应急管理工作思路（精选8篇）
一、总体要求
深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记关于应急管理的重要论述，认真贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，按照省、市党委政府决策部署，结合X市应急管理“十四五”规划，围绕X工作主线，加强责任体系、基层基础、标准规范、能力提升和应急文化建设，坚决防范化解重大安全风险，为X打造X，争当高质量发展建设共同富裕示范区的城市范例提供良好的应急保障和安全基础。
二、重点工作
2022年，全市应急管理工作要着力加强“五个建设”，高质量推进各项工作落地见效。
（一）全力推进X攻坚行动。
围绕“防风险、除隐患、保安全”以及“平安护航党的二十大”目标，坚持“聚焦重点、精准防控、多措并举、综合施策；完善预案、强化演练、夯实基础、提升能力”，紧盯安全生产重点行业（领域）和X会严控区域和重点区域，全面落实安全风险分级管控和隐患排查治理闭环管理，开展各类安全生产专项整治行动，严厉打击各类安全生产非法违法行为，全面提升生产安全事故防范、自然灾害防治和应急处置能力，坚决防范较大及以上生产安全事故和社会影响较大事件发生，为高水平办好X会和党的二十大胜利召开提供安全稳定的社会环境。（二）加强责任体系建设，狠抓责任落实到位。
一是构建政府部门安全监管责任长效机制。强化安委办统筹协调机制建设，完善安委办统筹、专委会各负其责运行机制，推进党委巡察、安全生产巡查、人大专项监督、责任制考核四项工作；用好约谈、通报、督查、组团服务四个手段。强化“三个必须管”责任机制建设，进一步优化部门责任制考核。以“重大安全生产问题清单”为抓手，迭代完善市、区县、镇街三级问题常态发现、动态管控、闭环整改工作机制并高效运行，推动地方党委在解决重大安全问题中发挥关键性作用。二是构建压实企业安全主体责任长效机制。研究制定相关政策文件，制定出台《X市生产经营单位安全生产主体责任规定》《生产经营单位从业人员安全生产举报处理规定》《X市生产安全事故惩罚性赔偿管理办法》；设定企业主要负责人行政处罚率，以专项或联合执法为切入口，切实压实企业主体责任；严肃事故调查，强化责任追究，全年开展2次事故调查“回头看”；推动开展安全生产重点领域公益诉讼工作。强化常普常新风险管控效能，迭代升级“逢查必考”信息系统，结合省工业企业安全在线、市工矿危化安全生产监测监控信息系统，落实企业分级监管责任和全员安全责任。加大企业违法行为曝光力度，及时开展信用联合惩戒。加强安全生产标准化建设，出台定级实施细则，全年完成500家达标企业评审，高危行业企业和规模以上企业全部完成标准化自评工作。构建新型标准化体系，到年底化工医药领域重大危险源企业创建并达标达到100％。分步规范安全生产考试点监考装备、人员及运行流程，全年“百万员工安全大培训”不少于X万人次。（三）加强基层基础建设，打通应急神经末梢。
深化基层应急管理机制建设，逐步形成市、区县、镇街、村社四级一体化应急管理工作格局。一是加强基层应急消防管理站建设。按照“五个标准化”要求，分阶段推进基层应急消防站规范化建设，每季检查、通报基层应急消防管理站设置和运行情况。召开全市基层应急消防体系和能力建设现场会并完成20家三星级站所挂牌；12月底前100％完成基层应急消防管理站建设，三星级站所创建率达30％、四星级站所创建率达10％。二是加强乡镇综合应急救援队伍和网格员队伍建设。完成191个乡镇（街道）综合应急和消防队伍组建，培育20支示范队伍；制定乡镇综合应急和消防救援队伍标准化建设规范和训练大纲，推进队伍、队部、装备、制度等规范化建设，业务训练每月不少于1次，组织开展对救援队负责人上岗培训，提升队伍救援能力。指导各地制定网格员具体化、差异化责任清单，开展全员培训，并建立运行机制。三是加强基层应急管理规范化、责任化、机制化建设。督促各区县市建立完善乡镇（街道）应急管理领导小组工作机制。出台《乡镇（街道）安全生产委托行政执法规程》和《乡镇（街道）安全生产行政执法培训手册》，加强执法人员业务培训，提升基层执法规范化水平和办案能力。（四）加强规范标准建设，提升应急管理水平。
通过业务流程标准化建设，做到环节定准、过程定细、管理定序、责任定人，提升应急管理规范化水平。一是加强基层防汛防台体系标准化建设。汛前出台“5＋1”基层防汛防台体系建设实施细则，到年底区县市级基层防汛防台体系标准化建设率达100％；推进极端天气灾害短临预警分析平台应用，制定下发极端天气风险防范应对工作措施、极端天气社会公众联动机制和防御指南。开展防汛防台和涉X区域短临等应急演练。二是加强应急管理执法体系标准化建设。出台X市应急管理行政执法办案规范化建设实施意见，指导规范全市应急系统执法软件和硬件标准，推进全系统执行规范化办案标准手册，标准化建设问询室、配备车辆、配备执法人员装备。三是加强突发事件现场指挥部标准化建设。制定现场指挥部演练规范、可视化调度系统操作管理规范，完善现场指挥部应急抢险、应急处置程序，加强可视化指挥调度体系应用演练，实现可视化指挥调度连通率、30分钟响应率和连线质量达标率“三个100％”，提高应急处突实战能力。四是加强避灾（难）安置场所及体验馆规范化建设。制定X市应急避难场所建设标准，2022年完成300家避灾安置场所规范化建设。规范应急体验馆建设标准，至2022年底原则上各区县市至少建成一家综合性I类体验馆，全市建成各类体验馆143家。五是加强企业分类分层监管标准化建设。汇聚固有风险和动态风险数据，研究提出工业企业安全风险判定模型，对全市工业企业进行红橙黄蓝风险分级。出台工业企业分级分层监管办法，动态调整企业风险等级，确保工业企业重大安全风险可防可控，重大安全隐患闭环整改。（五）加强应急能力建设，提升应急处置战力。
一是强化干部履职能力。出台《X市应急管理能力提升教育实施意见》。统筹全市系统开展党建联盟建设，严格落实区县市应急管理局班子双重管理有关规定，用好及时奖励制度，打造适应新时代要求的应急管理干部队伍。二是强化安全风险防控能力。危矿领域：围绕X安保，形成高危行业点、圈、面三层防控体系。推进化工园区整治提升，全市危化生产企业控制在90家以内。开展围绕“两个问题”和“四个重大风险”的危险化学品安全风险集中治理专项行动、全市重大事故隐患“清零”行动、重大危险源企业督导检查；出台X市化工医药企业危险化学品中试管理办法；完成5种危险工艺全流程自动化改造。深化采掘施工企业清理整顿。加强烟花爆竹“双禁”安全管理。工贸领域：全面落实粉尘、液氨制冷、喷涂、重点危化品使用企业安全评价和金属冶炼设计诊断，做好安全生产三同时。加强对X场馆周边工业企业安全整治和专家会诊，落实X会期间安保管控措施。督促消防、建设施工、道路交通、城市运行、旅游等其他重点领域按照“三年行动”目标任务要求和平安护航X会清单要求，落实针对性举措。特别是开展好“新型燃料”、点供燃气、餐饮场所安装燃气报警器专项整治。到2022年底实现八类高危行业领域投保安责险全覆盖。三是强化监管执法能力。制定分级分类监管执法办法，清晰各级执法权限重点。推进镇街委托执法和线索移送执法。组织全市执法工作专题培训、全市安全生产执法比武活动。深化行刑衔接，推动消防、交通、建设、燃气等重点领域办理行刑衔接案件。四是强化自然灾害防治能力。主汛前完成防汛复盘38项工作任务。推进自然灾害防治能力提升各项任务有序开展。做好自然灾害综合风险普查收官。协调落实野外火源管控，推进森林防灭火航空应急救援起降场项目建设。协调强化X会等重要活动地震监测及应急等服务保障工作。五是强化应急处突能力。加强应急预案管理，统筹指导督促X会、亚残运会各类专项处置预案和方案制定，并督促开展演练。完成市总体预案修订，年底前完成全部市级专项预案修订，基本建成全面覆盖的市县乡三级预案体系。制定社会应急救援队伍管理措施，规范现场应急救援处置。新建2支航空救援队伍。六是强化应急保障能力。构建X期间重点地区、重点部位应急前置巡防体系，及时应对处置特殊作业风险。持续完善值班值守专业化和规范化，坚持周点检、月通报。规范事故信息报送，建立完善突发事件信息沟通协调机制、舆情信息监测处置机制和闭环管理机制。健全应急救援物资储备体系，制定《X市应急物资储备调拨使用管理工作规定》。探索建立自然灾害巨灾险制度。七是强化数智治理能力。优化升级多跨场景应用，迭代升级防汛防台应急联动、工矿危化企业安全生产监测监控、突发事件应急处置救援三个重大应用。面向X灾害风险防控，建设X保障“一张图”。探索基于韧性城乡理念的防汛防台综合应用。加强全市信息化建设统筹协调，建立全市数字化改革项目备案及数字应急“一地创新、全市共享”机制。一、在我国高校中危机事件的特点
危机事件会随着社会的发展日益增多, 由于我国的经济和社会在不断地发展, 在发展过程中难免会遇到各式各样的问题, 这些问题会随着矛盾的累积而逐渐地显现出来, 而高校作为组成我国社会的重要部分, 在其中必然会有社会中所出现的问题的折射。而高校也在随着社会对自身进行发展, 但由于在发展过程中所建立的一些制度的不完善, 以及改革力度与其实际情况的不相符, 使潜在的危机早已埋在其中。故在高校的发展中, 其所面临的危机日益增多, 风险也日趋增大, 而高校作为人才、科研和理论的重要培育基地, 受到社会各界特别是媒体越来越多的关注。高校危机日渐增多的趋势是由主客观因素共同作用的结果, 为减少其所带来的不良影响, 需在应急管理工作中增加针对性。应急管理对不同的组织虽在管理方法上存在相似之处, 但在具体实行过程中也存在着差别, 都有各自的不同之处。高校作为人文教育、科研、教学等提供服务的组织, 其主要存在的危机事件特点为:
(一) 危机伤及群体具有单一性。由于高校主要以学生为主, 因此高校危机伤及的群体多为高校学生, 虽其中可能会涉及到教职工, 但相比其他组织中伤及的群体具有多种类型, 其所伤及的群体类型就比较单一。而高校中的学生具有其特殊性, 他们对周边发生的事物具有极大的兴趣, 他们思维虽活跃但却不像阅历丰富的人们那般成熟, 通常易出现冲动和偏执的想法;他们普遍掌握通信工具的运用, 更易传播谣言和小道消息等等这些, 都会使高校中的学生成为危机事件的受害者, 同时, 高校学生也会作为危机事件性质影响中的关键人物, 因此对高校危机事件的应急管理中, 应针对学生的特点, 应采取积极、正面的引导措施。
(二) 危机影响具有社会性。高校会通过学生、家长、媒体及用人单位等与社会发生联系, 其教育是牵涉到千万家的一个大问题。高校若出现危机事件, 不仅会对正常的教学秩序带来影响, 而且还会在各种途径中对社会产生影响, 这必然会对学校的名誉和效益带来损害。因此, 高校有其特殊性, 它不同于乡镇、社区及企业等基层组织, 其发生的危机事件所影响的范围更大, 且程度更深, 特别是受到社会及媒体的关注, 让有些媒体完全置社会的责任于不顾, 大肆对高校的突发事件进行报道炒作, 这便对高校的应急管理提出了更高的要求。
(三) 危机诱因具有个人心理化。高校一直被视为高素质人才的聚集之地, 无论对教职工还是学生来说, 其隐藏的心理问题成为在高校中最常见导致危机的主要诱因。笔者根据对多年全国高校中发生的危机事件进行统计分析, 发现在大多数的危机事件中很大程度都与文化程度高的一些人群的心理问题有关, 其一方面原因在于相比普通人群来说, 高知识人群更容易在性格、心理及精神等方面出现异常倾向。另一方面原因是高校学生处在成长但个性不成熟、成年但经济不独立的阶段, 多多少少会存在经济、学习、家庭、交往和就业等方面的压力, 往往在面对困难时, 其不能正确的去应对, 而是会选择一些过激的行为来对问题进行解决, 其不但不能真正解决掉问题, 而且会造成不可预料的危害。因此, 对高校危机事件诱因中的心理因素应正视起来, 制定出应对相关问题的有效措施, 真正避免心理问题成为导致危机事件的因素。
二、对高校应急管理中的方案选择
应急管理是指为了最大限度降低突发事件造成的危害, 对其所发生的原因及后果进行预测和分析, 通过对社会各有效资源的整合, 制定出应对突发事件时有效的处理方案。在高校的应急管理中, 由于高校危机事件有不确定性、威胁性及时间有效性等一般危机中的特性, 同时也会体现出其自身特点。因此, 应首先对国内外应急管理中的已有经验和一般规律进行借鉴, 其次应体现自身情况和高校特色。总而言之, 对高校的危机事件应采取灵活的应急管理方案, 具体如下:
(一) 借鉴国内外应急管理的已有经验和一般规律。国外对危机事件的应急管理研究已有数十年的时间, 其发展较为成熟。应急预案对危机的紧迫性和突发性, 有较好的预防和处置作用, 而国外一直对应急预案所具有的指导作用有着极大的重视, 因此其制定出了种类丰富的预案体系, 并通过不断的演习进行修改, 高校应结合自身的实际情况, 借鉴对其有利的预案, 制定出有效可行的应急预案。
(二) 充分体现自身特色和实际情况。相比企业、政府等组织, 高校的应急管理工作更具有特殊性。通常高校在危机事件的处理中往往是作为中间人的身份来进行的, 其一般会与其他组织建立起危机事件处理的机制, 并处理好与各组织之间的利益关系, 通过这些方式来获取更多的支持。因此, 针对高校危机事件中的心理因素特点, 应把心理干预放在高校应急管理的重要地位。
三、高校应急管理中的相关策略
首先, 应明确高校应急管理中的方案选择, 其次再加强对高校应急管理中相关策略, 真正使校园环境安全且和谐。其相关策略包括:
(一) 提高领导管理层对危机事件的应急理念。通常衡量一个领导能力的高低以应急管理能力为其中的一个标准, 作为高校领导应培养前瞻、理性及科学的危机意识与应急理念。
(二) 制定或完善高校中的各应急预案。结合自身的实际情况, 并参考相关应急预案, 制定出符合学校情况的应急预案。预案需具有指导的作用, 并具有可操作性, 不能不切实际, 只注重表面, 为避免发生空策略, 应在高校中定期开展危机事件的应急演练, 从演练中找出不足, 以便及时作出预案的修改与完善。
(三) 建立健全的应急管理机制。根据自身的事件情况, 将学校发生的危机事件可分成不同的类型, 应对不同的事件采取不同的策略, 可保证危机事件的解决及资源的不浪费;应急管理应根据危机事件所发生的周期性, 针对不同阶段的危机制定出相应的管理措施;同时还需将家长、学生、政府、社会及媒体等都归到高校的应急管理中, 为稳定发挥校园安全提供合力。
高校在社会组成中占有很重要的部分, 其人口密度是我国最大的场所之一。其一旦发生危机事件, 不仅会对高校管理秩序、科研及正常的教学等产生不良影响, 而且还会危及到社会安定。本文从根本出发, 结合各高校的自身特点, 通过对危机事件特点的分析, 提出了高校应急管理中的方案和策略, 更有利于“和谐校园”的构建。
摘要：近年来, 我国高校危机事件频发, 且有逐年递增的趋势, 高校危机事件会对高校的正常教学、管理、科研及生活上产生不良影响, 这不仅会损害到涉事高校的名誉和形象, 而且还有可能危及到社会稳定。因此, 对高校危机事件应采取相应的应急管理措施来避免事件带来的重大影响。随着应急管理的重心下移, 使高校等基层组织可采取应急管理相关措施, 其可借鉴其他外部的经验, 也可结合自身的特色, 从体制、理念、预估、心理、风险等方面为高校应急管理提出策略。
关键词：应急管理,高校,方略,思路
参考文献
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2015年春季，美国东北部地区暴风雪肆虐，位于大西洋沿岸的麻萨诸塞州首府波士顿更是遭遇了气候严寒的冬天。波士顿位于大西洋沿岸，美国东部，是有名的文化中心。哈佛大学、麻省理工大学、波士顿大学、威斯利女子学院等几十所著名大学聚集在查尔斯河沿岸。由于联邦政府、州政府和市政府以及公民的应急自救已经有了非常成熟的体系，使得这场暴风雪从容而解。
一、美国暴风雪应急管理体系的机构与设置
美国应急体系的发展主要经历了探索、城市自治和联邦与地方自治结合的历程。在联邦层次上，成立于1997年的联邦紧急事务管理署是联邦政府应急管理的核心协调决策机构，主要包括国家安全协调、国家公民志愿队、地区管理、国际事务四个综合性办公室;拥有减灾局、备灾局、紧急救援局、灾后重建局四个业务部门，同时还设立了一个紧急事务援助运作中心。《联邦紧急事务管理署应急手册》，主要包含了自然灾害救助、火灾安全、洪水救助和流感应急等救援工作指南。该手册有257页，详尽地说明了各种救急的工作做法和提供各类申请与评估表格，从中可以看到应急管理体系的完整、应急工作的细致和人性化。除此之外，联邦层面还有国家环保部、国土安全部、国家气象服务部门、美国红十字会公共安全办公室、国土安全建议委员会、国家行政部等部门。
州政府的应急管理最主要的就是麻萨诸塞州应急管理署。州府应急管理主要在于协调国家资源和本州资源及人员，区域分配、责任分配和人员设备分配，为本地安全提供战略和计划，使得州府按照“SMART”原则，即制定救急方案的标准是Specific、Measurable、Attainable、Relevant、Time-based，即具體的、可度量的、可实现的、要涵盖相关性的、有时限的原则进行应急部署。当前麻州的应急管理涉及到的部门有26个之多，包括教育执行办公室、应急管理分部，交通局，枢纽调控部（包括地铁、公交、城际火车、出租车等）、疾病安全管理处、当地医院代表、公共健康部经济医疗署、麻州红十字会、应急管理专业咨询协会等。
波士顿抗击暴风雪的做法已经有了相当长的年限，并非是为了应急而应急，这与美国应急管理体系发展的历程紧密相关。从这里也可以窥见美国应急体系的预见性和系统性。波士顿市政部门关于应急的名字的部门就有应急医疗服务部、应急管理部、应急避难所委员会等。另外还有环保部门，环境、能源与空间管理部、交通部、消防部、警察局也与应急紧密相关。由于麻州所在学校特别多，学生多，教育部也作为非常重要的应急部门列入其中。教育执行委员会必须保证学生的安全，在其指导下，每所学校包括小学到大学都有各自的应急管理方案。每个学校在入学之初都会给学生发放应急预案手册，要求学生学习和了解本校区的各个地点和应急出口、措施，自己可以联系到的部门和责任人。
二、应急暴风雪四步曲
1.常态减灾准备
波士顿城市应急体系是作为常年的工作进行的，虽然每一种紧急事项都有其特殊的地方，但是常规的管理是可持续的，可随时进行更新和完善，我们姑且称之为城市应急“新常态”。
（1）应急预案。这是常态减灾的重要环节。预案体系完整多维度。从联邦政府到州政府再到市政府，都编制了总体应急预案，用于指导全市应急预案的编制。按照分类管理、分级负责原则制定各类应急预案，其体系已经延伸到基层。各级各类相关预案的有效衔接和配套工作，应急预案的针对性、可操作性和实用性，预案间的衔接紧密度都体现了健全的应急预案的动态管理。
（2）全体关注。各州和城市在小学就开设如何应对大雪、暴雨等各种自然灾害的课程，民众在应对恶劣天气的过程中不再单纯处于等待救援的被动状态，而知道如何进行自救和相互救助，以减轻政府的负担。政府和全社会都重视和关注，全社会都做好了应对大危机的心理准备，从政府到公司、从学校到个人。经过多年暴风雪的袭击应对，已经逐步形成了成熟的中长期预案和规划。尤其值得一提的是个人的应急意识和准备，从小孩到大人，都逐步具备了危机的防范意识和突发事件发生时的自救互救能力和基本常识。各个公司组织、学校、家庭也都制定了详细的应急计划，并按时更新。这跟我们在很多电影和美剧中看到的很相似。正因为平日强烈的预防意识，大家在紧急情况下能够更好的自救。
（3）“Ready Boston”项目。该项目是波士顿结合城市地理位置和居民分布特点开展的常态应急项目，旨在加强对社会公众预防、避险、自救、互救等防灾救灾知识的普及教育和演练，形成全民动员、预防为主，全社会防灾减灾的良好局面。抓好高危行业和领域生产人员的岗前、岗中教育培训，提高安全操作和处理突发事故的技能。这是最有特色的地方，也是比例最重要的部分。居民个人应急载体主要有四个：公民合作委员会，联邦紧急事务管理署下的EMI应急管理研究所，每月一事项目，居民网络安全项目。
其中，公民合作委员会主要负责加强每个个体居民的自救能力，通过教育、培训、志愿者服务系统，使得社区更安全，更好地准备如公共卫生、自然灾害、恐怖主义等各种紧急事件的应急技巧和知识，主要培训公民本身的应急能力，同时也培训志愿者，青年预备、预备队领袖，科研和培训，还设置奖项。应急手册分为中文、英语、西班牙语、葡萄牙语、法语、意大利语、越南语七个语言版本，主要分为四个部分：家庭应急预备计划，应急预备工具和工具箱，灾害的信息通讯，参与社区和部门的应急救援。
最有特色的是每月一事 （Do 1 Thing）项目。一年当中的每个月都对应做好一件应急事情，起到提醒、教育和培训每位公民的家庭自救能力的作用。2015年的“每月一事”具体为：1月份是做好应急计划;2月份应急用水; 3月份是帐篷或者庇护所;4月份应急食物;5月份工作学校社区的准备;6月特殊人群准备，如残疾人、小孩与宠物;7月份家庭成员联系准备;8月份如何参与社区和警察、消防等公共救援;9月是如何获取确切信息;10月对于电源的准备;11月备用工具;12月是掌握第一时间的急救和救援，如保持氧气等等。这个项目是常年存在的，每个家庭都会做好教育孩子和自身的准备。通常，居民写邮件向项目组申请免费参加，由志愿者协会提供培训和演练。
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2.暴风雪来临前的预警
（1）信息渠道快速、及时、广泛通知到个人。通常在暴风雪来临前，气象部门就会提前发出灾难性天气的警告，所有的主流媒体如电视、报纸、广播等都会提醒市民减少外出、注意饱暖，特别是帮助老人、有身体障碍的人、学生甚至家里的宠物做好防寒准备，有关暴风雪的相关信息可以拨打211查询。连同波士顿市长的暴风车队都会继续密切留意最新的天气信息和预报，并不断向公众发布最新信息。
（2）应急管理署预案迅速启动。通过天气预报和科学的气候分析，判断本次暴风雪的大小、程度和范围，一些州和城市宣布进入紧急状态。开启应急预案会议，制定应急步骤和进程，分配好州、联邦与市政府的职责范围和角色定位，应急工作的分配等。启动暴风雪预报宣传，通过电视、网络与报纸等多渠道，全天候新闻，告知民众，并提醒民众启动家庭应急手册。如提醒民众按照室内暴风雪应对培训指导手册，来判断暴风雪程度，准备好设备，看应急指南视频;把个人用品、设备按照家庭应急手册目录进行打包和替换。与暴风雪相关的设备存货目录包括锯子、皮护腿套裤、桶装汽油和天然气、链条、安全帽、耳塞、安全眼镜、耙子、铁铲、路障标识、提醒标识、机器、发电机、装货设备等，保持干净与有燃料。
（3）市政府相关部门严阵以待。以“墨菲定律”为原则来制定具体预案，即越是容易出现纰漏的地方越要加强关注。根据各级别应急预案，通过对暴风雪程度分析，应急预案的及时调整，特殊事件的再分析，特殊事件处理中的群众关系协调，进行衡量和定位相关部门的职责和应对任务，包括：交通与运输应急、公共卫生健康、医疗服务、医疗救助指南、航班飞机的应急、临时安顿场所与安置、电力的保障、通信系统保障、关于暴风雪流言的控制与积极引导等。2015年的暴风雪来临之前，马萨诸塞州储备了25万吨化雪盐和42万加仑的化雪液;波士顿市则准备了700套铲雪车。同时，除警察外，还有包括紧急救助和医务人员、网络服务商、动物园管理人员、水电燃气供应和维修部门、公共服务和电话维修人员、拖车司机、管道工、酒店管理人员等，也都全线上崗，随时待命。正式启动“波士顿暴风雪中心”，为居民提供信息和服务，回答与暴风雪有关的问题。居民有关暴风雪的问题或疑虑，可以随时致电24小时服务热线。
3.响应救急行为
（1）应急管理办公室。根据暴风雪程度确定所需要的雇员、设备，并根据各个区的需要进行分配，开放一部分街道和电力，严重情况下，交通禁行，除了救护车和消防车，其他车辆一律不允许出行。对每次的扫雪、援救、设备使用等进行监督和记录。以为下一步到来的暴风雪作为应对和更新调整。市政府在暴风雪到来时也会临时取消环卫工人的休假，要求他们坚守岗位。各公司也会给自己的员工发出信息减少上班时间或取消上班。
（2）消防局和市政管理部。消防局是最重要的主力应急部门，随时准备各种紧急事件，连同在暴风雪中走失的宠物或者流浪动物都会得到消防局的救助。在应急管理署的部署下，全市增添扫雪设备，每小时至少能够清除500吨的积雪，为了保证道路交通运行，许多播散融雪剂的洒盐车严阵以待，铲雪车全天不间断的清扫。准备好一千多把雪铲和几十万吨盐用于清扫积雪，连市政警卫队都已经在全州各地集结了20辆高科技装备的雪中专用车待命准备救援。与波士顿距离相近的纽约经常派出多辆化雪车、清雪车以及人力来进行支援。
（3）交通局。交通运输署出动数百人对所有的大桥和人行天桥进行紧急维护，所有公交车都换上雪天专用轮胎。假设你生活在波士顿，早上起来看到暴风雪，想知道自己上班坐的地铁和公交车是不是还在正常运行，那么你可以点击交通管理部门或者city of Boston的网站，在首页一眼就能看到地铁、公交车、铁路、桥梁和隧道的运行状况，你还可以在上面查到每一班地铁和每一路公交车每天到达每一个站的时间。如果你在这个网站上登记过，根本不用去查，通过电子邮件就可以在第一时间接收到这些信息。
（4）波士顿公共卫生委员会。由于湿雪天气以及铲雪工作，可能会对心脏疾病的人士及年纪大的人士造成严重的健康风险，这时可以拨打公共卫生委员会的电话，快速得到救治。暴风雪天气下的受伤民众和动物也可以得到有效及时的救助。另外，公共卫生委员会为了确保无家可归者在暴风雪期间能得到保护，会要求所有的庇护所向所有无家可归者开放。当地政府还会增派巡逻车辆，搜寻不愿进入庇护所的无家可归者，及时向他们提供食品、御寒物品或医疗服务。
（5）教育局。这里是学生尤其是国际学生聚集的城市，每年暴风雪肆虐的时候也正是美国春季开学的时候。教育局的网站上可以方便地查到所有的学校，并且可以根据地址、区域、年级等多个条件进行检索，而且还提供了多达十几种语言的翻译。教育主管部门与各学校积极应对天气变化带来的不利影响，预防各类安全事故，做好防范大雪、冰冻等天气引发的各类安全隐患。应对工作中，及时采取停课、关闭学校、推迟上学时间、调课、取消学术活动、取消考试等措施，都可以由学校自主决定和及时通知到学生个人以及家长，保证每个学生的安全。学生住宿、教学楼、教学设备、图书馆、食堂、学生活动中心都必须保证道路安全、供暖有效、电力供应保障并做好停电准备。
（6）志愿者体系完备。志愿者是防灾减灾的主要服务团队。当暴风雪发生时，志愿者主动参与应对，或者由NGO通过互联网发邮件、媒体或手机、电话等平台发送信息给志愿者，接到信息后，志愿者可依据自身实际情况确认是否参与、能参与的时间、参与救灾服务的类别并及时反馈给NGO来进行人员资源整合和调度。对志愿者的管理全部采用信息化网络管理，志愿者平时的服务时数有记录，以作表彰奖励凭据。美国红十字会还为志愿者购买保险，使得志愿者更有保障，其积极性进一步得到调动和发挥。
（7）居民个人。各人自扫门前雪是非常必要的。每位居民家中都会准备雪铲和家用小型铲雪车，必须及时将自家门前的道路清扫干净，方便其他人行走，否则就会接到罚款。很多家庭自己铲雪后，还会主动帮助社区的邻居。还有一些重要的做法，如在暴风雪紧急状态期间，在波士顿所有主要的街道不能停车;在离所有交通路口20英尺的地方禁止停车，以免阻碍紧急车辆及铲雪车;居民用来占公共停车位的家具等物品必须在暴风雪紧急状况解除之后48小时撤除，否则市政部门将清除用来占用停车位的私人物品或采取罚款。2015年1月下旬的暴风雪中，美国国务卿克里停在波士顿家里的汽车由于没有及时挪到放置的地点，妨碍了行人走路，远在华盛顿特区白宫上班的克里不久就接到了波士顿警署的50美元罚单。
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总之，在暴风雪应急中，政府并非是唯一的参与对象，企业、社区、非政府组织、志愿者组织和个人都各自扮演着重要角色，也不会一味地指望和抱怨政府。每个组织和个人都体谅他人，共同应对。政府的作用是制定应急手册，整体协调资源，让广大民众有知情权，调动积极性，把政府、企业和社会民众结合起来共同应对，见效更快。
4.灾后恢复与评估改善
灾后恢复工作在暴风雪应对过程中就已经开始。更为重要的是基础设施的重建和恢复、居民住处的修建等。值得一提的是，红十字会在灾后恢复中起到重要作用，其主要工作有：向灾民提供避难所和紧急生活包;组织现场医疗救护;组织救灾募捐;对募捐到的资金和物资进行整合分配;宠物护理（在美国，宠物作为家庭成员来看待）等。在精神方面，要对在暴风雪中遭受到重大损失如失去亲人或宠物、失去住所的民众进行心理咨询和情感安抚。
灾后评估主要有两个目的：一是为了自我总结和核查该次应急管理的有效性，以灾前预评估、灾中应急评估、灾后综合评估以及区域灾情评估为主要内容;二是为了进一步改进和完善应急管理，对于突发特殊事项和细节的关注，为今后科学开展应急管理工作提供基础和准备，市政部门和应急管理署牵头组织每次暴风雪应急救灾的灾后恢复和评估工作，并提交详细的评估报告，公开在网站上发布，供市民监督和考核。
进行总结和评估的事项主要包括：（1）应急处置协调是否得当。处置过程中往往要涉及多个层面、多个部门，各类应急职能和应急资源都分散在各个职能部门。在应急事件中联邦政府、州政府和市政府的各个部门协调合作、反映衔接配合是否连续和合适。（2）预警与通信系统是否及时和完备。综合评估和预测预警、信息的收集汇总等方面是否尽到最大努力，准确有力，达到有效预防的目标，信息资源是否在第一时间通知到各应急部门和民众个人。（3）应急物资储备是否充分完备。应急物资的紧急储备、调拨和配送等方面是否完善，应急物资储备数量是否有准备不足、方式单一、布局不合理、品种难以动态调整、不能及时进行更新或轮换的问题。（4）应急救援专业程度是否够用。应急救援队伍的专业素质和技术是否适应此次暴风雪袭击的挑战和要求。平时培训和演练是否存在遗漏，远程快速拉动和协同配合是否衔接，避难所是否安排足够和得当。（5）应急财政资金是否充分有保障，有无浪费;应急经费预算是否够用，差異在何处，是否有效使用，有无浪费使用等等。
综合来看，美国十分重视应急管理问题，至此形成了全体协作的应急管理层级，强调全社会各个组织与公众共同参与;重视应急常态管理和教育培训;注重应急预案和计划的制定，建立起了职责明确、结构合理、统一、有序、和谐的应急管理体制;拥有反应迅速、高效运转的信息公布渠道和完备的资源保障等等。这些都是值得借鉴和学习的。
参考文献：
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[2]http：//www.ready.gov/
[3]http：//www.epa.gov/
[4]http：//www.mass.gov/
[5]潘雪红.也谈美国灾害管理政府与NGO的应对，www.gx.xinhuanet.com，2013年11月15日.
[6]袁艺.自然灾害灾情评估研究与实践进展.《地球科学进展》，2010（1）：P22-29.
（责任编辑：赵静）
2012年工作思路和主要措施
2011年，如东县应急管理工作在县委、县政府的正确领导下，在市应急管理部门的关心指导下，紧紧按照《市政府办公室关于印发2011南通市应急工作目标管理考核办法的通知》（通政办发„2011‟53号）及《市政府办公室关于印发2011南通市应急工作管理工作要点的通知》（通政办发„2011‟52号）等有关文件精神，全面加强应急管理工作，现将相关工作汇报如下：
2011年的工作情况
一、立足“一个目标、五个重点”，理清应急管理工作思路
2011年，我县的应急管理工作主要围绕一个总体目标：力求“无急可应、有急能应、遇急会应”，在市应急工作目标管理考核中争先创优，不断提高全县应急管理水平。根据上级要求和我县的实际情况，我县确定了2011年应急工作的五个重点：完善预案夯实基础，建设队伍提供保证，突出亮点力求创新，健全网络落实责任，建立机制提供保障。力求在这五个方面抓落实、求突破、出成效，促使我县应急管理工作再上新台阶。
二、强势推进“一案三制”，夯实应急工作基础
（一）“一案”：建立完善应急预案。
实现应急预案的动态管理，及时修订完善自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类专项应急预案 以及部门应急预案。按照“横向到边、纵向到底、互相衔接”的要求，督促各镇区、各部门根据突发事件趋势变化不断制定和完善相关预案。2011年以来突出我县的实际需要，新制定了洋口港作业区安全生产事故应急预案、洋口港开发区化学品事故应急救援预案、洋口港开发区特种设备安全事故应急救援预案、全县危险化学品道路运输事故应急救援预案、全县县政府代建项目建设安全事故应急救援预案、全县网络信息安全管理预案等六个专业预案，修订完善了全县海洋渔业安全生产事故应急救援预案和全县海上作业安全事故应急救援预案等。
（二）“三制”：
1、延伸建立了基层应急管理机制。继续推进县应急委成员单位、各镇区应急管理办事机构建设，明确分工人员，完善工作制度。注重向村（居）、企业、学校延伸，推进基层组织加强应急管理建设，企业的应急管理水平得到提高。通过重点培育，学校、社区的应急管理工作也得到加强，涌现了如掘港小学、双甸镇高前社区，掘港镇三元社区等应急管理工作的典型。
2、全面健全了应急管理监控机制。加强对危险源、危险区域的风险评估和隐患排查，完善动态监控机制。建立健全突发事件监测体系，完善监测预警网络。推进了全县突发事件预警信息发布平台体系建设，实现了预警信息全覆盖。及时发布各类预警信息，如公安、海洋与渔业、气象、水务、农委、卫生等部门都能在第一时间，将突发的情况（事件）信息及时有效的发布，做好相关应急准备，赢得了应急工作的主动权。
3、切实加强了应急管理综合协调机制。县应急委成员单位不断强化职能职责作用，明确专人负责应急管理工作，在处理突发事件的实践中证明，我县统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理综合协调机制得到切实加强。
三、加快建设“一个中心、五大体系”，提供应急管理工作保障
（一）“一个中心建设”
我县充分整合和利用资源，借助人防工程建设，建立了县应急指挥中心。当然，目前中心建设刚刚起步，仅是个雏形。我们将不断建设完善、充分利用这个平台，致力建成一个重大应急事件的指挥中心，建成一个应急管理的培训阵地，建成一个应急管理人员活动之家，建成一个县级应急管理的示范明星窗口。
（二）“五大体系建设”
1、强化信息报告，逐步形成了信息网络畅通体系。为进一步加强应急值守工作，根据市应急办的要求，县政府办出台了《关于进一步加强和改进应急值守工作的通知》，对应急值守的体系建设、应急值守的工作制度、应急值守人员的职责、信息报告内容、方法等要求以及应急值守责任、应急处理要求等都作了明确规定，政府办还对县机关部门和镇区的相关人员进行了专题培训。在特殊时段县领导还带队对重要镇区应急值守情况进行夜间抽查，确保信息报送渠道畅通。
2、及时落实处臵，较好实施了应急预警体系。充分利用广播、电视、互联网、防空警报系统、手机短信、电话、宣传车等各种媒体和手段，及时发布预警信息，并及时采取应急措施，以减少损失，避免人民群众生活、生产遭受影响，维护社会和谐稳定。2011年以来，我们除应对突发性的海洋预报、各种群众矛盾反映的信息以外，还对上半年严重干旱天气，“梅花”台风等恶劣自然灾害性天气信息进行较妥善地预报、预警处臵。
3、强化整体联动，全面落实了各方责任体系。一月中旬的县政府常务会议上，专题研究了应急工作，根据应急委成员单位的职责，对所有的部门的应急责任进行了分解明确，由分管县领导任指挥，各部门的主要领导任副指挥，每个预案都有牵头部门和协同部门且各负有各自的责任，使28个应急预案的实施和一旦出现应急事件都能落实具体明确的责任主体、协作单位以及工作任务。
4、注重规范提高，基本建成了应急管理保障体系。（1）强化了应急队伍建设。坚持“立足现实、着眼长远、专兼结合、整体联动”的原则，及时调整并加强应急队伍的建设。一是综合应急救援队伍建设。按照全市基层应急队伍建设现场会的要求，我县依托县公安消防大队组建了“如东县综合应急救援大队”，积极组建一支集灭火与抢险救援职能为一体的县级消防中队攻坚组，挑选专业人员57名，通过强化培训切实提高应急队伍的救援能力。同时针对我县沿海开发的切实需要，在洋口港经济开发区、沿海经济开发区建立了两个消防站，作为县综合救援队伍的分支队。在此基础上，各镇区根据辖区的实际，都分门别类的全覆盖地建立了应急救援队伍。二是专业（专家）队伍建设。整合县内各类应急救援力量，逐步建立了统一高效的专业应急救 援体系。专业队伍建设着重围绕港口安全事故救援、危化品应急救援、卫生应急、水上搜救、公用事业保障、重大动物疫情、防汛抗旱、反恐处突、舆情导控、突发事件信息员等10个方面。在洋口港开发区、沿海经济开发区、县安监局、县卫生局、县农委、县海洋与渔业局等重点领域都建立了各自的应急救援专家库。三是应急救援志愿者队伍建设。县各有关部门和单位根据自身部门职责、行业特点，开展应急救援志愿者队伍的招募、训练工作，广泛动员社会力量参与应急救援。2011年，县人武部已建立了民兵应急队伍，落实了由工、青、妇等部门建立应急救援志愿着队伍任务。目前，县建立各类应急专业队伍 12个；14个镇区建立应急救援队伍105个。
同时，积极开展应急救援演练，提高应急救援队伍实战能力。2011年来，我县围绕港口通航、LNG作业生产相继组织开展了一系列的安全、消防等应急救援演练。县海洋与渔业局、县教育局、县环保局、卫生局都组织开展了应急预案的演练。县组建了县交通安全委员会，办公室设在公安局，加强了重特大交通安全的应急管理；沿海经济开发区组织了200多人的危险化学品生产安全事故应急救援业务培训；县地震局、民政局等通过发放宣传材料、巡回展板接受咨询、举办专题讲座等宣传形式，广泛宣传防震减灾知识。通过一系列应急演练和培训活动，进一步提高全县应对突发公共事件的处臵能力。上半年，在处理“2.21”危险化学品道路交通事故中，证明了我县应急救援队伍具有较强的应急救援能力。2011年2月21日7：30分左右，苏S225线23k+500m处，一辆装有88桶氯化亚砜化学品挂车（车号为浙DC560）与车号为皖S36318车发生追尾事故，导致浙DC560挂车上31桶物料桶掉落在马路上，有12桶不同程度破损、泄漏。事故发生后，我县立即启动危险化学品事故应急预案，县委、县政府分管领导第一时间赶赴事故现场指挥抢险救援，县公安、安监、卫生、环保、交通等部门以及岔河镇政府负责人和相关人员立即赶赴事故现场，组织抢险救援，采用烧碱、黄砂对泄漏的物料桶进行中和和掩埋，及时控制了物料的外泄，并将所有的物料桶安全转移，事故未造成人员伤亡。为了及时掌握事故对周边大气影响情况，县环保局也及时进行了采样检测。至当天下午14时，事故现场已全部清理处臵完毕。由于对该起事故的处臵及时、措施得当，事故未对周边环境及人员生命、财产安全造成不良影响。
（2）充实了应急物资储备。进一步建立和完善了应急物资数据储备库，配齐必要的应急救援物资设备（重点是消防设备、危化品救援设备、水上搜救设备），积极完善县级救灾物资储备库，确保灾害发生后能迅速、集中调拨救灾物资，满足群众生活生产的需要。
（3）完善了应急避难场所。积极探索依托广场、绿地、公园、学校、地下车库等公共设施建设和完善应急避难场所，建立避难场所数据库。着重对县城的应急避难场所进行了梳理和确定，县城小学操场、人民公园、市民广场、如泰运河景观带等12个地点共13.05万平方米作为应急避难场所。在完成城市抗震防灾的基础上，正在与北京工业大学洽谈，进行县城避难场所规划的编制工作。
5、及时充实调整，强化了组织领导体系。始终将应急管理工作列为政府工作的重要内容，县政府主要领导、分管 领导十分重视，政府常务会议多次讨论研究应急管理工作，每次会议都要对安全生产工作作出部署，安排专项经费，把人力、财力、物力等公共资源更多地用于安全管理和公共服务。制定出台了《县政府关于印发2011全县应急管理工作要点及落实相关工作责任的通知》，切实加强了应急管理工作的指导；及时完善了如东县突发公共事件应急体系建设分解方案；及时调整县突发公共事件应急处臵指挥中心组成人员；切实做好应急管理工作的组织指导和督查推进。各镇区、县各有关职能部门也相应调整完善了突发公共事件应急指挥机构，明确了应急管理工作人员，建立健全了应急管理工作网络，为处臵突发公共事件提供了坚实的组织保障。
2012年主要工作打算
一、加快中心建设，打造应急优质平台。
围绕前面汇报的建设目标要求，县应急指挥中心这个平台的建设任重道远，必须下决心建设好、利用好。同时，根据领导分工情况，及时调整各类应急管理领导班子、应急预案，充实具体工作人员。
二、关注应急信息，提高防范应对水平。
继续拓宽畅通信息渠道，在应急信息管理方面要提高时效，加强研判，研究对策，及时处臵，加快形成联合防范和处臵突发事件的长效机制和工作合力。
三、充实加强队伍，增强应急救援能力。
继续抓好综合应急救援、专业（专家）队伍、应急救援志愿者队伍三支骨干队伍的建设。同时，要不断加强各层面、各种类且能应急会应急的应急管理队伍建设。下半年要继续 认真组织应急救援演练，加强应急知识、技能培训，不断提高应急实战水平。
四、强化宣传教育，增强公众应急意识。
用好现场宣传、媒体宣传等平台。有针对性地向公众普及应急知识，提高全民防灾减灾意识与能力。
五、坚持突出重点，统筹协调整体提高。
一是突出物资保障，确保应急需要。对库存物资进行全面清点，对应急救援物资，尤其是应急救援大队的必需装备进行购臵充实。
二是突出示范引路，达到整体提高。以“五个一”为标准和“十个抓”为手段，以沿海经济开发区为重点，推进基层应急管理示范区建设。发挥示范效应，促进全县应急管理工作整体提高。
三是强化专项治理，排查整改隐患。切实加强对隐患排查治理工作的组织领导，强化政府、部门和单位的责任，进一步完善隐患排查治理长效机制，努力实现全县隐患排查治理工作的经常化和制度化，努力控减突发公共事件。
物联网事业部 2011-1-26
应急指挥体系是针对自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发公共事件的抢险救援活动实施组织领导的一个科学、有效、运转良好的组织系统。
应急指挥体系通常包括组织体制、运行机制、法制基础、保障系统四个方面。它们是衡量 指挥体系整体功能的重要指标，直接影响着系统的正常运行，具有不可替代的作用。应急指挥体系是否能高效发挥作用，是与这四个环节密不可分的，任何一部分的 缺失都会影响体系的高效运行。这就犹如围成木桶的木板，水桶的容量是由最短的那块板来决定的。
当前我国应急体系从2003年“非典”事件开始建设以来，在上述四个方面从无到有，有了长足发展。本文探讨的是应急体系中最主要的应急保障系统，即通常所描述的应急指挥（IT）系统或应急指挥平台在当前的建设趋势与展望。
一、我国的应急指挥体系
在我国政府及各部门行政管理体系结构下，我国的应急指挥是一个庞大的体系，它不仅在 国家、省、地市等层面上横向拉通各职能部门并做到上传下达，同时纵向上需要在各专业部门上下级组织之间建立起垂直的专业应急沟通网络，而且两者之间还会有 交叉。因此在我国应急指挥从应用建设模型上可以说是目前最复杂的IT系统。
图1 我国政府应急指挥体系的纵横经纬
为了保证科学有序的建设如此复杂的应急指挥系统，近年来国家发布了一系列相关规范及要求。并把应急指挥系统（平台）做了明确的分类定义：应急指挥场所系统、基础支撑系统与综合应用系统等（每个系统中还有很多分系统子项），如图2。
图2 应急指挥系统（平台）构成
2003年开始我国各类应急指挥系统（平台）建设方兴未艾，但我们也看到建设的最多的是应急指挥场所系统——指挥中心、应急指挥车等，以及围绕这些场所系统建设的一些IT系统——应急网络、视频会议等。建设的重心在场所上，装修是最好的、大屏也是进口名牌。
而近年来，我国各类灾害事故和危害公共安全事件，如地震、冰灾、洪灾、交通、卫生、火灾等事故时有发生，特别是2008年的南方冰雪灾害、“5.12”四川汶川大地震，给我们造成了严重损失。
例1：甲型H1N1流感进入中国的时候，应急指挥中心大屏上显示的信息是如此之少，我们应急的沟通方式还是点对点的单一沟通手段。应急平台实战作用偏低，过度依赖传统处置手段（如手机、电话）！系统实效还落后于严峻卫生应急形势要求；
例2：汶川地震给中国西部部分地区的网络通信造成了极大破坏。在线缆中断、电力中断、网络拥 塞等因素的影响下，运营商位于灾区的互联网和通信链路全部中断。其中，四川省绵阳－梓潼、汶川－都江堰二级干线传输系统受地震影响，2条2.5G、1条 155M互联网链路中断。各省到四川长途话务拥塞，部分用户上网困难。汶川G、C两网移动通信全部中断；阿坝地区G、C两网约200个基站瘫痪；由于网络 繁忙，成都G、C两网拥塞，短信通信迟缓。此外，甘肃甘南地区4个县通信中断。陕西靠近四川地区约500个基站中断。据了解，在地震发生后，北京、成都指 挥决策中心最迫切的需求是把灾难现场的图像传送回来，以便决策人员根据现场状况，下达指令，实施救援。最为宝贵的是开始的几个小时，它关系到救援的及时程 度、人民生命财产的保障力度，但是，结果很遗憾……当地基于运营商线路而建立的各级应急指挥系统限于瘫痪！
当意外事件发生时，应急指挥系统操作繁琐，信息匮乏，综合应用系统与基础支撑系统 脱节；系统易故障，缺乏备份手段；各子系统七国八制，管理维护复杂；平时使用就保障率很低，应急时刻更是不堪使用……早期建设的应急指挥系统在实际使用中 暴露出很多问题，不好用甚至不能用，是目前各类应急指挥系统（平台）比较尴尬的现状。更多的时候还是靠传统手段解决问题。
有了应急指挥室，有了应急指挥系统，当紧急事件发生的时候却是这样一番景象，问题究竟在那里？核心原因有二：
从管理的维度看，是应急指挥专业人员与应急指挥专业管理体系还不够成熟：
〃应急体系及人员组织框架刚刚明确或建立，缺乏足够的事件驱动优化完善；
〃很多行业应急预案还停留在框架总则等早期阶段，还没有得到具体事件的验证；
〃应急工作管理模式与现有的应急系统缺乏磨合； 〃应急管理水平及人员专业素质有待提高；
从技术的维度看，是应急指挥IT系统的建设思路和方法有问题，没有把握住业务需求的核心。因此在我国应急指挥建设多年后，特别是经历了近年来多个重大事件后，很多政府应急指 挥主管领导及技术负责人在很多场合重提应急指挥系统（平台）该如何建设！其实有这样的呼声并不奇怪，因为目前我国还处在应急系统发展早期，在国内出现才短 短6年（国外30年，如美国的FEMA）。
二、如何规划建设应急指挥系统（平台）
应急指挥要解决的核心问题集中在事件爆发后如何在最短的时间内做出正确而全面的反应！最大的挑战是两个要求的同时实现！——这才是应急事件对应急IT系统要求的本质!因此问题的关键并不在于要有多么高档的场所建设，真正重要的是能够满足应急事件特征的IT系统的建设，包括硬件平台和承载在其上的软件应用。这个本质抓住了，即便不用高档大屏，用一堆液晶屏幕凑到一起也可以很好的实施应急指挥。
针对应急的本质特点，应急指挥系统需要具备如下能力： 〃早期各类信息汇集、分析能力； 〃快速反应能力；
〃水平信息整合和共享能力； 〃足够的信息汇集和指挥通讯能力；
〃系统具有冗余性和可靠性设计；（在具备以上四种能力前提下）
根据这些能力要求，我们可以将应急指挥IT系统做进一步拆解，如图3。
图3 应急指挥方案构成
可以看到，基础支撑系统在应急系统起着承上启下的关键作用，没有它应急指挥中心/指挥车只是 一个空壳，应急系统只是一个空中楼阁。在基础支撑系统中，下面三层是硬件部分，核心目标是使得应急相关的信息（包含从下面采集来的信息和从上面下发的指令信息两类）在整个支撑系统中安全、快速、无障碍的流动； 管理中间件的设置则向上屏蔽了下面复杂的硬件细节，对应用层开放一个标准、可编程的业务接口，使得千变万化的应急应用能够有效调用下层的硬件资源，从而在系统层面将应急应用与应急支撑系统融为一体，为应急操作与处置提供最好的支撑。
进一步细化，一个理想的应急指挥基础支撑系统架构如图4所示。
图4 应急指挥基础支撑系统架构
它分四个平面：
第一平面 应急采集与通讯 包括各类前端信息采集和各类通讯系统的终端，为应急指挥系统早期各类信息足够的汇集能力以及指挥通讯能力提供有力保障。
信息采集分为视频图像信息采集和数据库数据采集两大类，根据数据的涉密性，又可以分为内网涉密数据和一般数据。一个完整的信息采集系统就是由分布在前端的各种采集设备和后台的控制管理设备构成的。
视频图像信息采集将各类厂家各种平台的视频监控图像做整合，统一接入做资源调度。目 前基于IP技术的视频监控方案已经比较成熟，对于应急视频接入这种跨域、跨系统、跨物理距离的需求而言，是最适合的解决方案。前端通过IP编码采集，后端通过IP解码呈现，中间通过IP网络承载，IP存储实现数据存放。整个系统控制管理是基于NGN架构的。
而对于数据库数据的采集上收，一直是困扰应急指挥的一个大问题。很多专业业务系 统，如GIS、气象云图、车辆/人员GPS跟踪、医疗/手术/显微/影像等，有些是结构化数据，有些是非结构化数据。结构化数据在数据整合方面缺乏统一标准，实施难度大，难以基于数据层面在应急指挥中心做呈现；非结构化数据质量高，传统视频接入不能满足要求。从长期来看，随着应急数据中心的建设以及配套的管理规范实施，将逐步实现与应急相关的信息上收、备份，数据库中间件方式或者存储虚拟化方式都是可以采用的技术方案，但就当前而言，反而可以考虑采用远程呈现（TD，Tele-Display）的方式来解决问题。将结构化数据非结构化，把各类专业业务系统的显示结果实时截取过来呈现在应急指挥中心，大大减少技术复杂度；对于非结构化数据，由于TD设备提供高质量的图像，因此能将气象云图、GIS、医疗手术/显微/影像等高质量呈现在各个指挥中心。
数据采集是应急系统运作的基础，当前最佳的实现方式就是基于IP的视频接入和远程呈现配合使用，完成各类数据远程呈现的目标，实现应急决策支撑；而未来的建设目标则应针对结构化数据和非结构化数据均具备完整的远程调取能力。
指挥通讯系统则由各种不同的通讯接入手段共同构成，如集群语音、普通语音接入、移动 电话、卫星电话、视频会议等，其核心是整合和协同。由于应急事件先天的不确定性，我们无法预测在某个时刻、某个地点采用哪种通讯手段是最适合的。因此应急 指挥通讯系统最关键的要求就是互通，而且是设备层面和业务层面均需互通。由此在应急系统中就形成了应急联络中心+各类接入终端的一体化通讯系统的概念。从技术的角度讲，基于IP技术的通讯控制，是最佳实践。
数据采集和指挥通讯终端位于整个应急支撑平台的最外围，如同应急系统的手脚，在四个平面中负责着最基础的工作。传统的应急系统建设往往忽视了这个平面的重要性，实际上由于物理分散造成的复杂性，这个平面是最需要系统架构设计和整体规划的。
第二平面 应急传输网络
包含目前所有的通信手段：城域/广域高质量的有线网络、WiFi/WiMAX/3G三种全新高带宽无线接入、紧急情况下的卫星通讯系统、以及作为应急主要指挥手段的集群系统；主要作用为信息的汇集、水平信息的整合和共享、指挥通讯的平台，有充分冗余及可靠性设计。
3G/WiMAX/卫星是应急指挥系统重要的组成部分，作为光纤、电缆等有线通信冗 余手段，可以提供适合不同场景、各种带宽、可靠性、各种成本的无线通信链路保障。例如，汶川地震中运营商的网络全部瘫痪，汶川一度成为信息孤岛。通过空投卫星电话和搭建小型卫星基站，灾区通信业务和数据传输的恢复得到保障。而WiMAX系统则适用在油田等对无线带宽要求较高的行业，以及森林防火、岛屿通信 等人口分布少、地域跨度广的场所。
在有条件的情况下，应急系统应尽可能在专网上运行，且应该采用类似RPR等的链路保护技术；在无法提供专网的情况下，则应尽可能采用专线类的运营链路。卫星链路和无线通讯方式作为有线链路必备的备份传送手段，要尽可能的作用于每一个网络节点。各种不同制式之间的切换与保护也是应急网络平台管理最具挑战性的需求。一句话，应急网络的核心要求就是“高可靠”。
第三平面 应急数据中心
广义的应急数据中心是所有应急系统业务的物理载体，我们常见的应急指挥大厅其实也是应急数据中心另一种表现形式。
一切的决策均来源于数据，一切的预案均来自于积累。在整个应急支撑系统中，应急数据中心是最靠近决策中枢的环节，也是最直接支撑上层软件应用的环节。说它是整个应急支撑系统核心中的核心，一点都不为过。
之前的建设习惯过多关注了应急指挥大屏和大厅的装修，缺乏根据应急本质业务需求的系统考虑，因此把应急指挥系统中心大厅弄成一个高级会议室也是必然的结果。在未来的应急支撑系统的规划中，不仅应该把应急数据中心作为一个独立的规划课题来进行实施，更应该将传统数据中心的建设实施经验、技术方案与应急系统对数据的要求结合在一起，从而实现一个以应急业务为目标的数据中心方案。
应急数据中心和传统数据中心相比，存在两个新的特征，一是数据类型更为多样，尤其是多媒体类数据占有大量比重；二是包含了集中通讯控制和集中显示控制两个功能，需充分考虑这两个控制单元在数据中心的集成。在当前各类数据中心架构技术中，基于以太网的统一交换架构数据中心对于满足应急数据中心的两个新特征最为适合。一方面统一的以太网底层通道为集中控制、集中通讯、集中显示提供了物理上的通道技术基础，只要在需要的环节和位置引入相应的控制设备即可，甚至于还可以做到设备级的各种集成；另一方面，统一交换架构数据中心打通了数据中心中前后端的网络平面，统一了LAN、SAN和服务器互联网，服务器、存储及各类设备之间的互联没有了先后次序的限制，这就为不同类型数据（如媒体类数据）的不同管理方式带来了最大的灵活性。此外，统一交换架构数据中心在容灾方面的实现手段多样化、易于部署，对于应急数据中心的高可靠性也是一个很大的支撑。
第四平面 应急管理平面
实现应急指挥系统设备管理、网络管理、业务管理（通讯、会议、图像、数据等）、用户管理等各种管理功能，为所有应急业务提供高效的资源管理，并且它的持续优化整合最终体现在应急系统的易用性上。
同时也为综合应用系统提供良好业务接口（软件）。综合应用系统的效能最终体现在接口丰富性和管理平面对下面各个平面管理的紧密度。以上四个部分，相互之间有非常紧密的衔接和对应，每个部分自成体系，组合在一起又构成系统。这种规划方式，有助于从根本上改变当前应急指挥平台建设松散耦合、七国八制的不利局面。
三、应急指挥系统（平台）建设展望
应急指挥系统（平台）建设应该根据应急业务特点及发展规律做总体合理规划，分层分模块实施，逐步推进建设，模块交付。
在政府信息化建设中，就一直强调“整体规划、分步实施”的原则。政府应急指挥联动系统建设作为一个时间长、范围广、应用复杂的大工程，必然也必须遵循这一原则。但就目前情况来看，由于之前没有一个成功的参考，许多地方、部门对整个应急联动系统究竟要建设成什么样子并没有一个很清晰的认识，在建设过程中也只能想到哪里做到哪里。对他们来说，需要明确的是，采取怎样的规划以及怎样的步骤来完 成才能事半功倍。
1.总体规划
首先要考虑到应急指挥的应用环境，它是需要能应对极端情况的系统，也就是说在重大事件（重大自然灾害）发生后也能够正常工作，或者说能迅速恢复功能，同时它也应该能做到平战结合。其次要考虑承载各类业务需求，如数字集群、视频会议、电话 会议、各类视频健康图像的接入、各部门各类数据容灾备份、卫星链路的平滑接入等等都是应急系统的核心业务。另外，还要考虑如何保障这些业务在各种情况的稳定运行。
2.分层分模块实施
所谓分层分模块实施，是考虑到系统建设有周期、资金投入、技术能力等多方面的因素，在建设模式上逐步分层建设，特别是在基础部件系统上更要结合应急指挥的业务特点，综合考虑各类技术要素。例如：
传输网——现有电子政务网能否满足应急业务的需求？多种链路备份技术如何部署实施？业务带宽如何规划？
传输网络安全——应急平台的安全威胁如何评估？全网安全如何规划？
存储系统——流媒体数据和应用业务数据如何统一存储？如何为各委办局提供统一的容灾保护？
系统运行维护——庞大复杂的应急平台如何统一管理？如何降低运维成本？如何降低对使用人员的技术门槛？
综合应用系统建设——用户与专家特别关心其中的应急预案或应急应用软件建设与规划。而经过这几年相关应用建设与发展我们也可以看到：预案是根据具体事件来确立的；预案更多是行政方法和处理流程（预案不能过度的认为是联动软件）；预案将会持续增长与优化（组织优化，流程优化）；应急指挥系统是协助人实现预案的；应急联动应用软件是应急指挥经验的IT总结，也需要通过实践，结合组织体制、运行机制、法制基础的发展与完善不断总结优化；先基础后应用，基础应用先行，智能应用逐步完善。
国家应急管理部成立，企业管理，也当“应急”
文 | 海南雷神安科院 李长茂来源 | 中外管理新媒体国家应急管理部成立，不再保留国家安监总局!有关专家对此解读为“应急资源对于社会而言成本是很高的，原来过于分散，应急资源的储备和装备存在重复建设的情况，应急资源整合符合国际社会的潮流，有利于共同应对事故灾害，避免资源浪费。”但对此，很多人有一定疑虑，从安全生产管理来讲，更重要的是避免事故的发生，而不是事故发生之后的应急!笔者认为，这是对“应急”的错解!应急不仅是“应对突然发生的需要紧急处理的事件”，应急体系更能以最低的成本，以四两博千斤力量，倒逼安全生产管理水平的提高，做到把安全隐患扼杀于萌芽当中。1三所军校的启示统计显示，85%的事故是因工作人员的“不安全行为”(如违规操作、注意力不集中)所致，仅15%的事故产生于不安全的设备和环境。但是每年多频次的、轰轰烈烈的、“运动式”的安全生产大检查，更多针对的“不安全的设备和环境”。在“工作人员的不安全行为”这个要点上，数据统计，安全意识薄弱的因素占到90%多，而安技水平所占比例不到10%。即便不少企业对员工进行安全培训，更多也是停留在“安技”方面，如何提高员工的“安全意识”，很多管理人员是心有余而力不足!因为“安全意识薄弱”往往被认为是性格习惯上问题，而要改变一个人成年人的性格习惯，将遇到“江山易改习性难移”的阻力。应急演练是应急体系当中一项核心内容。应急演练同一般停留在教室里听课和填写安全知识考题答案不同，应急演练更接近于军队的训练。相对而言，改变一个人不良习惯，军队训练比其他教育培训方式更有效。我们大部分凡夫俗子总是习惯于为自己错误找借口，这是我们很多人无法改变自我的最大障碍。相对于一般组织团体，在“军营”这个军事化项目训练活动中，团队成员出错时错误会马上暴露在教官和团队成员面前，暴露在众目睽睽之下。对于我们很多从众的世俗之人来讲，如果不改变不良习惯，还要继续在众人面前“丢脸”而且被训斥。在这种巨大压力，唯一想保全自己脸面的就是努力改变不良习惯性格，跟上训练节奏。当然，一旦迈出改变自我的第一步，这个人往往会体会到改变不良习惯的愉悦突破。所以，我们就能理解：美国西点军校、海军学院和空军学院作为美国最著名的军事学院，他们对学员更多进行军事科目训练，而不是商业管理知识的传授，但自二战以来1531位500强级首席执行官、2012位公司总裁、5000多位副总裁以及数以千计小公司企业家出自这三所军校，可以认为的最优秀的“商学院”。同样，有资料统计，2004年中国500强企业中，有军人背景的总裁、副总裁就有200人之多。很多企业无法复制军队方法的机制，那么强化类似军队训练的应急演练，更容易解决造成“85%的事故”的“工作人员违规操作、注意力不集中的.不安全行为”。相比之下，特别近年来经济下行的压力下，解决“不安全的设备和环境”不但阻力大，而且还会遇到很多历史遗留问题。哪怕花费巨额成本，也仅仅解决15%的问题。不是说可以忽视“不安全的设备和环境”，而是说我们应该抓住重点，暂时回避难点问题。2提升管理水平≈减少质量缺陷≈挖掘15%~25%的营收效益我们更希望“无急可应”，而不是事故发生之后的应急!要做到这一点，其中一个关键前提，就是让“一把手”管安全不流于口号。“一把手”都知道一旦安全事故发生，整个局面都失控。但“一把手”面临的问题是：今天资金不回笼，今天企业就毁于一旦。“一把手”都知道一旦安全事故发生，不但经济损失很大，而且可能造成伤亡事故，可能自己会面临牢狱之灾。但如果让“一把手”为了这小概率事件，放弃跟重要客户见面应酬，放弃市场开拓的关键机会，真的很难做到。所以，“安全第一”在现实的压力下，最后经常扭曲成“安全最后”!但是，如果我们告诉“一把手”，真正抓好质量安全管理机制，能够让企业在不增加投入的情况下，凭空增加15%~25%的利润，甚至利润翻番6~8倍，这个时候“一把手”是否会推掉其他“忙盲茫”的事情，真正关注质量安全?每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。在编制应急预案、举行应急演练之前，责任单位必定要诊断分析风险隐患，以及历史上责任实体内部或者同行发生的安全事故、轻微事故、事故未遂先兆。而“事故隐患≈质量缺陷”，有统计表明，“质量缺陷”损失占营收 15%~25%，而中国制造业平均利润仅5%。美国GE公司、中国华为公司以及浴火重生的日本航空公司等很多企业已经用事实证明：“提升管理水平≈减少质量缺陷≈挖掘15%~25%的营收效益”。既然“事故隐患≈质量缺陷”，那么，“减少质量缺陷”不但把“事故隐患”扼杀于萌芽，同时能挖掘财务月报表“看得见”的“15%~25%的营收效益”，安全质量管理投入和产出经济效益的数据比率就会更加清晰。同样，“质量缺陷、事故隐患”的原因就会第一时间被诊断，第一时间被解决。所以，可以明确：从应急体系入手，分析事故隐患、事故风险源，从某个角度来讲，就是责任实体“赚到质量效益”的开始，同时因此能够第一时间铲除风险隐患，水到渠成地构建安全生产长效机制。
应急广播是指在面临突发公共事件时, 通过广播电视向公众通告紧急事件相关信息的传播手段, 是一种利用广播通信系统向公众快速发布突发公共事件应急信息的方式。国家新闻出版广电总局按照中央“尽快建立统一联动、安全可靠的国家应急广播体系”的要求, 正在抓紧推进国家应急广播系统建设。
应急广播系统是综合利用广播电视传输覆盖网进行应急信息发布的技术系统。应急广播系统在收到政府应急部门发布应急信息的要求时, 需要生成应急广播指令发送给广播电视传输覆盖网前端, 控制播出系统播发应急信息。应急广播指令是指应急广播系统发出的, 用来控制广播电视传输覆盖网播发应急信息的数据包。
笔者在应急广播系统架构和相关技术研究过程中, 提出了一种应急广播指令的设计思路。本文简要介绍了应急广播指令生成过程, 以及应急广播指令协议结构和主要信息元素。
1应急广播指令生成过程
当面临突发公共事件需要通过广播电视发布应急信息时, 政府应急部门将需要发布的信息内容和信息发布要求打包成应急信息发送给应急广播系统。其中, 应急信息内容是应急部门向公众通告有关突发公共事件预警、事件进展、应对措施等信息的具体描述;发布要求包括发布单位、事件类型、事件级别、信息发布区域、发布语言、发布时间和持续时间等。
应急广播系统在接收到应急部门的应急信息后, 根据信息的发布要求, 选择需要调用的覆盖发布区域的广播电视传输覆盖资源生成资源调度方案, 再将资源调度控制指令和应急信息一起封装打包, 生成应急广播指令数据包。应急广播指令的生成是指由应急广播系统对应急信息进行处理, 并增加资源调度信息, 形成应急广播指令的过程。应急广播指令通常包含调用广播电视系统进行应急信息播发的相关参数, 紧急事件的属性描述, 向公众发布的应急信息具体内容等要素。这些信息要素的数据必须按照一定的规则进行封装打包, 生成格式化的应急广播指令, 以便在后续的传输和播发环节能够被正确的解析和处理。
应急广播系统生成应急广播指令后, 通过传输链路将应急广播指令传送给相关区域的广播电视传输覆盖系统。部署在广播电视传输覆盖系统前端的接收设备对接收到的应急广播指令进行解析, 再根据应急广播指令中所包含的调度控制信息, 将应急信息适配插入到指定的广播电视系统中进行播发。
应急广播指令生成过程的概要示意如图1所示。
2应急广播指令协议结构
2.1应急广播指令总体结构
应急广播指令的总体结构可以设计划分为三个信息域, 分别为调度控制信息域、应急广播属性域和应急广播内容域, 各个域的信息元素具有不同的作用。其中, 应急广播属性域包含了本次应急广播需要调用的广播电视传输覆盖系统相关参数;应急广播属性域包含了本次应急广播的发布单位、事件属性、发布区域、有效时间等相关属性描述;应急广播内容域包含了需要向公众发布的应急信息的具体内容。
划分这三个域的目的是为了便于后续的传输、播发、接收环节的系统和设备, 能够根据需要选择相对应的信息域, 简单快速的对应急广播指令进行解析和处理, 提高应急广播指令数据包的处理效率。同时, 调度控制信息域包含了当次应急广播需要调用的所有广播电视资源的控制指令, 可以满足不同类型广播电视系统按照调度控制指令统一进行应急信息的播发, 从而实现由指定区域、指定类型的一种或多种广播电视系统同时播发应急信息。应急广播指令协议的总体结构如图2所示。
在生成应急广播指令的过程中, 应急广播系统首先接收来自应急部门的应急广播信息, 提取发布单位、事件类型、事件级别、发布区域、发布语言、发布时间和持续时间等参数, 以及应急信息的具体内容, 经过格式转换后分别填充到应急广播指令的应急广播属性域和应急广播内容域数据段;再根据应急信息的发布要求, 将需要调用的广播电视播出资源的调度控制指令等信息要素填充到应急广播指令的调度控制信息域数据段;最后将调度控制信息域、应急广播属性域和应急广播内容域数据段进行拼接, 生成结构化的应急广播指令。应急广播指令发送设备根据传输链路所使用的通信协议对应急广播指令进行封装, 传递给广播电视传输覆盖系统进行播发。
2.2调度控制信息域
应急广播指令的调度控制信息域数据段描述了本次应急广播需要调用的广播电视资源的控制信息, 根据这些资源调度控制相关信息, 只有在资源调度控制指令所指定区域、指定类型、指定编号范围内的广播电视传输覆盖系统, 才对该条应急广播指令进行响应和处理, 进行后续的应急信息播发操作。调度控制信息域的构成元素主要包括:
1.应急广播标志域:固定编码, 用于标识该数据包为应急广播指令包。
2.调用资源数量:表示本次应急广播发布需要调用的广播电视传输覆盖资源的数量。
3.指令接收设备编号:指令接收设备是部署在广播电视播出前端/发射台站的, 用来接收处理应急广播指令的专用设备。该字段指示需要对本次应急广播指令进行接收处理的指令接收设备编号, 包含了由“调用资源数量”所指示的多个取值, 用来表示此次应急广播需要同时调用的多个广播电视传输覆盖资源所配置的应急广播指令接收设备的编号。指令接收设备编号采用12位数字码, 其中前6位为符合GB/T 2260-2007《中华人民共和国行政区划代码》的, 装配该设备的播出前端/发射台站所在行政区域数字码。为了简化调用资源信息的数量, 降低应急广播指令数据包长度, 指令接收设备可以按照区域码通配的方式响应本次应急广播指令。具体规则如下:
1) 如果“指令接收设备编号”字段的12位数字码取值为‘000000000000’, 表示全国所有的指令接收设备, 都需要处理本次应急广播指令。
2) 如果“指令接收设备编号”字段的12位数字码取值为‘XX0000000000’, 表示设备编号前2位为‘XX’的, 属于数字码‘XX0000’所代表的某个省级区域内的所有指令接收设备, 都需处理本次应急广播指令。
3) 如果“指令接收设备编号”字段的12位数字码取值为‘XXXX00000000’, 表示设备编号前4位为‘XXXX’的, 属于数字码‘XXXX00’所代表某个市级区域内的所有指令接收设备, 都应该处理本次应急广播指令。
4) 如果指令接收设备编号字段的12位数字码取值为‘XXXXXX000000’, 表示设备编号前6位为‘XXXXXX’的, 属于数字码‘XXXXXX’所代表某个县级区域内的所有指令接收设备, 都应该处理本次应急广播指令。
4.确认信息返回标识:指令接收设备可以通过回传通道向应急广播平台报告本次应急广播指令的处理结果, 是否进行信息回传是可选的。该字段指示指令接收设备是否需要返回确认信息。‘0’表示不需要, ‘1’表示需要。
5.调用播出系统类型:表示本次应急广播指令发布需要调用的广播电视播出系统类型, 定义见表1。
6.指定播出系统数量:一般来说, 一个广播电视播出前端/发射台站只需配置一个指令接收设备, 而一个指令接收设备可能连接了多个广播电视信号播出系统, 例如在一个发射台站中同时存在调频广播和中波广播发射系统。该字段用来表示在指令接收设备连接的多个播出系统中, 需要调用指定的播出系统数量。取值‘0’表示不指定播出系统, 直接调用指令接收设备连接的, 所有符合“调用播出系统类型”的播出系统。
7.指定播出系统编号:指示需要调用的指定播出系统的编号。
8.确认信息返回方式、确认短信接收号码、确认信息接收IP地址、确认信息接收端口:指示指令接收设备返回确认信息的方式以及相关参数。目前定义了短信和数据两种方式。
2.3应急广播属性域
应急广播指令的应急广播属性域数据段描述了本次应急广播的相关属性描述, 便于广播电视传输覆盖系统根据这些属性相关信息能够识别出应急信息的基本要求, 并按照要求进行应急信息的播发。应急广播属性域的构成元素主要包括:
1.应急广播平台ID:用于标识发出该应急广播指令的应急广播平台。
2.应急广播指令ID:用于标识一个应急广播指令。通过应急广播平台ID和应急广播指令ID唯一标识一个应急广播指令。
3.发送流程类型:表示本次应急广播的发送流程类型, 包括中央平台发送/中止、地方平台发送/中止、地方平台提请中央平台发送/中止等类型定义。
4.发布机构名称:表示应急信息发布机构的名称。
5.事件类型:表示此次突发公共事件的类型代码, 按照《国家应急平台体系信息资源分类与编码规范》中对突发事件的分类和编码要求进行取值, 例如:地震灾害取值为“11C00”。
6.事件级别:表示突发事件的级别, 参照《国家突发公共事件总体应急预案》中对突发公共事件的分级定义, 该字段的取值范围和定义见表2。
7.开始时间:表示应急信息应该开始播放的起始时间。
8.持续时间:表示应急信息的持续有效时间。
9.覆盖行政区域数量:表示应急广播覆盖的行政区域数量, 取值‘0’表示覆盖全国所有行政区域。
10.覆盖行政区域数字码:标识应急广播覆盖的行政区域数字码, 包含了由“覆盖行政区域数量”所指示的多个取值, 用来表示此次应急信息发布需要同时覆盖的多个行政区域。每个行政区域数字码共12位数字, 行政区域数字码的前9位数字取值应符合GB/T 2260-2007《中华人民共和国行政区划代码》和GB/T 10114-2003《县级以下行政区划代码编制规则》的行政区域数字代码要求。例如覆盖区域为北京市全境的行政区域数字码为:“110000000000”。
11.参考业务标识:指示应急广播指令中是否包含作为参考业务的音、视频流。
2.4应急广播内容域
应急广播指令的应急广播内容域数据段描述了所要发布的应急信息的主要内容, 便于广播电视接收终端根据相关信息按照应急信息的格式和内容快速解析和展现应急信息。应急广播内容域的构成元素主要包括:
1.语种数量:支持使用多语种方式描述一个突发事件。本字段表示本条应急广播指令的文本内容所采用的语种数量。
2.语种代码:指示当前应急广播文本内容的语种代码, 该代码应符合GB/T 4880.2-2000《语种名称代码第2部分:3字母代码》的3字母语种代码要求。例如汉语的3字母代码为“zho”。
3.编码字符集:表示当前应急广播指令的文字内容所采用的编码字符集, 默认采用GB 2312。
4.文本内容长度:标识应急信息文本内容的字节数。
5.文本内容:用于描述应急信息内容的文本字符串, 是政府应急部门发布的应急信息的具体内容。需要根据指定的编码字符集进行编码和解析。
注:调用的广播电视系统可以是上述定义的组合, 如100100000000000表示调用调频广播和有线数字电视两种类型的播出系统。
6.辅助数据数量:辅助数据是指用来辅助描述应急信息的图片、音频、视频等文件, 应急信息是否携带辅助数据是可选的。该字段用来表示辅助数据 (文件) 的数量。
7.辅助数据类型:标识该条辅助数据的类型, 包括辅助数据的媒体类型和文件扩展名, 支持MPG、MP3、JPG等类型。
8.辅助数据长度:表示该条辅助数据字节数。
9.辅助数据:本字段承载着一个完整的辅助数据文件, 包括文件头和数据主体, 该文件的扩展名由辅助数据类型指定。
10.参考业务节目号:指示该应急信息对应的参考业务 (音、视频流) 的节目号。
3应急广播指令的封装
上文主要描述了应急广播指令协议的总体结构和信息域的划分方法, 以及调度控制信息域、应急广播属性域、应急广播内容域等三个信息域所包含的主要信息元素, 及各个信息元素的具体含义及其取值范围, 提供了应急广播指令协议的逻辑框架和拼装填充方式。
在应急广播系统的建设和运行过程中, 需要结合实际的应用场景和网络传输条件, 制定相应的应急广播指令数据包封装技术规范, 对应急广播指令的语法语义、编码规则、封装格式、字段长度进行具体的规范和定义。
应急广播系统在运行过程中, 不同层级的应急广播平台以及应急广播平台内部的各个子系统, 一般基于IP网络进行数据的传输和交互, 因此应急广播指令在应急广播系统内部传输时, 可以采用XML文件格式进行封装, 便于各个子系统进行解析处理;当应急广播系统向广播电视传输覆盖网播出前端或发射台站发送应急广播指令时, 所使用的传输链路可以选择卫星、有线或无线通道, 此时应急广播指令可以根据实际需要和网络传输条件, 采用XML文件格式进行封装传输, 或者按照标准《GB/T 17975.1-2010信息技术运动图像及其伴音信息的通用编码第1部分:系统》封装成TS流格式进行传输。
参考文献
[1]邓鑫, 高亢, 王春芳, 刘然.CAP协议在我国预警信息发布系统中应用的研究:2011年中国气象学会气象通信与信息技术委员会暨国家气象信息中心科技年会论文摘要[C].北京:中国气象学会气象通信与信息技术委员会, 2011年:118-124.
应急预案管理工作面临的新形势
加强应急管理，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容。当前，我国总的形势是好的。经过新中国成立60多年特别是改革开放30多年的建设和发展，我国经济实力、综合国力、国际影响力大幅提高，人民生活不断改善，抵御风险的能力不断增强。特别是面对国际金融危机的冲击，党中央、国务院果断采取一系列有力的应对举措，及时出台实施一揽子计划和相关政策，保增长、调结构、促改革、惠民生、保稳定取得明显成效。同时，我们也要清醒地看到，当前，我国仍处于人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期，社会稳定形势仍十分严峻。
就人民银行系统，特别是基层人民银行来讲，当前我们在应急预案管理工作方面也面临较为复杂的形势。一是信贷投放蕴含的风险因素增多。在稳健货币政策的背景下，商业银行信贷投放得到了有效控制，但个别金融机构由于本身资产质量并不高，信贷风险管理意识也很薄弱，贷款投放蕴含的道德风险、违约风险等可能会对金融体系的稳定性造成消极影响。二是机构退出、资产处置等工作面临诸多复杂因素。在清理过程中，有的遗留资产涉及因素较为复杂，相关债权人、债务人、善意第三人等利益各方的物权关系和权益纠纷错综复杂。如果处置不当，可能会引发上访或群体性事件。三是各类业务信息系统面临攻击和破坏的风险不容忽视。人民银行负责运营的金融市场、支付清算、货币发行、国库、征信、反洗钱等业务网络和信息系统，对于经济社会运行具有决定性影响。随着金融电子化、信息化的发展，金融运行效率不断提高，面临的风险因素也不断增多。虽然我们在维护信息网络运行方面投入了大量的科技力量和资金，但也要清醒地认识到，敌对势力破坏手段也是日益多样化、信息化的，对这些系统稳定运行的威脅不容忽视。四是发行基金守押面对的风险。当前，暴力侵害金融犯罪的案件时有发生，且呈现出组织化、动态化、智能化的特点。上述复杂形势，使得区域性或系统性金融风险增加，金融突发事件隐患增大，对此，我们必须要有清醒的认识，认真加强应急管理，未雨绸缪，做到早预防，早处置。
基层央行应急预案管理工作取得显著成效
应急预案体系基本形成。预案是应急管理体系建设的龙头，是“一案三制”建设的起点。以山西省为例，人民银行太原中心支行牵头制定了《山西省金融突发事件应急预案》，经过反复研究、多方论证，形成了贴近山西省实际，科学有效，具有很强可操作性的预案框架。在此基础上，在山西省政府应急办的指导下，人民银行、监管部门、金融机构加强沟通，相互借鉴，不断建立和完善了各自的应急管理体系，基本形成了包括总体、部门、专项、内部和分支机构应急预案等五个层次的应急预案体系，实现了“横向到边、纵向到底、覆盖全省”的建设目标。按照应急预案体系要求，人民银行太原中心支行先后成立了应急管理工作领导小组、预案管理领导小组和预案评估委员会，建立了应急指挥部、应急通讯簿、应急专用信箱及《应急指挥体系动态报告制度》、《突发公共事件月、季、年报制度》、《应急值班管理办法》、《山西省人民银行系统应急预案管理办法》等一系列应急管理制度，为实现“统一指挥、结构合理、反应灵敏、运转高效、保障有力”的应急管理组织体系的建设目标提供了组织和制度保障。
应急预案演练取得实际效果。演练是应急预案管理的基础，也是检验预案是否科学、合理的最有效的方法。以山西省为例，近年来，人民银行太原中心支行通过实景现场、模拟现场和视频提示相结合的形式，科学组织完成了地方法人金融机构发生流动性风险、业务系统设备切换、发行库应对突发性挤兑、汽车武装押运突发事件等多起应急演练，取得了预期的效果。特别是在2009年，在山西省政府应急办的领导下，人民银行太原中心支行组织了山西省金融突发事件大型演练活动，演练以国际金融危机为背景，分事发与响应、现场处置、资金救助和后期处置四个阶段，设计了挤提存款、信息报告、资金救助等10多个场景，山西省政府、晋城市、沁水县三级政府领导，应急、宣传、公安、金融等部门300多人参加了演练。演练场景逼真，效果突出。
应急预案评估工作有序开展。通过认真做好演练的总结和评估工作，有针对性地查找预案中存在的缺陷和不足，反复研究论证，恰当地进行修改，确保预案的科学性和可操作性。同时，近年来，随着人民银行有关政策不断推陈出新，新业务、新系统推广力度不断加大，所应对的突发事件呈现出许多新的特点，基层人民银行根据新形势和新情况，及时修订应急预案，使预案能够适应新形势下应对突发事件的要求。以山西省为例，人民银行太原中心支行2011年组织全省人民银行系统完成了首轮应急预案评估工作，对2005年以来全省人民银行制定的总体预案、部门预案、专项预案、内部预案、人民银行牵头编制的政府相关预案等五大类202项应急预案进行了评估，排查出各类风险隐患点114项，及时地完善和细化预案的内容。
总的来看，基层人民银行应急预案的编制工作取得了积极的成果，但由于应急管理是一个新的领域，应急预案的编制也是一个全新的工作，与高效处置突发事件的实践要求相比，一些预案还存在着不足，比如，有关人员对应急预案的制订还存在着模糊认识；有的预案没有针对本部门的实际和特点进行认真调查研究，存在照搬照抄上级行预案的倾向，没有根据各种不利情况可能导致的直接后果和次生、衍生事件制订较为详细、操作性强的应对处置办法；演练模拟环境过于简单，实战能力有待进一步提高等。针对以上问题，我们应对本部门突发公共事件的现状与趋势进行深入研究和科学分析，为预案编制提供科学参考依据。
推进应急预案管理工作的相关建议
进一步完善应急预案体系。在应急预案制定过程中，既要注重与上级预案相衔接，又要注重结合基层行实际进行调整和细化。应重点围绕各类突发事件可能会出现什么情况、谁去处理、怎么处理这个重点，从各单位实际出发，怎么能把突发事件处置好，就在预案中作出相应的规定，要结合基层行的工作实际，突出实用性，具有操作性。在制订预案过程中，还要注意总结以往的工作经验和传统的做法，吸取失败的教训，编制处理突发公共事件的案例库，以丰富完善大家这方面的知识。通过广泛听取各方面意见，专家咨询、会议讨论等方式，广泛组织参与处置突发事件工作的有关领导同志、部门和人员参与、介入，为制订完善预案出谋划策，提高预案质量。
加强应急演练，提高重大事件的应急处理能力。积极创造条件，组织开展应急演练活动，按照预案全过程进行，指挥机构、救援队伍、社会公众要全方位参与，协同进行，检验并完善联动机制，及时发现存在的问题，确保一旦发生突发事件，能够做到临危不乱、有效组织、快速反应、高效运转。注意抓好重点业务、重要系统的应急演练，特别是增加突发性应急演练的比例，结合具体风险点设定突发事件场景，不预先设定具体处置或操作步骤，临时召集可能涉及的部门人员，协调相关联络单位，通过模拟实战检验大家在突如其来情况下的应急能力。同时，进一步加强支付清算、货币发行、国库、征信、反洗钱等业务网络和信息系统的日常运行监测、维护，保证系统运行的平稳正常，积极推进灾备和灾难恢复能力建设，加快软硬件系统的升级换代步伐，建立防灾减灾的长效机制。
做好应急预案评估和完善工作，提高预案的针对性、可操作性。结合应急预案评估暴露出来的问题，根据评估结果，遵从符合实际、易于识记、便于操作的原则，对现有应急预案进行清理，该修订的预案要尽快修订完善，需要新增的预案要尽快完成，增强预案的针对性、实用性和可操作性。对于各项应急预案的核心内容，例如应急预案启动程序、突发事件分级响应的要求、应对处置操作流程等结合实际进一步简化和规范化，便于大家了解、熟知和掌握，做到职责任务明确，应对措施具体可行，分类分级標准，明白简洁，便于操作。
加强教育培训，营造全员参与应急预案管理的良好氛围。对于普适性的应急和灾害预防知识，建议因地制宜地组织开展普及和宣传工作，可以多采取直观、形象的宣教方式，增强干部职工的应急意识和技能。通过组织开展应急管理形势专题报告会等形式，结合重大活动和重大部署有针对性地开展集中宣传活动，大力宣传应急预案管理工作的方针政策，强化全体干部职工的安全防范意识。对管重要业务系统和信息系统的部门和人员，应强化应急管理教育，严格制度落实。同时，注重抓好对职工的业务素质教育，有重点地组织员工参加各类专业技术培训，提高专业技能，努力培育一批专业型、复合型业务能手，从而有效提高风险防范能力。
