设施农用地管理有关问题探讨
农业现代化是未来农业的发展方向，设施农业是现代农业的主要标志。发展设施农业是推进传统农业向现代农业转型的必由之路，也是农民增收的重要途径。国土资源部农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号，下称通知）是规范设施农用地管理的重要依据。在设施农用地管理中，遇到一些具体问题，现探讨如下。
一、设施农用地规划
第一，农业布局规划和土地利用总体规划要体现设施农用地专项规划且相互衔接。农业部门要会同国土资源部门对本行政区域内的设施农用地进行调查摸底，并依据土地利用总体规划和农业布局规划确定本区域内可新增和可盘活的设施农用地的数量、规模和布局，制定设施农用地专项规划和用地计划。
第二，设施农用地不得占用基本农田。所以，报批设施农用地前，土地规划审查的重点为是否占用基本农田。
第三，设施农用地拟占用林地的，需提供林业部门的审查意见书。第四，设施农用地拟选址在城市、集镇、村庄建设用地规划区内的，需提供规划部门的规划审查意见。如果设施农用地与非农建设不冲突，应该许可设施农用地选址。
第五，畜禽养殖用地，需提供畜禽主管部门出具的动物防疫条件审查意见和环保部门的环评审批意见。
二、设施农用地合同
第一，目前，国有农用地除科研教学用地等外、集体农用地均实行土地承包经营制度，设施农用地经营者要与土地承包经营者签订土地承包经营权流转合同，同时要区别不同情况，与集体土地所有者代表（农村集体经济组织或村委会、乡镇政府）、国有土地使用权者（如国有农林牧渔场圃）签订农用地使用合同和土地复垦合同。如果设施农用地使用的是耕地，土地复垦合同可特称为土地复耕合同。
第二，建设用地，无论是存量还是增量，无论是国有还是集体，均不是采取土地承包经营方式供地的。若设施农用地使用建设用地，不需要签订土地承包经营权流转合同，但要签订农用地使用合同和土地复垦合同。如果使用的是国有储备地，合同要与国有土地所有者代表（市、县国土资源部门）签订。当然，设施农用地使用建设用地的土地复垦合同内容有其特殊性。
第三，从理论上讲，未利用地只确定了土地所有权，即国家土地所有权和集体土地所有权，因属于未利用状态，就不存在已确定了土地使用权和土地承包经营权，也就不存在签订土地承包经营权流转合同。但设施农用地使用集体未利用地的，应该与集体土地所有者代表签订农用地使用合同和复垦合同，使用国有未利用地的，应该与市、县国土资源部门签订农用地使用合同和复垦合同。同样，设施农用地使用未利用地的土地复垦合同内容也有其特殊性。
三、设施农用地变更调查
从理论上讲，国家对农用地尤其是耕地保护措施要比建设用地和
未利用地严格。设施农用地按三大类用途分属农用地，土地变更调查的三要素是权属、地类、面积，当然设施农用地一般不涉及土地所有权和使用权的变更。
第一，设施农用地占用农用地（包括耕地）变更。因都在农用地范围内，变更门槛较低，变更较为容易。生产设施占用耕地要签订复耕合同，附属设施占用耕地既要先补充耕地又要签订复耕合同。耕地变为生产设施农用地会造成当年耕地面积相对减少，耕地变为附属设施农用地虽不会造成当年耕地面积相对减少，但附属设施占用耕地到期也是要复耕的，生产设施和附属设施占用耕地承担的义务不同，变更调查时虽均可作为农业产业结构调整的可调整地类，但二者变更时要予以区分。
第二，设施农用地占用建设用地和未利用地变更。好变不好回。设施农用地占用建设用地和未利用地，当年将建设用地和未利用地变更为设施农用地，不会受到严格审查。但当设施农用地使用到期复垦原状，要将设施农用地回归变更为建设用地，按照现有政策，就需要合法地建设用地批文和图件，要将设施农用地回归变更为未利用地，按现有政策的变更流向要求，农用地一般不允许变更为未利用地。解决此问题，提出两个方案。一是“不变法”。设施农用地使用建设用地和未利用地的，占用和复垦退还时，均不予变更，不因设施农用地而混淆了土地三大类的管制，优点是简便易行，缺点是不能反映实况，此法不宜采取。二是“随变法”。设施农用地占用建设用地、未利用地，按规划到期复垦为原状的，允许变更为
建设用地、未利用地，凭设施农用地批文和图件当年将建设用地、未利用地变更为设施农用地，凭设施农用地复垦原状验收合格文件和图件当年将设施农用地变更为建设用地、未利用地，优点是能反映实况，缺点是不便于用途管制，总体倾向“随变法”。
四、设施农用地复垦
《土地复垦条例》规定的土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。条例同时规定复垦的土地应当优先用于农业。设施农用地占用农用地、建设用地、未利用地复垦标准如何？笔者认为，复垦标准要根据土地利用总体规划确定的土地分区，具体情况具体分析，同时要执行复垦的土地优先用于农业的规定。如果规划的土地分区为未利用地则复垦标准应为恢复原状，如果规划为农用地，则应复垦成农用地，如果规划为建设用地，则标准应该为不妨碍建设用地。复垦履约保证金与土地复垦费不同。复垦履约保证金是财产权利中债权性权利，一般不超过合同标总额的20%，如果复垦义务人违约，相对人有权不予退还。土地复垦费与耕地开垦费有相似之处，是国土资源部门代收费用。依据《土地复垦条例》，土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。
五、设施农用地差别化
设施农用地包括生产设施用地和附属设施用地，生产设施带有临时、简易的特征，附属设施带有半永久、较坚固的特征，应实行区
别化管理。一是防止附属设施用地到期不复垦和改变用途。附属设施是为生产设施服务的，没有生产设施，附属设施就没有保留的必要。二是保护耕作层。附属设施用地前要按照非农建设保护耕作层的要求予以保护，生产设施要尽量保护耕作层。三是认可附属设施农用地复耕作为新增耕地。在办理设施农用地手续时，生产设施占用耕地要签订复耕合同到期复耕，附属设施占用耕地既要先补充耕地又要签订复耕合同到期复耕，这样，就须认可附属设施农用地复耕作为新增耕地。同理，无论附属设施占用农用地还是建设用地、未利用地，只要按规划、按合同到期复耕为耕地，经验收合格，就均应认可为新增耕地。这也是变更调查时区分生产设施和附属设施农用地，及倾向采用“随变法”的原因。
六、设施农用地违法占用耕地
通知要求，设施农用地使用纳入土地巡查和卫片执法检查范围。市县开展卫片执法检查自查中，对设施农用地的利用进行合规性核实，不符合规定的，计入违法用地予以纠正和查处。《违反土地管理规定行为处分办法》中，关于“一内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例”计算，分子指的是“违法占用耕地面积”，如果设施农用地占用耕地未经合法批准，是否属于违法占用耕地面积？生产设施占用耕地和附属设施占用耕地是否有差异？分母指的是“新增建设用地占用耕地总面积”，指的是新增建设用地占用耕地，是否包括设施农用地占用耕地？笔者认为，设施农用地实行差别化管理，设施农用地管理的重点是附
属设施用地，土地巡查、卫片执法检查中，应将附属设施用地视为建设用地进行巡查和检查。设施农用地占用耕地经合法批准，对问责公式分子没有增减，附属设施占用耕地应加入分母；设施农用地占用耕地未经合法批准，附属设施占用耕地应同时加入分子、分母。这样比较准确，市县也容易接受。
七、设施农用地补偿
设施农用地的补偿主要涉及附着物、青苗、土地承包经营权流转费用。另外还要约定种粮补贴和农业水费。
附着物是密切依附于土地且与土地分离后不能使用（或不能发挥效用）的物，这里的“物”是指在土地上建造的建筑物（如房屋等）、构筑物（如水塔等）及树木。土地使用人不得以添附方式原始取得附着物的所有权。对于建构筑物，如果是拆除的，则参照征地补偿标准补偿，如果保留则按折旧补偿。对于树木，如果是移植或砍伐，则参照征地补偿移植或砍伐标准补偿；如果保留树木，树木长大后易产生所有权纠纷，可以参照砍伐标准补偿，树木所有权归设施农用地经营者，继续生长。
青苗是没有成熟的庄稼。可以收获的，应该由原所有人收获；如果必须砍伐青苗，参照征地补偿标准补偿。
土地承包经营权流转费用，可采取现金或通过实物计量、货币结算，或以粮食等农产品、双方议定的其他物品进行兑付。流转期限超过3年的，原则上按照“明确粮食数量、货币价格保底、依据粮
价调节、及时兑现结算”的办法，在设定保底价格后，以市场粮食价格为依据，建立向上浮动的土地流转价格；也可分年段按比率上浮确定土地流转价格。
种粮补贴（粮食直补和农资综合补贴）实行“谁种地补给谁”的原则，承包地转包给他人的，按转包合同处理；抛荒地和非农业征（占）用的耕地不予补贴；成片粮田转为设施农业常年不种粮的，不予补贴。如果是零星粮田转为设施农用地短期不种植，且农业和财政部门未核减种粮补贴的，种粮补贴要在土地承包经营权流转合同中约定。
农业用水是农业生产资料，水利工程水费属于经营服务性收费，使用水工程供应的水，应当向供水单位缴纳水费。取消基本水费、按计量收取水费地区，未用水不应交纳水费。但许多农村地区未安装计量设施、仪器，农业用水按照价格主管部门核定的价格按面积计收水费。农业水费也要在土地承包经营权流转合同中约定。
八、设施农用地期限
设施农用地使用期限设定涉及以下六个因素，一是经批准的设施农业经营期限；二是该轮土地承包经营权期限；三是约定的土地承包经营权流转期限；四是农业设施可使用期限（正常使用寿命年限）；五是分步实施土地利用总体规划，允许农业设施临时使用期限；六是市场行情。首次设定设施农用地期限，不可超过设施农业经营期限，不可超过土地承包经营权期限及其流转期限，在农业设施可使用年限内，如果是临时使用规划为建设用地的不可妨碍城镇
一、设施农用地规划
第一, 农业布局规划和土地利用总体规划要体现设施农用地专项规划且相互衔接。农业部门要会同国土资源部门对本行政区域内的设施农用地进行调查摸底, 并依据土地利用总体规划和农业布局规划确定本区域内可新增和可盘活的设施农用地的数量、规模和布局, 制定设施农用地专项规划和年度用地计划。
第二, 设施农用地不得占用基本农田。所以, 报批设施农用地前, 土地规划审查的重点为是否占用基本农田。
第三, 设施农用地拟占用林地的, 需提供林业部门的审查意见书。
第四, 设施农用地拟选址在城市、集镇、村庄建设用地规划区内的, 需提供规划部门的规划审查意见。如果设施农用地与非农建设不冲突, 应该许可设施农用地选址。
第五, 畜禽养殖用地, 需提供畜禽主管部门出具的动物防疫条件审查意见和环保部门的环评审批意见。
二、设施农用地合同
第一, 目前, 国有农用地除科研教学用地等外、集体农用地均实行土地承包经营制度, 设施农用地经营者要与土地承包经营者签订土地承包经营权流转合同, 同时要区别不同情况, 与集体土地所有者代表 (农村集体经济组织或村委会、乡镇政府) 、国有土地使用权者 (如国有农林牧渔场圃) 签订农用地使用合同和土地复垦合同。如果设施农用地使用的是耕地, 土地复垦合同可特称为土地复耕合同。
第二, 建设用地, 无论是存量还是增量, 无论是国有还是集体, 均不是采取土地承包经营方式供地的。若设施农用地使用建设用地, 不需要签订土地承包经营权流转合同, 但要签订农用地使用合同和土地复垦合同。如果使用的是国有储备地, 合同要与国有土地所有者代表 (市、县国土资源部门) 签订。当然, 设施农用地使用建设用地的土地复垦合同内容有其特殊性。
第三, 从理论上讲, 未利用地只确定了土地所有权, 即国家土地所有权和集体土地所有权, 因属于未利用状态, 就不存在已确定了土地使用权和土地承包经营权, 也就不存在签订土地承包经营权流转合同。但设施农用地使用集体未利用地的, 应该与集体土地所有者代表签订农用地使用合同和复垦合同, 使用国有未利用地的, 应该与市、县国土资源部门签订农用地使用合同和复垦合同。同样, 设施农用地使用未利用地的土地复垦合同内容也有其特殊性。
三、设施农用地变更调查
从理论上讲, 国家对农用地尤其是耕地保护措施要比建设用地和未利用地严格。设施农用地按三大类用途分属农用地, 土地变更调查的三要素是权属、地类、面积, 当然设施农用地一般不涉及土地所有权和使用权的变更。
第一, 设施农用地占用农用地 (包括耕地) 变更。因都在农用地范围内, 变更门槛较低, 变更较为容易。生产设施占用耕地要签订复耕合同, 附属设施占用耕地既要先补充耕地又要签订复耕合同。耕地变为生产设施农用地会造成当年耕地面积相对减少, 耕地变为附属设施农用地虽不会造成当年耕地面积相对减少, 但附属设施占用耕地到期也是要复耕的, 生产设施和附属设施占用耕地承担的义务不同, 变更调查时虽均可作为农业产业结构调整的可调整地类, 但二者变更时要予以区分。
第二, 设施农用地占用建设用地和未利用地变更。好变不好回。设施农用地占用建设用地和未利用地, 当年将建设用地和未利用地变更为设施农用地, 不会受到严格审查。但当设施农用地使用到期复垦原状, 要将设施农用地回归变更为建设用地, 按照现有政策, 就需要合法地建设用地批文和图件, 要将设施农用地回归变更为未利用地, 按现有政策的变更流向要求, 农用地一般不允许变更为未利用地。解决此问题, 提出两个方案。一是“不变法”。设施农用地使用建设用地和未利用地的, 占用和复垦退还时, 均不予变更, 不因设施农用地而混淆了土地三大类的管制, 优点是简便易行, 缺点是不能反映实况, 此法不宜采取。二是“随变法”。设施农用地占用建设用地、未利用地, 按规划到期复垦为原状的, 允许变更为建设用地、未利用地, 凭设施农用地批文和图件当年将建设用地、未利用地变更为设施农用地, 凭设施农用地复垦原状验收合格文件和图件当年将设施农用地变更为建设用地、未利用地, 优点是能反映实况, 缺点是不便于用途管制, 总体倾向“随变法”。
四、设施农用地复垦
《土地复垦条例》规定的土地复垦, 是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地, 采取整治措施, 使其达到可供利用状态的活动。条例同时规定复垦的土地应当优先用于农业。设施农用地占用农用地、建设用地、未利用地复垦标准如何?笔者认为, 复垦标准要根据土地利用总体规划确定的土地分区, 具体情况具体分析, 同时要执行复垦的土地优先用于农业的规定。如果规划的土地分区为未利用地则复垦标准应为恢复原状, 如果规划为农用地, 则应复垦成农用地, 如果规划为建设用地, 则标准应该为不妨碍建设用地。
复垦履约保证金与土地复垦费不同。复垦履约保证金是财产权利中债权性权利, 一般不超过合同标总额的20%, 如果复垦义务人违约, 相对人有权不予退还。土地复垦费与耕地开垦费有相似之处, 是国土资源部门代收费用。依据《土地复垦条例》, 土地复垦义务人不复垦, 或者复垦验收中经整改仍不合格的, 应当缴纳土地复垦费, 由有关国土资源主管部门代为组织复垦。
五、设施农用地差别化
设施农用地包括生产设施用地和附属设施用地, 生产设施带有临时、简易的特征, 附属设施带有半永久、较坚固的特征, 应实行区别化管理。一是防止附属设施用地到期不复垦和改变用途。附属设施是为生产设施服务的, 没有生产设施, 附属设施就没有保留的必要。二是保护耕作层。附属设施用地前要按照非农建设保护耕作层的要求予以保护, 生产设施要尽量保护耕作层。三是认可附属设施农用地复耕作为新增耕地。在办理设施农用地手续时, 生产设施占用耕地要签订复耕合同到期复耕, 附属设施占用耕地既要先补充耕地又要签订复耕合同到期复耕, 这样, 就须认可附属设施农用地复耕作为新增耕地。同理, 无论附属设施占用农用地还是建设用地、未利用地, 只要按规划、按合同到期复耕为耕地, 经验收合格, 就均应认可为新增耕地。这也是变更调查时区分生产设施和附属设施农用地, 及倾向采用“随变法”的原因。
六、设施农用地违法占用耕地
通知要求, 设施农用地使用纳入土地巡查和卫片执法检查范围。市县开展卫片执法检查自查中, 对设施农用地的利用进行合规性核实, 不符合规定的, 计入违法用地予以纠正和查处。《违反土地管理规定行为处分办法》中, 关于“一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例”计算, 分子指的是“违法占用耕地面积”, 如果设施农用地占用耕地未经合法批准, 是否属于违法占用耕地面积?生产设施占用耕地和附属设施占用耕地是否有差异?分母指的是“新增建设用地占用耕地总面积”, 指的是新增建设用地占用耕地, 是否包括设施农用地占用耕地?笔者认为, 设施农用地实行差别化管理, 设施农用地管理的重点是附属设施用地, 土地巡查、卫片执法检查中, 应将附属设施用地视为建设用地进行巡查和检查。设施农用地占用耕地经合法批准, 对问责公式分子没有增减, 附属设施占用耕地应加入分母;设施农用地占用耕地未经合法批准, 附属设施占用耕地应同时加入分子、分母。这样比较准确, 市县也容易接受。
七、设施农用地补偿
设施农用地的补偿主要涉及附着物、青苗、土地承包经营权流转费用。另外还要约定种粮补贴和农业水费。
附着物是密切依附于土地且与土地分离后不能使用 (或不能发挥效用) 的物, 这里的“物”是指在土地上建造的建筑物 (如房屋等) 、构筑物 (如水塔等) 及树木。土地使用人不得以添附方式原始取得附着物的所有权。对于建构筑物, 如果是拆除的, 则参照征地补偿标准补偿, 如果保留则按折旧补偿。对于树木, 如果是移植或砍伐, 则参照征地补偿移植或砍伐标准补偿;如果保留树木, 树木长大后易产生所有权纠纷, 可以参照砍伐标准补偿, 树木所有权归设施农用地经营者, 继续生长。
青苗是没有成熟的庄稼。可以收获的, 应该由原所有人收获;如果必须砍伐青苗, 参照征地补偿标准补偿。
土地承包经营权流转费用, 可采取现金或通过实物计量、货币结算, 或以粮食等农产品、双方议定的其他物品进行兑付。流转期限超过3年的, 原则上按照“明确粮食数量、货币价格保底、依据粮价调节、及时兑现结算”的办法, 在设定保底价格后, 以市场粮食价格为依据, 建立向上浮动的土地流转价格;也可分年段按比率上浮确定土地流转价格。
种粮补贴 (粮食直补和农资综合补贴) 实行“谁种地补给谁”的原则, 承包地转包给他人的, 按转包合同处理;抛荒地和非农业征 (占) 用的耕地不予补贴;成片粮田转为设施农业常年不种粮的, 不予补贴。如果是零星粮田转为设施农用地短期不种植, 且农业和财政部门未核减种粮补贴的, 种粮补贴要在土地承包经营权流转合同中约定。
农业用水是农业生产资料, 水利工程水费属于经营服务性收费, 使用水工程供应的水, 应当向供水单位缴纳水费。取消基本水费、按计量收取水费地区, 未用水不应交纳水费。但许多农村地区未安装计量设施、仪器, 农业用水按照价格主管部门核定的价格按面积计收水费。农业水费也要在土地承包经营权流转合同中约定。
八、设施农用地期限
设施农用地使用期限设定涉及以下六个因素, 一是经批准的设施农业经营期限;二是该轮土地承包经营权期限;三是约定的土地承包经营权流转期限;四是农业设施可使用期限 (正常使用寿命年限) ;五是分步实施土地利用总体规划, 允许农业设施临时使用期限;六是市场行情。首次设定设施农用地期限, 不可超过设施农业经营期限, 不可超过土地承包经营权期限及其流转期限, 在农业设施可使用年限内, 如果是临时使用规划为建设用地的不可妨碍城镇村建设用地规划实施。市场行情发生重大变化, 除经批准在大农业范围内转产外, 要及时复垦退还土地。设施农用地使用年限一般为5年。使用年限届满, 经营者确需继续使用的, 应提前3个月提出续期申请。
关键词：设施农用地； 管理； 问题和对策
一、设施农用地的涵义及特点
1.设施农用地的涵义
根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）的规定，设施农用地指的是：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。
从上述定义中我们可以看到，设施农用地从整体上可以分为生产设施用地和附属设施用地两部分内容。其中，生产设施用地指的是农业项目区域内直接用于农产品生产的设施用地，它主要包括以下几部分：①工厂化养殖、水产养殖池塘以及进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；②规模化养殖厂中的畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施以及绿化隔离带用地；③育苗、育种场所，以及简易的生产看护房用地；④工厂化作物栽培中带钢架结构的玻璃或 PC板连栋温室用地。
附属设施用地则是指农业项目区域内用来直接辅助农产品生产的一类设施用地，主要包括：①用来存放饲料、农资、农用机具以及农产品的仓库用地；②硬化晾晒场、生物质肥料生产场地；③动植物疫病虫害防控、检验检疫检测以及办公生活设施用地；④符合“农村道路”规定的道路用地。
2.设施农用地的特点
（1）目的特定。设施农用地的核心目的在于满足农业生产需要，无论是直接用作农业生产的设施用地还是服务于农业生产的附属设施用地，虽然建有建筑物和构筑物，但总体上它们都是按照农用地的性质来进行管理的。
（2）临时性与半永久性。设施农用地中的生产设施具有简易、临时的特征，而附属设施则具有半永久、坚固的特点。设施农用地在属性上虽然归属于农用地，并且也兼具了建设用地的特征，在管理上遵循农用地的管理方法，同时又需要参照建设用地的管理措施，对其用地规模进行一定的控制，确保设施农用地的选址满足当地农业布局规划和土地利用总体规划，尽可能地少占用（最好是不占用）耕地，附属设施则应当禁止占用基本农田。
二、设施农用地管理中存在的问题
1.缺乏统筹规划
设施农业在近几年的时间得到了迅猛发展，而许多地方的土地利用总体规划和城乡规划未能跟上这个节奏，对于设施农用地缺乏有效的统筹和管理，也没有要求设施农业项目立项。这样就导致了设施农业项目处于自发性和随意性状态，许多项目和村组签订协议后就进入到了申报审批或备案的环节，最终导致部分项目布局散乱随意，项目建设没有得到有效的规划管控。
2.违规和违法用地现象较多
许多地区经常出现对设施农用地的违规和违法使用，具体表现为通过审批的少而实际使用多、未通过审批先行建设、改变设施农用地的用途以及修建永久性建筑等。另外，还有一些用地单位对于农业设施建设的临时使用特征认识不足，在设施农用地上建起了现代化的钢筋混凝土建筑，先是作为农业辅助用途，然后便堂而皇之地用在了经营农庄、农家乐等经营性项目中。
3.监管存在漏洞
根据国家及各地方政府的规定，用地单位在申请备案时都需要提交农业设施建设万案，对于拟建项目的设施结构、形态、层数等信息说明清楚。加上部分项目的业主法律、政策意识淡薄，有的甚至只签协议而不履行实际的责任，这些因素都会给监管带来困难，进而造成监管上的漏洞。
4.政策资金扶持力度不足
部分设施农业的建设成本高、资金投入量大，而目前各地方的设施农业发展资金主要来源于企业、银行贷款以及个人资金，政府缺乏相应的政策资金补助，资金短缺已成为制约设施农业发展的一个重要因素。
三、完善设施农用地管理的对策
1.做好设施农用地的合理规划
随着农业化的快速发展，各地方在土地利用总体规划中都应当充分考虑到农业的发展方向，将设施农用地纳入到整体的统筹规划中来。另外，做好设施农用地的合理规划，还需要对占用的优质耕地强化管理，在保护耕地、合理利用土地的基础上尽可能地利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，避免滥占优质耕地，并且要注意加快实行土壤剥离利用，减少对耕作层的破坏。
2.加强设施农用地的监督
设施农业的规模化生产必须严格按照约定履行土地的使用，确保农地农用。为此，国家土地资源部门、农业部门以及各乡镇政府都需要将农用地纳入到日常的管理工作中来，加强建设过程中的监督管理工作。基层政府应监督协议执行情况，落实土地复垦责任，努力加强日常执法巡查，遵循早发现、早制止、早报告、早查处的原则，对于那些不履行规定开展设施建设和使用土地，以及擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设、擅自扩大附属设施用地规模或分次申报扩大规模的，甚至将设施农用地用作修建休闲观光、农家乐等商业性设施的项目，应依法严肃查处，并追究相关人员责任。
3.加大设施农业发展扶持力度
各级政府应针对辖区内的具体情况，制定优惠政策并提供相应的资金保障，加大对设施农用地的政策资金补贴力度，大力发展无公害设施蔬菜和果品，鼓励个人以及企业发展现代化、高质量、智能化的连栋温室，最大限度地提高设施农业抵御自然灾害能力和生产效益。同时，在土地利用、土地流转以及基础配套设施建设等方面政府都应当给予充分的政策扶持，积极调动设施农业发展的积极性。
结语：农业现代化是我国农业未来发展的方向和趋势，而设施农业则是现代化农业的主要标志。积极发展设施农业不仅是推动传统农业向着现代化农业改革的必经之路，更是提高各地区农民经济收入的重要途径。在此过程中，各地方政府应强化其统筹、指导作用，按照我国农业部出台的关于完善设施农用地管理的相关规定，积极监督和管理设施农业的健康、有序发展。
参考文献：
[1]杨树凌.设施农用地怎么管[J].中国土地，2011，（4）：47-49.
[2]左旭阳，陈鑫婵等.加快现代农业发展规范设施农用地管理[J].政策法规，2013（12）：25-26.
[3]赵可兵.设施农用地管理有关问题探讨[J].新农村建设，2014（09）：50.
图片报道 业界要闻 工作动态 地方资讯 领导讲坛 经验介绍 工作交流 学术研究 基本法律 地方法规 行业规范 专业资料 专题活动 专项工作 行业探讨 海阔天空 论坛新帖 论坛热图
当前位置:首页 >> 新闻动态 >> 地方资讯
安庆望江：加强设施农用地监督管理
2012-04-27 10:39:07 信息来源：安徽省土地网
胡文生报道 亚热带湿润区的安庆，平原广阔，土壤肥沃，江河湖塘密布，光照、热量和水分充足，是粮、麦、棉、油、蔬菜等种植业和林业及渔业生产基地，誉为“鱼米之乡”。近年来，随着国土资源部门“保发展保红线工程”的持续开展，农村土地整治和高标准基本农田建设不断实施，农用地保护数质并重和管理规范，推进了农业发展方式转变和集约经营，也为建设皖江城市带承接产业转移示范区的原材料基地和农产品的生产、流通、加工基地提供了条件。望江等地粮食亩产能力和农业综合生产力得到了提高，积极面向市场调整农作物品种和农业结构，绿化花木、水果等林业、农耕区畜牧业、淡水养殖业比重增大，推动了农业生产经营规模和设施建设投入不断扩大。
为促进设施农业有序发展，安庆望江构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的工作新格局，国土资源部门依规开展设施农用地管理，规范查处直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，引导农业设施建设尽量利用未利用地、低效闲置土地，少占耕地、不占基本农田。主要做法：由乡(镇)村(社区)负责监督经营者按照复耕合同书和设施建设方案落实土地复垦责任和农业设施建设，在农业部门协同下，市（县）国土资源部门规范开展设施农用地审核，加强设施农用地的用途管制。设施农用地使用纳入乡(镇)国土资源所国土资源执法监察动态巡查范围，及时制止、查处违法违规的设施农用地用地行为。
鲍强，望江县雷池乡雷江村友谊组农户，承包雷江村集体土地从事水产养殖。2012年4月9日，雷池国土资源所巡查发现，鲍强在该设施农用地（非耕地）内违规新建管理和生活楼房，及时报经县国土资源局组织该村负责人和有关人员进行现场调查，对当事人违规用地行为进行制止、恢复土地原状。依据国土资发〔2010〕155号《国土资源部 农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，望江县办理如下：1.经营者鲍强拟定设施建设方案，经村民会议或村民代表2/3以上成员讨论通过，并与雷池乡雷江村、雷池乡政府签订《设施农用地复耕合同书》。2.依照规定向地方政府申请报告并办理设施农用地备案申请及审核。
3.项目生产设施竣工后及时报请县国土资源、县农业部门进行项目核验。
|加为收藏|设为首页|网站地图|下载中心|我要投稿|联系我们|后台登陆
各区县房地(土地)局：
为促进我市土地集约利用，推进农村建设用地相对集中，在乡(镇)土地利用总体规划的基础上逐步实现乡(镇)、村企业向工业园区集中、农民居住向村镇、集镇集中，加快小城镇建设和发展，现将建设用地指标置换有关问题通知如下：
一、建设用地指标置换的申请和审批
(一)建设用地指标置换的内涵。建设用地指标置换是指农村居民点向中心村和集镇集中，村、乡(镇)企业向工业小区集中过程中，将原有农村宅基地或村、乡(镇)集体建设用地复垦成耕地，并经市土地行政主管部门复核认定确认后，在本地区土地利用总体规划确定的建设用地区内按照一定比例申请换取建设占用耕地指标的行为。换取的指标是在土地利用计划之外的建设占用耕地指标，称为建设用地置换指标。
(二)申请建设用地指标置换的条件。具备下述全部条件的可以申请建设用地指标置换，取得建设用地置换指标。
1、国家级小城镇或者市政府确定的中心镇；
2、区(县)、乡(镇)土地利用总体规划已经编制完成并获得批准的；
3、区(县)域、乡(镇)域、村镇规划已经编制完成并获得批准的；
4、建设用地指标置换符合各级土地利用总体规划的；
5、已经将原有农村宅基地或村、乡(镇)集体建设用地复垦成耕地，经市土地行政主管部门复核认定确认合格，并取得有关证明文件的；
6、拟新建项目已批准立项；
7、新建项目选址、用地规模、用地性质等，须符合乡镇土地利用总体规划和村镇建设规划的要求。
(三)原有集体建设用地复垦还耕项目的立项和验收
1、立项。立项的程序按照土地开发整理项目立项程序进行，实施土地置换的建设用地还耕复垦项目属于土地整理项目，一律由区(县)土地行政主管部门负责组织材料，报市土地行政主管部门立项。立项所需材料除土地开发整理项目立项所要求的材料外，还须提交如下材料：
(1)复垦还耕前地籍现状图；
(2)标明拟复垦还耕区域范围和四至的土地利用现状图、土地利用规划图；
(3)复垦还耕实施方案和资金来源证明；
(4)市土地行政主管部门要求的其他材料。
2、验收。建设用地复垦还耕项目一律由区(县)土地行政主管部门负责初验，初验合格的报市土地行政主管部门终验。申请终验的应提交区(县)土地行政主管部门出具的《土地复垦还耕成果报告》，《土地复垦还耕成果报告》包括以下内容：
(1)立项批复；
(2)复垦还耕情况汇总；
(3)复垦还耕后经确权的地籍变更图；
(4)复垦还耕后地类面积量算表和由有资质的测绘单位出具的测绘技术报告书；
(5)复垦还耕前后土地分类面积对比平衡表。
3、确认。终验合格的由市土地行政主管部门核发《北京市土地置换确认书》并下达有关终验合格证明文件。
(四)建设用地置换指标的申请和下达。符合申请条件且确需建设用地置换指标的，应向区(县)土地行政主管部门提出书面申请，区(县)土地行政主管部门预审合格并经区(县)人民政府审核同意后报市土地行政主管部门复核和确认，并以《北京市土地置换用地指标使用(调控)通知书》的形式下达建设用地置换指标。
申请建设用地置换指标应提交如下材料：
1、区(县)人民政府申请建设用地置换指标的书面申请；
2、申请的建设用地置换指标拟用于的建设项目清单及选址地区的土地利用规划图和土地利用现状图；
3、市土地行政主管部门出具的终验合格证明文件(包括《北京市土地置换确认书》、原有建设用地复垦还耕验收合格批复等)；
4、市土地行政主管部门要求的其他材料。
二、建设用地置换指标的使用及管理
建设用地置换指标经批准下达后由区(县)人民政府安排使用。通过置换取得的建设占用耕地指标的使用必须符合各级土地利用总体规划，应优先用于乡(镇)基础设施、中心村和中心镇建设以及经依法批准的乡(镇)工业小区建设。
区(县)使用建设用地置换指标报批建设用地时，可按建设项目或分批次用地报批程序办理征(占)用地手续，《北京市土地置换用地指标使用(调控)通知书》作为耕地占补平衡材料，可作为填报《耕地补充方案》的依据。批准用地范围内的具体建设项目的划拨或者出让供地手续，按照市政府的现行规定办理，由市、区(县)人民政府负责办理。
三、各区(县)在申请建设用地置换指标时应实事求是，不得弄虚作假。对以非法手段获取建设用地置换指标的，撤消尚未使用的指标，对己经使用指标用地的按违法用地处理，对直接责任人员给予行政处分，核减该地区下一土地利用计划指标。
附件：1.《北京市土地置换确认书》
●XXX国税局XXX
发票管理是税收征管的重要环节，是税务部门有效掌握税源和监控税源的基础性工作和有效措施。近年来，我们国税机关将加强增值税专用发票的管理作为一项重要工作，在基础管理、制度建设、日常检查等方面都不断得到加强，但在普通发票的管理方面就显得有些不足，虽然我们也针对普通发票管理采取了相应的措施，如在商业零售领域实行全面开票制度、推行税控收款机开具发票、发票抽奖和举报奖励制度等，使广大消费者的发票意识明显增强，对遏制假发票和防范利用发票进行偷骗税活动，强化税源监控，维护税收秩序、经济秩序和国家利益起到了积极作用。但随着对利用增值税专用发票犯罪打击力度的加强，一些不法分子将利用发票的犯罪从增值税专用发票转移到普通发票，导致国家税款流失严重。因此严厉打击利用普通发票违法犯罪行为，维护正常税收秩序，堵塞税收漏洞，进一步强化普通发票的管理，成为当前税收工作的一项重要内容。
一、当前普通发票管理中存在的主要问题
（一）各级国税机关对普通发票的管理重视不够。目前我们国税系统对增值税专用发票的管理在思想上相当重视，随着金税工程、防伪税控系统的逐步完善，管理也较为规范。但对普通发票在思想上还没有引起我们足够的重视，认为普通发票犯不了大错误，不值得花太多的精力，对当前普通发票管理中存在的开具“大头小尾”，白条入账，拒开发票等的危害性认识不足，在日常征管、源头控制等基础管理工作方面还有一定的差距，对普通发票的检查力度显得不够。
（二）基层税务机关发票管理制度不健全。《中华人民共和国发票管理办法》虽然对发票从印制、领购、开具、保管、检查、处罚等做了相应的规定，但在实际工作中，我们还应对发票管理的各个环节做出具体的规章制度。在日常工作中，由于制度不健全，管理循环管道不闭合，管理职责不明确，内部管理衔接不畅等原因，1使发票管理环节偏松。突出表现在把关不太严密，许多发票管理制度得不到贯彻，如发票验旧换新制度、存根联缴销制度、发票管理期限制度、发票填开制度、填开发票登记备查制度等，在实际工作中没有一套可操作的具体的发票管理制度，发票管理的随意性较大且不统一，还没有形成一个系统的发票管理体系。
（三）企业内部制度不健全。按照发票管理规定，用票单位应建立内部发票管理制度和设立发票登记账簿。然而我们平时管理中发现有些单位无内部发票管理制度，也无发票登记账。当税务人员提出要看有关制度和账簿时，有个别单位财务人员好像根本不知道有这两样东西。个别单位发票管理很混乱，经常调换发票管理员，几年来用了多少本发票，缴销了多少本发票，经手人是谁不够清楚，这给发票管理和检查带来了很大困难。
（四）财务人员发票管理知识缺乏。票据管理是财务工作的一项重要内容，但有些用票单位财务人员对《中华人民共和国发票管理办法》及实施细则以及近年来颁发的加强发票管理的规定不够了解，从而导致在工作中分不清哪些行业用国税发票，哪些行业用地税发票，对真假发票识别不准，把“白条”当发票充当原始凭证记账也时有发生。
（五）开票人员业务素质不高。开发票是一项责任强、业务精、操作细的工作。在工作中，我们发现一些用票单位的开票员素质较低、工作责任心较差，发票封面的填开规定都不看，开起票来随意性较大，开错了也不按照规定及时进行改正，因此，一些开票单位的发票开具错误也就时常出现。
（六）不开发票和拒开发票情况严重。一些经营单位和个人利用不开发票或拒开发票作为最直接的逃税手段。主要表现为：一种是许多个人在购买商品或接受服务时，因不需要报销以及没有养成购物索要发票的习惯，不主动索要发票，使部分经营者感到有机可乘，采用不开具发票手段来隐匿经营收入；另一种是当单位或个人在购买商品或接受服务时，如果主动提出开具发票，则经营者以开具发票加价作为条件或干脆以没有发票为借口拒开发票而达到偷逃国家税款的目的。
（六）开具发票过程中弄虚作假。一些纳税人受经济利益驱动，无视税收法律、法规，利用发票管理上的漏洞，采取各种手段进行偷、逃税和各种违法犯罪活动，不但造成了税款的大量流失，而且破坏了正常的经济秩序，不利于整个社会诚信度的提高。一是“改名换姓”发票。在购买商品或接受服务以及私人购买商品或消费时，为了能合理、合法地在单位进行报销，部分单位和个人有意要求商家开具能够报销的商品，商家为了留住顾客，买该物品而开具另外物品，改名换姓，以迎合某些人报销的要求；二是“大头小尾”发票。采取“大头小尾”方式，使发票中的发票联金额比商品的实际销售价格大，而存根联金额比发票金额小。发票联和存根联的数字不一致，“大额票”由顾客回去报销，“小额票”由经营作假账，既可以取悦顾客，也可以达到偷税目的，成为一些不法经营者的生财之道；三是代开发票。有的单位和个人以收取“手续费”为目的，将本单位的发票提供给别的单位或个人使用，或者代开，为偷逃税提供便利；四是以收据代发票。一些纳税户利用消费者贪图价格便宜和不懂发票的特点，采取自印或购买销售票、销售清单、收款收据等“票据”，代替正规发票开给消费者。如消费者索要正规发票就提高商品价格，致使消费者不便索要正规发票。一些企业只就正规发票的销售收入作账申报纳税，而“白纸”发票取得的销售收入不记账或少计账从而达到少纳税的目的。
二、加强普通发票管理应采取的措施
（一）加强对普通发票有关知识的宣传与教育。加强发票管理，首先要提高用票单位和广大纳税人对发票的认识，在充分利用好广播、电视、报刊、公告、标语、专栏、传单等固定媒体的基础上，积极创造条件，采取各种渠道和形式把发票法规知识宣传好，使广大消费者和用票单位能真正了解发票的用途和发票取得、使用、保管以及如何识别真假发票等方面的知识，鼓励消费者在购物时索要发票，积极动员社会各界力量支持协助搞好发票管理工作，目前我们正在实行的发票抽奖就是一种很好的宣传和普及发票知识的方式。其次是提高用票单位和财务人员、发票管理员和开票员的发票业务知识水平。要求企业发票管理的岗位尽量固定，不得随意调
整，税务机关要定期举办企业发票管理培训班，向他们系统地讲解发票管理法规和有关业务知识。使他们能够真正懂得如何管票、用票、识票，督促和帮助他们建立健全内部发票管理机制。
（二）税务机关也应根据税收法律法规建立相应的发票管理制度，并抓好落实。各级税务机关应根据《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则，制定相应的具体管理办法和工作制度。我们XX局在2006年就针对普通发票管理制定了《XX县国家税务局普通发票管理制度》，对普通发票的管理职责、领、发、审、检查和过错责任追究等作了详细的规定，经过这几年的运行，效果显著。
对用票单位和个人也应根据有关规定要求其制定各项管理制度，如发票管理员制度、发票领购制度、发票填开制度、发票保管制度、发票缴销制度、发票管理奖惩制度等。只有建立统一规范的发票管理制度，并严格执行，才能保证发票管理规范、准确、安全。
建立和健全发票管理制度固然重要，但更重要的是要把各项规章制度落到实处。并把发票管理工作与征管质量考核相结合，与岗位目标责任制考核相结合，实行严格的考核和奖罚制度，确保各项工作落到实处。
（三）加大发票检查力度和深度。我们经常进行税收检查，但发票检查的深度和广度不够。像白条入账、假发票这样的违法、违章行为，如果不全面深入开展检查是很难发现的。因此，税务机关在开展对企业税收检查时，要加大对发票的检查力度，平时要组织人员不定期进行抽查。在检查中，不仅要检查发票的使用、保管情况，还要检查企业财务记账的原始凭证中是否有非法的票据，对那些利用白条入账、假发票进行偷逃税的行为，要坚决予以严惩，决不能心慈手软。
（四）加强各部门的有效配合，形成对普通发票齐抓共管的局面。要提高税务人员对发票管理工作的认识，切实把发票管理提高到抓好税收收入的高度来认识，决不能认为完成了税收任务就是管好了票、管好了税。要充分认识到管理好发票就是抓好收入，管好普通发票可以更好的挖掘税收潜力。发票管理机关要将发票管理的新规定和新要求及时传达给有关评估和稽查单位，使他们在日常征管和检查中落实、宣传好这些规定和要求。同时，评估和稽查单位要将工作中发现的发票管理中的问题及时反馈到发票管理单位，使他们采取有效措施，堵塞管理漏洞。其次，要强调协同作战。国税和地税要通力合作，公安、工商、物价等部门要大力协助，齐抓共管，综合治理，这样才能整治好发票管理秩序。
（五）继续完善群众举报以及举报奖励等监督管理制度。税务机关要充分利用好3931333和12366等举报电话，实行有奖举报制度，对有价值的举报及时查处并向举报人反馈意见，并实行重奖，提高群众举报的积极性，从而把所有的票据都能置于社会的监督管理之中，为税收工作创造良好的条件。
【关键词】森林；经营管理；现状；对策
0.前言
一直以来，我国林业建设主要以造林绿化与森林采伐为重点，对中间森林生产过程最长，内容最丰富，科技含量最高的科学经营始终未引起重视，森林经营成了我国林业最薄弱的环节。本文通过分析森林经营管理的现状入手，进一步提出促进森林经营管理合理化的有效对策。
1.森林经营管理的现状
1.1经营管理体制不完善
我国林业几十年来受传统的管理体制和林业经营模式以及国民经济建设的要求等影响，一直奉行以木材生产为中心，重采轻造、集中过伐的林业经营模式。几十年来，整个林业的基础几乎完全建立在森林采伐工业上，大规模开采国有林区与天然林区，造成天然林面积的剧减。目前分类经营实践中尚未有完善的森林分类经营管理办法，而传统林业经营模式混淆了作为商品产业的林业和作为社会公益事业的林业在经济属性、经营利用目标、经营方式、管理要求、社会实现形式以及价值利益补偿等方面的差别，大面积的天然林资源尤其是天然林中的原始林被采伐后，被林相单一的人工林取代，造成生态危机的潜伏。因缺乏科学的价值利益投入补偿机制，国有林区和各类防护林经营单位面临沉重的困难。因无林可采，或者无法在市场上实现其价值，生产经营难以为继。林业企业经营目标不明确，林业的生态效益和社会效益往往让位于林业的经济效益和目标。
1.2林产品需求矛盾
由于自然条件和历史的原因，我国森林资源现状分布、结构不均衡性及对天然林过量采伐，在分类经营实施之初所区划的商品林尚不能满足社会、经济发展对林产品的需求供给；同时，对森林分布较多，并以木材生产为财政和林农经济收入主要来源的林区社会、经济发展是一个较大的冲击，资源危机和经济危困已成为制约重点林区尤其是生态地位特别重要的林区社会经济发展的瓶颈。由于受过去计划经济阴影的影响，更受眼前经济利益的驱使，时至今日，部分行业、部门对狭隘利益的维护和部分决策者的短期行为，以及全民生态、环保意识的淡薄等现状仍令人忧心忡忡。在市场经济条件下，林业因生产周期长、生产力水平不高，生态及社会效益表现不很直观等因素的制约，使其在市场中成为一个弱势行业，且国家和地方在税收及现行的林政管理等方面，扶持发展的力度和营造有利于林业发展的市场环境等方面还远远不够，这在一定程度上也遏制了林业分类经营的实际运行和健康发展。
1.3林产品税费比例过高
林产品税费征收比例占销售价的比例偏大，尤其在商品材上表现较突出。商品材平均税费比例占商品材销售的40%～50%，特别是农业特产税在商品材生产和销售环节双重征收8%，在很大程度上影响了林农对商品材生产的积极性，影响了商品林的发展。
2.促进森林经营管理合理化的有效对策
2.1思想高度重视
林业不仅担负着为阻沙源、保水源的重任，同时又担负着为地方增资源、拓财源的重任。做好森林经营工作，可以加快形成稳定的森林生态系统，充分发挥森林涵养水源、净化水质、防风固沙、保持水土的作用，从而起到维护国家生态安全的作用。加强森林经营不仅可发挥林地生产力，缩短经营周期，又能提高林业的效益，进而促进林业可持续经营，加快林业发展。不仅为当地群众提供大量的就业机会，促进林区经济社会发展，也为农民增收致富拓宽了渠道，有利于和谐社会建设。
2.2创新经营思路
改变以往以木材生产为主的经营思路，以实现林业综合效益最大化为目标，努力提高林分质量，降低生产成本，提高生产效益，在实现林业全面协调可持续发展方面取得突破。加大间伐强度，降低经营成本。从实际出发，在林分密度较大，交通不便的地方进行间伐作业。在不至引起树木风倒和水土流失的前提下，适当增加间伐强度，减少间伐次数，增加间伐收益，提高森林经营者的积极性。选择不同的间伐强度，进行人工促进天然更新试验，结合强度抚育补植珍贵树种，积极探索人工同龄单层纯林向异龄复层混交林结构转变的经营模式。
2.3完善管理体系
在完善林木采伐的作业设计、复核、审批、发证、凭证采伐、验收等一整套管理制度，摸索出一套行之有效的管理办法的基础上，严格遵守省市县林业部门对商品林、公益林、速丰林等的抚育采伐、低质林改造、主伐、更新的审批发证权限的规定。坚持将林木采伐列入政府行政许可管理程序，实行规范化管理。对采伐方案的复核、审批、发证实行一条龙服务，提高审批效率。落实设计、生产和审批责任制。按照林木采伐调查设计、经营、林政相互分离、相互监督、相互配合的管理机制，落实林木采伐谁设计、谁负责，谁经营、谁负责，谁审批、谁负责，谁发证、谁负责的责任制。各项施工作业必须明确项目负责人、技术负责人。大力推行伐前公示、资质单位设计、第三方独立复核等三项制度。对没有申请书、没有作业调查设计、没有林权证、权属不清或纠纷尚未解决、迹地没有及时更新、伐区管理混乱、跨年度采伐等情况的作业任何单位都不得批复。
2.4强化森林可持续经营
将森林经营管理工作纳入各级林业部门的重要议事日程，明确目标，加强规划指导。结合实际落实科学发展观，实现森林可持续经营。按照管严生态公益林、管活人工商品林、管好天然商品林的总体原则，对列入国家和地方生态公益林的林分，一律禁止以盈利为目的采伐，但为提高林分质量，可进行中幼林抚育作业，并加大低质林改造和混交林培育力度，严禁将混交林更新为纯林。对主伐、经济成熟林采伐，低质低产林改造，有目的的保留一些阔叶树，以利于形成混交林。加强森林经营的中长期规划和经营方案的编制工作，制定和落实保证措施，避免经营的随意性，实现可持续经营。
2.5重视中幼林抚育工作
继续抓住国家林业局开展中幼林抚育试点的机遇，规范管理，科学组织，确保项目建设高标准、高质量。重视基础工作，保证试点效果。在做好项目建设管理的同时，在项目区内有计划地进行对比试验，增加林冠下造林内容；针对初植密度大的林分，进行不同抚育强度试验。
3.结束语
近年来，我国森林资源的增长方式基本是以扩大森林面积为主，对中幼龄林抚育、低效林改造等没有专项资金投入，森林结构和质量问题突出，中幼林抚育和低质林改造任务大，因此，我们应进一步完善公益林和商品林经营方面的技术规程、标准，制定适合营林实际的技术规定，明确投资重点，不断促进森林经营管理的健康发展。
【参考文献】
[1]刘铁岩.森林经营管理中的可持续发展思想[J].绿色科技，2011，01.
关于进一步支持设施农业健康发展的通知
国土资发〔2014〕127号
各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，农业（农牧、农村经济、农机、畜牧、兽医、农垦、加工、渔业厅（局、委、办），新疆生产建设兵团国土资源局、农业局：
为适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展，2010年，国土资源部、农业部下发《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发„2010‟155号），明确了设施农用地管理有关要求和支持政策。但随着现代农业和土地规模化经营不断发展，需要进一步完善现行的设施农用地政策，规范用地管理。现就有关问题通知如下：
一、合理界定设施农用地范围
根据现代农业生产特点，从有利于支持设施农业和规模化粮食生产发展、规范用地管理出发，将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。
（一）进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：
1、工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等;
2、规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；
3、水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；
4、育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等。
（二）合理确定附属设施用地。附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括:
1、设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地；
2、设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施用地；
3、设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地，符合“农村道路”规定的场内道路等用地。
（三）严格确定配套设施用地。配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地。包括：晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等用地。
各地应严格掌握上述要求，严禁随意扩大设施农用地范围，以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。
二、积极支持设施农业发展用地
（一）设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按相关规定进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。
非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。
（二）合理控制附属设施和配套设施用地规模。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。
根据规模化粮食生产需要合理确定配套设施用地规模。南方从事规模化粮食生产种植面积500亩、北方1000亩以内的，配 套设施用地控制在3亩以内；超过上述种植面积规模的，配套设施用地可适当扩大，但最多不得超过10亩。
（三）引导设施建设合理选址。各地要依据农业发展规划和土地利用总体规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业和规模化粮食生产发展。设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地。确需占用耕地的，应尽量占用劣质耕地，避免滥占优质耕地，同时通过耕作层土壤剥离利用等工程技术等措施，尽量减少对耕作层的破坏。
对于平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，选址确实难以安排在其他地类上、无法避开基本农田的，经县级国土资源主管部门会同农业部门组织论证确需占用的，可占用基本农田。占用基本农田的，必须按数量相等、质量相当的原则和有关要求予以补划。各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。
（四）鼓励集中兴建公用设施。县级农业部门、国土资源主管部门应从本地实际出发，因地制宜引导和鼓励农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业在设施农业和规模化粮食生产发展过程中，相互联合或者与农村集体经济组织共同兴建粮食仓储烘干、晾晒场、农机库棚等设施，提高农业设施使用效率，促进土地节约集约利用。
三、规范设施农用地使用
从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。
（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。
涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意。
（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。
县级国土资源主管部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源主管部门和农业部门 在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。
对于国有农场的农业设施建设与用地，可由省级国土资源主管部门会同农业部门及有关部门根据本通知规定，制定具体实施办法。
四、加强设施农用地服务与监管
（一）主动公开设施农用地建设与管理有关政策规定。通过政府或部门网站及其他形式，国土资源主管部门主动公开设施农用地分类与用地规模标准、相关土地利用总体规划、基本农田保护、土地复垦、用地协议签订与备案等有关规定要求；农业部门主动公开行业发展政策与规划、设施类型和建设标准、农业环境保护、疫病防控等相关规定要求，以便设施农业经营者查询与了解有关政策规定。在设施农业建设过程中，国土资源主管部门和农业部门应主动服务、加强指导，及时解决出现的问题，促进设施农业健康发展。
（二）加强设施农用地监管。县级国土资源主管部门、农业部门和乡镇政府都应将设施农用地纳入日常管理，加强监督，建立制度，分工合作，形成联动工作机制。市、县国土资源主管部门要加强设施农用地的实施跟踪，监督设施农用地的土地利用和土地复垦，及时做好土地变更调查登记和台帐管理工作；县级农业部门加强设施农业建设和经营行为的日常监管，做好土地流转管理和服务工作；乡镇政府负责监督经营者按照协议约定具体实 施农业设施建设，落实土地复垦责任，并组织农村集体经济组织做好土地承包合同变更。
省级国土资源主管部门和农业部门应建立设施农用地信息报备制度，全面掌握本区域内设施农用地和设施农业的情况和发展趋势，及时准确地开展土地变更调查设施农用地核实工作。不定期组织开展专项检查，发现苗头性、倾向性问题，及时研究解决，将有关情况报国土资源部和农业部。
（三）严格设施农用地执法。从事设施农业和规模化粮食生产的，经营者必须按照协议约定使用土地，确保农地农用。设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。
县级国土资源主管部门和农业部门要依据职能加强日常执法巡查，对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处。对于擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设的，应依法依规严肃查处；擅自扩大附属设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模，擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并依法依规追究有关人员责任。
省市国土资源主管部门和农业部门要加强对基层国土资源主管部门和农业部门执法行为的监管，对有案不查、执法不严的，要坚决予以纠正。今后，设施农用地使用和管理情况纳入省级政 府耕地保护责任目标内容，国土资源部、农业部每年将会同有关部门开展检查和考核。
各省（区、市）国土资源主管部门和农业部门要高度重视设施农用地管理工作，按照本通知的规定要求，进一步完善实施办法和有关规定要求，切实加强和规范设施农用地管理。本《通知》下发后，国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）停止执行。
本通知有效期为五年。
08年04月10日
皖价费[2000]37
1省交通厅：
你厅《关于要求审批〈安徽省公路、公路设施的占用、挖掘、损坏赔偿标准管理规定〉（修订）的函》（皖交路[2000]70号）悉。经研究，先函复如下：
一、为了保持收费政策的连续性和完整性，根据《公路法》规定和国家计委、财政部有关税费改革精神，我省的公路、公路设施占用、挖掘、赔偿收费仍按行政事业性收费进行管理。
二、由于近年来建筑材料等价格上涨，公路建设的设施的购置成本大幅增加，91年制定的赔偿收费标准与实际修复价格差距较大，鉴此，同意适当调整公路、公路设施占用、挖掘、赔偿收费标准。调整后的收费标准见附表。
三、占用费的收取范围仅限于国、省道的涉路工程，并按涉路工程的施工天数和占用面积计费；对搭接公路的道口，需占用公路、公路用地进行搭接施工的，按施工天数和占用面积缴纳公路占用费，不另外收搭接费。工程完工，一律不得再收取占用费。
四、试车、试刹车路损赔偿费仅限于需利用公路试车、试刹车，事先向公路管理机构提出申请，且经批准试车、试刹车的汽车修理、制造厂，驾驶员培训单位和个人。试刹车应在指定的试车路段，并有明确的试车标志。
五、超载运输车辆行驶公路的管理，按交通部和省有关规定执行，确需收费的，应按规定程序另行办理收费审批手续。对运输不可解体的超限货物，应到当地公路管理机构办理超限运输通行证，按附表规定的收费标准收取工本费。
六、调整后的公路、公路用地、公路设施占用、赔偿标准，均为完全损坏、修复标准。当事人要求返还损坏部件的，公路管理机构应将损坏的部件予以退还或折价返还。因路产损坏程度原因，对公路管理机构收取的路产损坏赔偿费有争议的，可委托价格评估中介机构进行评估。
七、其他事项仍按原规定执行。
八、本文自文到之日起执行。
附:安徽省公路、公路设施的占用挖掘、损坏赔偿标准表
安徽省物价局安徽省财政厅
关键词 税务部门 发票管理 地税发票
对于经济活动而言，普通发票是种原始凭证，可以维护经营者与消费人员的经济权益。发票也是税务局监控和掌握税收的重要工具，也是会计审核国家法定收支凭证的证明。虽然今年来我国已经有意识加强普通发票管理，像为加强消费者发票意识的诸多措施，所有的商业零售区域都可以申请发票、发票植入抽奖设计、奖励举报等。然而，发票管理任重而道远，作为一个长时间系统性工程，仍存在诸多问题。
一、当前普通发票管理中出现的主要问题
（一）各级税务机关重视度亟需提高
因为各级税务机关的发票管理存在诸多问题，使得很多发票发售岗位的人对所属区域的发票存取领用未引起重视，甚至忽视。根据《中华人民共和国发票管理办法》，对发票印制、领购、开具等内容做了详细规定，然而实际实施时，仍存在问题，需发票管理各部门针对不同环节制定相对应的详细章程，来实现对普通发票管理过程的重视。
（二）税务人员的工作素质亟需提高
开具发票，是一项需要责任心强、业务精通的细致工作。但是，在实际经济活动中，总有一些发票工作人员的责任心不强，对业务不很熟悉，甚至于有些人竟连发票封面的填写要求没有了解，就开具了发票，即使错误，也不去主动及时修改。同时，存在某些纳税人，在经济活动中，抵不住金钱利益诱惑，在内心中存侥幸心理，利用规定中的漏洞，进行偷税漏税。这不仅使得大量税款流失，也破坏了正常的经济秩序，这样使得消费者对于社会以及经济市场的诚信度下降，后果非常严重。
（三）消费者主动索要发票意识亟需增强
消费者的发票意识仍然不强，很多顾客在购物或者是享受各种服务后，没有主动的去索要发票，很多情况是消费者本人发票无法报销而形成的不索要习惯。假如不去主动索要发票，经营单位也不去主动提供发票，而且消费者对于消费单位能否开具发票也不重视，心怀“给不给发票都行”的消费态度，间接纵容了经营单位的偷税漏税行为。还有一些单位，利用消费者的此种心态，拒绝提供发票，很多人也就放弃了继续索要，这在无形中又助长了偷税漏税人的嚣张气焰。
二、发票管理体系中问题出现的缘由
（一）发票的认知不够
尽管国家的国税系统对经济活动中增值税专用发票的监督管理已经步入轨道，而且思想上也极为重视，但是，对于普通发票管理，却远远不足。不少人意识中觉得普通发票酿不成大错，无需费人力物力，其实，这正是对于普通发票的危害程度认知严重不足的表现。针对当前普通发票存在的逃税问题，国家亟需进行地税发票的改革，有效地避免偷税漏税行为的发生，提高市场诚信度，完善发票管理制度，稳定市场经济秩序。
（二）普通发票的管理粗放
很多税务工作人员对普通发票没有重视，纳税人领取后长时间闲置、过量领取、转借以及私自带出等行为没有有效的监督。纳税人在领取发票时，没有严格的机制约束，也无证明性专用章，这促成了日后普通发票的外借；此外，普通发票违法行为的处罚力度和查处力度不够，无法在深层次约束住纳税人。
（三）普通发票监管手段落后
相比专用发票的防伪系统，普通发票在开具、认证等层次上极不科学，既没有严格的比对手续，也没有严密的电子信息化管理，所以，利用其进行违法活动的空间很大。当前对于普通发票的计算机交叉稽查技术还未正式运用，所以，主要靠人工进行服务，这种形式极为落后，尽快的将新技术施行，推进、完善普通发票管理系统。
三、对于普通发票管理的若干建议
根据上面问题的讨论，分析原因，作者提出了以下若干关于发票管理的建议：
（1）在群众中开展普通发票的宣传认知教育。各级税务部门应严格按照《中华人民共和国发票管理办法》以及其实施细则来积极地开展税务工作人员培训。税务部门也要依据税收方面的法律法规健全完善发票管理制度，积极落实。
（2）在已经建立和完善了发票管理制度的背景下，要着手各项规章制度的落实，还要完善群众举报奖励制度。
（3）加强发票监督，通过发票的检查和经济秩序的规范的有效结合，突破管理的瓶颈，积极调动税收管理人员的工作积极程度，在全局上合力群策，共同建立完善的监督管理制度。
（4）进一步宣传，对于偷税漏税人严厉处罚，起到警示作用。
建立一个完善的发票监督制度，健全普通发票使用过程中的领用存各项章程，施行更科学的普通发票领购形式，加快电子开具发票的更新进程，引入先进税收监控装置。还有，如何将发票检查制度和责任追究处罚制度落实到实处，以上都是我国普通发票管理系统中需要努力的方向。
参考文献：
[1]方建宏.关于加强地税发票控税管理的思考.企业家天地下半月刊（理论版）.2009（02）.
农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县农业局和国土资源局审核，县政府审批。申报与审核用地按以下程序和要求办理：
（一）经营者申请。设施农业经营者持以下材料向（镇）乡人民政府提出用地申请，领取、填写《平和县设施农用地审核表》。
1、设施农用地申请书；
2、申请人的身份证明；
3、用地协议（权属证明）；
4、设施农用地范围图(乡镇总体规划图)；
5、复垦协议书；
6、使用城市规划区范围内的土地，应附具城建规划行政主管部门同意的意见。
（二）乡镇申报。乡镇政府依据设施农用地管理的有关规定，对经营者提交的设施建设方案、用地协议等进行审查。符合要求的，乡镇政府应及时将有关材料呈报县级政府审核；不符合要求的，乡镇政府及时通知经营者，并说明理由。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与农村集体经济组织和承包农户签订土地承包经营权流转合同。
（三）县级审核。县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。农业部门重点就设施建设的必要性与可行性，承包土地用途调整的必要性与合理性，以及经营者农业经营能力和流转合同进行审核，国土资源部门依据农业部门审核意见，重点审核设施用地的合理性、合规性以及用地协议，涉及补充耕地的，要审核经营者落实补充耕地情况，做到先补后占。符合规定要求的，由县级政府批复同意。
甲方（办事处）：
乙方（村集体）：
丙方（使用人）：
为规范设施农用地管理，合理利用土地资源，保护人民群众合法权益。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国行政许可法》和《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）等有关法律法规，结合实际情况，经甲乙丙三方协商一致，签订三方用地协议书。
一、用地位置
该宗地位于，四至界线详见《土地勘测技术报告》、《土地勘测定界图》，图件经甲乙丙三方认可为准。
二、用地面积及范围
设施农用地面积为平方米，其中：建设用地平方米，农用地平方米，未利用地平方米。用地面积和范围不得突破经三方认可并经批准的《土地勘测定界图》面积和范围。
关键词：刑法；铁路法；破坏交通设施罪；刑事鉴定
中图分类号：Ｄ９２４．３３文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０３－０１２３－０４
收稿日期：２０１０－１２－３０
作者简介：吴乾辉（１９７３—），男，湖北武汉人，中南财经政法大学法学院国际法学博士研究生，研究方向为国际法学。
近年来，铁路运输领域破坏交通设施案件呈上升趋势，主要表现为拆盗铁路运输设施。据称２０１０年下半年每天太阳落山之前，都或将有３０亿元人民币投入到全国铁路建设中。［１］巨大的投资迫切需要强有力的保护。而拆盗铁路设施日益猖獗，严重危害人民生命、财产和公共安全。在司法实践中，铁路运输领域破坏交通设施案件情况复杂，颇为棘手。研究对该罪的把握、如何适用相关法律规定，有利于引导实践，指导办案，保护正常的铁路运输秩序。需要说明的是，本文仅讨论发生在铁路运输领域的破坏交通设施犯罪问题，并不涉及其他交通方式领域。
一、铁路运输领域破坏交通设施罪的构成标准问题
铁路运输领域的破坏交通设施罪是指把铁路交通设施作为故意破坏的对象，足以使火车发生倾覆、毁坏危险或者造成严重后果，危害公共安全的行为。铁路运输领域破坏交通设施罪与非罪的问题可以看作是如何理解和认定刑法典所规定的“足以使火车发生倾覆、毁坏危险”的问题。
⒈《铁路法》所规定的破坏交通设施罪的标准。对于铁路运输领域破坏交通设施罪与非罪的问题，《中华人民共和国铁路法》（以下简称《铁路法》）有较为具体的规定。《铁路法》第６１条规定：“故意损毁、移动铁路行车信号装置或者在铁路线路上放置足以使列车倾覆的障碍物，尚未造成严重后果的，依照刑法第１０８条的规定追究刑事责任。”《铁路法》第６２条规定：“盗窃铁路线路上行车设施的零件、部件或者铁路线路上的器材，危及行车安全，尚未造成严重后果的，依照刑法第１０８条破坏交通设施罪的规定追究刑事责任。”①
根据《铁路法》的规定，铁路运输领域的破坏交通设施罪的行为分为三类：⑴破坏行车信号装置；⑵设置线路障碍；⑶盗窃行车设施零部件、线路上的器材。对于此三类破坏行为，不要求造成严重后果即可构成犯罪。对于第三类行为，《铁路法》明确规定其破坏程度要达到“危及行车安全”才构成犯罪。但是，对于第二类行为，即设置线路障碍，《铁路法》规定设置的障碍物必须足以使列车倾覆才构成犯罪。对于第一类行为，《铁路法》规定构成犯罪的标准要求较低，似乎只要有故意损毁、移动铁路行车信号装置的行为就可以构成犯罪，可视为行为犯。
⒉铁路法司法解释确定的破坏交通设施罪的标准。旧刑法（即１９７９年刑法）和《铁路法》颁布以后，最高法院根据刑法和铁路法的规定，制定了《关于执行＜中华人民共和国铁路法＞中刑事罚则若干问题的解释》（以下简称《司法解释》）。该解释第３条专门针对《铁路法》第６１条、第６２条。其中第３条第（１）项规定《铁路法》第６１条、第６２条所称的“严重后果”，是指因行为人故意毁损、移动铁路行车信号装置或者在铁路线路上放置足以使列车倾覆的障碍物，或者盗窃铁路线路上行车设施的零件、部件、铁路线路上的器材，造成人身伤亡、重大财产毁损、中断铁路行车等严重后果的。由此可见严重后果主要指下列三种后果之一：⑴人身伤亡，这种人身伤亡并没有数量的要求；⑵重大财产毁损，“重大财产”究竟为多大，司法解释并没有提供具体数额；⑶中断铁路行车，中断行车是否有时间长短的要求，司法解释也没有予以明确。
解释第３条第（２）项规定行为人实施破坏铁路设施行为，尚未造成严重后果，但经铁路有关部门鉴定，足以危及行车安全的，构成破坏交通设施罪。对该项的理解为：故意毁损、移动铁路行车信号装置或者在铁路线路上放置足以使列车倾覆的障碍物，或者盗窃铁路线路上行车设施的零件、部件、铁路线路上的器材，没有造成人身伤亡、重大财产毁损、中断铁路行车等严重后果的，但经铁路有关部门鉴定，足以危及行车安全的，构成破坏交通设施罪。由此可见《司法解释》将“足以危及行车安全”作为构罪标准，相对于《铁路法》所规定的“三类行为”的标准而言缩小了打击面。
⒊刑法典所确定的破坏交通设施罪的构罪标准。旧刑法第１０８条规定了破坏交通设施罪。１９９７年的新刑法第１１７条规定基本沿用了旧刑法的规定。对照新旧刑法可以看出，新刑法除了将“飞机”改成“航空器”外，对于破坏交通设施罪的罪状描述以及量刑幅度均没有改变。在客观方面，破坏程度要达到足以使交通工具发生倾覆、毁坏危险才构成犯罪。
《司法解释》中的“足以危及行车安全”是否等同于刑法规定的足以使交通工具发生倾覆、毁坏危险是值得推敲的。火车发生倾覆、毁坏一般是不安全行车所致，但是“行车不安全”涵盖面广于“火车发生倾覆、毁坏危险”。如由于技术改进，如果信号异常列车会自动停车，但是一般不会发生火车倾覆或毁坏。由此可见，相比较《铁路法》及《司法解釋》而言，刑法典所规定的构罪标准更高。
⒋破坏交通设施罪构成标准冲突的解决。通过以上分析，我们发现以破坏铁路设施为内容所构成破坏交通设施罪的标准有三个：一为新《刑法》规定的足以使火车发生倾覆、毁坏的危险；二为《司法解释》确定的危及行车安全，但证据上要求具备鉴定结论；三为《铁路法》所规定的“三类行为”标准。
对于铁路运输领域破坏交通设施行为的构罪问题，《刑法》、《铁路法》、《司法解释》分别规定了不同的标准。在铁路运输领域破坏交通设施行为罪与非罪的问题上如何适用相关规范就成了摆在司法人员面前的难题。铁路运输领域破坏交通设施行为构成犯罪，究竟是以刑法规定的“足以使火车发生倾覆、毁坏危险”为标准，还是以《铁路法》规定的“三类行为”为标准，抑或是以“足以危及行车安全”为准呢？上位法优于下位法是法律的效力等级原则之一。［２］（ｐ２８７）《铁路法》的立法主体是全国人大常委会。新《刑法》的立法主体是全国人民代表大会，全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机构，二者均行驶国家立法权，位阶上无法分出高低。②相对与《刑法》而言《铁路法》的刑事法则是特别法，根据特别法优先原则，［３］（ｐ９１）似乎《铁路法》的刑事法则应优先适用。但是新刑法颁布于１９９７年，相对于《铁路法》而言新《刑法》是新法，根据新法优先原则，［４］（ｐ９１－９２）似乎新《刑法》应优先。根据文本优于解释的原则，［５］（ｐ９２）新《刑法》和《铁路法》优于司法解释。而司法解释最具明确性和操作性，在定罪量刑实践中具有先参考价值。毫无疑问，由于在破坏铁路设施构罪方面规定不同，《铁路法》、新《刑法》、《司法解释》三者之间存在一定的冲突。如何解决这个冲突就成为摆在铁路司法人员面前的难题。
在铁路运输的司法实践中，有不同的主张。有人以《铁路法》是特别法，得出铁路法中所讲的“三类行为”标准就是刑法中规定的“足以使火车发生倾覆、毁坏危险”，“足以使火车发生倾覆、毁坏危险”的提法和三类行为的提法，是对一个问题的不同表述。我们以为，对刑法中“足以使火车发生倾覆、毁坏危险”，与《铁路法》中三类行为的规定，不应简单理解成为对一个问题的不同表述，而应该在认真研究法律的基础上，理解为两个方面：
一方面，在一般情况下，铁路运输领域破坏交通设施行为特征中罪与非罪的界限应以刑法规定的“足以使火车发生倾覆、毁坏危险”为界限。行为人的破坏行为是铁路法６１条规定的三类行为（⑴破坏行车信号装置；⑵设置线路障碍；⑶盗窃行车设施零部件、器材）以外的行为，即使是该行为已经影响了铁路运输的正常秩序，只要它达不到“足以使火车发生倾覆、毁坏危险”的程度，这种行为都不应认定为是破坏交通设施的犯罪行为。
另一方面，铁路运输领域破坏交通设施，如果涉及以下三类行为：⑴破坏行车信号装置；⑵设置线路障碍；⑶盗窃行车设施零部件、器材。即行为人针对“铁路线路上行车设施的零件、部件或者铁路线路上的器材”进行的破坏行为，这里的破坏行为无论是砸烂还是窃走等等姑且不论，只要行为人针对这些对象物进行了破坏，符合《铁路法》所规定的三类行为的规定，就会使铁路运输存在着危险，行为人的行为特征就符合了破坏交通设施罪的行为特征。就是说，在这种情况下并不要求行为人的行为达到刑法规定的“足以使火车发生倾覆、毁坏危险”的程度，《铁路法》所规定的三类行为与刑法规定的“足以使火车发生倾覆、毁坏危险”是同一个层面的两个标准体系，而且在定罪的问题上铁路法的标准要低于刑法的标准。《铁路法》作为特别法的特别之处就在于对关系到铁路行车安全中的要害环节的特别保护，而不应是对铁路领域做泛泛的保护，否则《铁路法》就失去了它的特殊法意义。
以上讨论了《铁路法》与《刑法》中涉及铁路运输领域破坏交通设施行为罪与非罪的标准冲突协调的问题，但是我们也不能忽视最高人民法院司法解释关于该问题所确定的罪与非罪的标准。
《刑法》规定的“足以使火车发生倾覆、毁坏危险”与《铁路法》的三类行为标准以及“足以危及行车安全”三者之间不能画上等号。如：在线路上放置障碍（如：一把普通的木椅）可能足以危及行车安全，但是不足以使列车倾覆。这就形成了《司法解释》与《刑法》、《铁路法》之间的标准冲突。刑事司法解释是对刑事法律法规所作的说明。刑事司法解释不能与法律文本相冲突，当发生冲突时，则不适用该司法解释。危及行车安全是《铁路法》规定盗窃行车设施零部件、器材构成破坏交通设施犯罪的标准，所以，司法解释关于该标准的说明是有效的，而关于破坏行车信号装置、设置线路障碍要达到足以危及行车安全的标准是无效的。但是，实际上地方各级法院对于最高人民法院的司法解释只有执行的职责没有质疑的权力。因此，司法实践中对于适用司法解释第３条第（２）项的规定要特别慎重。
二、铁路运输領域破坏交通设施行为重罪与轻罪的问题
破坏交通设施罪作为危险犯，就是说行为人只要实施了《刑法》所禁止的破坏交通设施的行为，在铁路运输领域中，《铁路法》第６１、６２条规定的三种情况以及其他情况下“足以使火车发生倾覆、毁坏危险”，即构成破坏交通设施犯罪的既遂。在司法实践中，因为对破坏交通设施罪造成严重后果的处刑幅度从１０年起刑直至判处死刑，所以对“造成严重后果的”标准究竟如何掌握显得尤为重要。可以说，严重后果是破坏交通设施罪中重罪与轻罪的分界线。
《刑法》第１１６条规定，破坏交通工具足以使交通工具发生倾覆、毁坏危险，尚未造成严重后果的构成犯罪。《刑法》第１１７条规定，破坏交通设施足以使交通工具发生倾覆、毁坏危险，尚未造成严重后果的构成犯罪。据此，有人认为所谓的严重后果就是指交通工具发生倾覆、毁坏的后果。但是《刑法》第１１９条规定的严重后果不仅指破坏交通工具、交通设施的后果，还包括破坏电力设备、燃气设备、易燃易爆设备的后果。所以，本罪的严重后果应该指不特定多数人的生命的丧失、健康的损害和重大财产毁损以及生产、生活秩序长时间的不正常状态。
《铁路法》第６１、６２条也分别规定了“严重后果”，但是该法律也没有具体规定什么是破坏铁路交通设施的严重后果。最高法《关于执行＜中华人民共和国铁路法＞中刑事罚则若干问题的解释》说明破坏铁路交通设施的严重后果是指“造成人身伤亡、重大财产毁损、中断铁路行车等严重后果”。
《司法解释》没有明确指出伤亡人数、财产量的多寡为重大，也没有要求中断铁路行车时间的长短。我们认为，既然司法解释没有明确做出规定，只要发生人身伤亡或中断铁路行车的现象就可以视为后果严重，这种理解没有超出文本涵义的范围。但是，问题就在于重大财产以多少为标准。在当前没有进一步的司法解释的情况下，我们认为应借助《铁路行车事故处理规则》的相关规定并结合破坏交通设施行为人的主观罪过情况予以掌握。
需要说明的是，铁路运输领域破坏交通设施罪的重罪与轻罪的标准没有发生规范上的冲突，并不能代表司法实践的准确适用。对于造成人身伤亡作为重罪与轻罪的标准，实践中不难把握，也不存在适用偏差的问题。对于重大财产毁损作为重罪与轻罪的标准，由于没有何谓重大的说明，司法实践中存在差异在所难免。但是实践中，往往没有将中断铁路行车作为重罪与轻罪的标准着实让人费解。③
三、铁路运输领域破坏交通设施罪的证据问题
铁路运输是一个专业性非常强的庞大系统生产领域，铁路交通设施集技术与安全于一体。破坏铁路交通设施涉及许多专业性问题，司法人员有必要借助专业人员来判断某些问题。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国铁路法＞中刑事罚则若干问题的解释》第３条第（２）项规定：破坏铁路交通设施虽未严重后果，但经铁路有关部门鉴定，足以危及行车安全的，依法定罪处罚。由于前文已讨论该解释的实体部分，在此就不赘述。本部分只讨论铁路运输领域破坏交通设施案件的鉴定问题。
⒈被告人对作为鉴定主体的“铁路有关部门”能否申请回避的问题。铁道部明确规定有权做出权威鉴定结论的机构是铁路局的安全监察部门，凡是涉及各专业口子的鉴定材料首先交安全监察部门，由安全监察部门汇总材料后出具最终结论。破坏铁路交通设施案件的直接受害者就是铁路部门，铁路安全监察部门是铁路部门的一个职能机构，案发地的铁路安全监察部门的公正能力的确值得考虑。如果被告人以此为由申请回避，则应予以考虑。
⒉铁路有关部门该如何鉴定。实践中，安全监察部门对于破坏铁路交通设施案件鉴定并不规范，常常以《工作说明》的形式下一个结论，加盖公章。既然是鉴定，应该与毒品鉴定等鉴定书一样，应有文号、送检单位、鉴定事由、事实经过、鉴定方法、鉴定结论、鉴定人签字盖章、日期等要素。
⒊重新鉴定问题。办案机关或者当事人对鉴定结论有异议，可以重新鉴定。现实的情况是每个铁路局只有一个安全监察部门，那么重新鉴定是该部门另行组织人员鉴定还是由其他铁路局的安全监察部门抑或由铁道部安全监察部门出具鉴定结论。法律和司法解释对于铁路安全生产的鉴定结论不服而申请重新鉴定的程序和鉴定主体没有明确规定。笔者认为，应该比照人身伤害鉴定的规定，由其它安全部门组织鉴定。
由于《铁路法》、《司法解释》、《刑法》典对于铁路运输领域的破坏交通设施行为构罪标准不一，造成了司法实践的困难。这些困难虽然能够通过论理分析在一定程度上予以缓解，但是也不是最终解决之道。尤其是危及行车安全的鉴定问题，虽然是个程序问题，但是鉴定结论涉及定罪与量刑问题，而具有实体问题的特性。如果将来统一铁路运输领域的破坏交通设施行为构罪、重罪与轻罪的标准，明确鉴定程序与依据问题，不仅更能体现司法公正，而且还能节约司法资源，达到效率与公正的最佳契合。
【参考文献】
［１］ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｓｏｈｕ．ｃｏｍ／２０１００７２４／ｎ２７３７２７３５３．ｓｈｔｍｌ［ＥＢ／ＯＬ］．
［２］孫国华，朱景文．法理学［Ｍ］．中国人民大学出版社，１９９９．
［３］［４］［５］张文显．法理学［Ｍ］．法律出版社，１９９７．
（责任编辑：张雅光）
Ｏｎ ｔｈｅ Ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｏｆ ｔｈｅ Ｃｒｉｍｅ ｏｆ Ｓａｂｏｔａｇｉｎｇ Ｔｒａｎｓｐｏｒｔａｔｉｏｎ Ｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ
ｉｎ ｔｈｅ Ｆｉｌｅｄ ｏｆ Ｒａｉｌｗａｙ Ｔｒａｎｓｐｏｒｔａｔｉｏｎ
Ｗｕ Ｑｉａｎｈｕｉ
Ａｂｓｔｒａｃｔ：ｔｈｅ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｓｔａｎｄａｒｄｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｃｒｉｍｅ ｏｆ ｓａｂｏｔａｇｉｎｇ ｔｒａｎｓｐｏｒｔａｔｉｏｎ ｈａｖｅ ｂｅｅｎ ｓｅｔ ｂｙ ｔｈｅ ｌａｗ ｏｆ ｒａｉｌｗａｙ，ｔｈｅ ｃｒｉｍｉｎａｌ ｌａｗ ａｎｄ ｔｈｅ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｉｎｔｅｒｐｒｅｔａｔｉｏｎｓ ｉｎ ｏｕｒ ｃｏｕｎｔｒｙ．Ｉｔ ｗｉｌｌ ｉｎｅｖｉｔａｂｌｙ ｌｅａｄ ｔｏ ｃｅｒｔａｉｎ ｄｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓ ｉｎ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｄｕｒｉｎｇ ｔｈｅ ｃｏｕｒｓｅ ｏｆ ｊｕｄｇｉｎｇ ｔｈｅ ｓｉｚｅ ｏｆ ｃｒｉｍｅ ａｎｄ ｇｕｉｌｔ．Ｍｏｒｅｏｖｅｒ，ｂｅｃａｕｓｅ ｏｆ ｔｈｅ ｔｅｃｈｎｉｃａｌｎｅｓｓ ｏｆ ｔｈｅ ｒａｉｌｗａｙ ｔｒａｎｓｐｏｒｔａｔｉｏｎ，ａ ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ ａｎｄ ｎｅｕｔｒａｌ ｃｒｉｍｉｎａｌ ｉｄｅｎｔｉｆｉｃａｔｉｏｎ ｂｅ ｒｅｑｕｉｒｅｄ ｆｏｒ ｔｈｅ ｐｕｒｐｏｓｅ ｔｏ ｄｅｃｉｄｅ ｗｈｅｔｈｅｒ ａｎ ａｃｔｉｏｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔ ｔｈｉｓ ｃｒｉｍｅ ｏｒ ｔｈｅ ｓｉｚｅ ｏｆ ｔｈｅ ｃｒｉｍｅ．Ｔｈｅ ｉｓｓｕｅｓ ａｂｏｖｅ ａｒｅ ｖｅｒｙ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ，ｆｏｒ ｔｈｅｙ ｒｅｌａｔｅ ｔｏ ｃｒｉｍｉｎａｌ ｊｕｓｔｉｃｅ，ｌｅｇａｌ ｉｎｔｅｒｐｒｅｔａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ ａｍｅｎｄｍｅｎｔｓ，ｗｈｉｃｈ ｓｈｏｕｌｄ ａｔｔｒａｃｔ ｅｎｏｕｇｈ ａｔｔｅｎｔｉｏｎ，ａｎｄ ｂｅ ｓｏｌｖｅｄ ｉｎ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｐｒａｃｔｉｃｅ ａｎｄｌａｔｅｒ ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ．
【设施农用地管理有关问题探讨】推荐阅读：
设施农用地土地复垦协议书05-31
农家乐用地问题的法律分析07-04
农业基础设施建设现状分析及对策探讨09-13
当前建设用地供应中存在的问题和对策06-15
建设用地管理试题07-10
建筑消防设施常见问题07-04
文体设施管理06-03
《员工培训手册》设施设备篇／供配电设备设施运行管理09-18
环保设施运行管理制度06-02
临时设施相关管理制度07-15
