会亟待解决的问题。
这样，所形成的指标体系大致由三个层次组成:
(1)描述指标体系的所属领域;
(2）选取每一领域中若干具有代表性且具有较高测评价值的部分;
(3)在每一部分确定最终具有针对性的测评指标。通过分解最终构成政府绩效评估的158个测评指标。
1993年，美国联邦政府成立了“国家绩效评估委员会（ＮＰＲ）”。
同年，美国国会颁布《政府绩效与成果法案》（又被称为GPRA）。
该法案的主要目的是要求各政府职能部门应设定公共活动的绩效目标，并在活动完成后对绩效目标和实际的实施结果进行评价。
同时该法案还要求各公共部门每年应向国会提交部门公共活动绩效报告，目的在于提高公共部门的工作效率和责任心，提高公共决策的有效性。
1992年，哈佛商学院教授罗伯特·s·卡普兰和大卫·P·诺顿开发出了一种新型的绩效评估方法：平衡记分卡法。
该方法从四个角度来评估管理组织的绩效：顾客、财务、内部业务和内部创新与学习，并要求彼此之间保持适度的平衡。
在评估的四个纬度中，顾客和财务的角度注重组织的现状，而内部业务角度和创新与学习角度则关注组织的长远发展，后两个纬度是保证组织未来的顾客满意和财务优化的内在动力。
美国德克萨斯州(texas)政府以运输部门为样板，将平衡计分卡法用于政府绩效的评估。构建了包括外部效益、顾客满意度、雇员发展、内部过程优化4个层面以及与之相应的15个关键领域的54个具体评价政府绩效的指标，平衡记分卡在公共部门运用的关键是：
（1）公共部门对自身战略、使命要有准确的分析和把握，并对该战略在政府内部各部门的分解。
（2）公共部门对服务对象即“顾客”要有正确的认识。
（3）公共部门内部要逐步建立不断学习、变革和创新的氛围，建立学习型政府。
平衡记分卡首次提出了政府短期目标与长期目标、组织战略与评估指标体系相结合的要求。
把政府对社会发展所承担的眼前责任与长远责任结合起来,政府不单单要学会花纳税人的钱实现财政收支的平衡,更重要的是要承担起引导社会良性发展的重任。
因此平衡记分卡是一个既注重当前发展又关注长远战略的评估方法,这是评估方法上的一大突破。
美国政府财政支出绩效评价的组织结构：
美国的绩效评价在组织实施上涉及到美国国家会计总署、总统预算和管理办公室以及各政府职能部门。
国家会计总署的职责是代表国会对各部门进行绩效考评，接受国会委托对部门、计划、项目和各项专项工作的绩效进行评价，授权各职能部门内部的评价办公室对本部门的绩效进行评价。总统预算和管理办公室的职能是协助总统对预算的编制进行监督并对各部门的计划、政策及工作的有效性进行评价。
各部门在每个预算的前5个月要向预算和管理办公室上报计划，办公室将根据上交的春季绩效评价报告对各部门的计划进行评价并决定对预算是否进行调整。
联邦政府各部门的责任是负责向国会提交本部门的战略规划和计划。在评价的实施方式上，《政府绩效与结果法案》要求各职能部门首先要制定本部门的长期战略规划和计划，其中长期战略计划必须每3年修订一次。
根据各部门制定的战略计划和计划，由国家会计总署或中介机构或职能部门内部的评价机构对本部门的公共活动过程和结果进行绩效评价，最后向国会提交评价报告。
在评价的内容和对象上，美国目前的绩效评价对象还仅仅是具体部门的绩效和具体项目的效益评价。
不过，虽然目前美国所进行的绩效评价对象还没有包括财政支出的各个方面。但就具体部门或项目评价的内容来说确是非常广泛的，包括过程评价、经济效益评价和综合影响评价等。
在评价之后，国家会计总署根据评价的结果和评价信息及时发现各职能部门管理中所存在的问题，并根据问题及时提出解决的方案供国会和政府决策参考。
除此之外，美国政府还把评价的结果和各部门的责任紧密结合起来，以提高职能部门的责任意识。
2、英国财政支出绩效评价的实践
英国近代财政支出绩效评价的实践始于1979年撒切尔夫人所推行的政府改革计划。
1982年，英国政府颁布《财务管理新举措》，该举措要求政府各部门应树立浓厚的“绩效意识”。
1983年，英国的卫生与社会保障部第一次提出了较为系统的绩效评价方案，这一方案有140个绩效评级指标。
1985年，英国政府要求公共部门的所有政策议案只要涉及到资金问题都必须向议会提交提案的目标及实现目标需要投入的成本，并在提案实施后提交实施的结果评价报告。
在20世纪90年代布莱尔执政初期，提出建立现代化政府的理念，并颁布了《现代化政府白皮书》，目标是建立高质量、高效率的以公共服务享用者为中心的公共服务体系。
布莱尔政府认为，为实现这一目标，一个有用和有效的工具就是对政府的支出进行绩效评价，于是在1997年，英国政府又颁布了《支出综合审查》法案。
《支出综合审查》法案要求各公共部门必须对本部门的预算和支出进行全面的审查，并在此基础上，建立连续3年的支出计划。
同时该法案还要求各部门应与财政部签订一份所谓的《公共服务协议》，该协议的内容由三块构成，即责任条款、目标条款和实现目标的计划。
该法案还要求各部门每年应向议会提交一份《秋季绩效评价报告》，内容是对本部门的目标完成情况进行评价。
英国政府的公共服务和公共支出办公室（PSX）具体指导和监督绩效评价工作的实施。
PSX由首相助理和数个内阁成员组成。
评价工作的具体实施主要依照《公共服务协议》所要求的进行。
为了避免各部门的内部操纵，保证评价资料的准确性，PSX要对各部门的评价结果进行监督和检查。
PSX还可以在议会的授权下委托中介机构对整个政府公共支出情况进行综合绩效评价。从评价的对象看，英国所进行的绩效评价包括对中央政府各部门的评价、对地方政府的评价、对基层单位的评价以及对具体项目的评价。
在评价的内容上，主要包括：对支出项目立项决策的评价；对支出项目技术方案的效果评价；对支出项目的经济性和有效性进行评价；对支出项目的社会影响效果进行评价。
英国的财政支出绩效评价的结果得到了充分的应用。表现在：
绩效评价的结果成为调整政府长期经济目标和计划的依据，各政府部门都要根据所提交的秋季绩效评价报告对其三年的滚动计划进行相应的调整；
同时绩效评价的结果也是财政部对各部门制定以后预算的依据；
另外绩效评价的结果也作为国会和内阁对各政府部门行政责任制是否落实的重要依据。
3、我国的财政支出绩效评价
我国财政支出绩效评价始于20世纪80年代，主要进行事后评价。率先进行该项工作的部门有国家计委、财政部和国家审计署等综合部门，以及交通部、铁道部、水利部等行业管理部门。目前，后评价工作仍主要在上述中央部门中进行。
2009年6月，财政部根据《中华人民共和国预算法》和国家有关财务规章制度，颁布实施了《财政支出绩效评价管理暂行办法》。
三、财政支出经济效益的评价
1、财政支出为什么要追求经济效益？
（1）可以市场化的公共资产应当追求经济效益。
（2）降低政府陷入财务危机的风险。
1、财政支出为什么要追求经济效益？
（1）可以市场化的公共资产应当追求经济效益。
（2）降低政府陷入财务危机的风险。
1、财政支出为什么要追求经济效益？
（1）可以市场化的公共资产应当追求经济效益。
（2）降低政府陷入财务危机的风险。
2、财政支出追求经济效益的基本原则
政府的财政支出应该追求公共资产（市场）价值的最大化
公共资产的价值，亦即公共资产未来每期净现金流量折现值之和。
例如，假定公共资产在未来每期的净现金流量为10元，受益期限无穷长；再假定折现率为10%，则该公共资产未来每期净现金流量折现值之和为：
10/(1+10%)+ 10/(1+10%)2 + 10/(1+10%)3 + …
=10/10%
=100（元）
3、具体财政支出项目经济效益评价的方法
具体财政支出项目的净现值，亦即该项目未来每期净现金流量折现值之和，减掉该项目期初财政支出量以后的结果。
具体财政支出项目的净现值相当于该项目对政府总资产市场价值的增加值。
（1)具体财政支出项目的净现值应该大于零；
（2）净现值越大越好。
案例：假定政府要在某一条河流上建造一座桥梁。现在的问题是：
①从追求经济效益的角度，该桥梁该不该建造？
②若要建造的话，怎样的预算才能最好地体现经济效益的原则？ 为此，首先需要找到该桥梁的市场需求函数：
P（元/每车次）
P=1－(1/4)Q
0
Q(百万车次/年）
为获得经济效益，必须收费。
假定桥梁建成以后，每年的利润为R，每年的运行费用为TC；为简便起见，再假定TC=0，则有：
R = PQ － TC
= Q－(1/4)Q2
对上式求导数，有：
Q=2（百万车次/年）
进而有：
P=1－(1/4)Q=0.5（元/每车次）
因此，该桥梁建成以后，每年的最优净现金流量为：
0.5×2=1（百万元）
为简便起见，假定桥梁建成之后可以使用无穷长的时间。
再假定基准利率为4%。
则该桥梁建成之后每年净现金流量的折现值为：
1/4%=25（百万元）
可见，该桥梁的最高投资预算的两千五百万元。
4、关于基准利率的确定
①这里的基准利率应为复利率，而不能是单利率。
例如，假定某投资项目的情况如下
200
300
0
-100
该投资项目的收益率有两种算法。
在单利算法下，其收益率为：
{[(200+300)-100] ÷2}/100
在复利算法下，其收益率（x)为：
200/(1+x)+ 10/(1+x)2 =100
②为什么复利算法优于单利算法？
200
300
0
-100
300
200
0
-100
可见，单利算法考虑时间价值不彻底。
③复利算法的理解：
200
300
0
-100
200/(1+x)+ 300/(1+x)2 =100
在上式两边同乘以(1+x)2，有：
200（1+x)+300=100(1+x)2
④复利收益率的多解问题：
只要净现金流量序列的变号次数只有一次，则不可能存在多个正解。
当净现金流量序列的变号次数超过一次的时候，则可能存在多个正解。
例如：假定某投资项目的净现金流量序列如下：
200
1000
0
-300
-400
⑤适用于投资项目的基准利率相当于风险相似背景下的一般投资收益率。
亦即：
基准利率=无风险利率+风险报酬率。
⑥适用于投资项目的基准利率一般不应该是常数。
一般地说，上海银行间同业拆借利率（shibor)是无风险利率的近似替代。而(shibor)是可变的。
四、财政支出的社会效益评估
1、什么叫财政支出的社会效益？
就公共投资项目的社会效益评估来说，追求社会资源在整个国民经济范围内的最优配置，凭以实现整个社会福利的最大化是我们对公共投资的基本期望。
因此，某一具体公共投资项目的社会效益的多少应该与这一目标的实现程度高度相关。
我们通常就把一个公共投资项目所增进的社会福利称为该投资项目的社会效益。
在经济学中，福利是人们关于某种资源配置状态的主观评价。
既然福利被定义为好处或效用，首先碰到的困难是如何去度量它。因为在通常的情况下，大部分人都可准确表达出环境的改变对他带来的是好处还是坏处，但却没有办法用一种统一的绝对数量来度量这种好处（或坏处）有多大。
由于缺少这种绝对度量的方法，便没有办法在不同个人之间进行福利的比较，集体的好处也就没有办法从个人的好处中通过加总的方法来获得。
1、什么叫财政支出的社会效益？
就公共投资项目的社会效益评估来说，追求社会资源在整个国民经济范围内的最优配置，凭以实现整个社会福利的最大化是我们对公共投资的基本期望。
因此，某一具体公共投资项目的社会效益的多少应该与这一目标的实现程度高度相关。
我们通常就把一个公共投资项目所增进的社会福利称为该投资项目的社会效益。
1、什么叫财政支出的社会效益？
就公共投资项目的社会效益评估来说，追求社会资源在整个国民经济范围内的最优配置，凭以实现整个社会福利的最大化是我们对公共投资的基本期望。
因此，某一具体公共投资项目的社会效益的多少应该与这一目标的实现程度高度相关。
我们通常就把一个公共投资项目所增进的社会福利称为该投资项目的社会效益。
在经济学中，福利是人们关于某种资源配置状态的主观评价。
既然福利被定义为好处或效用，首先碰到的困难是如何去度量它。因为在通常的情况下，大部分人都可准确表达出环境的改变对他带来的是好处还是坏处，但却没有办法用一种统一的绝对数量来度量这种好处（或坏处）有多大。
由于缺少这种绝对度量的方法，便没有办法在不同个人之间进行福利的比较，集体的好处也就没有办法从个人的好处中通过加总的方法来获得。
2、消费者支付意愿
正是为了解决福利、效用的度量、比较以及加总的问题，经济学提出了消费者支付意愿的概念。
所谓消费者支付意愿是指消费者为接受一定数量的消费物品或劳务所愿意支付的最高金额。
消费者支付意愿是消费者对特定物品或劳务价值的个人估价，带有强烈的主观评价成分。
案例：假定三个商品给消费者带来的边际效用如下：
商品的边际消费量
最高支付意愿（边际效用）
（单位:个）
（单位：元）
边际效用（MU）
市场价格（P）
边际效用曲线
市场需求曲线
消费数量
需求数量
案例：假定政府要在某一条河流上建造一座桥梁。现在的问题是：
①从追求社会效益的角度，该桥梁该不该建造？
②若要建造的话，怎样的预算才能最好地体现社会效益的原则？ 为此，首先需要找到该桥梁的市场需求函数：
P（元/每车次）
P=1－(1/4)Q
0
Q(百万车次/年）
假若建桥费用来自于行人的缴税，则为获得社会效益，不能收费。
这时，该桥梁的建设没有经济效益，但存在社会效益。
该项目的社会效益就是行人支付意愿之和。
因此，该项目每年的社会效益为：
1×4÷2=2（百万元/年）
若仍然假定基准利率为4%，则该项目的最高投资预算为：
2÷4%=50（百万元）
3、关于社会成本的扣除
从追求社会效益的角度，公共支出项目的成本，就是该项目的实施所造成的社会效益的减少，亦即所带来消费者支付意愿的损失。相当于负的社会效益、负的消费者支付意愿的含义。
那么，是否可以用一个项目的正社会效益与负社会效益简单相加，从而得出该项目的净社会效益呢？
对此，经济思想的发展存在一个演化的过程：
（1）公共投资项目社会效益评估的Pareto效率准则
20世纪初期，意大利政治经济学家V．Pareto提出了一条著名的评价资源配置社会福利状态的准则，也即所谓的 Pareto效率改进准则。
根据这一准则，在两种社会经济资源配置状态相比较的情况下，社会经济资源配置状态A比社会经济资源配置状态B“好”的标准是：
至少有一个人判断状态A比状态B好，而没有人判断状态B比状态A好。
相应地，如果社会经济资源的配置处于这样一种状态，便可称其为Pareto效率最优的：
任何一种资源配置状态的进一步改变，均不可能在不伤害他人利益的前提下使一个人得到好处。
可见，Pareto准则回避了既有福利（或收入）在社会成员之间的再分配问题。
按照这个准则，只有那些能使所有其它社会成员都不受损害而至少有一个成员得到好处的公共投资投资项目才是可行的。
在根据Pareto准则确定出所有公共投资投资计划的可行集以后，我们便可依照社会基准利率的高低，在可用资源约束下，从中选择出准备实施的投资项目来。
应该说，根据Pareto准则所选择的公共投资项目不会遇到很大的阻力。因为这些项目没有受害者，反对者攻击的不会是这些项目本身，而是在既定资源限制下投资项目的选择顺序，也就是让哪些人先受益或者让哪些人多受益的问题。
由于Pareto准则以承认既有的福利（收入）分配结构为基础，所以它对像高速公路这样会导致社会不同群体之间福利消长的投资项目通通持否定的态度。
但是，实践中，绝大多数投资决策都会面临不同社会群体之间损益的比较问题，社会的一个部分得益往往总是伴随着社会另外一个部分的受损。
例如，几乎所有的投资项目都会涉及拆迁安置的问题，拆迁户应该属于项目的受害者之列。依照Pareto准则，这种类型的投资项目是不可行的。因此，根据Pareto准则能够评估过关的投资项目不会很多。
不过，一个很容易想到的逻辑是：
如果能给予这些拆迁户足够的补偿，使得他们愿意拆迁，那么这种投资项目也应该是可以实施的。
因此，有必要推广Pareto准则，以适应某些人的福利增加而另外一些人的福利受到损害的那种社会资源配置状态的变化。这项工作最终由Kaldor和Hicks等人完成。
（2）公共投资项目社会效益评估的Kaldor—Hicks—Scitovsky效率准则
I．N．Kaldor（1939）认为，如果某种社会资源的再分配能够使得一部分人得到的好处足以补偿另一部分人的损失，那么就整个社会来说，这种社会资源的再分配就是好的。这就是所谓的Kaldor准则。
J．A．Hicks（1939）认为，社会状态从A改变到B，如果这种改变的受害者不能事先收买得益者不要做出这种改变，那么便可以认为这种社会状态的改变是一种效率进步。此即所谓的Hicks准则。
不过，一个很容易想到的逻辑是：
如果能给予这些拆迁户足够的补偿，使得他们愿意拆迁，那么这种投资项目也应该是可以实施的。
因此，有必要推广Pareto准则，以适应某些人的福利增加而另外一些人的福利受到损害的那种社会资源配置状态的变化。这项工作最终由Kaldor和Hicks等人完成。
（2）公共投资项目社会效益评估的Kaldor—Hicks—Scitovsky效率准则
I．N．Kaldor（1939）认为，如果某种社会资源的再分配能够使得一部分人得到的好处足以补偿另一部分人的损失，那么就整个社会来说，这种社会资源的再分配就是好的。这就是所谓的Kaldor准则。
J．A．Hicks（1939）认为，社会状态从A改变到B，如果这种改变的受害者不能事先收买得益者不要做出这种改变，那么便可以认为这种社会状态的改变是一种效率进步。此即所谓的Hicks准则。
Kaldor 和Hicks 的观点相似，但思维的出发点或角度不同。Kaldor 强调得益者事后可以补偿受害者；Hicks则强调受害者不能事先收买得益者。
因此，针对同一个投资项目分别依照这两个准则进行评估，所得出的结论不一定完全相同。
例如，假定两种社会财富分配状态如下表所示：
状态A
状态B
商品X的数量 商品Y的数量
商品X的数量 商品Y的数量 个人甲
0
0 个人乙
0
0
首先假定这两个人喜欢商品组合的多样性。
显然，按照Kaldor准则，状态B是对状态A的改善。
不过，根据Kaldor准则，状态A也是对状态B的改善。
若依照Hicks准则，则状态B不是对状态A的改善；反过来，状态A也不是对状态B的改善。
可见，Kaldor准则和Hicks准则是有区别的，二者并不完全是同义的重复。
现在我们改变这两个人的偏好结构，例如假定甲这个人更喜欢X，而乙这个人更为喜欢Y。
则依照Hicks准则，状态B是对状态A的改善；反过来，状态A也是对状态B的改善。
可见，Hicks准则也存在循环推理的问题。
Scitovsky（西托夫斯基）指出，只有同时满足Kaldor准则和Hicks准则的那种改变才能算是社会资源配置状态的一种效率改进。后人称之为Kaldor—Hicks—Scitovsky准则。
也就是说，只有同时满足下面两个条件，一种社会资源配置状态的改变才能称得上是一种福利水平的提高：
（1）得益者的得益足以补偿受害者的损失；
（2）受害者不能够贿赂得益者放弃这种改变。
Kaldor—Hicks—Scitovsky准则构成了公共投资社会效益评价的理论基础：
如果某个投资项目的实施能够使社会所得（效益）补偿得了社会所失（包括得益者实施项目的成本费用以及受害者的损失），那么该项目的实施就能够提高社会资源配置的效率，这个投资项目就是可行的。其中的差额就是该公共投资所创造的净社会效益。
例如，假定有一个公共投资项目，它的实施对社会群体1有益，但对社会群体2会产生负的外部性。
假定该公共投资项目的产出数量为X，单位产出的市场价格为P（这里假定该公共投资项目不存在正的外部性），成本函数为C（X）（相当于负的社会福利，并且不包括由该公共投资项目引起的负的外部性）。
在实施该公共投资项目的前提下，社会群体2的损失函数为E（X）（相当于由该公共投资项目引起的负的外部性）。
再假定这两个成本（损失）函数均为X的严格单增凸函数。
则就社会群体1来说，该公共投资项目的福利函数为Л=PX－C（X），其最优产出量应满足的必要条件为Лˊ= P－Cˊ（X）= 0。
而就社会群体2来说，该公共投资项目的最优产出量应该为0，即应该放弃这个公共投资计划。
根据E（X）和C（X）的严格单增凸函数假定，Лˊ应该是X的减函数，而Eˊ（X）应该是X的增函数。
因此在一个由Лˊ（或Eˊ（X））和X组成的坐标系中，函数Лˊ和Eˊ（X）应该会有一个均衡的交点(e)。
Лˊ
Eˊ（X）
Лˊ= P－Cˊ（X）
Eˊ（X）
e
0
X(e)
X
则就社会群体1来说，该公共投资项目的福利函数为Л=PX－C（X），其最优产出量应满足的必要条件为Лˊ= P－Cˊ（X）= 0。
而就社会群体2来说，该公共投资项目的最优产出量应该为0，即应该放弃这个公共投资计划。
根据E（X）和C（X）的严格单增凸函数假定，Лˊ应该是X的减函数，而Eˊ（X）应该是X的增函数。
因此在一个由Лˊ（或Eˊ（X））和X组成的坐标系中，函数Лˊ和Eˊ（X）应该会有一个均衡的交点(e)。
Лˊ
Eˊ（X）
Лˊ= P－Cˊ（X）
Eˊ（X）
e
0
X(e)
X
令该公共投资项目在这个均衡交点处的产出量为X(e)。
则在[0，X(e)]的区间以内，该公共投资项目产出量的增加将满足Kaldor—Hicks—Scitovsky准则。
而在（X(e)，∞）的范围内，该公共投资项目产出量的增加将不再满足Kaldor—Hicks—Scitovsky准则。
因此，根据Kaldor—Hicks—Scitovsky准则，实施该公共投资项目并将其产出量设定在X(e)的水平上将会最大程度地提高社会资源的配置效率，从而使得社会福利的水平达到最大。
也就是说，在上述状况下，实施该公共投资项目将是一个“好”的举措。
五、财政支出与GDP的创造
1、财政支出对GDP的贡献
（1）测算财政支出项目完成以后，该项目所形成的资产在未来每期可以创造的GDP数量；
（2）确定该项目所适用的基准利率；
（3）用基准利率将该项目未来每期所创造的GDP折现求和；
（4）用这个折现值之和与期初的财政支出额相减，所得到的结果即是该项目的净现值。
（5）净现值大于零的项目可行。
2、关于GDP的理解
GDP，亦即国内生产总值，它所核算的是一个社会在一个特定时期内所创造出来的新增财富量。
那么，什么是财富呢？
要想搞明白这个概念，必须先要明确人类创造财富的目的。
人类社会从事生产、创造财富的目的就是：
获得最大的社会福利。
社会福利：
社会大众的一种良好的心理感受,亦即幸福感、愉快感。
财富：
能够带来福利的一切手段。
财富的分类：
（1）有形财富：
物品、产品、商品；
无形财富：
劳务、服务、休闲。
（2）有市场价格的财富：
商品、家政服务；
无市场价格的财富：
家务劳动、休闲。
（3）消费品、资本品（机器设备、厂房、住宅等）、劳务。
因此，我们就可以说，GDP这个指标核算的是一个社会在一定时期内所创造出来的（也就是所谓新增加的）消费品、资本品、劳务。
☉案例：
假定某经济系统特定时期内的生产过程如下： 生产环节
购进成本 产值 增加值 农民生产小麦
０
１０
１０ 面粉厂加工面粉
１０
１３
３ 面包房制作面包 超市销售面包
１３ １５
１５
２
２０
５
——
GDP ：２０元
新增财富的实物形态：
超市提供的面包
中间产品：
农民提供的小麦、面粉厂提供的面粉、面包房提供的面包。
最终产品：
超市提供的面包
所谓最终产品，是指即将供人们消费或扩大再生产用的产品。
一般地，最终产品包括：
处于最后一个生产流通环节的消费品、投资品、劳务。
所谓中间产品，是指在以后的生产过程中还会被作为加工对象的产品。
从本例来看，GDP可以从三个角度来确定：
（1）通过加总最终产品与劳务的支出额的途径核算GDP，这叫支出法。
（2）通过加总每一个流转环节增加值的方式核算GDP，这叫生产法或工厂法。
（3）通过加总每一个流转环节的工资、利润、折旧、利息、税收的方式核算GDP，这叫收入法。
GDP的专业性定义：
国内生产总值（GDP）指的是在一定时期内一个国家（或地区）内所有的生产要素所生产的最终产品和劳务的市场价值总和。
注意GDP有名义GDP和实际GDP之分：
名义GDP是按当年市场价格计算的所有最终产品的价值。
实际GDP是按不变价格计算的所有最终产品的价值。
官方所公布的某一的GDP一般都是当的名义GDP，但我们通常所见到的GDP增长率都是指的实际增长率。
关于GDP的理解需要注意以下几个方面：
①计入特定时期的GDP内的最终产品，必须是在该期生产出来的新产品。
②GDP只包括最终产品价值，不包括中间产品价值，以免重复计算。
③国内生产总值包括折旧费，但不包括政府的转移支付和政府的公债利息。
④GDP并不是衡量社会福利的完美指标。对美好生活做出贡献的某些东西并没有包括在GDP中。
GDP只核算了新增财富的一部分，亦即有市场价格的那部分新增财富量；GDP并未核算无市场价格的新增财富。
GDP仅包括在该经济体中生产、并在市场上合法地出售的那部分新增财富。GDP并未核算非法经济所创造的财富。
其中最为典型的就是休闲这种财富。
例如，假设经济中的每个人突然开始每天都工作，而不是在周末享受闲暇。这将生产更多物品和劳务，而且，GDP肯定增加。但我们不应该得出每个人状况更好的结论。减少闲暇引起的福利损失很可能完全抵消生产并消费更多物品与劳务所引起的福利增加。
再例如，由于GDP用市场价格来评价物品与劳务，它就没有把几乎所有在市场之外进行的活动的价值包括进来。特别是，GDP漏掉了在家庭中生产的物品与劳务的价值。
当厨师做出美味佳肴并在餐馆出售时，这顿饭的价值是GDP的一部分。但是，如果厨师为自己的配偶做一顿同样的饭，他加到原材料中的价值并不属于GDP。
同样，托儿所提供对孩子的照顾是GDP的一部分，而父母在家照料孩子就不是。
义务工作也为社会福利做出了贡献，但GDP并不反映这些贡献。
例如，GDP不包括毒品等非法生产与销售的东西。
再例如，一个人在日用品商店买的蔬菜是GDP的一部分，但不包括诸如在自己花园里种的蔬菜之类在家庭内生产和消费，从而没有进入市场的东西。
GDP没有包括的另外一种重要的东西是环境质量的变化。
设想政府废除了所有环境管制，那么，企业就可以不考虑它们引起的污染而生产物品与劳务。可以预见，GDP会增加，但福利很可能要下降。
改革现行的国民经济核算体系，对环境资源进行核算，从现行GDP中扣除环境资源成本和对环境资源的保护服务费用，其计算结果可称之为“绿色GDP”。
GDP也没有反映商品属性的差异、质量的提高、种类的丰富、财富分配状况的变化以及自然环境的变化对人们的生理、心理产生的影响。
例如，一个有100个每年收入为5万美元的人组成的社会，GDP为500万美元。
一个有10个人赚到50万美元、而90个人一无所有的社会其GDP也是500万美元。
⑤从目前现有的GDP核算制度来看，GDP的增加与财富的增多不一定完全匹配。
六、财政支出与经济增长
1、财政支出对总需求的影响
（1）消费需求函数
消费需求函数指的是消费需求与收入之间的关系式。
这里的收入实际上是国内生产总值。
（2）边际消费倾向
边际消费倾向，亦即消费变动额和收入变动额之比；也就是每变动一单位的收入所用于消费的数额。
用公式表示就是：
MPC=ΔC/ΔY
其中，ΔC是指消费的变动额，ΔY是收入的变动额。
（3）边际消费倾向递减规律
①随着收入水平的提高，人们的消费也会增加；
②但在所增加的收入中用于增加消费的部分越来越少。
凯恩斯认为，边际消费倾向递减规律是由人类的天性所决定的。
边际消费倾向递减意味着消费的增长必然赶不上收入的增长，因此消费不足势必发生。
（4）均衡国民收入
亦即总供求相等时候的GDP。
国民经济体是一个创造财富、消费财富的有机体；它是一个包括生产、流通、交换、消费四个过程、并不间断地、周而复始地重复上述四个过程的有机体。
其中，总供求是促使这个经济体永续循环、增长的动力。
总供求即最终产品与劳务的供给与需求；
亦即GDP的总供求。
由于总需求就是对于GDP的需求，而GDP所核算的就是一个社会在一段时间内所创造的最终消费品、最终资本品和劳务，因此总需求等于：
消费需求（C）+投资需求（I）+政府需求（G）+出口（X）－进口（M）
总供求是决定国民经济系统是否能实现均衡的两个关键总量：
如果总供给大于总需求，则国民经济创造财富的能力势必萎缩；
如果总需求大于总供给，则国民经济势必发生通货膨胀；
只有总供给等于总需求，国民经济才会实现稳定增长。
（5）乘数的含义及其计算
这里的乘数指的是，某一个需求因素（例如投资需求）变动一个单位所带来的总需求的变动数量。
也就是说，某一个需求因素（例如投资需求）的单位数量的变动，可以导致总需求更大数量的变动。
由于我们通常假设需求决定供给，所以，某一个需求因素（例如投资需求）的单位数量的变动，可以导致均衡总供给更大数量的变动。
这个均衡总供给的变动量与某个需求因素的变动量之比，即是所谓的乘数。
例如，假定投资增加ΔI元，再假定边际消费倾向是b，则投资的增加使得国民收入的增加量为:
ΔY=ΔI+bΔI+b(bΔI)+…
=ΔI/(1-b)（元）
因此，所谓投资乘数为：
1/(1-b)
亦即投资每增加1单位，均衡GDP可增加1/(1-b)单位。
（6）财政预算平衡乘数： 假定最初政府的财政预算平衡，亦即G=T=A元。现在假定政府决定财政收入与支出都增加ΔA元。
也就是，由：
Y=C+I+G+X-M
C=a+b(Y–T)进而有：
Y=a+b(Y–T)+I+G+X-M
(1-b)Y=a-bT+I+G+X-M(1-b)Y=a-bA+I+A+X-M 最终有：
(1-b)ΔY=(1-b)ΔA
ΔY/ΔA=1
所以，平衡预算乘数等于1。
2、影响经济增长的主要因素
令Y为GDP，A为技术水平，K为资本投入数量，L为劳动投入数量，F刻画Y与K、L之间的函数关系，则有生产函数：
Y=A F(K,L)进而有：
经济增量=技术增长对产出增加的边际贡献*技术进步量+资本投入增加对产出增加的边际贡献*资本的增加量+劳动投入增加对产出增加的边际贡献*劳动的增加量
然后，在上式两边同除以Y，并在等号右边第二项的分子、分母同乘以K，第三项的分子、分母同乘以L，得：
经济增长率 =
技术进步率+
劳动投入增长率*劳动的产出弹性
+资本投入增长率*资本的产出弹性。
通常认为，生产要素投入的边际报酬递减，所以，劳动和资本的产出弹性都要小于1。
由于生产要素的均衡价格等于其边际生产力，所以有：
经济增长率 =
技术进步率+
劳动投入增长率*工资在国民收入中的份额
+资本投入增长率*利润在国民收入中的份额
通常认为，工资在国民收入中的份额+利润在国民收入中的份额=1。
在总量生产函数Y=A F(K,L)两边同除以劳动数量L，则有人均生产函数为：
y=Af(k)其中，y为人均产出，即y=Y/L；
k为人均资本拥有量，即k=K/L；
再令a为资本的产出弹性，1-a为劳动的产出弹性，则有：
∆Y/Y= ∆A/A+a(∆K/K)+(1-a)(∆L/L)
尽管人口增加会增加GDP，但会减少人均GDP。这是由于生产要素投入的边际报酬递减，所以，劳动力投入每增加一个百分比，GDP的增长率只提高1-a个百分比。
下面我们考察日本与美国人均收入的演化历史。
战后，日本人的生活水准很快追上了美国人。如下表所示：
战后早期，日美两国人均GDP增长率的差距最大。
1950-1972年间，日本的人均GDP增长率比美国快5.59%。其中，源于人均资本占有量（∆k/k）的差异的部分是：
a∙(∆k/k）=0.25 ×5.46%=1.37%；
源于日本相对技术进步的部分是：
5.59%0.79% = 0.86%。
战后早期，日美之间的技术水平差距很大，日本积极引进技术，大量的经济增长可以通过“技术追赶”来实现。同时，日本的人均资本占有水平也极低，人均资本基数低使得人均资本的增长率能够以较快的速度提高。
但在七十年代中期以后，日美之间的技术转移更多地呈“双向”性质，且日本人均资本占有量的基数逐步提高，使得日本人均资本增长率和技术进步率的增速双双回落。
七、绩效评价指标体系的筛选
1、选择财政支出绩效评价指标应遵循的基本原则
（1）代表性
所选定的指标应能在某一个方面准确地刻画出评价对象的绩效。
（4）重要性
所选择的指标应能刻画出评价对象财政支出绩效的重要特征。
（2）特异性或独立性
所选取的指标应能从一定角度反映某一方面的的信息，且不能被其它指标所代替。
七、绩效评价指标体系的筛选
1、选择财政支出绩效评价指标应遵循的基本原则
（1）代表性
所选定的指标应能在某一个方面准确地刻画出评价对象的绩效。
（4）重要性
所选择的指标应能刻画出评价对象财政支出绩效的重要特征。
（2）特异性或独立性
所选取的指标应能从一定角度反映某一方面的的信息，且不能被其它指标所代替。
（3）敏感性
所选取的指标应该区别力强，能较好地反映不同评价对象在财政支出绩效方面的差异。
（4）可靠性
所选指标真实、可靠，能准确反映实际情况。
（5）可获得性
所选指标为常规资料，容易得到。
1、选择财政支出绩效评价指标应遵循的基本原则
（1）代表性
所选定的指标应能在某一个方面准确地刻画出评价对象的绩效。
（4）重要性
所选择的指标应能刻画出评价对象财政支出绩效的重要特征。
（2）特异性或独立性
所选取的指标应能从一定角度反映某一方面的的信息，且不能被其它指标所代替。
（3）敏感性
所选取的指标应该区别力强，能较好地反映不同评价对象在财政支出绩效方面的差异。
（4）可靠性
所选指标真实、可靠，能准确反映实际情况。
（5）可获得性
所选指标为常规资料，容易得到。
七、绩效评价指标体系的筛选
1、选择财政支出绩效评价指标应遵循的基本原则
（1）代表性
所选定的指标应能在某一个方面准确地刻画出评价对象的绩效。
（2）重要性
所选择的指标应能刻画出评价对象财政支出绩效的重要特征。
（3）特异性或独立性
所选取的指标应能从一定角度反映某一方面的的信息，且不能被其它指标所代替。
（4）敏感性
所选取的指标应该区别力强，能较好地反映不同评价对象在财政支出绩效方面的差异。
（5）可靠性
所选指标真实、可靠，能准确反映实际情况。
（6）可获得性
所选指标为常规资料，容易得到。
2、当前财政支出绩效评价指标体系构建实践中存在的问题
（1）不能很好地解决指标的全面性、代表性、精炼性之间的矛盾
指标体系的构建者往往希望指标体系能涵盖绩效评价应涉及的方方面面,这就很容易导致指标的数目过多,出现相关指标、冗余指标、重叠指标。
（2）对指标体系的有效性重视不足
不同的评价者基于不同的知识、经验、思维,会构建不一样的指标体系,究竟哪个指标体系更科学,得到的评价结论更有效,没有客观的标准来衡量。
（3）不重视指标体系的可靠性和稳定性
即使采用相同的指标体系，不同的评价专家由于对指标的理解不同,特别是某些定性指标易受主观因素的影响,致使评价结果差异较大。
针对第一个问题,需要对指标进行适当的约简，以恰当处理指标体系的全面性与精炼性的问题。
针对第二个问题，需要对指标体系的有效性实施科学的测度，以便形成能够充分体现绩效评价目的的指标体系。
针对第三个问题，需要对不同专家的评价数据进行差异度分析,以提高绩效评价结果的稳定性和可靠性。
3、指标体系的约简
(1)有统计数据的可量化指标体系的约简
约简的目的就是剔除区分能力弱、相关性强的指标。
对于量化的、有统计数据的指标体系,可采用一些常规统计方法实施简约。
例如,条件广义方差极小法、极大不相关法、选取典型指标法等。
用条件广义方差极小法进行指标约简,就是用广义方差来反映指标内部的相关性。
例如，假定有p个指标，n个评价对象，各评价对象的指标值如下所示： 计算每一个指标的均值： 计算每一个指标的方差：
计算每两个指标间的协方差：
进而得到方差-协方差矩阵：
上述方差-协方差矩阵的行列式
，就是所谓的广义方差。
可以证明：
当广义方差达到极大值的时候，说明p个指标相互独立；
而当广义方差等于零的时候，说明p个指标完全线性相关。
因此，广义方差的大小可以反映指标间的相关性。我们可以剔除广义方差较小的指标。
具体方法是：
将矩阵X划分成两部分：其前p-1列记为X1，最后一列记为X2，并用S11、S22、S12表示二者的方差及协方差，则在满足正态分布的假定下，有X2的条件广义方差式：
若上式的值小于一个预定的水平，就删除指标p。
依此类推，逐步删除与其他指标相关度较高的指标。
用极大不相关法进行指标约简,就是计算每一个指标与其它指标之间的线性相关程度,当大于某临界值时,可以去掉该指标。
用典型指标法进行指标约简,就是先对指标进行聚类，然后计算每一个类中每一指标与其它指标的相关系数，最后选择其中相关系数最大的指标作为该类指标中的典型指标。
(2)针对定量指标和定性指标并存的指标体系的约简
当指标体系中既存在定量指标,也存在定性指标时,定量指标的评价可以依据统计数据,而定性指标的评价则由专家根据知识、经验来主观评价。
针对这种类型的指标体系，可采用粗糙集方法进行指标约简。
运用粗糙集进行指标筛选和约简,有多种思路。
对于指标数量不太多的情形，可以快速约简，从空集开始，一个个地增加指标的个数，每一次选择增加最大分类质量γ(X)的指标加入当前的指标子集。重复这一过程直到分类质量γ(X)达到1或等于整个指标集的分类质量。
(3)无统计数据或统计数据非常有限的指标体系的约简
当指标体系不能获得统计数据,如对于新建系统的评价,或者所能获得的统计数据非常有限,需要依靠专家知识来进行指标的筛选和约简,可以采用Vague集方法。
Vague集方法充分利用专家知识,表示专家支持、反对和弃权的情况,且方法简单易行。
(4)复杂非线性系统的指标体系的约简
当评价对象为复杂非线性系统时，难以通过统计数据找出指标间存在的相关性，可以利用神经网络的映射和泛化能力，基于神经网络的权值谱分析方法，将指标值作为神经网络的输入，指标到各个隐层神经元的平均权值即为指标的谱值，反映指标对输出结果的影响，最后选取对输出结果的相对贡献率大的指标，相对贡献率小的指标略去。
4、评价指标的鉴别力分析
所谓评价指标的鉴别力指的是评价指标区分评价对象特征差异的能力。
如果所有的评价对象在某个评价指标上的取值高度地近似，则说明该评价指标鉴别评价对象业绩差异的能力很差，则从绩效评价的目的角度考虑，这些指标应被剔除：
①最小均方差法
首先计算各评价对象在每一个指标上取值的均方差。
然后剔除其中样本均方差近似为零的指标。
②极小极大离差法
首先在每一个指标下计算各评价对象的最大取值与最小取值之差。
然后剔除其中离差过小的指标。
(4)复杂非线性系统的指标体系的约简
当评价对象为复杂非线性系统时，难以通过统计数据找出指标间存在的相关性，可以利用神经网络的映射和泛化能力，基于神经网络的权值谱分析方法，将指标值作为神经网络的输入，指标到各个隐层神经元的平均权值即为指标的谱值，反映指标对输出结果的影响，最后选取对输出结果的相对贡献率大的指标，相对贡献率小的指标略去。
4、评价指标的鉴别力分析
所谓评价指标的鉴别力指的是评价指标区分评价对象特征差异的能力。
如果所有的评价对象在某个评价指标上的取值高度地近似，则说明该评价指标鉴别评价对象业绩差异的能力很差，则从绩效评价的目的角度考虑，这些指标应被剔除：
①最小均方差法
首先计算各评价对象在每一个指标上取值的均方差。
然后剔除其中样本均方差近似为零的指标。
②极小极大离差法
首先在每一个指标下计算各评价对象的最大取值与最小取值之差。
然后剔除其中离差过小的指标。
③变差系数法
我们把所有评价对象在某个指标上的取值的标准差与相应的均值之比，称为变差系数。
则变差系数越大，说明该指标的鉴别力越强。我们可以把变差系数小于特定值的指标剔除。
5、指标体系有效性的测度
在多个评价者采用同一指标体系对评价对象进行评价时，认识的偏离程度越小,得出的评价结果差异越小，说明对该指标体系所具备的评价作用的认识越一致,该指标体系的有效性越强。
如果多组专家采用同一组指标的评估结果差异太大，我们就认为该指标体系不能有效实现评价的目标，就应该抛弃之。
(1)采用效度系数法测度指标体系的有效性
效度系数法反映了在用同一指标体系进行评价时不同专家认识的偏离程度,效度系数值越小,则指标体系的有效性越高。当指标体系的效度系数小于0.1时,则该指标体系的有效性较高。
这一方法可从多个评价者所建立的指标体系中选取最有效的。
(2)采用结构方程模型方法测度指标体系有效性
当有条件进行抽样问卷调查时,可采用结构方程模型来测度指标体系有效性。
结构方程模型是一种实证分析模型方法,通过寻找变量间内在的结构关系,以验证某种结构关系或者模型。
6、指标体系稳定性和可靠性的检验
指标体系的稳定可靠性检验，重在考察对某一指标体系的多次评价结果之间的“差异度”或评价结果与理想值的“贴近度”。
如采用某指标体系得到的评价数据与“理想数据”越接近,则该指标体系反映评价对象的能力就越强,该指标体系的稳定可靠性就更高。
(1)通过稳定性系数检验指标体系的稳定性和可靠性
计算s次专家评价数据与其平均值的差异程度,从而反映出对同一指标体系s次评价数据的差异性,差异越小,则该指标体系稳定性越高。
(2)通过贴近度检验指标体系的稳定性和可靠性
由多位专家用某个指标体系对评价对象进行评价,用贴近度反映评价数据与“理想数据”之间的接近程度,接近程度越高,贴近度越大。
如果依据指标体系所得到的评价数据与“理想数据”的贴近度大于设定的阈值,则该指标体系具有较好的稳定性和可靠性。
确定出合适的指标体系，并得到相应的评价值之后，数据的预处理就成为最终得出评价结果之前的最后一道工序。
7、数据预处理(又称规范化)的原因
（1）有些指标的值越大越好，如科研成果数、科研经费等是效益型。有些指标的值越小越好，称作成本型。另有一些指标值的属性既非效益型又非成本型。例如高校的生师比值过高，学生的培养质量难以保证；比值过低；教师的工作量不饱满。
这几类指标放在同一表中不便于直接从数值大小来判断优劣，因此需要对指标数据进行预处理，使所有指标的取值与其优劣的对应关系相同。
(2)通过贴近度检验指标体系的稳定性和可靠性
由多位专家用某个指标体系对评价对象进行评价,用贴近度反映评价数据与“理想数据”之间的接近程度,接近程度越高,贴近度越大。
如果依据指标体系所得到的评价数据与“理想数据”的贴近度大于设定的阈值,则该指标体系具有较好的稳定性和可靠性。
确定出合适的指标体系，并得到相应的评价值之后，数据的预处理就成为最终得出评价结果之前的最后一道工序。
7、数据预处理(又称规范化)的原因
（1）有些指标的值越大越好，如科研成果数、科研经费等是效益型。有些指标的值越小越好，称作成本型。另有一些指标值的属性既非效益型又非成本型。例如高校的生师比值过高，学生的培养质量难以保证；比值过低；教师的工作量不饱满。
这几类指标放在同一表中不便于直接从数值大小来判断优劣，因此需要对指标数据进行预处理，使所有指标的取值与其优劣的对应关系相同。
(2)非量纲化。
由于不同指标所使用的计量单位不同，因此指标间经常不可公度。
这就需要排除量纲的选用对评估结果的影响，这就是非量纲化，亦即设法消去(而不是简单删去)量纲，仅用数值的大小来反映属性值的优劣。
（3）归一化。
不同指标属性值的大小差别很大，有的指标取值动辄千万，而有的指标取值不可能超过1。
因此，为使得指标间的取值具有可比性，需要把属性值表中的数值归一化，亦即设法使得各指标的取值集中于［0，1］的区间上。
8、常用的数据预处理方法举例
效益型的指标：
Zij=yij / yjmax
可见，变换后各评价对象关于该指标的取值最差不为0，最佳为1。
成本型的指标：
Zij=1-yij / yjmax
可见，变换后各评价对象关于该指标的取值值最佳不为1，最差为0。
当然，成本型的指标也可以这样规范化：
Zij= / yjmin /yij
一、预算绩效管理取得的成效
1. 绩效管理制度体系不断完善
2013年出台了《县级财政预算项目绩效评价管理试点工作方案》、《随县预算绩效管理实施暂行办法》, 明确提出了事前确定预算绩效目标、事中实施绩效跟踪、事后进行绩效评价及其结果反馈应用的全过程绩效管理新机制。
2. 绩效目标管理试点稳步推进
2013年选取了9个试点部门11个项目开展了预算绩效评价试点, 占56个部门预算单位的16%, 绩效评价涉及的资金8627万元, 占当年本级预算项目资金的32.8%, 占2012年度公共财政支出79925万元的11%。并按照制定的工作方案内容进行了单位自评和专家评审工作, 形成评价报告。
3. 绩效评价重点项目取得实效
2013年, 从9个试点部门选取的11个项目, 涉及资金8627万元, 开展绩效评价, 增加评价程序, 注重做深做细, 取得了一定的实效, 具体表现在以下几个方面:
(1) 促进了农民致富增收。通过“农家书屋”项目建设, 形成读书致富、致富读书的良性循环。建立农民与专家、交易平台之间的互动机制, 增加了经济收入, 净化了村风民风。
(2) 提高了群众生活质量。通过一批文化站的项目建设及送文化下乡, 为基层群众文化活动提供了场所, 丰富了群众文化生活, 提高了农村公共文化服务水平;通过城镇居民医疗保险及基本药物制度改革补助的发放, 解决了基层卫生服务机构诊疗环境的明显改善, 农民的医疗状况得到了更好的保障;通过通村公路的配套建设, 有效的改善了群众的出行条件, 更有效地解决了农副产品的运销问题。
(3) 发展了新县城的建设。随着随县新县城建设步伐的加快, 相应的配套设施建设迫在眉睫, 通过炎帝大道下穿铁路的涵洞的项目建设, 有效解决了新县城道路与316国道的对接, 拉开了新城市格局;通过垃圾处理场的项目建设, 大大提升城市功能, 改善了城市容貌。
二、绩效评价工作中发现的问题
(1) 项目实施效果意向不理想。由于县城新建, 财力有限, 部分预算单位的项目支出都是保日常工作正常运转, 保单位和人员经费, 没有绩效目标或者绩效目标不明确, 事前没有一个具体的实施进度计划和使用资金所要达到的效果意向。
(2) 部分项目资金管理不规范。有的项目未按照专项资金管理办法的要求, 没有设立专账进行核算;项目完工验收程序不到位, 存在竣工项目未办理竣工决算的情况, 也就无法提供完整、系统的会计资料供上级及相关部门的评价与管理。
(3) 资金到位和经费投入不够。由于地方财力有限, 每年度安排预算资金时都无法按照上面要求足额筹集地方配套资金, 从而形成资金缺口和投入不够, 无法保证一些项目的后期维护和管理需求, 同时资金拨付进度明显迟于项目完成程度。
三、绩效评价工作中存在的困难
一是预算绩效科室人员少, 不利于绩效评价工作的开展。目前随县预算绩效管理科与行政事业单位资产管理科、资产收益征管办公室合署办公, 三个科室只有两个人。面对人员少任务重的现状, 我们认为要想切实加强绩效评价工作, 必须单设预算绩效管理科, 并增配一定的人手, 确立绩效评价的重要地位, 以优良的业绩取得领导和社会的认可。
二是绩效评价的结果应用还不够。结合这两年实际开展的预算绩效工作当中, 大部分绩效评价还只是停留在发现问题上, 没有真正与规范预算管理、完善预算编制、加强部门管理及提高资金使用效益有效结合起来;评价结果流于形式, “重分配、轻管理”的现象仍没有得到根本性改变, 与预算编制科学化、精细化要求差距较远。没有把绩效评价结果作为约束部门预算编制的依据, 比如通过评价结果的“优、中、差”来确定来年预算编制的增加、不变、减少或暂停。
三是绩效评价工作认同度不够, 项目实际绩效难以界定。由于绩效评价工作是新开展的一项财政工作, 在认识方面存在相当大的阻力, 财政支出的社会效益和政治效益难以量化、可比性不强, 再加上财政支出项目分布行业繁多, 既有长期性又有阶段性, 项目的未来效益预测难度较大。此外, 绩效评价的专业人才缺乏, 在一定程度上影响了评价工作的深度和力度。
四、2014年预算绩效管理工作举措
2014年的工作举措主要是充实绩效队伍、继续扩大绩效评价试点单位, 向更多的领域进行延伸, 通过多种形式培训提高单位的自评质量和专家评审标准, 加快推进预算绩效管理工作。
一是明确预算绩效管理的机构。进一步理顺管理职能, 积极做好向上汇报, 配备得力人员, 真正做到机构、职能、人员、经费“四到位”。
二是积极探索建立预算绩效管理与部门预算编制相结合工作机制。在编制2014年部门预算“一上”申报的环节增加绩效目标申报表, 同时进一步细化预算绩效目标管理的申报类型, 试点单位的申报内容既有项目支出绩效目标, 又有部门整体支出绩效目标, 也有乡镇财政综合支出绩效目标, 从而达到绩效目标申报多样化。
三是建立资金绩效评价结果与下年预算安排相结合机制。进一步加强部门预算执行的监督力度, 通过绩效评价工作形成详实的当年年度财政预算支出项目绩效评价报告, 上报给同级人大和政府, 为下年的部门预算资金安排提供一手资料, 并作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。
【关键词】财政预算管理；地方政府债务；法制建设
一、引言
我国目前处于全面建设小康社会目标的关键时期，“十二五”规划时期是推动经济发展方式转变和经济结构调整的关键时期。2014年8月31日，已酝酿20年的《预算法》首次修改通过，将于2015年1月1日施行。2014年10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，对地方债务的举债融资规模实行控制和规范举债机制，为预算法实施奠定了具体的执行基础。10月8日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》，提出积极推进预决算公开等等。这种种举措正式拉开了新一轮财税体制改革的序幕。尤其在地方政务债务管理方面，《新预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《关于深化预算管理制度改革的决定》这一系列法律法规、意见的出台具有重大的意义。规范地方债的法律框架已基本搭建起来，地方债务管理的改革也已经全面启动，地方政府已被明确要求公布资产负债表。这种种举措将对地方政府财政造成一定冲击。因此本文将主要从财政预算管理的角度，分析地方政府债务的起因，新的预算法以及相关法规将对地方债务产生什么影响，最后对新的预算法在实施中可能会遇到的问题提出些许建议。
二、新形势下地方政府债务成因分析
我国地方债务问题由来已久，受2009年美国次贷危机引发的国际金融危机影响，为应对国外经济不景气的局势，地方各级政府纷纷建立融资平台公司，举借大量贷款刺激地方经济增长，使地方政府债务规模迅速扩大。究其原因，主要有以下几点：
1.大多数地方政府的“土地财政”已经成为常识，分税制改革以来，地方大规模征占土地，以土地财政的模式维持着地方政府的运转，并以此带动地方的经济增长。经济增长的目标反过来又促进了土地资源的资本化，进而加剧了地方政府债务的逐笔扩大。
2.政府间的支出责任界定不够清晰。由于缺少相关的法律、法规、文件、规章等，政府负责和社会承担的支出范围不明确，中央与地方政府之间的支出界限和责任划分不清晰。如基础设施建设、城市改造等投资金额比较大的项目可以吸纳社会投资进行建设的，往往是由政府直接投资，而像是公共卫生、医疗服务等应由政府承担的社会基本服务的却向市场开放，由市场来决定。由于体制的问题，使地方债务不断增加。
3.地方政府财源欠缺。分税制改革后，中央政府将财力高度集中，地方政府的大部分收入都要回归中央，中西部等欠发达地区主要是靠中央转移支付维持运转使。而多项转移支付项目要求地方配套30%～40%的资金，在地方自有财力严重不足的情况下，加剧了地方财政的收支矛盾。不少地方政府为履行职责，保障支出需要，千方百计筹集非税收入，同时也增加了地方债务。
三、可能存在的问题及建议
当然，落实新的预算法等相关法规，建立新的地方政府融资体制将面临许多困难，需要做大量细致的工作。比如，第一，地方政府用PPP机制将基础设施等项目推向市场，有一定超前性。一方面，我国各地探索PPP机制的时间不长，制度环境不够成熟，政府部门作为业主，在设计机制方面也没有经验，目前，地方政府更多的是将PPP视为偿还前期债务的一种方式，存在较大风险；另一方面，是不是所有能推向市场的业务都必须彻底推向市场？在理论上也存在一些争议。第二，财政部门与融资平台公司的关系面临重塑，如何逐步消化地方政府的现存债务量。长期以来，作为地方政府小金库的融资平台其资产和负债等没有被纳入财政预决算。然而，在本轮债务管理新政中，融资平台将面临重新分类，财政部门负责管理公益性的融资平台，而盈利性的融资平台将直接进入市场、不再与财政挂钩。从管理能力而言，财政部门面临较大的挑战。当融资平台庞大的债务回归财政系统后，如何来优化债务结构和消化现有债务呢？许许多多问题都亟待解决。
首先，建立收益和风险分担公平对等的机制。社会资本与政府之间的收益和风险需公平承担。目前，对于项目的论证、可行性研究等前期工作主要是政府负责，其中，对于财务指标的可行性研究和未来现金流的预测、以及利益的分配等难以准确衡量和确定，因此为避免PPP模式像BT模式一样沦为地方政府吸金的工具、如何使社会资本在不亏损且有一定盈利的基础上参与到项目中，实现政府和社会资本的双赢是亟待解决的一个关键问题。
其次，建立、健全与支出责任相匹配的财力保障机制。财力保障是落实政府责任的基础条件，也是深化财政体制改革的核心。按照中央与地方支出责任的划分和不同地区的支出标准，要实事求是地测算各省、自治区、直辖市、市、县级政府的基本财力需求，并给予保障。
最后，必须强调，政府财政预算管理应严格遵守和执行国家相关法规，做到有法可依、有法必依、执法必严和违法必究，切实履行法律责任，做好法律宣传教育工作，企业和民众也应履行法律义务，维护自身合法权利，对政府财政预决算实行有效监督。
参考文献
[1]全国政府性债务审计结果[R].北京：人民出版社，2013：4-5、11-12.
[2]国务院关于加强地方政府性债务管理的意见[R].北京：人民出版社，2014.
玉素甫2009年3月29日
财预[2008]406号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，财政体制改革的不断深化，乡镇财政面临着新的形势与任务，在职能转变与规范管理方面也存在一些突出矛盾和问题。为适应落实科学发展观、统筹城乡发展的要求，逐步构建覆盖城乡的公共财政体系，切实发挥乡镇财政的作用，现就加强乡镇财政管理等相关工作提出以下意见。
一、完善乡镇财政管理，做好农村公共服务
要健全乡镇财政预算制度，坚持量入为出、收支平衡的原则，科学合理地编制乡镇财政收支预算。要切实保障乡镇党政机构行政和社会管理等基本运转的支出需要。要适应统筹城乡发展的要求，增加农村基础设施建设，支持农业和农村社会事业发展，努力满足农村社会基本公共产品和服务需求。要健全乡镇基本支出定员定额管理，严格控制预算追加，切实增强预算的约束力。要规范乡镇财政预算执行，深化“收支两条线”改革，稳步推进国库集中支付制度和政府采购制度，积极探索通过政府购买等方式提供公共服务和公共产品。要加强和规范农村收费管理，坚决取消不合法、不合理收费，优化农村经济发展环境。要按照政务公开的要求，及时公开预算及执行、专项资金分配和使用等情况，自觉接受社会监督。要切实加强乡镇债务管理，坚决制止发生新的乡镇债务。要建立激励约束机制，通过奖补等方式，鼓励、引导和督促乡镇政府积极化解逾期债务。
二、做好涉农补贴工作，认真落实惠农政策
要充分利用乡镇财政贴近农村、直接服务农村的优势，发挥乡镇财政在落实涉农补贴政策中的作用。乡镇财政要会同有关部门认真做好涉农补贴对象的申报、认定、审核和公示等工作，确保符合条件的补贴对象全部纳入政策保障范围。要积极创新涉农补贴资金发放方式，逐步将直接补贴给农民的资金纳入“一卡通”或“一折通”发放范围。要积极创新为民服务方式，对居民申请办理涉农政策咨询、补贴资金发放等服务事项实行“一站式”办结，努力为农民群众提供优质、便捷、高效的服务。要加强涉农财政补贴信息化管理工作，建立健全涉农财政补贴信息管理系统。
三、参与专项资金监督管理，提高资金使用效率
乡镇财政要积极参与专项资金的监督管理，对于列入乡镇财政预算的专项资金，要建立健全项目库管理制度，加强项目论证、立项、申报、实施等各环节的监督，严防截留、挪用、挤占专项资金的行为发生。对于上级财政部门直接管理、未列入乡镇财政预算的专项资金，包括农林水专项、农业综合开发、环境保护、土地开发整理、国际金融组织和外国政府贷款等，上级财政在下达资金时，要同时抄送项目所在地市（县）财政局，市（县）财政部门要分解告知有关乡镇财政所，建立上级财政与乡镇财政以及乡镇
财政之间的信息沟通机制，保证乡镇财政全面掌握有关专项资金的政策、额度、项目要求等情况。乡镇财政要加大对上述各类专项资金使用的监督检查和跟踪问效，及时将资金使用中的存在问题、项目实施效果等信息上报上级财政部门。
四、加强财务监督，健全乡村理财机制
要建立和完善乡镇行政事业单位财务管理制度，统一财务开支范围和标准，严格规范财务收支行为。要推行乡镇行政事业单位财务公开制度，建立健全民主理财机制，广泛接受社会监督。要加强乡镇国有和集体资产管理，建立健全资产购买、处置、登记和台账制度，做到资产实物管理与价值管理相统一，防止资产流失。要加强乡镇财务监督检查，及时查处违法违纪行为，严肃财经纪律。要建立健全村级组织运转经费保障机制，加大对村级财政补助资金的监督管理，积极推行“村账乡管”试点工作，由乡镇财政会同有关职能站所代理村级财务会计核算，全面提高村级财务管理水平并定期公示。
五、搞好队伍建设，提高乡镇财政管理水平
要按照深化乡镇机构改革的要求，适应乡镇财政职能调整，加强乡镇财政建设，完善乡镇财政机构，合理确定乡镇财政编制。要强化干部队伍建设，着力提高财政干部综合素质，制订乡镇财政人员岗位条件和培训规划，选拔业务素质高、工作能力强的同志充实乡镇财政队伍。要推进乡镇财政信息化建设，加强业务学习，适应财政管理科学化、精细化的要求。要贯彻为民、务实、清廉的要求，加强反腐倡廉建设，落实“为国理财、为民服务”的财政工作宗旨，转变工作作风，提升乡镇财政干部的综合素质和工作能力，提高乡镇财政管理水平。
六、创新体制机制，为乡镇财政工作创造良好条件
要根据乡镇经济发展水平、税源分布等情况，区别对待，合理确定乡镇财政管理体制，妥善处理县与乡镇财政分配关系。要完善省以下财政体制，加大转移支付力度，努力缩小地区间财力差异，逐步建立县级基本财力保障机制，为乡镇财政履行职能提供必要的财力保障。要按照《财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知》要求，深入推进“乡财县管”改革，建立符合当地实际的财政管理方式。
各地财政部门要按照本意见的要求，深入调查研究，广泛听取基层意见，制定措施，切实落实，充分发挥乡镇财政职能作用，促进农村经济和社会发展。
加强市本级财政支出预算管理的
实施意见
根据市政府《关于推进财政预算科学化精细化管理的意见》（扬府发[2010]231号）精神，为积极探索以预算为中心的财政支出管理模式，不断加强财政支出预算执行管理，进一步加强市本级财政支出预算管理工作，特制定本实施意见。
一、加强财政支出预算管理的总体要求
坚持预算编制、执行、监督、绩效“四位一体”的科学化精细化管理理念。以强化预算管理为目标，细化预算编制，强化预算意识，增强预算约束力。
（一）按照“有预算不超支，无预算不开支”的原则办事。强化预算约束力，不得随意突破既定预算，更不得越权调整预算。
（二）按照“先有预算，后有支出”的程序办事。强化预算意识，不得擅自增加支出项目或改变项目支出内容。
（三）按照“先有使用办法，后有资金安排”的要求办事。强化效率优先，区别轻重缓急，注重项目资金整合，提高资金使用效益。
二、规范预算追加程序，强化预算约束力
机动经费中调剂解决。
（二）津贴、补贴经费。严格执行国家、省出台的各项津贴、补贴政策，建立健全津贴、补贴发放审批制度，控制发放范围和标准。各部门单位应严格按规定的范围和标准发放，不得随意扩大范围和变相提高标准。对于当年国家和省市出台津贴、补贴标准调整政策，需追加经费的，按规定的程序办理。
（三）办公设备经费。部门单位由于工作原因需追加办公设备经费的，应先向市政府提出申请，财政部门按照合理配备使用的原则，提出初审意见，每年分两次（上半年、下半年各一次）上报市政府，经市政府领导审批同意后办理追加手续。
（四）办公用房维修经费。预算金额在30万元以内的维修项目，由部门单位向市政府提出申请，市政府批转后，财政部门可委托专业机构评估提出初审意见，每年分两次报市政府领导审批同意后办理追加手续。30万元以上的维修项目按规定程序办理。
（五）会议经费。严格执行会议审批和经费审核制度。各部门单位应充分利用现代通信技术手段召开电视电话会议，坚决制止召开无实际效果的研讨会和联谊会。
1、一、二类会议经费（党代会、人代会、政协全会等综合性会议，以及全市性表彰会议）经市委市政府领导审批同意后，财政部门按规定追加预算。
2、其他会议经费（含以政府名义召开的部门会议和部
议专题研究，并报市政府领导研究同意后，财政部门按规定程序办理相关手续。
3、用财政资金安排购置公务用车的，要按指定车型且必须通过政府采购的形式购置。执法用车购置一般不得超过公务用车标准，特种车辆除外。
4、凡批准购置和更新车辆的部门单位，旧车未到报废年限的，在办理新车购置手续时，必须将旧车上交财政部门，经市政府领导研究平衡后办理调拨。
（八）公务接待经费。严格控制公务接待的范围和标准，规范公务接待经费审批。
政府重要接待经费仍实行归口管理原则，统一由市接待办等部门根据市委、市政府计划安排，编入部门预算。各部门单位不单独安排接待经费。本着勤俭节约的原则，加强接待经费审批管理，将支出控制在预算范围内。
（九）节庆活动经费。根据市委、市政府重大节庆会展招商活动总体安排，承办活动的牵头部门要充分发挥市场机制和利用市场资源，压缩一切不必要的费用开支，勤俭节约、精打细算编制详实的支出预算。支出预算经财政部门审核并报市政府批准后安排。
对由部门单位组织参加市域外的或未经市政府批准而接办、承办的商品交易会、展销会等活动，原则上由部门单位自行承担相关经费。
（十）各类临时性项目经费。市政府《关于推进财政预算科学化精细化管理的意见》中明确，要严格控制各类临时
果为向导，以项目成本为衡量标准，以绩效评价为核心的绩效目标管理体制，逐步完善财政资金使用绩效评价体系，提高资金使用效益。
（五）加强监督和检查。各部门和单位在严格执行预算的同时，要挖掘潜力，增收节支，加强资金管理。市监察、审计、财政等部门要加强效能监察和监督检查，对违反规定，套取、截留和挪用项目资金的部门和单位，应予以追缴并按照相关法律法规实施处罚和处理。
班级：会计081601
学号：200816040134姓名：栗靖宇
预算外资金是财政资金体系的重要补充，在经济发展过程中起着重要作用。因此，如何加强预算外资金管理，减轻财政压力，维护财经纪律，从而有效地发挥预算外资金作用，具有十分重要的现实意义。
作为预算内资金的重要补充，预算外资金在满足政府履行其职能需要、减轻财政负担方面发挥了积极作用。目前我国的预算外资金管理还存在很多问题，影响其作用的发挥。本文围绕我国预算外资金管理中存在的问题及解决对策提出个人的几点看法。
一、我国预算外资金的特点
预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，按照国家法律、法规和有关规章制度，收取、提取和安排使
用的各种财政资金。它具有这样几个内涵:预算外资金属于国家财政资金的范畴；其预算和使用方法，都必须按照国家有关规定和授权收取和使用；预算外资金也应该纳入预算管理。预算外资金的特点是来源分散，监管困难，数目难以准确估算。
上世纪90年代，我国的预算外资金进入迅速膨胀时期。1996年，国家明确了对预算外资金实行“收支两条线”管理，此后预算外资金除个别年份有所增长外，总的来说，处于稳定并略有下降的态势。
二、我国预算外资金管理存在的主要问题
1.预算外资金收支管理粗放。按照预算外资金管理的要求，各单位应按照财政部门的规定编制预算外资金收支计划，财政部门按照经费定额和开支标准对该计划进行审批后，汇总编制总计划。但实际的执行情况是，有些单位没有收支计划，财政部门也很难形成规范的汇总预算，只是粗略地按基数加增长的办法编制并下达预算外资金收支计划。具体收入时，有的单位只是将专户资金一缴了之，没有具体的资金项目名称，造成收入来源不清；支出时由于没有明确的定额标准计划，资金的使用仍处于“以收定支”阶段。预算外资金管理粗放，给用款单位挤占挪用资金提供了可乘之机。
2.应纳入预算外资金管理的项目仍游离于财政预算管理之外。从财政的资金管理看，一方面预算内资金短缺，收支矛盾突出；另一方面一些国家已明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金，财政仍作为预算外资金管理，使本应纳入预算的资金游离于财政预算管理之外。究其原因：一是原编制为自收自支的事业单位，一旦将其收入纳入预算管理，就要理顺各方面的管理关系，这不仅要加大各部门的管理成本，而且会突破各自的管理指标；二是就单位而言，收费收入不足以抵顶其正常支出，因此改变财政管理方式，就意味着财政负担加重；三是执收单位作为征收主体在认识上存在偏差，担心纳入预算管理后对其经费保障产生影响，主观上不愿意把专户资金纳入预算管理
3.预算外资金的监督检查机制不健全。目前预算外资金的监督检查普遍存在着“重收入、轻支出”的现象，一味强调纳入财政专户管理和缴存比例，忽视了支出上存在的问题。虽然财政在拨付资金时，根据用款单位上报的用款计划进行了核定，但财政资金划出以后，用款单位怎样使用、用到什么地方都不得而知。近几年审计查处的一些单位擅自扩大行政开支范围、乱发津贴、私费公付等问题，反映了预算外资金使用效益十分低下的情况。
4.征缴模式陈旧、程序不科学。尽管近几年各地都积极推行预算外资金“单位开票、银行代收、财政统管”的征管体制，但由于种种原因，一些地区仍处于自存自缴的状态。而预算外资金收入过渡户的存在，给个别单位截留预算内外收入、坐收坐支预算内外资金提供了可能。另外，由于征缴程序不严密、不科学，也容易形成资金体外循环。
5.相关政策和配套措施缺位。根据预算外资金管理的要求，行政主管机构可以按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中一部分管理费，但该办法对管理费的收取方式、标准、票
据使用、支出范围及资金管理都没有做出具体明确的规定。目前，一些地方迫于强大的财政压力，不得不要求预算部门自行解决一些财政支出，因此一些主管部门就以各种名义向下属单位收取管理费。由于没有具体的政策规定，一些单位超标准收费、使用不合法票据及白条收费，进而逃避专户管理、违规投资基建，甚至隐瞒收入、私设小金库等问题时有发生。
三、加强和完善预算外资金管理的措施
1.深化“收支两条线”管理改革，强化财政综合预算管理。根据国务院转发财政部深化“收支两条线”改革意见，目前我国总体上是依照与人民群众生活相关程度，采取逐步将预算外资金纳入预算管理的做法。因此各级财政首先要将国家明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金全部纳入预算管理，相应支出通过预算予以安排。
2.强化预算的刚性和完整性。对有预算外资金收入的单位要严格预算管理，认真编制综合收支预算，统筹考虑预算内外收支，将预算内外资金捆绑一起，支出按定额统筹安排，作为预算内资金的补充，以弥补人员经费、公用经费的不足，充分发挥财政资金的整体效益。应严格执行财政部门核定的项目、范围和标准，统一各部门、单位奖金、福利发放标准，做到透明化。
3.积极借助智能网络管理系统，规范预算外资金管理。规范预算外资金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到应收尽收。要以收费票据为资金监管源头，利用现代科学技术手段赋予财政票据信息功能，再借助收费单位、代收银行、财政三家之间强大的网络管理系统，彻底建立起一个“单位开票、银行代收、财政统管”的预算外资金征管体系。所有收费通过银行代收，不仅便于财政性资金集中纳入财政管理，增强财政调控能力，使财政专户发挥“准国库”的功能，而且还构建了财政部门与执收单位间高效的收费票据领购、核销管理模式，可以大大提高财政部门对执收单位收取预算外资金的监控力度，有力地遏止自立收费项目、自立收费标准等乱收费行为。
4.切实完善配套措施和法规建设。近年来尽管我国出台了大量的财政法规，但相对于我国市场经济发展而言仍处滞后状态，加之财政法规层次较低，财政法律、法规之间，以及同其他法律之间在涉及财政经费投入和财务管理方面存在冲突和矛盾，影响了法律的严肃性。因此，要尽快建立、发展和完善市场经济条件下的财政法制体系，为财政体制改革提供制度保障，推动预算管理制度的改革和建设向纵深发展。预算外资金管理改革要与财政管理制度改革、政府机构改革及经济体制改革等结合起来，才能切实贯彻执行国家的财经法规，并达到相互促进的作用，进而对现行的政府性基金和纳入预算管理的预算外资金管理方式进行规范和完善，真正发挥财政部门应有的管理监督作用，努力提高预算外资金的管理效率。
5.切实加强对预算外资金管理的监督检查，充分发挥预算外资金的效益。要把对预算外资金管理的监督检查作为财政监督的一项主要内容进行经常性定期检查。认真检查收费项目、范围、标准；检查票据的使用情况；检查预算外资金的存储使用情况；检查预算外资金的预算执行情况，对预算外资金实行跟踪问效。通过检查，合理引导预算外资金的流向和流量，使预算外资金在财政的宏观控制下管好和用活，充分发挥预算外资金的效益。
总之，我国的预算外资金管理已经取得一定成效，但仍缺乏具体有效的法规制度及运行机制的保障，财政管理尚未完全到位。因此，必须重视并解决预算外资金管理中存在的问题，切实加强对预算外资金的监督检查，充分发挥预算外资金的效益。
一、成因与现状分析
预算外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。主
要包括：法律、法规规定的行政性收费、基金和附加收入等；主管部门从所属单位集中上缴的资金；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金；其他未纳入预算管理的财政性资金。[1]
我国的预算外资金产生于计划经济时代，与政企合一、统收统支的财政管理体制相伴而生。在计划经济体制下，所有的财政收支都要由中央财政部门进行统一管理，然而各地区、各部门经济发展的不平衡状态和各行政、事业单位具体的环境、条件都千差万别的现实又使得财政很难做到绝对的统收统支, 中央于是将几项零星的收入划给各部门和单位, 让其收收自支、自行管理, 开始主要是一些农业税附加收入和机关生产收入, 这便形成了最初的预算外资金。[2] 改革开放以来，随着政府让利放权、国企改革等一系列政策的出台和实施，预算外资金成为我国财政改革的突破口甚至是中坚力量，在各项财政收支中更是异军突起，呈现迅猛增长之势乃至最终一发不可收拾。下表显示了几十年中我国预算外金的发展状况：
预算外资金情况一览表[3]
年份 预算外资金数(亿元)相当于预算内资金的%
1953 8.9 4.2
1957 26.33 8.5
1960 117.78 20.6
1965 75.56 16
1976 272.32 35.5
1980 557.4 53.5
1984 1188.46 81
1987 2028.8 89.7
1993 3243.31 94.5
可见，我国预算外资金的规模一直呈现不断扩大的趋势，尽管1993年后的几次调整使得这一状况有所改观，但预算外资金占预算内资金的比例仍然保持在25 %左右。此外，由于监管不力，法律失控等原因，事实上还存在大量由于部门和单位以分散账户、规避票据管理等方式隐瞒而没有反映到统计数据中的收入。这些收入和相应的支出几乎完全处于人大的法制监督和国家的财政管理之外，不受约束的权力的恣意膨胀更是导致政府宏观调控职能弱化、财政政策偏离预期目标、“三乱”和“小金库”屡禁不绝以及腐败现象大量滋生等严重恶果，对我国财政的稳定、健康和持续高效发展提出了巨大挑战。
二、对策与应然思考
以上分析可以看出，预算外资金在我国财政收入中所占比例相当之大，而由于事业单位和行政部门巧立名目规避票据控制、分散账户逃避审计监督等技术手段取得的“预算外的预算外资金”的数目之巨更是不得而知。这些完全没有权力机关授权和监督处于法律调控之外财政资金的大量存在，与我国不断深化的法治改革和宪政民主的基本要求背道而驰。财政民主是宪政民主的应有之义，由于财政这一特殊权力资源本身的重要性使得财政民主对于宪政民主的实现具有至关重要的意义。财政民主的首要要求即是重大财政事项要经过权力机关的审批，财政的收支和管理都要处在权力机关的监督之下。[4] 预算，作为权力机关监督政府财政运行的主要手段，是实现财政民主的重要途径。预算外资金的本质即权力机关审查和监督范围外的资金，这些资金的存在和运作必然大大损害了权力机关对于国家财政事项的决定权和预算制度的权威性。因此，必须将预算外资金全部纳入全国人大的审查和监督范围之内，这样才能真正符合财政民主的根本要求。预算外资金迅速膨胀的另外一个原因是缺乏有效地法律监督，这些资金的收取和支出不仅不在全国人大的审批范围之内，而且也处于“法律失控”的状态。加强预算外资金管理的法制化建设。虽然国务院、财政部都相继制定了一系列关于预算外资金的管理办法，如1996 年国务院《关于加强预算外资金管理的决定》和最近刚刚公布的《财政违法行为处罚条例》，财政部制订的《预算外资金管理实施办法》、《中央预算外资金财政专户管理暂行规定》等一系列的配套规章，但这些立法都处在行政法规、规章的级别，而且标准很不统一，有些规定甚至互相抵触。[5] 这些法规、规章在实施过程中对于预算外资金的监督和管理起到的作用事实上微乎其微，对于遏制有关部门和单位的财权扩张并没有达到预期效果。因此，在当前不可能完全杜绝预算外资金的情况下，应当由全国人大制定一部专门针对预算外资金管理的法律, 规范各级政府的立项审批、收支管理、监督检查、法律责任、违纪处罚等内容, 将预算外资金的收支和管理真正纳入到“法律之治”的轨道上来。
从经济学的角度看，预算外资金的存在也是不合理的。其不仅导致了大量的社会问题，诸如“三乱”、“小金库”、“过路财政”、“部门苦乐不均”以及腐败大量滋生，还大大弱化了政府的宏观经济职能，使得很多财政政策和措施难以实现其预期目标。经济学勾画的公共财政模型，政府最本质的三项职能是提供公共品、宏观调控经济和收入再分配。预算外资金的存在，一方面虽然带来了部门、单位自主财政的效率和利益，另一方面却使得政府后两项职能大大削弱，因而使政府在预算外资金的存废与否的争论中处于进退维谷的尴尬境地。其实，预算外资金纳入预算并不必然带来相关部门和单位资金运用不畅或低效，关键在于对于资金的管理和监督制度。纳入预算范围之内，在权力机关的审批和预算法的双重约束下，这些财政资金必然能更加有效地得到利用，对国民经济的发展发挥出更大的作用。[6]
二是加强资产收益管理。按照收入“一个笼子”的要求, 在编制部门预算时, 将资产处置收入和对外投资收益, 一律作为政府非税收入, 缴入财政专户, 实行“收支两条线”管理, 纳入单位预算。
三是资产管理实行信息化。建立资产管理信息化网络系统, 资产新增、出租、处置、对外投资等事项实行网上登记、处置、审批, 实现资产动态管理, 为部门预算编制提供基础数据。
一、鸣凤镇预算管理现状
鸣凤镇共有8个社区、6个行政村，财政供养人员94人（行政76人、事业18人）。自2013年体制上收后，鸣凤镇镇级财政预算仅涉及到镇政府一个部门。在预算编制上，该镇始终坚持编制原则，严格按照预算编制程序和口径编报镇级财政预算。在收支测算上，严格按照《远安县2012年至2016年乡镇财政体制测算说明》执行。预算编制完成后，按要求提请镇人代会审议，经人代会批准后予以执行。在预算执行上，严格按照预算批复执行，强化财政监管职责，规范预算调整行为，实行全过程动态管理。总的来说，全镇预算管理情况较好，内容编制全面、程序合法、监管有力。
二、鸣凤镇加强预算管理的做法
（一）把握编制原则，让预算编制公开透明。
1. 预算编制原则。坚持四大原则：一是以收定支，量入为出，收支平衡，不打赤字预算;二是财政体制不变，认真执行县政府下达的乡镇财政体制;三是保工资、保运转，先重点、后一般的原则;四是标准统一、口径一致，做到公开、公正、公平。
2. 预算编制程序。从2014年开始，镇财政所经费预算编制采用“二上二下”程序，按照县财政局“统一编制范围、统一编制口径、统一编制标准、统一预算文本、统一时间规定”的要求，按时保质完成2014年部门预算编制工作。
3. 预算编制口径。在财政收入预算方面，一般按照县政府下达财政增长指标，乡镇根据此指标并以不低于此指标的口径进行预算收入编制。在财政支出预算方面，按照远安县体制说明为依据进行计算，一般实行以收定支的原则，即实现了多少收入安排多少支出。
（二）加大监管力度，让预算执行不再跑偏。
1. 强化监管。乡镇预算经批复后，严格按照预算批复执行，对预算资金使用过程进行监督，对预算资金使用效益进行考核评价，做到“事前有计划、事中有监督、事后有评价”，实现了对预算资金使用全过程的追踪问效管理，进一步提高预算资金的使用效益。
2. 检查分析。运用预算实绩和有关资料进行对比分析。具体说来，检查分析预算收支执行情况要有全面、准确的数据资料，不仅要有当年本期资料，同时还要有以往的资料。整理汇总后，以本期完成实绩与年度预算对比，与上年同期对比，找出进度快慢、增减原因和差距。同时，与镇工农业总产值完成情况对比，看看镇财政收入增幅是否与之相适应。通过全面对比，抓住对收支影响较大的问题，进行解剖分析，摸清情况，提出措施，解决问题。
（三）严把三关，认真做好预（决）算编审工作。
1. 把住预算质量关。在支出预算中硬化基本支出、细化公用支出、优化项目支出、强化预算约束。特别是对公用经费指标，要求政府各部门在年初拿出部门预算，细化到每个具体支出项目，通过人代会审定后再执行。通过细分，有效控制预算执行的弹性和随意性。
2. 把住预算调整关。乡镇财政的年度预算执行方案批准后，原则上一般不予以调整。如果发生短收或者增支因素，使原收支平衡的预算执行出现赤字，则需要调整预算。调整数额较大的，必须报乡镇人大批准。因突发事件及其他难以预见的特殊支出，在当年的预备费中解决。
3. 把住决算编审关。认真执行《预算法》，真实反映财政收支情况，确保财政收支平衡，总结和分析预算执行结果，及时向领导提供预算执行情况，适时提出调整、修正建议，并做好年度决算编审工作。
（四）把握重点，积极做好预算收支执行分析。
1. 抓住对国家相关政策执行情况的检查分析。查找收入是否按政策，支出是否按预算，调整是否按程序;税收是否依法及时、足额组织入库;其他预算收入是否按预算级次、分成比例正确划分，有无截留、挪用现象;各项专款是否按规定专款专用，有无随意调剂、挤占、挪用情况。
2. 预算收支内容的检查分析。在财政收入方面，检查分析重点放在税收上。重点检查分析纳税对象（纳税人）应纳税额是否足额、及时入库，有无挪用、拖欠、甚至偷漏现象;有无违反规定退库或应退未退以及金库“空转”等调剂财政收入现象。在财政支出方面，主要看正常经费是否按进度拨付和支付，有无超预算使用，确保专项支出拨付按进度，支出有依据，使用有效果，专款专用。
（五）认真履责，做好国库集中收付管理工作。
严格按照上级要求，做好指标台账管理;按时进行预算内外往来资金和专项资金指标的拨付，及时为单位办理审批拨款业务，并监督单位用款情况;每月与国库、资金会计及各单位进行对账，做到日清月结、账目清楚。
三、鸣凤镇预算管理存在的问题
相对于充分履行乡镇财政职能的要求和今后一个时期农村财政经济形势来说，鸣凤镇财政预算管理存在以下问题，需要采取切实有效的措施加以改进和提高。
（一）预算编制不规范。预算编制内容过粗;预算编制范围不完整，很多内容没有涵盖进去。
（二）预算执行随意性大。预算管理的基础工作比较薄弱，在日常资金安排中缺乏预算指标的约束，拨款随意性较大，指标与拨款不一一对应，往往出现无预算、超预算的拨款现象。此外，不可预计性因素太多。
（三）预算执行不严肃。由于乡镇管理事务的复杂性及乡镇领导对预算管理的意义缺乏足够的认识，镇财政所没有效充分发挥财政监管职能，致使乡镇财政支出的随意性较大。
（四）人大监督流于形式。镇人大对镇财政的监督只局限于每年的人代会，而报人大批准的预算草案编制不细，过于笼统，人大只能审议要花多少钱，但不清楚花到哪些具体项目上、产生什么效益。这无形中给人大代表履行职责带来了很多不便，在客观上造成了预算审查只是程序性的举手表决，走走过场，并没有实现实质意义上的监督。
四、进一步做好预算管理工作的建议
针对预算管理中存在的问题，提出如下建议：
（一）完善预算编制方法，推行部门零基预算。要科学测算预算收入，按有关政策规定和镇政府实际，认真预测各项收入，实事求是编报各项收入预算;在编制支出预算时，要根据测算的可用财力安排支出，充分把握人员情况、日常运转、乡镇发展需求等情况，并以此为基础， 准确测算人员经费、公用经费发展性项目支出，确保有限的预算资金用于最有价值的项目和用途上，以提高效益为目标，编制具有前瞻性的支出预算。
（二）细化预算编制，提高预算年初到位率。基本支出预算要如实、准确地反映镇政府机构编制、人员、经费等基础数据及变化情况，增强预算编制的公正和公开。政府部门的专项业务经费预算必须细化到每个项目和科目，财政所再将部门预算细化落实到具体项目和相应的政府收支分类科目，在执行过程中严格按支出项目和科目对号入座，强化管理，提高预算约束力。
（三）规范预算支出审批程序。要强化财政所职能，提高财政控管能力，所有涉及财政性资金的支出必须经财政所审核后拨付，实行全程动态管理。列入预算的支出由单位提出申请，由财政所长、镇长审批后拨付;需追加支出预算的部门，由单位打请示报告，财政所审核、分管镇长、镇长审批后拨付。对因特殊情况变化出现的预算项目超支或变更的预算业务，也要规范预算调整行为。
（四）构建乡镇预算执行监管体系。建议借助财政业务综合管理平台，建立融集中支付和会计核算为一体的预算执行监管系统。利用国库支付系统的支付信息作为记账信息，自动生成记账凭证，统一预算会计科目体系，在对经济分类科目进行类、款明细核算的基础上，进一步细化到项级。将财务核算和资金管理有机结合，系统对每一笔收入和支出都从资金来源、资金性质、功能分类、经济分类进行全方位核算。预算执行监管系统中可以设置凭证查询、科目余额表、总账、明细账和会计报表等，以便于汇总查询所有的记账凭证、账簿和报表，分析凭证填制是否规范，是否及时进行了账务处理等，以便及时发现问题、解决问题。
（五）强化人大监督，审议预算草案。镇人代会必须根据细化的收支预算草案及其应实现的事业成果与应取得的社会综合效益逐一进行审核，审议后再决定批准与否或提出修订议案。同时，要定期审查镇财政预算执行情况，做到全方位监管。
（作者单位：湖北省远安县鸣凤镇财政所）
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