机构养老和社会工作（精选8篇）
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民政部社会福利和慈善事业促进司有关负责人就养老机构两个《办
法》答记者问
来源： 中国社会报
记者：请介绍一下《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》出台的背景？
答：近年来，我国养老机构发展取得了很大成绩，截至2012年底，全国各类养老机构已达4万多家，养老床位416.6万张，在满足老年人机构养老需求方面发挥
了重要作用。
但也要清醒地看到，随着我国经济社会的发展和人口老龄化的加剧，养老机构发展过程中还面临很多问题，亟须通过立法加以规范。
突出表现在几个方面：一是由于缺乏上位法律法规的授权，民政部门无法对擅自设立的养老机构行使行政许可权，许多养老机构长期游离于政府监管范围之外，扰乱了正常的养老市场秩序。二是部分养老机构内部管理和服务不到位，不时发生火灾、虐待老年人、意外伤害等安全事故，严重损害了老年人的合法权益，引起社会公众的高度关注。三是相当一部分投资主体对养老机构设立基本条件和管理具体要求缺乏了解，进入这个领域具有一定的盲目性，一定程度上影响了机构的长期运营和健康发展，制约了民间资本兴办养老机构的积极性。
新修订的老年人权益保障法规定，设立养老机构应当向县级以上人民政府民政部门申请行政许可;经许可的，依法办理相应的登记。县级以上人民政府民政部门负
责养老机构的指导、监督和管理。
按照法律要求，2012年6月，民政部正式启动了配套规章的制定工作。通过深入调研、专题论证以及召开座谈会、书面以及网络征求意见等形式，广泛征求中央有关部门、地方民政系统、专家和实务工作者及社会各界的意见，经过反复研究修改，形成了《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》两个部门规章(以下
简称两个《办法》)。
记者：请概要介绍一下两个《办法》的立法思路和指导思想？
答：在《养老机构设立许可办法》制定过程中，我们始终坚持以新修订的老年人权益保障法和相关法律、行政法规为依据，以政府机构职能转变精神为指导，通过细化养老机构设立许可条件和程序，明确许可机关层级和管理权限，规范许可受理、审查、决定等工作程序，以更大力度，在更广范围上引导规范社会多方面力量兴办养老机构，促进养老机构健康有序发展。同时，努力做到“两个相结合”：一是监管和扶持相结合，在依法对设立养老机构加强监管的同时，为养老机构健康发展预留空间。二是权力和责任相结合，在明确许可机关审批权限的同时，清晰界定行政机关及其工作人员的职责和违法责任。
在《养老机构管理办法》制定过程中，我们始终坚持三项原则：一是鼓励发展和规范管理并重。始终把促进养老机构的发展作为立法的出发点和落脚点，而不是将限制或者阻碍养老机构的发展作为立法目标。二是多元主体投入和社会参与并重。强调政府投资兴办的养老机构，主要收住困难老年人以及提供基础服务，发挥保底作用。社会力量兴办的养老机构主要根据市场需求开展服务。三是外部监督和内部治理并重。强调通过政府、社会、内部治理等多方面进行规范，实现养老机构管理
规范化、服务专业化。
同时，努力处理好三方面关系：一是许可、登记和管理的关系。行政许可、登记管理、行业管理都是养老机构管理的组成部分，《管理办法》重在基于许可的行业管理。二是《管理办法》和其他法规、标准、政策性文件的关系。养老机构管理应当通过衔接配套的整体制度体系来加以规范，包括相关法律、法规、规章以及国家或者行业标准、政策性文件等。对此，我们积极做好《管理办法》与《许可办法》、《光荣院管理办法》、《农村五保供养服务机构管理办法》等3个部门规章的衔接。三是立足现实和着眼长远的关系。《管理办法》既要对现实情况作出回应，同时也要具有一定的前瞻性。而对新出现的情况或者把握不准的问题，《管理办法》暂不
作规定，待实践成熟后再规范。
记者：两个《办法》主要内容有哪些？
答：《养老机构设立许可办法》共三十一条，分为总则、条件和程序、许可管理、监督检查、法律责任和附则六章。第一章规定了立法目的、适用范围、养老机构的定义及其管理部门，以及实施设立许可应遵循的基本原则;第二章规定了养老机构的设立条件，养老机构的许可机关及其权限、养老机构设立许可的申请、受理、审查、决定及需要提交的资料等内容;第三章规定了许可证载明事项，明确了设立分支机构以及变更、终止、停止程序，以及终止或停止服务的具体要求;第四章规定了不同主体对许可行为的监督检查，许可机关对养老机构许可证载明事项的变化情况进行监管，许可机关可以撤销、注销一定情形的许可，任何单位和个人对违反本办法的行为，有权向许可机关举报等;第五章规定了包括许可机关和养老机构违法行为的法律责任以及擅自设立养老机构的法律责任。特别是针对养老机构不依法履行变更终止手续、倒卖许可证等行为，设定了处以3万元以下罚款的行政处罚;第六章明确了过渡条款和实施日期。规定办法实施前设立的养老机构，不符合设立条件的，应当在办法实施后一年内完成整改，其中农村五保供养服务机构应当在实施后两年
内完成整改。
《养老机构管理办法》共三十六条，分为总则、服务内容、内部管理、监督检查、法律责任和附则六章。第一章规定了适用范围、管理职责、养老机构和老年人基本要求、养老机构建设规划、政府重点保障和扶持政策、表彰奖励等。养老机构是指依照《养老机构设立许可办法》设立并依法办理登记的为老年人提供集中居住和照料服务的机构。国家对光荣院、农村五保供养服务机构等养老机构的管理有特别规定的，依照其规定办理。第二章规定了服务范围、标准、服务协议、各项具体服务内容及要求等。养老机构按照服务协议为收住的老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务，应当与接受服务的老年人或者其代理人签订服务协议。同时规定了各项服务的内容和要求。第三章规定了规章制度、内部管理具体要求等。从规章制度、人员要求、收费管理、捐赠和志愿服务管理、24小时值班、消防安全管理、应急管理、投保责任险、档案管理、民主管理、老年人安置等方面对养老机构内部管理进行了全面规范。第四章规定了监督检查权限和方式、养老机构评估、信息统计、举报和投诉、层级监督等。民政部门应当按照实施许可权限，通过书面检查或者实地查验等方式对养老机构进行监督检查。养老机构应当于每年3月31日之前向实施许可的民政部门提交上一的工作报告。同时规定建立养老机构评估制度、信息统计、举报和投诉等制度，并加强对下级民政部门的指导和监督。第五章规定了养老机构违法责任、管理机关及人员违法责任等。第六章规定了
特别规定以及实施日期等。
记者：我们注意到，《许可办法》中关于设立养老机构的基本条件在面向社会公开征求意见时，有人认为条件设置有些低，怎么看？
答：按照《许可办法》的规定，设立养老机构，应当符合六个方面的条件：(一)有名称、住所、机构章程和管理制度；(二)有符合养老机构相关规范和技术标准，符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地；(三)有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员；(四)有与服务内容和规模相适应的资金；(五)床位数在10张以上；(六)法律、法规规定的其
他条件。
这里除了床位数有明确要求外，其他条件都是原则性的规定。这主要是我国经济社会发展情况差异性较大，各地养老机构的情况也较为复杂所致，《许可办法》对许多要求只能做原则性规定。下一步，我们会要求各地结合实际，抓紧制定和完善贯彻落实《许可办法》的操作细则或具体办法，争取在养老机构设立床位数、资金规模、人员配比以及养老机构分类管理、服务内容等方面，提出更加细化和量化的要求。
关于将养老机构最低床位数规定为10张以上，主要考虑是，我国养老床位供需矛盾突出，如果床位门槛设置过高，会将一些有志养老服务、但手中资源有限的民间资本拒之门外，既不利于促进养老服务投资主体多元化，改变资金来源单一的问题，也不利于民间资本兴办小型养老机构，增加养老床位供给。
记者：《许可办法》对许可机关的层级和管辖权限作了哪些规定，出于什么考
虑？
答：《许可办法》第八、九、十条对养老机构设立许可的层级和管辖权限作了明确规定。一是地域管辖，即以拟设养老机构的住所地为关联点，由住所地的县级以上民政部门受理设立申请，并实施设立许可权。二是级别管辖。充分考虑到政府职能转变的要求和行政审批制度改革的要求，《许可办法》实行权力下放，将主要许可权限交给县、不设区的市、直辖市的区人民政府民政部门，将住所在市辖区的养老机构的设立许可权交给设区的市人民政府民政部门，将涉外养老机构的设立许可权交给省级民政部门，将个别中央和省级政府投资兴办、具有实训示范功能的养老机构的设立许可权交给民政部和省级民政部门。同时，为了便于实践操作，《许可办法》还规定省级民政部门可以委托设区的市级人民政府(行政公署)民政部门对涉外养老机构实施许可、设区的市人民政府民政部门可以委托市辖区人民政府民政
部门实施许可。
记者：《许可办法》为何要对设立许可证书作出有效期限规定？
答：《许可办法》第十六条规定：设立许可证有效期5年。设立许可证有效期届满30日前，养老机构应当持设立许可证、登记证书副本、养老服务提供情况报告
到原许可机关申请换发许可证。
在立法过程中，对于许可证是否实行有效期规定有两种截然不同的意见：一种建议对换证进行更为严格的审查，一种建议取消许可证有效期的规定。经过充分研究，考虑到部门规章无权规定吊销许可证，新修订的老年人权益保障法也没有规定养老机构年检制度，《许可办法》参考借鉴其他许可证管理的规定，在保留规定许可证有效期的基础上，明确了许可证有效期为五年，旨在通过换证手段加强对养老
机构的监管。
记者：养老机构暂停或者终止服务，有可能会侵犯老年人合法权益，两个《办
法》对此有何考虑？
答：养老机构为老年人提供的养老服务应当是持续稳定的。其在经营过程中，可能会因为分立、合并、改建、扩建以及解散等原因暂停或者终止服务。为了充分保障老年人群体的合法权益，《许可办法》第二十条规定，养老机构应当向原许可机关提出申请，并提交老年人安置方案，经批准后实施。未经批准，不得擅自暂停
或者终止服务。
对于老年人安置问题，《管理办法》第二十七条作了更加明确的规定，提出，养老机构应当于暂停或者终止服务60日前，向实施许可的民政部门提交老年人安置方案，方案中应当明确收住老年人的数量、安置计划及实施日期等事项，经批准后方可实施;民政部门应当自接到安置方案之日起20日内完成审核工作;民政部门应当督促养老机构实施安置方案，并及时为其妥善安置老年人提供帮助。
记者：为什么《许可办法》对普通养老机构和农村五保供养服务机构整改期要
求不同，前者为一年，后者为两年？
答：《许可办法》第二十九条规定，本办法实施前设立的养老机构，不符合设立条件的，应当在本办法实施后一年内完成整改，其中农村五保供养服务机构应当在实施后两年内完成整改。主要考虑是，目前《许可办法》规定的养老机构设立条件与1999年民政部颁布的《社会福利机构管理暂行办法》规定的社会福利机构设置条件基本一致，依据此办法设立的机构，不存在不符合规定条件的问题。与之相比，多数农村五保供养服务机构囿于编制限制、产权不明晰等多方面的原因，没有办理事业单位法人登记。如此大量的机构整改需要较长时间，本着分类指导的原则，对不符合设立条件的农村五保供养服务机构的整改期限放宽至两年。
记者：为什么《管理办法》对养老机构的部门职责和优惠政策提及的较少，也没有依据养老机构的不同类别实施分类管理？
答：根据新修订的《老年人权益保障法》的规定，发展养老服务是政府的职责。养老机构的监督管理涉及政府多个部门，但限于《管理办法》的部门规章位阶，对相关部门职责和优惠政策规定难以做到具体，只能作原则性要求。今后，我们将通过制定政策性文件等方式加以推动和解决。
根据新修订的《老年人权益保障法》的规定，国务院民政部门应当建立健全养老机构分类管理制度。基于登记类型、营利性质、服务对象等不同标准，可以对养老机构进行不同分类。国外也大都采取了分类管理的模式。在《管理办法》立法过程中，我们也认为养老机构分类管理是发展方向和趋势，但是目前从养老机构和养老事业发展的历史和现实看，在发展初期阶段和鼓励扶持背景下，严格分类管理时
机还尚不成熟。
记者：为什么《管理办法》对养老机构的人员配比没有作明确规定？
答：《管理办法》第十八条规定，养老机构应当配备与服务和运营相适应的工作人员，并依法与其签订聘用合同或者劳动合同。对于服务人员配比问题，国外一般都根据老年人自理能力和服务协议等因素明确规定比例，国内也有个别省份地方立法明确规定养老机构配备护理人员的比例。在最初的立法过程中，参照地方的做法和实践经验，我们曾经对养老机构的护理人员配比作了规定，明确要求养老机构护理人员与失能老年人的配比、与半失能老年人的配比、与其他老年人的配比。但是后来取消了。主要考虑是，当前我国养老机构处于起步发展阶段，发展极不平衡，各地养老机构千差万别，从全国层面难以规定一个统一的标准。这个问题可以由地
方结合实际情况去解决。
记者：请介绍一下《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》出台的背景？
答：近年来，我国养老机构发展取得了很大成绩，截至2012年底，全国各类养老机构已达4万多家，养老床位416.6万张，在满足老年人机构养老需求方面发挥了重要作用。
但也要清醒地看到，随着我国经济社会的发展和人口老龄化的加剧，养老机构发展过程中还面临很多问题，亟须通过立法加以规范。
突出表现在几个方面：一是由于缺乏上位法律法规的授权，民政部门无法对擅自设立的养老机构行使行政许可权，许多养老机构长期游离于政府监管范围之外，扰乱了正常的养老市场秩序。二是部分养老机构内部管理和服务不到位，不时发生火灾、虐待老年人、意外伤害等安全事故，严重损害了老年人的合法权益，引起社会公众的高度关注。三是相当一部分投资主体对养老机构设立基本条件和管理具体要求缺乏了解，进入这个领域具有一定的盲目性，一定程度上影响了机构的长期运营和健康发展，制约了民间资本兴办养老机构的积极性。
新修订的老年人权益保障法规定，设立养老机构应当向县级以上人民政府民政部门申请行政许可;经许可的，依法办理相应的登记。县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理。
按照法律要求，2012年6月，民政部正式启动了配套规章的制定工作。通过深入调研、专题论证以及召开座谈会、书面以及网络征求意见等形式，广泛征求中央有关部门、地方民政系统、专家和实务工作者及社会各界的意见，经过反复研究修改，形成了《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》两个部门规章(以下简称两个《办法》)。
记者：请概要介绍一下两个《办法》的立法思路和指导思想？
答：在《养老机构设立许可办法》制定过程中，我们始终坚持以新修订的老年人权益保障法和相关法律、行政法规为依据，以政府机构职能转变精神为指导，通过细化养老机构设立许可条件和程序，明确许可机关层级和管理权限，规范许可受理、审查、决定等工作程序，以更大力度，在更广范围上引导规范社会多方面力量兴办养老机构，促进养老机构健康有序发展。同时，努力做到“两个相结合”：一是监管和扶持相结合，在依法对设立养老机构加强监管的同时，为养老机构健康发展预留空间。二是权力和责任相结合，在明确许可机关审批权限的同时，清晰界定行政机关及其工作人员的职责和违法责任。
在《养老机构管理办法》制定过程中，我们始终坚持三项原则：一是鼓励发展和规范管理并重。始终把促进养老机构的发展作为立法的出发点和落脚点，而不是将限制或者阻碍养老机构的发展作为立法目标。二是多元主体投入和社会参与并重。强调政府投资兴办的养老机构，主要收住困难老年人以及提供基础服务，发挥保底作用。社会力量兴办的养老机构主要根据市场需求开展服务。三是外部监督和内部治理并重。强调通过政府、社会、内部治理等多方面进行规范，实现养老机构管理规范化、服务专业化。
同时，努力处理好三方面关系：一是许可、登记和管理的关系。行政许可、登记管理、行业管理都是养老机构管理的组成部分，《管理办法》重在基于许可的行业管理。二是《管理办法》和其他法规、标准、政策性文件的关系。养老机构管理应当通过衔接配套的整体制度体系来加以规范，包括相关法律、法规、规章以及国家或者行业标准、政策性文件等。对此，我们积极做好《管理办法》与《许可办法》、《光荣院管理办法》、《农村五保供养服务机构管理办法》等3个部门规章的衔接。三是立足现实和着眼长远的关系。《管理办法》既要对现实情况作出回应，同时也要具有一定的前瞻性。而对新出现的情况或者把握不准的问题，《管理办法》暂不作规定，待实践成熟后再规范。
记者：两个《办法》主要内容有哪些？
答：《养老机构设立许可办法》共三十一条，分为总则、条件和程序、许可管理、监督检查、法律责任和附则六章。第一章规定了立法目的、适用范围、养老机构的定义及其管理部门，以及实施设立许可应遵循的基本原则;第二章规定了养老机构的设立条件，养老机构的许可机关及其权限、养老机构设立许可的申请、受理、审查、决定及需要提交的资料等内容;第三章规定了许可证载明事项，明确了设立分支机构以及变更、终止、停止程序，以及终止或停止服务的具体要求;第四章规定了不同主体对许可行为的监督检查，许可机关对养老机构许可证载明事项的变化情况进行监管，许可机关可以撤销、注销一定情形的许可，任何单位和个人对违反本办法的行为，有权向许可机关举报等;第五章规定了包括许可机关和养老机构违法行为的法律责任以及擅自设立养老机构的法律责任。特别是针对养老机构不依法履行变更终止手续、倒卖许可证等行为，设定了处以3万元以下罚款的行政处罚;第六章明确了过渡条款和实施日期。规定办法实施前设立的养老机构，不符合设立条件的，应当在办法实施后一年内完成整改，其中农村五保供养服务机构应当在实施后两年内完成整改。
《养老机构管理办法》共三十六条，分为总则、服务内容、内部管理、监督检查、法律责任和附则六章。第一章规定了适用范围、管理职责、养老机构和老年人基本要求、养老机构建设规划、政府重点保障和扶持政策、表彰奖励等。养老机构是指依照《养老机构设立许可办法》设立并依法办理登记的为老年人提供集中居住和照料服务的机构。国家对光荣院、农村五保供养服务机构等养老机构的管理有特别规定的，依照其规定办理。第二章规定了服务范围、标准、服务协议、各项具体服务内容及要求等。养老机构按照服务协议为收住的老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务，应当与接受服务的老年人或者其代理人签订服务协议。同时规定了各项服务的内容和要求。第三章规定了规章制度、内部管理具体要求等。从规章制度、人员要求、收费管理、捐赠和志愿服务管理、24小时值班、消防安全管理、应急管理、投保责任险、档案管理、民主管理、老年人安置等方面对养老机构内部管理进行了全面规范。第四章规定了监督检查权限和方式、养老机构评估、信息统计、举报和投诉、层级监督等。民政部门应当按照实施许可权限，通过书面检查或者实地查验等方式对养老机构进行监督检查。养老机构应当于每年3月31日之前向实施许可的民政部门提交上一的工作报告。同时规定建立养老机构评估制度、信息统计、举报和投诉等制度，并加强对下级民政部门的指导和监督。第五章规定了养老机构违法责任、管理机关及人员违法责任等。第六章规定了特别规定以及实施日期等。
记者：我们注意到，《许可办法》中关于设立养老机构的基本条件在面向社会公开征求意见时，有人认为条件设置有些低，怎么看？
答：按照《许可办法》的规定，设立养老机构，应当符合六个方面的条件：(一)有名称、住所、机构章程和管理制度；(二)有符合养老机构相关规范和技术标准，符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地；(三)有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员；(四)有与服务内容和规模相适应的资金；(五)床位数在10张以上；(六)法律、法规规定的其他条件。
这里除了床位数有明确要求外，其他条件都是原则性的规定。这主要是我国经济社会发展情况差异性较大，各地养老机构的情况也较为复杂所致，《许可办法》对许多要求只能做原则性规定。下一步，我们会要求各地结合实际，抓紧制定和完善贯彻落实《许可办法》的操作细则或具体办法，争取在养老机构设立床位数、资金规模、人员配比以及养老机构分类管理、服务内容等方面，提出更加细化和量化的要求。
关于将养老机构最低床位数规定为10张以上，主要考虑是，我国养老床位供需矛盾突出，如果床位门槛设置过高，会将一些有志养老服务、但手中资源有限的民间资本拒之门外，既不利于促进养老服务投资主体多元化，改变资金来源单一的问题，也不利于民间资本兴办小型养老机构，增加养老床位供给。
记者：《许可办法》对许可机关的层级和管辖权限作了哪些规定，出于什么考虑？
答：《许可办法》第八、九、十条对养老机构设立许可的层级和管辖权限作了明确规定。一是地域管辖，即以拟设养老机构的住所地为关联点，由住所地的县级以上民政部门受理设立申请，并实施设立许可权。二是级别管辖。充分考虑到政府职能转变的要求和行政审批制度改革的要求，《许可办法》实行权力下放，将主要许可权限交给县、不设区的市、直辖市的区人民政府民政部门，将住所在市辖区的养老机构的设立许可权交给设区的市人民政府民政部门，将涉外养老机构的设立许可权交给省级民政部门，将个别中央和省级政府投资兴办、具有实训示范功能的养老机构的设立许可权交给民政部和省级民政部门。同时，为了便于实践操作，《许可办法》还规定省级民政部门可以委托设区的市级人民政府(行政公署)民政部门对涉外养老机构实施许可、设区的市人民政府民政部门可以委托市辖区人民政府民政部门实施许可。
记者：《许可办法》为何要对设立许可证书作出有效期限规定？
答：《许可办法》第十六条规定：设立许可证有效期5年。设立许可证有效期届满30日前，养老机构应当持设立许可证、登记证书副本、养老服务提供情况报告到原许可机关申请换发许可证。
在立法过程中，对于许可证是否实行有效期规定有两种截然不同的意见：一种建议对换证进行更为严格的审查，一种建议取消许可证有效期的规定。经过充分研究，考虑到部门规章无权规定吊销许可证，新修订的老年人权益保障法也没有规定养老机构年检制度，《许可办法》参考借鉴其他许可证管理的规定，在保留规定许可证有效期的基础上，明确了许可证有效期为五年，旨在通过换证手段加强对养老机构的监管。
记者：养老机构暂停或者终止服务，有可能会侵犯老年人合法权益，两个《办法》对此有何考虑？
答：养老机构为老年人提供的养老服务应当是持续稳定的。其在经营过程中，可能会因为分立、合并、改建、扩建以及解散等原因暂停或者终止服务。为了充分保障老年人群体的合法权益，《许可办法》第二十条规定，养老机构应当向原许可机关提出申请，并提交老年人安置方案，经批准后实施。未经批准，不得擅自暂停或者终止服务。
对于老年人安置问题，《管理办法》第二十七条作了更加明确的规定，提出，养老机构应当于暂停或者终止服务60日前，向实施许可的民政部门提交老年人安置方案，方案中应当明确收住老年人的数量、安置计划及实施日期等事项，经批准后方可实施;民政部门应当自接到安置方案之日起20日内完成审核工作;民政部门应当督促养老机构实施安置方案，并及时为其妥善安置老年人提供帮助。
记者：为什么《许可办法》对普通养老机构和农村五保供养服务机构整改期要求不同，前者为一年，后者为两年？
答：《许可办法》第二十九条规定，本办法实施前设立的养老机构，不符合设立条件的，应当在本办法实施后一年内完成整改，其中农村五保供养服务机构应当在实施后两年内完成整改。主要考虑是，目前《许可办法》规定的养老机构设立条件与1999年民政部颁布的《社会福利机构管理暂行办法》规定的社会福利机构设置条件基本一致，依据此办法设立的机构，不存在不符合规定条件的问题。与之相比，多数农村五保供养服务机构囿于编制限制、产权不明晰等多方面的原因，没有办理事业单位法人登记。如此大量的机构整改需要较长时间，本着分类指导的原则，对不符合设立条件的农村五保供养服务机构的整改期限放宽至两年。
记者：为什么《管理办法》对养老机构的部门职责和优惠政策提及的较少，也没有依据养老机构的不同类别实施分类管理？
答：根据新修订的《老年人权益保障法》的规定，发展养老服务是政府的职责。养老机构的监督管理涉及政府多个部门，但限于《管理办法》的部门规章位阶，对相关部门职责和优惠政策规定难以做到具体，只能作原则性要求。今后，我们将通过制定政策性文件等方式加以推动和解决。
根据新修订的《老年人权益保障法》的规定，国务院民政部门应当建立健全养老机构分类管理制度。基于登记类型、营利性质、服务对象等不同标准，可以对养老机构进行不同分类。国外也大都采取了分类管理的模式。在《管理办法》立法过程中，我们也认为养老机构分类管理是发展方向和趋势，但是目前从养老机构和养老事业发展的历史和现实看，在发展初期阶段和鼓励扶持背景下，严格分类管理时机还尚不成熟。
记者：为什么《管理办法》对养老机构的人员配比没有作明确规定？
从2005年到2050年的将近五十年的时间里, 世界人口将从目前的67亿增加到92亿;其中60岁以上老年人口将近20亿, 所占比例将从目前的11%左右增加到22%;65岁以上老年人口将达到15亿的比例将从目前的不到8%增加到16%, 80岁以上的老人在2050年将超过4亿。通过这个数字可以看出, 到2050年, 世界60岁以上的老龄人口将达到40亿。老龄人口中, 非洲老龄人口将从4200万攀升到2.05亿;亚洲从3.38亿增加到12.27亿;欧洲从1.48亿增加到2.21亿;美洲从9600万增加到3亿。届时, 老人将超过14岁以下儿童人口的总数, 百岁老人也将从2002年的约21万增长到320万。
而我国人口老龄化水平已超过国际公认的标志线水平, 截至2011年底, 中国60岁及以上老年人口已达1.85亿人, 占总人口的13.7%, 比上年末提高0.47个百分点。到2013年底, 中国老年人口总数将超过2亿, 到2015年, 老年人口总数将达到2.21亿, 占总人口的16%, 人口老龄化形势严峻。
中国政府也出台了各项政策来支持养老产业。比如北京提出的9064养老服务新模式。即“到2020年, 90%的老年人采取家庭照顾的方式养老, 6%的老年人采取社区照顾服务的方式进行养老, 4%的老年人入住养老服务机构集中养老”, 逐步建立起集中照料服务与社区居家服务互为补充的养老服务体系, 实现老年福利服务由补缺型向适度普惠型方式的转变。
随着社会经济的发展及观念的转变, 以及老年人收入的增加, 老年人对老年相关产品和服务的需求将会上升, 传统的养老模式已经不能适应现代及未来养老需求的发展。据中国老龄协会调研部调查显示, 在2005年底, 一些中高收入的老年人的主要聚居地集中在东南沿海和大中城市, 到2015年, 一部分高收入人群即将进入老龄人群, 此时, 老年消费市场会具有巨大的购买力, 成为未来几十年中国最大的消费人群, 从而, 未来中国对高档养老机构的需求将会大幅度增加。
二、多样化的老年养老机构缺少准确的目标市场定位, 特别是的中低端老年群体需求和高端收费的老年机构供给之间的矛盾
随着国内养老市场需求的不断扩大, 市场对老年公寓的需求在逐年增长, 但是由于各方面条件的制约, 老年公寓的供给非常紧缺, 老年养老市场出现了供不应求的局面。据相关调查数据显示, 目前我国现有42000多所养老院, 加上社会上以其他方式兴办的老年养老机构, 可以容纳的老年人数不足100万人, 而目前中国有1.3亿老年人, 社会可提供的养老人数不到中国老年人的的1%。以目前的这种情况, 从数量上中国的养老机构供给也不能满足市场的需求。另外, 从养老机构的质量上看, 目前大多数的养老机构是利用旧房改建的, 设施简陋, 服务功能较差, 无法适应老年人日常生活的特殊需要。所以, 近两年老年养老市场对高端养老机构的需求在逐年上涨。
目前中国养老机构存在的最大问题就是市场定位不够准确, 许多老年住宅供给并不适应市场的需求, 其价格没有根据各经济层次的老年人做出合理定位, 使老年公寓市场的供求之间存在很大的落差。比如中等收入的老年人群对福利性的养老机构的需求较高, 但是, 由于我国经济发展的不平衡, 城乡差距很大, 东西经济发展速度差距等原因的存在, 因此, 这类人群还是选择福利性的养老机构, 对老年养老公寓的需求较少, 而到目前为止, 市场上的老年住宅项目多以公寓为主要物业形态。北京、上海、广州、重庆、青岛、济南、威海等很多地方均已出现一定数量的老年公寓, 但是这些产品的受众人群是高端收入人群, 因此会造成投资老年公寓存在一定的风险, 导致部分老年公寓在盈亏点间经营。
三、养老机构的新模式发展的两个趋势, CCRC和居家养老+社区服务结合的模式
CCRC (Continuing Care Retirement Community) 即持续照料退休社区, 也称老年社区, 老年社区在欧洲许多城市都存在, 它是老年人聚居的社区。老年社区的最大特点就是在建筑设计上应当将老年服务功能与城市特色、生态目标融合在一起;不仅要方便老年人的生活, 而且要使老年人不感到孤独。因此, 欧洲老年社会广泛存在的原因就是老年社区内所有的公寓楼和公共设施, 都必须根据老年人的特点进行相应的改造。
目前国内这种产品虽然还很欠缺, 但很多的养老机构和老年住宅开发商开始提出CCRC的概念, 并着手建设。市场上新建的养老住宅也越来越多地体现了老年社区的特点, 如果一个社区容积率过高的话应该拆除部分建筑, 增加供老年人活动的绿色空间。同时要完善方便老年人生活的卫生站、小超市、康复中心和娱乐中心等服务设施, 使老年社区成为城市充满人文关怀的模范社区。安全隐患也是老年聚居社会需要重点考虑的问题, 为了消除安全隐患, 方便老年人活动, 要求老年社区实现无障碍化, 多层公寓楼加装电梯和无障碍通道。居家养老与社区服务相结合的模式也是养老住宅发展的大趋势之一。
中国人一贯有着“养儿防老”的传统思想, 所以居家养老的想法是根深蒂固。根据调查数据显示, 中高收入老年人期望的入住养老机构的方式中, 希望购买房屋产权的占调查总数的51%, 打算租赁房屋使用权的占24%, 希望购买产权式酒店的占16%, 打算采取其他形式的占9%。即如果条件允许, 大部分人还是选择“在自己家里养老”, 这也意味着为老年人量身定做的老年住宅市场前景看好。
尤其是在老人自理状况比较好的情况下, 大都希望住在城市中心, 并和子女保持生活中的密切联系。目前万科正在全国范围内规划并建设居家式老年住宅, 在城市非郊区建造养老住宅, 同时提供多种生活必备设施 (如购物场所、银行、邮局、医院等设施) 和娱乐锻炼的配套设施 (如体育馆、餐厅、娱乐场所、老年大学等) , 人性化的社区服务包括社区物业服务、社区家政服务、社区医疗服务及社区娱乐服务。消费者对这种开发模式的接受度非常高。
四、未来中国的养老机构应该以老年人需求为核心, 更加注重细节管理, 促使老年住宅设计也更注重细节
根据调查数据显示, 在北京和上海两地有76.2%和66.7%的被调查者中, 老年人对现有居住环境最为关心的因素是医护急救条件、体育娱乐场所, 但是他们这对两项指标都表示不满意。超过50%以上的老年人群对社区活动、空气、安全设施、环境安静度表示不满意。通过这两组调查数据我们发现, 中国城市化进程中表现在养老产业的负面效应就是, 很多大城市是不适合老年人养老的。一方面, 在设计老年养老住宅的时候, 应该细分不同的人群, 根据消费者的不同年龄层次、家庭状况和身体状况, 以及对居住条件的不同要求, 因此对老年住宅的设计因地制宜, 采用不同的开发模式。对于养老产品的细节设计时, 应该更加多的考虑到老年人的心理因素, 比如推出一些以亲情关怀为主的亲情住宅, 这种住宅的亮点在于它让人们更多的享受到一种情的传统与现代文明交织的完美生活。它的主要功能是维系和增进家庭亲情为主, 体现了以人为本的理念, 把这种理念融入到住宅的设计中, 在设计上可以把老年住宅和普通住宅混合布置。目前在国内, 这种以亲情理念为主的老年社区占据一定的市场, 也是未来发展的方向。
另一方面, 在老年养老机构设计的同时, 还要考虑到一部分高端收入人群的需求, 比如针对国内中产阶层、归国华侨及异国来华养老者可以考虑建设国际性、开放性的老年公寓、老年别墅和老年康体中心等高端产品。
总之, 随着中国老龄化人口的不断增长, 以及社会经济的飞速发展, 中国未来的养老产业的发展空间巨大, 目前的养老机构的供给已经不能满足市场的需求, 未来养老机构在设计上最大的关注点就是要抓住老年人的需求, 不能养老机构一刀切, 作为中国这样的一个人口大国, 更应该动员社会一切力量, 特别是吸引民间资本进入老年市场, 为老年人提供一个更加舒适的养老场所, 促进社会的和谐发展。
参考文献
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摘 要：选择以北京市海淀区社区养老机构为研究对象，探究社区养老的发展现状、设备设施的投入状况和老年人日常行为。针对所存在的问题，在社区养老机构服务内容、物业管理与社区养老结合和社区机构选址方面提出建议。
关键词：社区养老机构；服务内容；物业管理；选址
1 绪论
1.1 人口老龄化现状 目前，北京市海淀区已有35500多名老人，约4500余名符合条件的重度残疾人享受由政府发放的居家养老服务券。随着本区社会经济的发展，未来老年人口还将以每年不少于1万人的速度逐年递增。随着海淀区老龄人口增加，“四二一”家庭及纯老年人家庭大量涌现。
1.2 相关政策 政府贯彻落实《北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》，建立居家养老券服务制度和百岁老人补助医疗制度，建立城乡社区托老所，招聘居家服务养老员。政府每年补贴资金总额6000万元以上。海淀区民政局不断推动老年福利服务由补缺型向适度普惠型转变，探索建立与老年人多层次、多样性需求相匹配的服务供给机制。
1.3 研究方法 本课题的研究方法包括文献调查法、比较分析法、问卷调查法以及个案研究法。
1.4 研究意义 从选址根本入手，综合考虑样区空间分布的均衡性、社区规模及各地区老年人口抚养比等因素，建立合理的居住空间环境体系，同时将物业管理和社区养老机构相结合，切实满足社区内老人服务需求。
2 社区养老机构现状
社区养老有待深入推广，突出存在以下问题：
2.1 服务缺乏创新 大部分社区养老机构只有简单日常护理服务，缺乏创新型服务，难以推广。老人需求多样化，单一社区服务不能满足老人需求。社区养老机构的服务内容和水平差异性直接影响社区养老的推广度和认可度。
2.2 运营缺乏资金 政府部门在社区养老方面的经济负担极大，对于社区养老的投资难以使社区养老机构运营完善。社区养老机构在房屋租金、设备购买维护、服务人员培训和薪酬方面资金开销大，融资困难，运营资金的短缺直接影响服务水平。
2.3 养老服务设施存在地区差异 海淀区内各社区服务水平、经营状况受地域经济水平发展和服务范围影响，实地探访位于羊坊店街道的有色社区养老机构和双榆树南二里社区，服务设施和规模因地域不同存在明显差异。
3 社区养老机构服务创新
社区养老机构应以日常护理为基础，创新服务为特色。随着社会进步，老人的需求趋于多元化，传统社区服务无法满足老人需求。社区养老机构应针对无法完全自理老人提供无障碍护理服务和即时上门特殊服务，在机构内应设立康复室、心理咨询室，满足老人的生理和心理上的特殊需求。
4 物业管理公司与社区养老机构结合
4.1 物业管理公司与专业社区养老机构合作 物业公司利用社区商业用房和一楼住宅为社区养老机构以低佣金的方式提供房屋和设施，解决社区养老机构的资金短缺、经营困难的问题，同时专业的社区养老机构为物业公司树立良好品牌。
4.2 新建或改造设施设备 以物业公司为主，联合居委会、政府相关部门和志愿者，增设老年人运动设施、康复设施、娱乐场所等，与社区养老机构相互作用，营造和谐的居家养老环境。
5 社区养老机构选址
5.1 构建分析模型 按照层次分析法将相关影响因素进行分层，分别为目标层、准则层和指标层，并结合点、线、面对不同的影响因素进行分类来构建选址模型，如下图所示：
5.2 确定影响因素以及权重 依据北京市海淀区有色工程设计研究总院家属院所在地区的具体实际情况，结合问卷分析结果和选址模型确定对于现状设施的具体评价指标为卫生设施、生活设施、文体设施、公共游憩设施、交通设施、教育设施。
5.3 选址分析 选取有色社区院周边分布图，主要包括：市级、社区级专科医院、综合医院以及社区老人护理点，就医方便；公交站，分布均匀，公交系统完善，出行方便；大型超市和菜市场，主要分布在有色社区东南部，日常购物方便；公园，作为城市规划中土地利用类型的一种，对于社区养老的选址有着较大的影响。
在对上述指标分别进行GIS分析以后，输出数据图层，按照表中的权重值对每个结果进行分析，在地理信息系统中，首先对各指标的分析结果进行叠加分析，但是图中的矢量数据无法运用该种办法。因此，要将各指标的分析结果的矢量数据图层利用转换工具转换为栅格数据图层，然后将各个指标的栅格数据图层与各指标的权重相结合，運用地理信息系统中的加权叠加工具进行加权叠加，采用叠加分析中的擦除工具将不适宜的地块剔除，最后得到如下图的选址结果。
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近年来，全区养老工作在区委、区政府的正确领导下，建立健全了“政府主导、民政主管、部门配合、社会参与”的工作机制，初步形成了“以居家养老为基础、以社区养老为依托、以机构养老为支撑、以社会养老为补充”的“立体式”养老服务模式。三年来，我区社会办养老机构实现了从无到有，打破了单纯依靠政府包办养老的传统作法，取得了一定成效。但是，仍存在一些问题亟待解决，现将有关情况报告如下：
一、基本情况
（一）机构数量：通过摸底调查，我区现有社会办养老机构14家（详见附表），其中：已行政许可4家，分别是**区**老年公寓、**区茶山竹海天街老年休养中心、**区**家庭托养所、**区**老年公寓。未经行政许可的10家，分别是：**区天然居养老公寓、**区**老年公寓、**区**老年公寓、**区**托老院、**区**养老院、**区**养老中心、**区**老年托养所、**区老人幸福之家、**区**养老服务有限公司、**区**养老护理中心。其中：**区天然居养老公寓、**区**老年公寓、**区**老年公寓、**区**托老院、**区**养老院、**区**养老中心等6家社会办养老机构已办理建设、环保、卫生等证照，待取得消防验收资格或备案证明后，即可向区民政局申报行政许可；**区**老年托养所、**区老人幸福之家、**区**养老服务有限公司、**区**养老护理中心等4家社会办养老机构系无证无照经营。
（二）收费情况：经调研，上述14家社会办养老机构根据入住老人身体状况均进行了收费营运（详见附表），其中：完全能自理的980元-1480元/人▪月不等、半失能老人1300元-2000元/人▪月不等、完全失能老人1600元-2500元/人▪月不等。
二、主要问题
（一）无证无照经营。全区14家社会办养老机构中，除4家已经区民政局行政许可外，其余10家均未行政许可，最严重的**区**老年托养所、**区老人幸福之家、**区**养老服务有限公司、**区**养老护理中心等4家社会办养老机构未取得建设、卫生、环保、消防的任何验收报告或证照，直接投入营运接收老人入住。
（二）硬件设施简陋。未经行政许可的10家社会办养老机构中，个别机构的房屋系上世纪九十年代的建筑物，存在房间小，采光差，房屋设计不符合老年人居住要求，例如**区**老年托养所和**区老人幸福之家老人房间狭窄，有的一个房间放置了四、五张床，每张床使用面积不足4平方米，房间低矮、阴暗、潮湿，采光通风较差，室内空气污浊有异味，入住老人生活质量极差。**区**养老护理中心系租用金港明珠小区内的居民住宅，不符合《老年人建筑设计规范》要求，且该小区居民对在小区内开设养老机构意见极大，我局多次上门查看，要求该非法机构业主予以整改，并和金港明珠小区物管工作人员一道上门劝导，但该业主依然不听劝解。
（三）安全隐患突出。除已行政许可的4家社会办养老机构外，其余10家均不同程度存在房屋质量、卫生防疫和消防安全隐患。例如**区**老年托养所和**区老人幸福之家系利用自有住房改建而成，为增加床位，采取私自搭建彩钢棚等方式，房屋质量存在较大安全隐患。该机构聘用的厨师未办理从业资格证和健康证，厨房达不到卫生许可要求，老人食品安全得不到有效保障；该机构还缺少消防安全通道，消防设施基本没有，火灾隐患严重凸显。
综上所述，因社会办养老机构接收的大多是生活半自理或完全不能自理的老年人，加之房屋质量、卫生防疫、消防安全方面存在较大隐患，一旦发生安全事故，后果将不堪设想。
三、两点建议
按照《养老机构设立许可办法》的规定，为促进我区社会办养老机构科学、良性和健康发展，满足人民群众养老需求，两点建议如下：
（一）召开专题会议。建议区政府牵头，召开发改委、建委、规划、市政、卫生、环保、安监、工商、食药监、公安消防、民政以及相关镇街等单位负责人参加的专题会议，专题分析研究社会办养老机构的发展措施，形成共识，确保为全区养老工作创造一个良好的社会环境。
（二）部门联动监管。建议区政府专题会议要明确各部门对非法养老机构的监管职责，各部门在监管中发现的问题要督促限期整改。经整改后符合条件的，要完善相关手续，做到亮证经营、合法经营。对存在较大安全隐患，群众反映强烈，拒不配合监管和整改的非法养老机构，应予以取缔或关停，确保不发生安全事故。附件：略 市**区民政局 20**年6月3日
养老机构消防安全状况分析及火灾预防措施
随着我国老龄化社会问题的加剧，养老机构行业正处在一个快速发展的时期，床位出现供不应求的现状。但由于养老机构在公共服务方面的公益性，属于一个微利的行业，政府投入不足，民办又无法维系，各种消防安全条件都比较简陋，一旦发生火灾，人员行动不便，容易造成重大人员伤亡。如20xx年12月3日温州市鹿城区“宽心老年公寓”火灾，造成了15人死亡的惨剧。如何将民生工程打造成为一个安全工程，让老年人享受天伦之乐，不仅是各级民政部门的责任，也需要我们各级公安消防机构人员从实践科学发展观、建立和谐警民关系的高度去关爱老年弱势群体，认真分析行业特点，查找火灾原因，制定相应的消防安全措施。本人立足**市**区养老机构特点，结合工作实践，谈一些体会。
一、养老机构行业的现状
根据20xx年**市人口发展报告显示：从全市户籍人口年龄结构来看，人口“老龄化”略有加深，全市65岁以上的老年人口为63万人，比去年增加2.44万。据20xx年数字统计，**区共有老年人53657人，占总人口的17.1%，而养老机构主要有民办养老院、老人照顾站等形式，性质基本上属于民办，房子属于政府低价出租。全区共有民办养老院6所、老人照顾站10处。这些在城市城乡结合部的养老院基本未办理消防手续，消防隐患严重。
二、养老机构行业的消防安全隐患
（一）建筑先天性隐患不少。这些养老机构基本上都是利用旧的厂房或旧办公房改造而成，没有经过消防部门审核验收。**区的6家养老院中，就有5家没有办理消防审批手续。此外，还存在防火间距不足、袋形走道过长、楼梯间形式不符合规范要求等先天性隐患。
（二）消防安全意识淡簿。由于养老院属于微利甚至是没有营利的行业，经营管理人员和服务护理员基本上是下岗职工或者农村人员，而且女的居多，对消防知识基本上是一知半解，消防法制观念不强，思想麻痹，缺乏防范意识和安全知识，纪律松弛，一旦发生火灾，起不到扑救初起火灾和帮助老人逃生自救的作用。还有居住老人大多行动不便，安全意识弱化，为了贪图方便，违反用火、用电等消防安全规定的情况时有发生。
（三）火灾隐患突出，诱发火灾因素增多。从检查情况来看，考虑到经济因素，用塑料扣板等可燃装修材料局部装修、乱拉电线，防止老人乱跑，为防止安全意外发生，对安全出口上锁的情况也比较普遍。还有房间使用电炉、热得快等高功率电器也容易诱发火灾事故。
（四）老人床位供不应求，建筑局部违章搭建多。由于老人多，社会公共养老服务跟不上，养老机构为了增加床位局部搭临时建筑，由此带来了防火间距不足，消防设施未及时跟上等消防隐患。
（五）人员密度大，老人行动不便，疏散困难。**区6所敬老院共居住老人约820多人，其中有420人为无法行动的特护老人，而且老建筑大房间都在比较高的楼层，一旦发生火灾，对人员疏散及救援带来了极大的困难。
（六）安全投入少，隐患整改困难。由于养老机构是一个微利的行业，稍微增加成本就难以为计，再加上完全按照规范进行整改，经济投入大，而且会影响老人的正常生活。
三、养老机构行业的火灾防范对策
（一）坚持源头把关杜绝先天隐患。虽然现在行政许可法实施以后，行政前置取消了，但社会养老机构申办要经过民政部门备案。消防部门可以把一些基本的消防安全条件和管理要求书面提供给民政部门，从选址上进行把关，杜绝先天性隐患产生。
（二）加强监督检查和督促整改力度。由于养老机构是一个容易被忽视的行业，再加上检查出来后隐患整改难度大，一些基层消防部门和派出所怕隐患查出后整改不了，存在畏难情绪。作为消防监督人员要切实从关爱老人这个弱势群体出发，以解决最大的民生问题的态度，切实加强对社会养老机构的监督检查力度，对一些确实整改不了要及时报当地政府，协调解决。
（三）加大消防宣传教育，提高消防自防自救能力。养老机构管理人员应加强对从业人员的消防意识和消防安全常识教育，通过张贴消防宣传图片、消防法律法规、举办消防老年文化活动等形式，定期组织进行消防演练，以增强其消防法制观念，提高其消防安全意识和责任心，自觉遵守消防安全规章制度。通过开展互帮互助活动，使管理人员和老年人掌握防火、灭火、逃生的常识。此外，要坚持在老年人入住时进行消防安全教育。
（四）加强老人房间的消防安全管理。老人房间往往棉被、衣服等可燃物品多，居住老人多。发生火灾老人行动不便，极易造成亡人事故。敬老院要把老人居住的房间作为火灾防范工作重点，在方便老人日常生活的同时，要加强房间用火、用电的管理，严禁在房间内乱接乱拉电线和使用大功率电器，加强检查，及时制止老人的违章行为。在房间，应自觉遵守宿舍安全管理规定，不乱拉乱接电线；不使用电炉、热得快、电热杯、电饭煲等电器；不在房间使用明火；不在房间内焚烧物品；不在房间寝室吸烟；发现不安全隐患及时向管理人员报告；爱护消防设施和灭火器材，不随意移动或挪做他用；室内无人时，应关掉电器和电源开关等。
（五）加大资金投入，逐步解决历史遗留问题。各级政府民政部门要加大对养老院的消防历史遗留问题的整改督促力度，通过政府拨一点，社会企业支持一点、养老机构自己出一点的办法筹措资金，每年要有足够的消防专项经费用于火灾隐患的整改以及消防器材、设施的配备、维修。另外，还要合理配置人员，确保有足够的人员，明确责任分工，组织消防检查和人员疏散。对于历史遗留的建筑防火间距不足、疏散楼梯缺少，电气线路老化，消防设施缺乏等火灾隐患，要根据养老院实际，制定可行的整改计划，对一时难以整改的要采取技术措施，及时加以整改。在解决历史遗留问题的同时，要确保新建的建筑决不能再留有火灾隐患。
探讨国办养老机构在社会化进程中功能定位
[摘要]：随着**市提前进入老年化社会，且老年人口高龄化、社会家庭空巢化、子女赡养能力逐步弱化等现状，养老问题已成为一个比较突出的社会问题。各级政府面对此状况, 制定了一系列养老优惠政策和扶持措施。国务院办公厅转发民政部等部委《关于加快实现社会福利社会化意见》中要求“国家举办的福利机构为骨干，社区福利服务为依托，居家供养为基础。”我市现已形成国办、民办、公办民营、民办公助等多种养老模式并存的养老机构网络，其旨在大力推进养老社会化进程。那么国办养老福利机构面对这千载难逢的机遇与挑战，怎样准确定位？发挥其骨干、示范作用？笔者作了一些思考。
关键词：国办福利机构 功能定位 思考
随着国务院办公厅转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化意见》的落实，养老事业得到突飞猛进的发展，正逐步形成国办、民办、公办民营、民办公助等多种方式并存的养老服务模式。社会福利事业是国家为保障人民生活，促进社会和谐的一项重要制度。老年人社会福利事业是其中重要组成部分。**市已进入老龄社会，随着老年人口比例增加，养老问题已成为一个社会问题。特别是老年人口高龄化、家庭子女赡养老人能力弱化，我市养老服务工作任重道远。国办养老机构因其成立时间早，国家投入资金及设施相对充足，有较为丰富的资源优势，在养老服务工作及在加快实现社会福利社会化进程中，占据相当重要的位置。
一、养老工作现状和面临的问题
据市老龄办调查资料显示：20xx年，**市60岁以上老年人60万，占总人口的14.84%，65岁以上老年人44.8万，占总人口的11.06%，按照10%标准线，**已进入了老龄化社会。
老龄化社会的到来，在我市出现了下列特征。一方面随着老年人口比重加大，特别是老年人口高龄化现象严重，高龄老人大多是带病生存甚至卧床不起，天天需要照料。痴呆老人照料难度也非常大，这样导致老年人的养老服务需求增多；另一方面，家庭能够提供的养老资源正在逐步弱化。“四、二、一” 家庭结构的不断形成，子女数量减少，子女离巢时间的提早和增多，导致子女照料老人的能力减弱和空巢家庭的出现，也导致老年人的养老服务需求增多。
现阶段我市养老模式主要有居家养老和机构养老两种形式。据调查数据显示：**市现有养老机构 33 家，其中国办养老机构 16 家，民办养老机构 17 家。共有床位数2425 张，平均每100名老人占有床位 4 张。与发达国家平均每100名老人占有50—70张的水平相差甚远，不能满足老年人日益增长的需要。
根据目前现状，各级政府对养老工作给予了高度重视，制定出台了一系列扶持保护政策，鼓励和支持事业单位、社会团体和个人等社会力量投资兴办养老机构。同时，加大对国办福利养老机构的资金、人力等多方面投入。近几年来，在养老护理整体水平上有显著提高，但是，离我们社会养老需求还有相当大的差距。突出表现在大多数养老机构规模小、设施设备简陋，无正规房屋、土地供给，管理不太规范，这样导致养老机构的服务质量差，机构本身抗风险能力弱，老人的生存质量和服务质量得不到保障和提高。
以上资料显示，养老问题已经是一个很重要的社会问题。《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》中要求“进一步强调必须坚持以经济建设为中心，把构建和谐社会摆在更加突出的地位。”为老人营造安度晚年之家，为子女解除照顾父母的后顾之忧，为构建和谐社会做贡献，作为国家投资兴办的养老机构势必担当起养老服务工作的重任，明确功能定位，充当养老服务工作的领头羊。
二、国办养老福利机构发展趋势
（一）规范内部管理，发挥骨干、示范作用。
1、实行“一院两型、分类管理”的科学管理模式，构建多功能服务体系。
“一院两型”是指具备福利院和医院两种功能；“分类管理”是指福利院和医院分区域，各自按照行业标准要求规范运行；“一条龙”服务是指住院老人分区域管理，但不影响养老、医疗、护理、康复全方位服务。
随着人民生活水平不断提高和人口寿命增加，老年人就医需求不断加大。国办养老机构应该改变传统的福利院有养没医，传统的医院有医没养的状况，使老年人服务工作全面向“六个老有”深化发展；向颐养、医疗、护理、康复、科研多功能服务发展转变，管理与服务进一步完善。
2、实行医、护、卫分类管理。
老人护理按生活类、保洁类和医护类进行分类管理。就是把老人房间卫生、环境卫生、洗衣维修、绿化环境等实行专项管理,承包给物业管理公司完成；老人的生活照料、心理、亲情等贴身护理由专业护理人员完成；老人的医疗、康复等治疗工作由专门的医生护士完成，这样各司其职，全方位为老人做好服务工作。各区按入住老人数量，均配备三类护理人员，有利于各项护理工作更加细致到位，提高工作质量。
3、引入 iso 9001国际质量管理体系。
引入iso9001质量管理体系，使养老服务的各项管理要求形成规范，管理与服务流程得到有效控制。如，一旦出现投诉，就启动 iso 质量管理程序对投诉立案，依照程序在一周内调查核实投诉并向投诉者反馈，被投诉的部门必须在一个月内依照程序关闭因投诉而发生的不合格项。iso 管理手段融入管理，使为老人服务成为日常工作的关注焦点，服务质量标准与评价指标成为管理过程的检查依据，更加规范为老人服务的过程，做到行为有规范，操作有规章；工作有流程，奖罚有尺度，完善服务过程管理。
在规范养老管理与服务中，注重增强法律意识与责任意识，通过规范服务工作的程序化与标准化，合理规避风险。聘请律师对《老人入住服务合同》修改、把关，完善合同文本的规范性；通过对临床医疗、护理、服务等人员进行相关法律法规知识培训，增强职工的法律意识与责任意识，杜绝为老人服务中重大责任事故的发生。
（二）加强外部延伸，发挥辐射、指导作用。
1、服务于社区。
根据国务院办公厅转发民政部等部门《关于加强实现社会福利社会化的意见》中提出的“在供养方式上坚持上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展方向”的指示精神，社区养老将承担很大部分的责任。而社区养老也是新生事物，很多管理和护理技术都不成熟。这样国办养老机构成熟的管理经验和护理技术将可以在社区养老中起到培训、指导、示范作用。甚至可以组织力量直接参与社区养老服务当中，充分发挥国办养老机构的资源优势，带动社区养老主体服务功能的成长与壮大。
2、服务于民办养老机构。
虽然各类投资兴办的养老机构如雨后春笋般成长起来，但他们在对老年的护理技术及管理方式上还是新手，而老人护理和管理等不及他们慢慢摸索中前进，这样有多年养老护理技术及管理经验的国办福利机构就有得天独厚的条件来对他们进行培训、指导、示范，共同规范和提高养老护理管理水平。
三、国办养老机构的功能定位思考。
针对我市目前的人口老龄化现象，结合外地先进的养老经验。我们必须结合实际，因地制宜，研究出适合我市的养老策略。笔者现结合我市国办养老机构现有的充足资源优势，如何服务于老年人，服务于社会，如何准确对国办养老机构准确定位提出如下建议：
（一）在服务对象上，体现国办养老机构福利性和公益性原则。
服务对象是社会福利的主体，主体范围大小是社会福利发展水平的标志。国办养老机构是由国家投资兴办的养老机构，它属于编制部门登记的事业单位。在服务对象上，必须体现福利性和公益性原则，必须坚持把社会效益放在首位。国办养老机构除为“三无”老人、孤寡等传统对象提供无偿服务外；还应该根据本市财力、物力，面向社会，为低保家庭、特困家庭的老人提供低偿服务，为其他老年人提供非营利性服务。
1、为“三无”老人、孤寡老人提供无偿服务。
国办养老机构最初的创建，就是为了解决无资金来源，无居住场所，无法定赡养人的“三无”老人、孤寡老人以及收容残疾、精神病人而建立的，他们是一个特殊的弱势群体，作为国办养老机构为这个最弱势的群体服务。罗清泉省长在全省第三次民政工作会议中提出：“力争用二年左右时间，基本实现为城市老人提供良好的社会化养老服务，“三无”对象自愿条件下全部集中供养目标。”国办福利机构必须认真履行职责，为“三无”老人、孤寡老人提供无偿服务。
2、为低保家庭、特困家庭的老年人提供低偿服务。
入住福利院的老人大多数属于有特殊需求的老人，高龄、介助、介护的老人占老人入住福利院总数的85%之多，且因种种原因，这些老人无论从身体状况和经济收入都不容乐观，入住福利院的相当一部分老人属于低保家庭、特困家庭老人。这部分老人护理量任务很重，有些照料需要更多的专业护理知识。国办福利机构由国家投资兴办，大量的人力、资金、设施设备的投入以及相关政策的优惠，使得国办养老机构相对民办养老机构占据得天独厚的优势。且因国办养老机构办院时间早，管理经验、护理知识丰富，特别是护理高龄、瘫痪老人的经验充足，势必应该担当起为这一批老年人群体服务的重担，为这一弱势群体提供低偿服务。
3、为社会老人提供非盈利性服务。
社会福利相对老年人来讲，应该是公共福利，随着国家经济实力不断增强。每一位老年人都应该享受改革开放带来的成果享受。而国办福利机构是实现这一目标的重要载体，充分体现社会进步的优越性。老年福利是社会不断进步的重要标识之一。国办福利机构应该根据本地的经济实力，尽量满足社会老人入住机构养老的需求，为他们提供非赢利性服务。但是，在现阶段需要把握的是：国办福利机构应该在满足为“三无”老人、孤寡老人、低保家庭、特困家庭老人提供服务的基础上，为最需要的社会老人提供非赢利性服务。
（二）定位于四个“中心”，发挥国办养老机构示范、指导作用。
随着国务院办公厅转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》中要求“国家举办的福利机构为骨干，社区福利服务为依托，居家供养为基础。”明确指出国办福利机构要发挥骨干作用。同时通过对《老年人社会福利机构基本规范》在福利机构中的实施，开展了对国办福利机构的检查、评比。国办福利机构也以此为契机，加强内部管理、规范操作规程、扩大对外延伸。结合本市养老机构现状，笔者认为，应该利用现有资源，定位于四个“中心”，充分发挥国办养老机构的示范、辐射、指导作用，为本市养老工作贡献力量。
1、机构养老示范中心
科学规范的管理是加强养老服务机构发展、提升服务水平的一条重要途径。养老机构在以《老年人社会福利机构基本规范》为基础开展养老工作基础上，必须有一个实际可行的操作规范与执行标准。在我市，应该建立一个养老工作示范中心，随着社会经济的发展和生活环境的转变，老年人的养老观念也在发生变化。养老观念从物质需求向精神需求扩展，养老目标从追求生活质量向追求生命质量扩展。根据对我市机构养老工作的深入调查，目前，机构养老仍然存在许多不足和问题，这样影响了我市养老质量的提高，同时也影响了老年人的生命质量。而国办养老机构因其充足的资源优势，良好的管理经验，与时俱进的养老服务理念，在完善和提高原有服务项目基础上，逐步增加新的内容，逐步发挥其骨干、示范作用。
2、社区养老资源中心
社区养老照料模式是对正在不断弱化的家庭照料模式和老人不愿入住机构养老模式之间的一种最佳办法。社区养老照料既为老人提供了相应的照顾服务，又充分利用了老人家庭的资源，在经济上更加实惠，在老人心理上更加合理。由社区给居家老人提供适量照顾，是今后相当长时期养老工作的主导力量，也是传统居家养老照顾模式。
社区养老照料模式虽然可行，但是目前我市社区养老工作仍然面临一些困难。社区因工作人员有限，造成养老护理人员匮乏、护理经验不足、康复、教育培训不够充分、老人健康得不到有效保证，以上种种因素制约了社区养老照料模式的正常开展，已经不能满足现阶段形势需要。
国办福利机构应该充分利用自身优势，为社区提供相关的资源，对社区护理人员进行长期培训，对社区医疗站提供老年医疗、康复知识培训。成为本社区乃至辐射其他社区的资源中心。通过对社区资源的提供，让社区养老模式不断形成，提高社区老人的生活质量，减轻家庭照料老人的压力。
3、居家养老服务中心
我们必须清楚地认识到：在“以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充”的理念下，居家养老是中国传统养老中最重要的模式之一了。现有家庭“四、二、一”结构造成子女赡养老人能力弱化；且子女过早离家、外出工作，造成空巢老人现象增多，这些空巢家庭中有部分老人没有得到很好的社会照顾。养老机构利用院内设施及其他资源为空巢老人提供养老服务势在必行。
国办养老机构应该利用现有资源，借助社区资源，成立“居家养老服务工作站”，建立“居家养老服务网”，发挥养老机构职能，不断扩大服务范围和方式。承接日托老人、短期托养、家庭配餐、家庭保洁等服务。让居家老人不出家门就可以享受规范、周到、细致的服务，同时也满足子女外出和临时有事，不为家中老人无人照料而担心，满足老人居家养老的愿望。
4、民办养老机构培训和指导中心
近几年来，随着政府出台一系列扶持保护政策，鼓励和支持事业单位、社会团体和个人等社会力量兴办养老机构，民办养老机构如雨后春笋般迅速增长扩张，极大地缓解我市养老压力。但是，民办养老机构大多因成立时间不长，护理人员没经过系统培训，且因为资金等多方面原因，设施设备较为落后，房屋、土地得不到有效落实，造成大多数民办养老机构在巨大压力中生存，影响养老事业健康有序的发展。
国办养老机构近几年来，得到政府资金、人力等多方面的投入，加之原有的养老基础。较之民办养老机构占据无可比性优势。20xx年7月，由市民政局举办的全市养老机构护理员培训工作开展以来，国办养老机构（一福院）充分利用自身资源优势，为近80名民办养老机构负责人提供了业务培训和指导，通过运用大量的实践经验就如何规范管理、优质服务、护理常识进行讲解，得到了民办养老机构一致认可。在今后的养老工作中，国办养老机构应该更进一步加大对民办养老机构规范管理、风险防范、代养合同规范、康复、心理开展综合性培训，让我市机构养老工作健康有序发展。结语：总之，在社会福利社会过程中，作为国办养老机构责任重大。既要承担国家和政府的责任安老护老，体现国家的福利性和公益性，又要承担带动其它投资主体养老机构的规范、文明、健康发展的管理能力和护理技术的引导作用。所以国办养老机构任重道远，必须努力修炼提高自身能力和形象，在社会福利社会化进程中起到应有的作用。
养老机构保持健康持续发展的几点认识 浅谈养老机构应该注意的几个问题
应该看到，我国养老机构在发展过程中还存在着一些问题，比如养老机构缺乏准确定位，为追求经济利益，不正当地赚取利润；同业内相互拆台、恶性竞争；养老机构风险和法律意识不强，牵扯养老机构的诉讼案件近年逐渐增多，等等。我们认为就养老机构如何保持健康持续发展谈几点认识。
一是养老机构必须面向中低收入人群，坚持福利型、公益性的发展方向。
受身体和经济收入等方面的制约，老年人是公认的社会特殊群体。目前，提供养老服务的机构，从设立主体和资金来源上看，一部分是国办社会福利机构。
二是养老机构要进一步拓宽服务范围和覆盖面，扩大服务对象，拓展服务内容。
在人口老龄化快速发展的趋势下，包括选择几个养老的群体在内的广大老年人的养老服务需求也日益多样化。首先，养老机构要切实以入住老人为本，在做好基本的膳食、护理、康复服务的基础上，要重视对老年人的精神赡养和心理慰籍，采取多种方式丰富老年人的文化生活和体育休闲内容，积极开展兴趣培养班、专门知识讲座等老年教育。其次，养老机构要面向社区内的居家老人、残疾人和有需求的家庭开展多种服务，比如入户服务、紧急援助、日间托老赵亮、日常生活照料、医疗保健康复、心理咨询、临时看护以及陪同购物、散步和聊天服务等等。在我国许多城市，如今大多数家庭是双职工家庭，白天上班，无暇照顾老人，而有些仍居住在家庭中的高龄老人、病残老人，生活完全不能自理，需要有人看护。针对这种情况，养老机构投资人和经营管理者可以发挥机构的专业优势，主动介入，在社区内开办托老所。实践证明，社区托老所建设投资少，入住花钱少，便于管理，适合我国老年人口众多、老龄化速度快和经济尚不发达的国情，也适合中国注重家庭、家族的传统文化习俗。
三是养老机构要进一步增强品牌意识，注重连锁经营，规模求胜。
当前，为加快推进社会福利社会化进程，促进老年福利事业的发展，民政部在全国范围内开展了养老服务社会活动，这既为养老服务业的发展提供了有利环境，客观上也对养老机构的竞争力提出了新的要求。在养老服务市场前景普遍看好的同时，老年人的养老服务需求日益多样，选择也更加趋于理性和冷静。因此，面对激烈的市场竞争，要想在养老服务业中占有一席之地，养老机构就必须增强品牌意识，将个性化的养老服务软件打造成一个知命度高、信誉度强的硬件产品，做到人无我有，人有我优，人优我特，人特我强。走以服务求生存，以质量占市场的发展道路。四是养老机构进一步规范服务，严格管理，节约资源。
选择机构养老的群体中，高龄老人、介助老人、介护老人占有相当大的比重。一方面，入住对象身体状况的多样性和复杂性，增加了养老机构的护理压力。另一方面，养老服务从市场的角度讲，是一个新生儿，此前并没有更多的管理经验可循。比如同入院老年人或其亲属、单位签订的入院协议书的全面、准确和公平问题，签约后是否具有法律效力问题，因管理不善造成智残、痴呆或患有精神病的老人走失问题，是否按照国家颁布实施的现行法律法规和标准提供规范化服务的问题，等等。随着社会的进步，人们的法律意识在不断增强，为了尽可能不出现自身管理入手，采取有效措施规避风险。一方面，要切实提高护理人员的业务素质和能力水平，加强他们的职业道德建设，增强其责任心和爱心；另一方面，制定岗位职责，严格规范操作流程，避免失误和事故发生。
养老服务业是微利的，风险也不小。如何既能够以价格低、服务优赢得具有养老服务潜在需求的老年人的青睐，又能够降低经营成本、保证资金运作通畅、促进机构的良性运行和发展，对养老机构的经营管理者来讲，是一个十分现实的挑战和检验。养老机构要增强成本核算意识，注重投入产出。机构建筑和内部设施设备既要符合要求，功能齐备，又不要贪大求洋，过于豪华。养老机构有自身特点，在人力资源和设备配置上不要一味同医院相比，尤其是内部的医疗设备尽量依靠社会化。真正做到人尽其才，无尽其用。此外，由于部分地区和相关部门对养老机构特别是民办养老机构在养老服务事业发展中的地位和重要性认识不够等原因，部分养老机构没有完全享受到国家的相关优惠政策。甚至个别地方的养老机构还被征收了各种名目的不合理费用，增加了机构的负担，影响了其正常运转。对于这种情况，养老机构要勇于维护自身权益，积极反映问题，争取完全享受到国家的各项优惠政策。五是要注重养老机构服务队伍的专业化建设问题。
养老机构服务队伍素质的高低，直接影响到养老机构的服务质量和服务水平，关系到养老服务业的长远发展。我国已建立了养老护理员的职业资格制度，进一步加强养老服务队伍的专业化建设，切实提高服务队伍的专业化水平已经成为整个行业的共识。民政部与人事部已经出台了社会工工作者职业水平评价制度，这是我国社会工作领域的一件大事。目前，民政部正在探索在社会福利机构中开发和设置社工岗位，养老机构对此要予以高度关注，鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的高等院校毕业生来机构工作，同时要加强人员的专业化、常态化培训，借此提升整个机构的专业化服务管理水平。完全有理由相信，我国的养老机构一定会在新时期抓住机遇，趁势而上，以科学的知识和技能维护老年人基本权益，帮助老年人适应社会，促进老年人自身发展，为和谐社会建设中人人享有幸福晚年做出贡献。
一、加强领导,落实责任。
成立了由局长任组长,班子成员为副组长、科室、单位负责人为成员的消防工作领导小组。同时印发了***号《关于对全县养老服务机构开展消防安全检查工作的通知》文件，成立了6名干部、4名消防大队官兵为成员的3个消防安全专项检查组。按照“谁主管、谁负责”的原则,落实消防安全工作责任制。同时,召集全县养老服务机构负责人,就消防安全工作召开专题会议,传达民政部、省民政厅、市民政局相关文件和会议精神,特别是针对全国近期发生敬老院消防安全事故,对易发消防事故的原因、事故的防范和处置进行了深入分析、交流,明确全县养老服务机构要高度重视，坚决杜绝消防安全责任事故的发生。
二、突出重点,建立机制。在检查的县中心敬老院、社会养老中心、县日间照料中心、**幸福院、**敬老院、***敬老院、**敬老院、**敬老院、**敬老院、**敬老院、**敬老院11个养老服务机构中看,各养老服务机构安全工作总体情况良好,对于消防各项制度的落实、责任的明确以及消防安全等日常管理工作都基本到位。各养老机构做到每月召开一次消防安全工作会,上报一次消防安全管理工作情况,我局每季度组织1次养老机构消防安全专项检查,针对问题及时整治,切实把消防安全事故消灭在萌芽状态。
三、全面排查,整改到位。
【发布文号】民函〔2013〕369号 【发布日期】2013-12-13 【生效日期】2013-12-13 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】民政部
民政部关于开展公办养老机构改革试点工作的通知
民函〔2013〕369号
各省、自治区、直辖市民政厅（局），各计划单列市民政局，新疆生产建设兵团民政局：
近年来，我国公办养老机构快速发展，在履行基本养老服务职能、承担特殊困难老年人集中养老任务以及开展养老服务示范、培训等方面，发挥了重要作用。但必须看到，不少公办养老机构仍然存在着职能定位不明确、运行机制不健全、发展活力不足等突出问题，迫切需要深化改革。为贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），激发公办养老机构活力，促进持续健康发展，现就开展公办养老机构改革试点工作通知如下。
一、指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，适应人口老龄化发展要求，围绕国家分类推进事业单位改革的总体思路，按照先行试点、逐步推进、全面展开的工作步骤，完善体制机制，创新发展模式，丰富服务内容，更好地发挥公办养老机构在保障基本养老服务中的功能和作用。
二、基本原则
（一）坚持以人为本、保障基本。强化对特殊困难老年人的服务和保障，履行政府在养老服务业发展中保基本、兜底线的职能。
（二）坚持先易后难、循序渐进。从自身能够办到的事情改起，从特殊困难老年人最需要的事情改起，从社会舆论最关切的事情改起，不断丰富试点内容，扩大试点范围，创造一批管用实用的先进做法，为本区域乃至全国公办养老机构发展改革积累经验。
（三）坚持因地制宜、开拓创新。从实际出发，解放思想，勇于创新，大胆探索符合本地区实际的改革路径，不搞一刀切、不提倡一个模式、不一哄而上，力求取得实效。
三、试点任务
（一）明确公办养老机构职能定位。公办养老机构应当优先保障孤老优抚对象、经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，充分发挥托底作用。以老年人经济状况和身体状况评估为重点，建立健全养老服务评估制度，以增加入住养老机构的公开透明性为重点，建立健全社会评议和公示制度，确保公办养老机构职能落实到位。
（二）增强公办养老机构服务功能。公办养老机构应当加大基础设施改造，拓展服务功能，拓宽服务范围，提高护理性床位的数量和比重。开展服务项目和设施安全标准化建设，丰富信息化服务手段，提高人员队伍素质。发挥面向社会示范培训、调控养老服务市场、化解民办养老机构因暂停或终止服务导致的老年人安置风险等作用。
（三）推行公办养老机构公建民营。公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营等方式，鼓励社会力量运营。通过运营补贴、购买服务等方式，支持公建民营机构发展。加强监督管理，明晰权责关系，确保国有资产不流失、养老用途不改变、服务水平明显提高。
（四）探索提供经营性服务的公办养老机构改制。有条件的地方，可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成企业。按照国家分类推进事业单位改革的要求，在政府的统一领导下，充分调研论证，广泛凝聚共识，周密制定方案。妥善处理好转企改制过程中涉及的机构性质变更、职工利益维护、国有资产保值增值等关键问题，切实保障老年人基本权益。
四、试点条件
（一）试点单位。试点单位可在辖区内公办养老机构中确定，优先选择大中城市市级民政部门举办的公办养老机构进行试点。
（二）任务遴选。申报试点单位应在本通知确定的试点任务范围内，突出比较优势，选择相关试点任务。既可以选择全面试点，也可以侧重专项试点。试点内容包括但不限于通知列举的具体事项。
（三）试点方案。试点单位要制定试点方案，内容包括：试点单位概况、工作开展情况、与试点任务相关的工作基础、有利条件和不利因素，试点主要目标、具体任务、保障措施、风险评估、时间安排等。试点方案要经所在地人民政府同意。
（四）试点备案。各地至少选择一个单位进行试点，并将有关方案材料于2014年1月20日前报民政部备案。
五、组织领导
公办养老机构改革试点工作政策性强，社会关注度高，必须加强组织领导和指导，有步骤有秩序地进行。要争取试点单位所在地人民政府的支持，建立政府领导挂帅、有关部门参加的议事协调机构，加强对试点工作的组织领导，及时研究解决试点工作中存在的问题。试点地区民政部门要积极稳妥地推进试点工作。试点单位要加强宣传引导，广泛听取意见和建议，争取干部职工的理解和支持。省市民政部门要积极协调发展改革、财政、人力资源社会保障、编办、工商、税务等部门支持公办养老机构改革试点工作，及时宣传典型经验，总结试点实施情况，进一步完善相关政策措施。2014年，民政部适时将会同有关部门分地区听取各地试点工作进展情况，把试点工作引向深入。各地在试点过程中如遇重大问题，请及时报部。
民政部
2013年12月13日
一、机构养老的现状
机构养老, 即以社会机构为养老地, 依靠国家资助、亲人资助或老年人自助、由养老机构提供养老照料职能的养老模式。机构养老的发展始于建国初期, 经历了70年代的因经费短缺大量养老机构关停, 80年代的慢慢恢复, 90年代之后的快速发展。
1、机构养老的存在形式
我国的机构养老经过六十多年的发展和探索, 形成了具有中国特色的发展方式, 对各类老年人的需求都有了相应的养老机构来提供服务。但由于国情的原因, 机构养老还是以公办为主, 我国的财政支持力度是十分有限的, 这是机构养老发展缓慢的原因。近年来, 由于政府提供的资金的不足, 各类养老机构为了维持正常运转, 也纷纷面向社会招收自费的入院老人。更可喜的事, 随着民间资本的发展壮大, 他们有能力也有意愿为社会养老事业做出贡献, 越来越多的民间资本正纷纷加入到机构养老的队伍中来。目前机构养老的种类主要包括老年社会福利院、养老院或老人院、老年公寓、护老院、护养院、敬老院、托老所和老年人服务中心。其中的老年人服务中心主要是为老年人提供各种综合性服务的社区服务场所, 设有文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项或单项服务设施和上门服务项目。
2、机构养老的发展
我国目前的机构养老发展还处于起步阶段, 无论从机构数量还是从服务内容上看, 机构养老事业还有漫长的路要走。在中国, 机构养老无论是公办的还是民办的, 都配备有专业服务人员, 其专业化水平一般较高, 能提供家庭养老所没有的很多专业性服务, 避免家庭养老的种种缺陷, 因而是许多个人与家庭养老的选择方向;并且机构养老方式比社区养老方式出现的早, 社会影响力较大, 在人们心中有了一定的地位, 而社区养老方式刚刚起步, 其发展比机构养老更需要时间。现阶段的机构养老方式不是纯福利性的, 大多是市场经济下发展的第三产业, 发展速度跟不上老龄化的步伐, 其中存在着很多问题。从另一角度来说, 机构养老的发展空间还很大, 解决机构养老方式面临的问题并且使机构养老在社会养老中的作用完全发挥出来, 对社会养老事业的发展有积极的作用。
3、机构养老存在的问题
通过相关文献资料的查阅, 大家主要关注的是机构养老的供不应求方面, 但是机构养老的服务处于无序状态却很少有人涉及到。要使机构养老走上规范化、专业化的发展道路, 需要有专业服务人员的介入, 社会工作者就是一个不错的选择。有学者认为我国目前的多数养老机构充其量就是“老年集体宿舍”, 其专业服务人员严重短缺以及机构运营管理理念不完善;也有学者研究后得出了机构养老运行成本较高经费不足、公寓工作人员专业化水平较低、服务内容较多但老年人多层次需求并没有得到满足、可利用的社会资源较少等问题。具体来说, 机构养老存在的问题可划分为两个方面, 硬件设施和软件服务, 硬件设施的问题主要表现为机构的活动场地不足、居住的房间拥挤、不能提供个性化的居住条件、适合老年人使用的器械缺乏等;软件服务的问题主要表现为服务人员的专业化程度不高、提供服务的简单化、管理理念严重落后、所提供的服务没有个别化等。硬件设施的改善需要有大量资金的投入和一定时间的建设, 这不是一朝一夕就能解决的, 而软件服务的大幅度提升可以在短期内完成是有可能的。
二、社会工作的介入
机构养老是实现优质养老的较有发展潜力的途径, 它在满足养老的连续性、专业性、即时性方面, 特别是对那些不能完全自理、完全不能自理的高龄老人、失能老人的照顾方面, 发挥着不可替代的作用, 是目前比较有效的承载中国老龄化重担的养老模式。我国的养老机构可以借鉴发达国家和地区一些可行的、成功的做法, 引入社会工作的专业理念和手法, 提升专业化服务水平, 帮助老人在机构生活中保持身份、自主和自我选择, 使老年人身有所养, 心有所依, 安度晚年, 真正实现老年人“老有所养、老有所学、老有所为、老有所乐”的宏伟目标。
社会工作是以利他主义价值观为指导, 以科学的知识为基础, 运用科学方法助人的职业化的服务活动。“助人自助”是社会工作的根本宗旨, 社会工作的哲学思想主要来源于三个假设:第一是对人的尊重;第二是相信人有独特的个性;第三是坚守人有自我改变、成长和不断进步的潜能。把社会工作引入机构养老, 就是要用社会工作的理论、方法和技巧来给在机构中养老的老年人提供专业化的服务, 给予老年人全方位的照顾, 改善老年人的生理、心理卫生保健, 社会、经济状况和生活环境, 使其有尊严地、快乐地、有价值地度过晚年。社会工作的个案工作、小组工作、社区工作是其三大工作方法。
1、优势视角理论
优势视角理论是社会工作领域的一个基本范畴、基本原理, 它是指社会工作者所应该做的一切, 在某种程度上要立足于发现、寻求、探索及利用案主的优势和资源, 协助他们达到自己的目标, 实现他们的梦想, 并面对他们生命中的挫折和不幸, 抗拒社会主流的控制。这一视角强调人类精神的内在智慧, 强调即便是最可怜的、被社会所遗弃的人都具有内在的转变能力。具体地说, 优势视角就是着眼于个人的优势, 以利用和开发人的潜能为出发点, 协助其从挫折和不幸的逆境中挣脱出来, 最终达到其目标、实现其理想的一种思维方式和工作方法。优势视角强调每个个人、团体、家庭和社区都有优势 (财富、资源、智慧、知识等) ;创伤和虐待、疾病和抗争具有伤害性, 但它们也可能是挑战和机遇 (那些为面包、工作和住房而抗争的人们是具有抗逆力和具有资源的, 即便在痛苦之中, 他们也期望取得成就) ;与案主合作, 我们可以最好地服务于案主;所有环境都充满资源;注重关怀、照顾和脉络。以优势和资产为本的取向可以激发案主和工作者的乐观情绪、希望和动机。
2、介入的具体工作方法
“问题视角”也称缺陷视角, 它是以问题为核心, 关注点聚焦在老年人所面临的问题和困难上。它一直都是机构养老所秉承的管理理念, 这是由我国的国情决定的, 但随着时代的进步, “问题视角”已经不再是主流的看待问题和解决问题的思路了。“优势视角”的兴起将是今后发展的趋势, 也是机构养老提升服务水准的利器。把优势视角的理论运用到个案工作方法和小组工作方法, 这是机构养老转变服务理念的新尝试。
(1) 个案工作方法
老年人的个案工作包括老年人个人的辅导、老年人家庭的辅导以及个案转介的服务。在老年人个人的辅导方面, 国外总结出了用于老年人的一些专门方法和理论, 其中比较有代表性的是缅怀往事疗法、人生回顾疗法和验证疗法。
缅怀往事疗法是一种记忆的活动, 透过资料及经验的记录和取出, 事件被“重新创造”, 自我也被“重新创造”。而每一次重新创造和建构地过程, 都能够让自我的影像更加清晰, 让自己和一起参与怀旧的他人更认识, 更“看见”自己。更多的“看见”也让怀旧的参与者变得更坚强, 更能面对生活中的一些挑战。社会工作者通过这一疗法让老年人回顾过去痛苦的经历或者一直未能解决的冲突, 运用专业方法使老年人重整对旧事的看法, 接纳过去甚至采取行动解决问题。人生回顾疗法基于怀旧的往年经历内, 但它较“怀旧”更为全面及整体, 因为它要求社会工作者协助老人详细及有系统地将其一生地经历倾诉出来, 其中包括成功与失败的时刻, 及他对一生的看法。“生命回顾”是老年人对自己一生所做出的整合及总结, 有助他们接纳老年的来临, 使他们认识到自己生命的意义及贡献。
以上两种方法适用于认知功能健全身体健康的老年人, 但像老年痴呆等认知功能丧失的老年人就得用验证疗法, 它假设患有老年痴呆症的老年人的所有行为都受需求的驱动, 即使老年人说的话对他人来说没有什么意义, 但实际上老年人所说的每句话都是试图与照顾人或其他人沟通。优势视角理念下的个案工作方法是对老年人的心理诉求进行回应的一种方式方法, 需要社会工作者对老年人还有一种关爱, 认为老年人自身有能力有潜力改善目前的生活状态, 社会工作者需要做的仅仅是引导和协助。
(2) 小组工作方法
社会工作的小组工作方法是运用专业的知识, 把有相同需求或是相同状况的老年人组成一个个小组, 以团体是方式来回应老年人的需求。常用的小组工作方法有现实辨识小组和动机激发小组。
能进入现实辨识小组的老年人一般是有轻度到中度认知混乱, 在小组活动中, 社会工作者通过环境中的一下提示, 帮助老年人确认生活中的一些事情, 比如时间、方位、熟人、照顾人等。在小组活动之外, 照顾人还会强化在小组活动中的环境提示, 在一天当中不间断地引导老年人。动机激发小组所关注的老年人是那些因长期缺少社会接触而引起社会交往能力受损或因身体健康原因而变得自我封闭的人, 动机激发小组的目的就是要激发那些不再对眼前霍将来感兴趣或投入的人, 使他们重新融入到机构、社会中来。
三、结语
在中国, 机构养老是对家庭养老的一种有益补充, 是我们构建和谐养老不可忽视的方式。但机构养老一方面是经费投入不足不能满足社会需求, 另一方面机构在已经提供的服务方面因质量太差使得很多有这方面需求的老年人敬而远之, 这是中国的机构养老领域里存在的怪圈。机构养老的服务质量提升分为硬件和软件两方面, 服务理念和管理方式方面的改变可以在短期内取得较好的效果。在党的十六届六中全会上提出了建设宏大社会工作人才队伍的任务, 这使社会工作专业的发展走上了快车道, 同时也使各行各业加深了对社会工作的了解, 特别是民政部门管辖下了事业单位在各自领域内积极探索如何运用社会工作来提高服务质量。在养老机构中引入社会工作专业, 这是一种积极有益的探索, 是在创新社会管理背景下的大胆尝试, 是一种挑战也是一种机遇。在社会工作的优势视角理论指导下个案工作和小组工作相互配合, 针对在机构养老的老年人的心理需求来开展专业工作, 特别是像现实辨识小组和动机激发小组的采用, 这些都只是设想, 还有待于付诸现实, 实践是检验事物的标准。
摘要：进入二十一世纪以来, 中国已经提前进入老龄社会, 养老成了越来越多的家庭不得不面对的难题, 在家庭养老条件不足的情况下, 许多家庭或老人选择机构了养老, 但机构养老的不发达和服务质量差这个社会现实使许多家庭和老人束手无策。机构养老在建国之初就出现了, 但基于当时的条件养老机构所能容纳的人数和提供的服务是十分有限的, 这种状况一直持续到现在。改革开放几十年来, 社会各方面都发生了深刻的变化, 其中包括养老的观念, 机构养老成了很多老人的新选择。在这种新形势下, 机构养老引入社会工作是积极的探索, 社会工作秉持优势视角的理论, 运用个案工作和小组工作的专业方法, 为老年人提供优质的服务, 为和谐养老探索可供借鉴的经验。
关键词：社会工作,机构养老,优势视角
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【关键词】 社会办;养老机构
一、社会办养老机构及其社会价值
近年来,在市政府的政策、资金支持之下,武汉市养老事业社会化进程明显加快,养老事业社会化程度不断提升。根据相关部门的统计,截至2008年底,市、区民政局共下拨社会办养老机构新改扩建补贴资金525.6万元,运营补贴资金2632余万元。全市社会办养老机构从1999年的7所发展到2008年的115所,床位总数由1999年的150张发展到10422张,代养老人6178人,分别占全市养老机构数量、床位总数、入住总量的53.24%、40.93%和31.63%。由此可见,社会办养老机构正逐步成为武汉市机构养老服务当中一支不可替代的重要力量,加快了我市养老服务从“补缺型”向适度“普惠型”的转变进程。具体来说,社会办养老机构在养老服务事业中的作用主要体现在以下几个方面:
(一)推动养老服务事业布局趋向合理,体系趋于完善
随着老年人口的不断增加,单纯依靠政府投资来兴办各种养老福利机构,已经不能满足人们日益增长的对于养老服务的需求。公办的福利养老院往往只能提供温饱型的社会保障养老,更多老年人在保健、康复护理、文体娱乐、精神慰藉方面的需求无法得到满足。另一方面各种社会办的养老机构却能够通过灵活多样的服务方式满足老年群体的不同需求,推动养老服务事业布局趋向合理,体系趋于完善。根据相关部门的统计,目前武汉市市级国办城镇养老福利机构为2家,床位数1194张;区办城镇社会福利机构14家,床位数3639张;乡镇办福利机构87家,床位数10205张;社会办福利机构115家,床位数10422张;社区日间照料站60余个,床位数3000余张,基本形成了以市级国办养老机构为示范、区级国办养老机构为支撑、乡镇养老机构为延伸、社会办养老机构为骨干、社区养老为依托的多元化发展格局,“五位一体,城乡统筹”的养老服务体系基本建立。
(二)弥补政府运作的弊端,提高服务供给的效率与质量
当政府是居于垄断地位的社会福利供给主体时,往往会产生一些管理体制和机制上的弊端,如组织机构过分膨胀,服务效率与质量低下;对社会需求反应迟钝,观念保守;在社会福利服务提供过程中的“寻租”行为;福利服务成本的上升和浪费;保障服务意识缺乏等。民办福利机构的发展壮大能够弥补和消除政府运作可能存在的不足:首先民办福利机构的成员往往来自于民间、活动于民间,能够有效避免在提供服务的过程中对社会需求反应迟钝、保障服务意识缺乏等问题;其次民办福利机构不隶属于任何政府部门,没有政府机构运行中浓厚的等级制色彩,其各项活动不仅有全社会的广泛参与,也是在社会的监督下进行,就增加了资源运作的透明度和合理性,能够较好地避免贪污、浪费、“寻租”等现象,从而规范服务行为,提高服务供给的效率与质量。
(三)扩充保障资金来源,保证福利服务的可持续性
社会办的养老机构能够广泛动员和吸纳多种社会资源参与养老福利事业,将各种零散、闲置的社会资源整合起来,形成良好的社会资本。这种社会福利保障资金来源的多元化改变了过去单纯依靠国家财政拨款的单一体制,缓解了政府财政等方面的压力,同时增加了能够用于养老福利事业的资源的总量,有助于缓解由于资金不足而导致的养老福利领域内面临的许多矛盾和问题,也有利于提高养老服务的水平、质量以及可持续性。例如武汉市侨亚置业集团有限公司已立项投资1.5个亿,在江夏藏龙岛科技园内兴建高起点、高档次的“武汉市侨亚康瑞颐乐园老年公寓”;此外,还有一批社会办养老机构正在进入报规报建阶段,这些项目全部建成后,全市将新增养老床位2万张以上。
二、社会办养老机构面临的困难与问题
在政府主导的模式下,我市社会福利领域一直呈现出“大政府,小社会”的格局,政府与市场、社会组织的职能关系还未理顺,政府在很大程度上仍然包揽着社会福利领域内的大小事务,再加之公民社会还不成熟等多方面因素的影响,使得社会力量在参与养老福利事业的过程当中还存在着各种各样的困难与问题。
(一)政策和法律环境不健全
目前,我市社会办养老机构参与社会福利的法律、政策框架已经初步成形,这一法律法规体系目前还很不健全,规范化程度也不高,特别是老年服务工作服务质量的评估和监督机制还很不完善,随意性较大,制约了养老服务功能的拓展和档次的提升。另一方面目前各项法律、政策对民办养老机构的规范还停留在约束、监控的层面,除对其成立实行严格的登记、注册限制政策之外,还要进行严格的过程监控。而对于如何鼓励、促进社会办养老机构的发展壮大则考虑不足,政策的优惠范围太窄,有些国家和省制定的扶持政策也由于各种原因未能得到很好的贯彻落实,导致不少社会办的养老机构举步维艰,影响了社会力量参与养老服务事业的积极性。
(二)社会办养老机构整体素质较低
由于起点低、资金有限等先天不足,再加之政策和法律环境不健全等后天因素的影响,我市社会办养老机构大多素质不高,在发展的数量、规模、档次等方面都存在着明显的不足。从规模方面看,武汉市由社会力量兴办的养老服务机构规模普遍较小,床位数一般在30张左右,超过150张床位的只有12家。从档次方面看,社会办养老福利机构以中低档次的居多,往往存在配套服务不到位、生活设施简陋、从业人员素质低下等问题,导致很多老人宁愿长时间等待入住条件相对较好的养老机构,也不愿意进入这些民办养老机构。
(三)政府办与社会办养老机构发展不平衡
现阶段,相关优惠政策往往过多地向政府办的养老机构倾斜,使其不仅可以得到大量的财政支持,更能够以政府这个平台为依托,获得大量的政治资源,保持自己在竞争中的优势地位;社会办的福利机构则很难获得这些经济和政治资源。再加之它们往往具有起点低、资源有限等先天不足,造成了政府办与社会办养老机构之间发展的不平衡,两者在数量、规模以及软、硬件条件方面都存在着较大的差距。这样一来,政府办养老机构的床位供不应求,要经过长时间的预订和等待才能入住,部分社会办养老机构则由于软、硬件条件差等因素出现床位闲置率偏高的现象,造成了极大的资源浪费。
三、促进社会办养老机构发展的几点建议
武汉市养老福利事业的发展目标是:建立以国办养老机构为示范、社会养老机构为骨干、社区养老服务中心为依托、居家养老为基础、农村区域性中心敬老院为延伸的“五位一体,城乡统筹”的养老服务体系。在全市人口持续老龄化、高龄化的背景下,必须加大扶持力度,狠抓规范管理,力求尽早实现这一目标,使武汉养老服务业达到全国先进水平。
(一)强筋壮骨,加强养老服务机构的自身建设
首先在完善现有养老机构的体系和布局方面,应着力于改善社会办养老机构的基础设施和硬件条件,对于部分设施简陋、住养条件差的社会办养老服务机构,可考虑采取撤、并、转等形式,组建区域性养老中心,提升养老服务机构的规模和档次,降低改造和运营成本。其次在建设新的养老机构方面,应大力提倡并通过政策引导社会力量在中心城区兴办规模较大、设施条件较好的养老机构。其中,应重点发展中档次的养老机构,并适当发展一些高档次的养老机构,以满足老年人更高层次上的养老需求。此外,还应重视国办养老机构的示范和带动作用,重点建设一些规模大、管理优、服务强的优秀福利院,带动整个养老服务事业的发展。
(二)广纳贤才,提升养老服务从业人员的整体素质
目前我市老年服务人员队伍整体素质较低、队伍结构混乱的原因:一方面在于缺乏一套规范化、制度化的老年服务从业人员行业标准;另一方面则在于从业人员待遇普遍较低,难以吸引和留住人才。为了更好地满足老年人的养老服务需求,首先必须大力整顿和规范养老服务从业人员的队伍,尽快建立一整套行之有效的老年服务从业人员行业准入机制以及岗位培训机制,并通过各种行政手段使之规范化、制度化,带动养老服务从业人员职业道德、业务知识和专业技能的提升,推动从业人员队伍的健康发展。应根据实际情况逐步推行老年服务从业人员考核制度和持证上岗制度,对于那些考核合格、持国家承认资格证书上岗的从业人员,应为其提供合理的工资待遇和社会保障制度,解决其工作的后顾之忧,增强养老服务职业的吸引力。
(三)政策引导,加大对社会办养老机构的扶持力度
在遵循“谁投资、谁管理、谁受益”原则的基础上,相关政府部门应出台切实有效的政策措施,吸引更多的社会资本参与到养老福利事业当中来,促进养老福利社会化水平的进一步提高。通过财政、税费、资助等多方面的扶持政策,使得社会资本在投资老年服务业时能够取得一定的经济回报。对于那些取得了突出成绩的社会办养老福利机构,政府应重点扶持并给予相应的奖励,以形成良好的社会氛围,推动社会办福利机构的快速发展。据武汉市民政部门介绍,该局目前正在草拟《市人民政府关于加快发展养老服务机构的意见》,内容包括养老机构的规划立项,资质审批、税收规费、培训用工、社会捐赠、特殊资助等6个方面的19项优惠政策,旨在以政府的政策扶持为推力,促进养老服务社会化。
随着人口老龄化问题的不断加剧,如何满足市民日益增长的养老服务需求已经成为一个亟待解决的重大现实问题。养老福利社会化进程的加快,能够满足市民日益提高和多样化的养老福利需求,使人民群众更加充分地享受经济和社会发展的成果,从而激发全社会参与推动经济社会发展的积极性和创造性。因此,政府必须通过各种行之有效的政策措施鼓励和引导社会力量积极参与养老福利事业,推动武汉养老福利社会化水平的不断提升。
参考文献
【机构养老和社会工作】推荐阅读：
养老机构后勤工作制度12-13
养老机构类别06-24
民营养老机构12-14
养老机构发展方案07-05
养老机构补贴政策02-26
养老机构服务合同(示本)10-19
养老机构基本情况12-15
公办养老机构公建民营02-23
养老机构安全管理教案06-02
