权力制衡（精选8篇）
一、领导权力的起源
关于权力起源的代表观点主要有：1．神权说；2．德仁说；3．智慧说；4．暴力说；5．契约论；6．资源说；7．接受论。上述观点中，除了“神权说”外，其他主张都有一定程度上的合理性，同时也说明权力起源于多种因素的作用与影响。
二、领导权力的发展
1．传统社会时期的领导权力
传统社会时期的领导权力是指与传统农业社会相适应的领导权力，这种领导权力主要具备如下特点：
（1）社会职能与国家政治权力的统治职能相结合。
（2）领导权力与宗教权力相结合。
（3）与宗法权力等血缘关系权力有根深蒂固的联系。
（4）政治权力与经济权力相结合。
2．现代社会的领导权力
现代社会的领导权力是与现代工业社会相适应的领导权力，其与传统社会时期的领导权力相比，具有自身鲜明的特点：
（1）自主性非常明显，社会管理职能日益突出。
（2）不仅实现了同外部权力的分离，而且其内部的功能分化也日益加快。
（3）逐渐体现出典型的法理型特征。
3．社会转型期的领导权力
在转型期社会，行政领导权力的现代性特征与传统性特征盘根错节地交织在一起。这种转变中的社会的领导权力可称为转型期的领导权力。把握转型期领导权力的特征及其发展趋势，对理解发展中国家的行政现代化是很有必要的。
三、领导权力的含义
领导权力就是领导者遵循相关的法律法规，运用多种方法与手段，在实现特定目标的过程中，对被领导者做出一定行为与施行一定影响的能力。这一定义包含的主要内容有：
1．领导权力的主体
领导权力的主体包括党政机构的领导者、企事业单位的领导者以及广大的社会组织中的领导者。
2．领导权力的目标
国家层面上的领导权力的根本目标是要通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志。在这个根本目标的指引下，每一个组织的领导者都必须制定并完成各自组织内部的分目标。
3．领导权力的作用方式
领导权力的主要作用是推行政令，有强制性和非强制性两种方式。
4．领导权力的客体
领导权力的客体就是那些受到领导活动影响和支配的人们，包括组织成员和领导活动所涉及的社会公众。
四、领导权力的特征
1．权力的共性
（1）无形性；（2）依附性；（3）可塑性；（4）有限性；（5）强制性；（6）目的性；（7）交换性；（8）垄断性；（9）诱惑性。
2．领导权力的特殊性
（1）载体的确定性。领导权力往往以特定的组织机构为载体。
（2）职责范围的限制性以及职权层级性。
（3）领导权力的强制力往往具有强大的组织保障和资源保障。
（4）目的的复杂性。领导权力的目的往往是结合了组织目标与领导个人目标的复合体。这一特征又决定了领导权力具有交易的可行性以及以公共目标换取个人目标的诱惑性。
（5）高度的垄断性。领导职责范围的限定性以及资源的稀缺性决定了领导权力具有高度的垄断性，这是领导权力异化的主要原因之一。
五、领导权力的结构
领导权力的结构是指领导权力的各种构成要素依附于一定的组织机构，并且进行有序性活动的过程中形成的静态结构与动态结构的总称。
1．领导权力的静态结构
（1）领导权力主体
领导权力主体是指国家党政机关、企事业单位与社会组织的各级领导者，是在确定领导目标、履行领导职能、取得领导绩效过程中起主导作用的人或集团。
（2）领导权力客体
领导权力客体是指领导权力作用的对象，即指领导活动中的被领导者。
（3）领导权力载体
领导权力的载体是指领导权力赖以存在和运行的组织依托和制度体系。这种组织结构大致在纵向与横向两个方向上展开，同时这两个方向又相互交织，彼此渗透。
2．领导权力的动态结构
领导权力的动态结构是由领导权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式，这种运行模式赋予领导权力的静态结构以生动的实际内容。
六、领导权力的合理划分与配置
1．影响领导权力的合理划分与配置的宏观要素
这主要是从与社会大系统诸要素的互动中探索领导权力的合理划分与配置。
（1）国家政治制度
国家政治制度即国家政治体制，通常是指取得政权的统治阶级采取何种形式组织政权。它包括国家的管理形式、结构形式、选举制度、政治权利的运行制度等。公共部门的领导权力服从国家政治制度是权力划分的基础。需要注意的是，领导权力的划分与配置必须与司法机关权力的配置与运用相配套。
（2）公民权利的保障
公共部门的领导权力根本而言是一种公共权力，领导权力与公民权利是相互联系、相互促进和相互制衡的。所以，合理划分与配置领导权力，从而创造一个独立、民主、宽松、自主的气氛是保障公民权利充分实现的重要条件，也是社会发展现代化的必然要求。
（3）社会经济结构
领导权力的合理划分与配置必须与社会经济结构相适应，否则便会带来变革甚至革命。
（4）民族传统文化
民族传统文化主要是指一个国家或民族共同体，在长期的历史发展过程中形成的共同的政治观念、价值观念与心理倾向等。民族传统文化对行政领导权力的划分与配置起着长久的、潜在的、无形的与不可估量的影响。
2．影响领导权力的合理划分与配置的微观要素
这主要是从行政系统内部各要素的联系中寻求领导权力的合理划分与配置。
（1）组织职能的配置
组织职能的配置是领导权力的合理划分与配置的基础。所谓组织职能，就是各种组织依法管理国家事务和社会事务过程中所具有的职责与功能。组织职能与领导权力是紧密联系在一起的，如果离开了组织职能，而去孤立地研究领导权力的合理划分与配置是不明智的，也是不科学的。
（2）组织机构
组织机构是领导权力合理划分与配置的载体。领导权力是组织机构建立的依据，组织设置的合理程度，影响着领导权力划分与配置的科学程度。
（3）组织人员
组织人员是领导权力运行的主体。组织是由组织人员组成的，没有组织人员，组织与领导权力便全部失去了存在的意义。领导权力的划分与配置必须与组织人员的素质水平相适应。
总之，领导权力的划分与配置必须与社会大系统相适应，并充分考虑领导系统内部的各种要素，从而把各种要素相互融合与协调，才能达到领导权力划分与配置的科学化与合理化。
七、领导权力运行的原则
1．正当性原则；
2．可行性原则；
3．民主性原则；
4．效益性原则；
5．权变性原则。
八、领导授权的含义与意义
1．领导授权的含义
领导授权就是在组织系统内部，领导者将组织和人民赋予自己的部分职务权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级机关能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务，从而为被授权者提供完成任务所必需的客观条件。
2．领导授权的意义
（1）领导科学授权是完成领导任务，实现现代领导目标的需要。
（2）领导科学授权能够锻炼被领导者的能力，增强他们的责任心，调动他们的积极性、主动性与创造性，有助于下属的锻炼、提高和发展，进而提高整个组织的总体水平。
（3）领导科学授权能够改善上下级的关系，使之更为融洽，从而营造一种团结合作、奋发向上的组织气氛，有利于改善和提高整个组织的效能。
九、领导授权的特点与形式
1．领导授权的特点
（1）领导授权在本质上是组织内部权力分配的特定形式。
（2）领导授权实际上是领导活动过程的一部分，其核心内容是上级领导给下属分派任务以及相应的资源配置权限。
（3）领导授权是一种权责高度统一的行为。
2．领导授权的形式
领导授权是一种带有权变色彩的行为，要因时、因地、因人制宜，人们站在不同的角度，根据不同的标准，可以将其分成不同的类型。
（1）根据在授权时所凭借的媒介的不同，可以将领导授权分为口头授权与书面授权。所谓口头授权，是上下级之间以口耳相传的形式进行的工作分配。这种授权形式一般适合临时性与责任较轻的任务。所谓书面授权，是上级领导利用文字形式对下属工作的职责范围、目标任务、组织情况、等级规范、负责办法与处理规程等进行明确规定的授权形式。这种授权形式适合比较正式与长期的任务。
（2）根据授权的规范性程度的不同，可将领导授权分为正式授权与非正式授权。正式授权是领导主体根据法律规定并按照法定程序所进行的授权活动，即下属行政人员根据其合法地位获得相应职权的过程。非正式授权是指无法律特别规定或组织体系之外的非程序性授权，带有随机性，因机遇与需要而定，往往是临时性的。
（3）根据工作内容的重要性程度、上下级的水平与能力等综合情况，可将领导授权分为充分授权、不充分授权、制衡授权和弹性授权等形式。
充分授权也叫一般授权，是指上级行政主体在下达任务时，允许下属自己进行决策，并能进行创造性工作。充分授权又可分为三种情况：一是柔性授权；二是模糊授权；三是惰性授权。
不充分授权，也称之为特定授权或刚性授权，是指上级行政主体对于下属的工作范围、内容、应达成的目标和完成工作的具体途径都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定。在这种形式中，被授权者的职务、责任和权力等均有明确的规定。
制衡授权，又叫复合授权，是指上级行政主体将某项任务的职权分解授给两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制衡的作用，以免出现疏漏。这种形式适用于工作难度较大，技术性较强而容易出现疏漏，且上级行政主体管理任务重、幅度大，或本人专业知识有限的情况。
弹性授权，又称动态授权，是指在完成任务的不同阶段采用不同的授权形式。这种形式适用于任务复杂、上级对下属的能力和水平无充分把握、环境和条件处于多变状态的情况。
由以上的分析可以看出，领导授权的形式是多样而灵活的，上级行政主体应根据不同的任务与不同的环境和条件采取不同的形式。
十、领导授权的程序与原则
1．领导授权的程序
一般情况下，领导授权的科学化程序依次表现为以下几个步骤：（1）确定授权的工作内容；（2）选择授权的对象；（3）正式授予权力并明确责任；（4）坚持请示汇报制度，及时检查监督。
2．领导授权的原则
（1）适当原则；
（2）责任原则；
（3）可控原则；
（4）信任原则；
（5）考绩原则。
十一、领导权力的异化
1．权力异化的含义
“权力异化”特指权力的蜕变，即公共权力主体滥用权力或者偏离公共职责，借职务之便获取个人的特殊利益，从而使国家政治生活发生病态变化的过程。
2．权力异化的特征
（1）权力异化的主要表现形式是以权谋私。
（2）权力异化的主要内容为“寻租”与“设租”。
（3）权力异化的主客体趋向法人化与集团化。
（4）权力异化的范围扩大，程度加深。
（5）权力异化的新形式不断出现。
3．权力异化的危害
（1）权力异化直接损害了一个国家的政治稳定，并可能造成危及根本的合法性危机。
（2）权力异化直接消解了一个国家政治生活朝着民主化方面发展的积极力量。
（3）权力异化破坏了行政效能。
（4）权力异化阻碍了社会经济的发展。
（5）权力异化已经并将继续对经济收入的分配产生极其严重的不利影响。
（6）权力异化完全可能造成优秀人才的外流和埋没。
（7）权力异化会导致社会整体道德水平的下降。
十二、监督与制衡的概念与内涵
1．权力监督的含义与作用
权力监督是民主或民主政治的重要范畴，它是指国家权力机关、专门机关和公众为维护公共利益，依照一定的法律、制度规范对公共组织或公职人员行使公共权力的行为进行督察、监控和管理的社会活动。
对权力进行监督的作用有：（1）规定权力的运行方向；（2）规范权力的运行过程；（3）保障公众通过各种方式查看、督促公共部门履行公共权力，以实现公众对公共事务的管理参与，提高社会的民主程度。
2．权力制衡的含义与功能
权力制衡就是享有制衡权力的个人或者组织与群体，运用民主、法制与新闻舆论等多种手段，通过各种有效途径，对权力所有人与运行者所形成的特定的限制与约束关系。
领导权力制衡的基本功能是对权力正常运行的肯定和保护，是对权力偏离轨道的防范与矫正，是对权力的补充与完善。其功能具体表现为：（1）导向功能；（2）保障功能；（3）防范功能；（4）矫正功能；（5）惩戒功能；（6）调整功能。
十三、权力的监督与制衡的差异分析
1．二者的主体关系不同
一般而言，监督是发生在上级对下级的权力行为中，监督者居于主导地位，二者是不平等的。而权力制衡关系是横向的，各种权力的地位是平等的或同层次的，不存在隶属关系，有不同的利益、不同的机构，分属不同的权力系统，因此不存在“左手监督右手”的问题。
2．二者的作用机制不同
由于监督是自上而下的，因此更多地依赖于权力的规定性，即监督主体具有监督的权力，权威是运行监督的有效推动力。而制衡则不同，由于双方地位的平等性，制衡更多的依赖法定的程序制约，即特定的职能分工、专门的监督程序和监督手段保障监督的事实。
3．二者的作用方向不同
监督是单向行为，上级监督下级，中央监督地方，公众(权力的主人)监督公共部门和公职人员(权力的代理人)。权力制衡的关系是双向的，即各种权力主体通过承担不同的职能来达成双方之间的限制与平衡。二者之间没有地位的上下之分，只有启动程序的先后之分。
4．二者的作用阶段不同
广义的监督过程也包括反馈过程，即监督既是一种事中行为，也是一种事后行为。制衡则包含了事前、事中、事后三个阶段。由于制衡存在的前提是平等的权力存在的既定现状，因此从程序而言，“防”的功能得到了很好的发挥。
十四、我国权力监督与制衡机制建设
1．进一步调整权力结构：以权力制衡权力
权力的监督存在于上下级关系间，而权力的制衡则依赖于权力的平等与平衡。进一步调整权力结构，包括调整执政党与权力机构的关系、执政党与政府的关系、执政党与政府和司法部门的关系。合理的权力结构既要确保执政党的领导，又要避免党政不分、以党代政。
2．道德制衡机制：以道德监督和制衡权力
道德制衡机制的含义是通过学习和教育的方法使社会或统治阶级对政府官员的要求内化为他们的道德信念，帮助他们树立“正确”的权力观，培养他们勤政廉政为统治利益或公共利益服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，自觉地严格要求自己，运用好手中的权力。
现实中道德制衡机制与以权力制衡权力两种机制往往是并存的。
3．权利制衡机制：以权利制衡权力
权利制衡机制是民主社会所独有的一项治国战略。它的主要含义是，在正确理解权利与权力关系的基础上，恰当地配置权利，以使它能够起到一种限制、阻遏权力之滥用的作用。这里包含两重意思：第一，承认公民的权利，这是一种消极的制衡作用。第二，一些公民权利可以发挥积极的制衡作用。
潘懋元先生认为, “现行大学管理体制最大的弊端是行政权力与学术权力失衡”[1] 。虽然近年来我国高校知识分子的地位有所改观, 学术权力有所增强, 但由于固有的体制没有根本的改变, 因此在高校内部两种权力仍然存在严重的失衡问题。
我国高校目前采取的是党委领导下的校长负责制。同时, 高校内部普遍设立了学术委员会、教师职称评审委员会和学位委员会等, 从而对高校内部的学术事务进行咨询和审议。因此在高校横向结构上就形成了基于党务委员会的政治权力, 基于校务委员会的行政权力和基于学术委员会的学术权力三元一体的分权组织结构形式。在纵向层次上, 形成“校—院—系”三级权力结构层次。学院与系的主管一般都由校长委任, 院长和系主任对校长负责。因此, 在纵向上, 科层等级管理的特点很明显。我国高校内部权力结构是高度集中的行政权力主导模式, 权力分布是倒金字塔形。我国高校内部权力结构形式上看是横向三元分权结构, 但在实际运行中, 党政权力对各种事务享有最高决策权, 大大挤占了学术权力的生长空间。虽然高校内部又新设立了一些委员会, 选拔一些教师进入行政部门, 学术权力得到了一定的加强, 但由于部门的组织、计划仍然是行政意志主导, 所以他们行使的仍然是行政权力, 没有发挥作为学者应当发挥的作用。
从大学外部来看, 我国大学普遍过多地受到了政府意志的主导。政府不但拥有对大学的人事任免权, 还对大学招生、专业设置、课程设置、学制的改变等有着相当程度的控制。例如, 大学的教学评估本是一项评价大学的办学实力与办学水平的好措施, 但由于我国的大学教学评估不是社会或学校自发进行的, 而是完全被动地应付政府行政部门或上级的检查, 因而导致失去了其应有的意义, 其结果不但造成人力、物力、财力的浪费, 而且导致高校内部造假之风不断, 而没有真正起到检查质量的作用。从大学内部看, 大学的教学及科研人员本是大学教育教学活动的主体, 而现在却成为大学行政人员执行行政权力意志的对象, 这极大地损害了教师的个性发展, 导致行政权力显赫, 学术权力弱化。
目前我国大学中的学术组织 (如学术委员会、学位委员会、教师职称评审委员会等) 或者泛化为行政组织, 行使某种行政职能, 或者作为“虚位”组织, 难以产生实际的作用。而教授即使是知名的教授其参与决策的途径和方式及影响力都极为有限。长此以往, 将导致大学内部学术权力与行政权力界限的模糊, 造成分工不明, 责任不清, 行政权力常常替代学术权力, 甚至包办学术事务。而且, 由于学术权力的使用不当, 学者在学术事务中不一致的学术观点泛化到非学术事务中, 常常对行政权力的行使产生不利影响。另外, 还由于缺乏相关法律制度及实施细则的保障, 学术权力的合法性和可操作性在实践中难以体现。
二、我国高校内部学术权力与行政权力制衡的对策
笔者对美、德、日三国大学学术权力和行政权力模式进行了比较, 认为它们之间有一些共同的特点: (1) 在三个国家的大学中, 学术权力都发挥重要的作用; (2) 在发挥学术权力和行政权力作用方面, 都实行个人负责制和会议制相结合的体制; (3) 分权化是三国大学权力关系模式的普遍现象; (4) 三国大学都由校长担任评议会的主席, 保证个人负责制和会议制进行有效的协同, 减少学术权力与行政权力的冲突。同时, 随着社会发展, 上述三个国家及其他国家的大学中的学术权力和行政权力关系模式也在发生变化:一方面, 重视学术权力和行政权力的互补与协调;另一方面, 决策由单独的部门或个人转向注重“委员会”, 而且无论学术事务的决策还是行政事务的决策, 都注重吸收教学人员和学生的参与 (张德祥, 1998) 。由此可见, 我国高校学术权力与行政权力关系中存在着许多问题。因此, 从我国大学“行政权力泛化、学术权力缺失”的权力结构现状出发, 借鉴发达国家大学内部权力结构模式的共同特点, 对严重失衡的二元权力结构的制衡提出以下几点应对措施:
(一) 改革大学权力结构, 建立现代大学制度
重建大学治理结构, 科学合理地分配权力。权力结构改革是大学内部管理体制改革的核心, 是建立现代大学制度的关键。就大学权力的权力结构而言, 主要表现为政府与大学之间的权力分配, 以及学校内部的校、院、系三级之间权力分配。前者要求政府尊重学校的办学权, 并把一部分专业性强、政府无力行使的国家教育行政权力通过授权或委托授予大学, 政府对其保留监督的权力。后者要求权力重心下移, 把学科和课程的调整和设置权、科研项目管理权、教师聘用权等学术、行政权力下放给学院、系一级, 使学院、系拥有一定的自主权。
首先, 在政府与大学的关系上, 政府自身要逐步向大学放权, 真正落实大学的自治权, 要由直接的行政管理转变为以宏观层面的管理为主, 其任务主要是统筹规划、制定政策、组织协调和检查监督。此外, 政府要积极推动大学的学术民主制度建设, 促进大学完善各项相关制度和制定大学章程。根据有关专家意见, 大学应该制定大学章程并将其作为制定其他规章文件的“母法”。在我国, 除了国家制定的有关教育法律、法规、规章以及其他法律文件外, 大学自身并没有一个完整的运作的规范, 比如像国外一些大学所拥有的“大学章程”, 它可以从总体上规范大学的行为, 规范大学管理者、教师、学生、职工的行为。至于具体的各项制度规章, 则应对大学行政人员与学术权威的各自事务进行明确划分、细分, 要实行学术权力和行政权力的适当分离, 学术 (教学与科研) 事务的管理和非学术事务的管理, 要分别由两套系统、不同的人员来运作。对各项事务该由谁负责或管理具体明确尽量细化, 以防止职责不清或双方越权。对越权行为要实行惩罚。惩罚的规定必须细化并具有实际的可操作性。
其次, 在大学本身与大学的职能部门之间, 也要实行放权。要改变过去那种权力过于向上集中的倒金字塔式权力结构, 要赋予学院较大的自主权, 使其成为集教学、科研、人事、财务等权力于一身的实体性机构, 充分增强其活力。大学要合理划分学校与学院的权责关系, 主要包括:用人权, 专业设置和调整权, 内部机构设置权, 社会成人教育与科技开发权, 财权, 等等。
(二) 建立多种权力相互制衡的监督机制
首先, 要强化自主办学观念, 落实法人实体地位。政府要认识到自主办学并不是放任自流、削弱了政府的权力, 而是在更高层次上的加强。政府要转变职能、下放权力, 厘定举办者、管理者、办学者三者的关系。政府除了给钱办学外, 只从宏观上确定教育方针、培养目标, 实行质量监督与评估。学校要敢于解放思想, 在市场导向下面向社会办学。
其次, 要建立中介机构。减少政府对大学的直接控制, 扩大自主办学的自由空间。例如, 建立众多独立的基金会和学术科研资助机构, 以改变当前科研经费管理过于集中且主要由政府主管部门统一拨款的现状, 使学术研究活动免受行政意志的左右。
再次, 促进大学多渠道融资, 拓展高校的筹资渠道, 通过宣传、鼓励等各种方式呼吁企业及企业家对学校投资, 支持学校建设, 以真正提高我国大学的独立性, 强化其学术权力。
除此之外, 大学作为一个自主机构, 为谋求自身的发展与壮大, 需要与政府、社会各方密切联系与合作, 作为公共利益代表的政府与社会各有关人员及组织也会不同程度地参与大学的管理。这样, 来自政府的行政权力与来自社会的公共权力同时会影响大学的组织运行, 形成多种权力共同管理大学的格局。共同管理的核心就是要通过大学章程及法律法规等正式制度来明确它们各自的职责与权力范围, 制定民主协商机制, 让多种权力平等参与学校事务管理决策。同时, 建立健全相互监督的机制来制衡各权力主体的行为, 使各权力主体的行为统一满足于社会公共利益需要这一共同目标。在这样一种权力格局中, 行政权力与学术权力便不会此消彼长, 而会在各自的轨道上健康运行, 平衡发展。
(三) 发展壮大学术权力
以法律为准, 以制度为基, 使学术权力法律化、制度化。学术自由只有得到国家法律的外部保障和大学制度的内部约束, 才能转化为实际的学术权力。自1985年以来, 《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国高等教育法》的有关条款明确阐述了大学的党委、校长和学术委员会的职能, 为大学行政权力与学术权力关系的协调提供了法律依据。
如《中华人民共和国高等教育法》第四十二条中明确规定:“大学设立学术委员会, 审议学科、专业的设置、教学科学研究计划、评定教学科学研究成果等有关学术事项。”这是我国首次以国家法律的形式确立学术民主管理机构在高等教育管理中的地位。
以此为依据, 要加强职代会建设, 建立健全校务委员会、学术委员会及专业委员会制度。在学术委员会的建设中, 要明确其职责与权限, 以确保学者专家参与学术事务决策的权力落到实处。要明确章程、议事程序, 将学术决策权回归给相关学术组织, 落实各学科学术带头人的职权, 使学术权力在大学管理中享有真正的“发言权”。学术组织的人员结构上不能照搬行政组织, 应由校内专家学者组成, 委员会负责人根据章程选举产生, 大学行政领导可以以学者的身份参与活动, 但不得以行政权力干预。
此外, 为充分保障教师的权益, 要继续贯彻《高等教育法》, 进一步建立健全“以教师为主体的教职工代表大会”制度;明确规定教代会的职责并确定学者代表的比例, 使教代会的组成真正反映大学各种利益群体的要求, 使教职工参与学校民主管理和监督的权力落到实处。
(四) 明确学术权力与行政权力的作用范围, 协调两者的关系
要科学认识学术权力在大学发展中的地位, 充分尊重学者与学术组织在学术事务决策中的作用, 确立学术权力在学术管理活动中的主导地位。明确学术权力和行政权力各自发挥作用的领域、范围, 建立依法治校、依法行政的机制。无论是行政权力的行使, 还是学术权力的行使, 都应该在国家相关法律框架下进行。同时, 应建立学术权力与行政权力关系的协调机制, 形成合理的分工、合作与制约关系。明确划分行政权力与学术权力的职能范围, 通过制定相应的制度和政策积极引导大学协调好行政权力与学术权力之间的关系, 逐步建立起行政权力与学术权力协调发展的体制, 避免行政权力与学术权力关系失衡对大学发展带来不良的影响[2] 。
摘要：文章分析了我国高校内部学术权力与行政权力失衡的表现, 提出我国高校内部学术权力与行政权力制衡的对策:一是改革大学权力结构, 建立现代大学制度;二是建立多种权力相互制衡的监督机制;三是发展壮大学术权力;四是明确学术权力与行政权力的作用范围, 协调两者的关系。
关键词：高校,学术权力,行政权力,制衡
参考文献
[1]潘懋元.大方向与可行性[N].中国青年报, 2003-06-23.
《聚焦》的故事线索简单而直接，几个记者突破重重阻碍，让教会性侵儿童的内幕大白天下。对于这类电影来说，天然有正邪对立的存在，媒体代表着正义的一方，而他们所调查的教会则是一直企图隐藏真相的敌人。但好在导演托马斯·麦卡锡并没有将前者完全英雄主义化，也没有将后者彻底描绘为小丑。更重要的是，这部影片写出了一种“复杂的角力”。马蒂·巴伦作为新总编上任之后的第一件事，就是督促旗下的“聚焦”部门着手调查教会的黑幕。但他懂得进退和时机。这一点，是最终这组报道得以产生如此巨大力量的重要原因。
《聚焦》剧照
新任的总编辑，作为这个社区的名流，参加了教会主办的社会活动，当他与教会负责人面对面坐在沙发上，一个寒暄客套，一个微笑不语，那几分钟的场面，写尽了一个职业媒体人处理复杂局面的心理波纹。作为掌管一份报纸的总编，他必须承担部分社交者的角色，但他也深知自己保持独立于各种权势集团的必要。当对面那个穿着教袍的男人对他彬彬有礼地说“愿意为报社提供帮助”的时候，马蒂·巴伦礼貌地回应道，“我觉得媒体还是应该保持独立。”对方的脸上闪过一丝真实的尴尬和表演性的理解，这个短暂的瞬间，其实是电影重要的转折，某种程度上说，那意味着明确的宣战。那表示有些人拒绝加入交易的游戏，场面上，他可以保持基本的礼节，但同时，也会毫不隐藏坚定的强硬。这是成熟而不世故的态度。
教会几乎是一个无法撼动的存在，它的主干和细枝末梢都与整个社会乃至权力系统紧密缠绕，即便它无数次爆出丑闻，但也仅仅是具体个人受到惩处，而系统从未被撼动。而现在，总编辑马蒂·巴伦想做的事情是，让人们看到系统性的问题，他想告诉公众，之所以发生那么多起性侵事件，并非一两个牧师的个人恶习，而是高层对此视而不见，以及整个系统性的病症带来的必然结果。但达到这个目的，远比揭露一两个牧师要难得多。这需要等待时机。作为记者，他们费尽心思拿到的料，发表得早了，就会拱手把主动权交给教会，让对方采取弃卒保帅的策略，而发表得晚了，又会败给同行间的竞争。这其中有作为记者这个职业性的无奈和纠结。
对于媒体来说，调查报道是出于对于公共利益的维护，而非个人化的恩怨，但采访报道的过程中不可避免地会带入自己的情感与情绪。当他们得知一桩又一桩被隐瞒的丑闻，看到一个个濒临崩溃的个体，他们自己也不可避免地陷入暴躁和愤怒，但是又必须将自己始终限定在理性的框架，一步步追索和求证，这其中的痛苦和快慰，外界难以懂得。媒体人是一个职业人而不是圣徒，所以，驱动他们的除了正义感之外，还有一种叫做野心的东西，那种成就感的回报同样是其他行业所无法体悟的。《聚焦》把这种内部人士才能体察的、细微的情感阐述得很精确。
这部电影的阵容非常引人注目，无论是出演过《鸟人》的迈克尔·基顿，还是在《狐狸猎手》中有过极佳表现的马克·鲁弗洛，他们在《聚焦》中的表现都无可挑剔。还有扮演总编辑马蒂·巴伦的列维·施瑞博尔，他曾经在小众美剧《清道夫》中出演了一个沉默、神秘又充满自毁倾向的男人，而这一次，他用很少的台词演绎了一个表面温和，内心坚定的报社掌舵者。
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环保是近几年才蹿红的词汇，以往，人们急于摆脱一穷二白的面貌，只顾于抓好经济建设，抓好GDP的增长，环保是「光打雷不下雨」。但是，当人们的经济开始得到提高时，蓦然回首，我们发现，山也秃了、水也黑了，我们才知道，仅仅有GDP还是不行的，我们已经在一步步地将自己赖以生存的环境在毁坏，我们在将子孙后代的饭碗砸碎。环保这一词汇才真正开始进入我们的视野。
环保纠缠着多方利益
近来，从被国家环保总局点名的30家大型项目，到圆明园防渗工程、南京紫金山扩建工程、内蒙古通辽市一些违法排污企业等，各级环保部门暂时叫停了一大批没有进行过环评的项目。环保问题以前所未有的频率，出现在公众面前。人们期望着像刮起「审计风暴」一样，通过一场迅猛的「环保风暴」，扫除环保上的多年沉坷。然而，现实总是残酷的，环保总局也许动作很大，但许多地方根本就还在观望，一些地方甚至仍然在举着「地方保护主义」旗子。因此，热闹只是一时的，环保风光的背后更多的是无奈。
因为，在看似简单的环保问题背后，纠缠着无穷尽的利益，有国家与地方政府的利益、企业的利益、公民的利益。比如一个污染企业，要不要关闭或下大力气去治理，就将这几方的利益全部牵扯进去。首先是企业的利益，关闭与治理都是要付出
巨大的成本；地方政府也在选择关闭与处罚中，权衡着税收的增减；公民在企业关闭、治理与任其污染中，面临着清洁的空气、干净的水流与安静的环境的得失。纠缠的利益，环保就像一个死结，越是心急越难以解开。让政府有动机参与博弈
所以，我们不能指望国家或者地方政府祭起「环保法」的大旗，以严厉的惩罚为手段，毕其役于一功解决环保问题。环保问题与发展问题相生相伴，与多方利益牵扯关联。只有建立一个多方利益能对话和博弈的平台，在博弈中制衡，各方利益有相对的平衡，达到经济学所说的「帕累托最优」，才有可能找到一个比较理想的解决方法。
首先，必须要让地方政府有动机参与博弈。如果我们的政府绩效考核还是沿续GDP增长为唯一的考核方式，如果经济指针是地方官员升迁的唯一系数，那么污染的企业只要在保持污染比不污染的情形下，能更多地为地方政府创造税收。那么，地方政府就没有动机与企业进行博弈，对企业进行处罚。因此，绿色GDP考核标准的提出从某种意义上，就是要鼓励地方政府参与博弈当中，冲淡GDP使得地方政府与企业过于密切的联系。而在地方政府还不能有效地积极参与到博弈中来的情形下，强调环保部门与地方政府的相对独立性就很有必要，让人、财、物相对独立的环保部门就独立地对污染企业执法。
公民团体应参与制衡
强调公民、社会团体积极参与博弈、在环保问题上进行制衡，同样非常重要。这是因为公民是环境污染的直接受害者，如果不能很好地让公民有效地参与博弈，很可能引发社会动荡，影响社会的稳定。而且，从制度经济学上讲，市场存在失灵的现象，同样政府官员也很可能在短视的利益或个人利益的「寻
租」下，出现政府失灵的现象，这就需要社会中的公民与社会团体参与进来。而公民要能有效博弈，就需要政府提供有效的救济渠道，要创造公正的司法环境，让公民与强大的企业之间能平等对话与协商。要让「NGO」这些公益性的非政府组织能成长、壮大，因为它们才能代表公民发出更有力的呼声，才能做仅凭单个公民的力量无法做成的事情。
在圆明园的环评事件上，正是一个高校教师最早发现，从而使此事引起公众注意，进而纳入国家环保局的视野。而在云南怒江水电开发的事件上，我们姑且不评价这一项目的上马在价值上是优是劣，但是正是有诸如「绿家园志愿者」等多个民间环保组织联合，参与到这一事件中，才引起有关方面的高度重视，才更加审慎地考虑相关问题。
如今，我们在提起关于优秀企业时，常常提到的一个概念叫做「企业公民」，对于「企业公民」来说，一个重要标志就是注重环境保护。但是，「企业公民」的诞生与成长，除了企业自身的自律意识外，更为重要的是外界的力量与其进行博弈中，对其产生制衡，促使其注重了企业的品牌与企业行为。我们在抱怨中国缺少「企业公民」，抱怨中国的企业缺少环保意识时，是否想到要让更多的外界的力量参与到企业污染环境的博弈中来，让企业不得不进行博弈，不敢漠视他方利益，从而将保护环境转化为自身的内在行为。
【摘要】高校虽然是一种以教育属性为主的教学整体，基本不涉及到与利益关系相关的管理内容。但高校在日常运程中也会涉及到大量的调节性工作，例如资源管理、人员管理等。管理即意味着具有相对的权力，故高校内部的确存在着大量能力不等的权力群体。权力若能在管理过程中被善用，则可起到完全正面的作用。而一旦有当权者产生不法思想，权力就会成为辅助其施以犯罪，谋求自身利益的有力手段。因此在高校内部建立权力自治和制衡模式具有绝对的价值性作用。
【关键词】高校管理；权力制衡；动态制衡
在高校范围中，权力其实就是管理能力的另一种解释。管理能力的范围包括两个层面，一是对思想的规整管理，二是对行为的控制管理。高校内涉及到管理权力的范围基本就围绕在人员管理、校内活动管理、档案管理、资源管理等四个层面内[1]。而自治指的是各个拥有管理权力的部门或人通过自身的职业道德和综合素养，或部门内部的权责关联制度，产生的对自身言语及行为的监管。权力制衡则是在一个比较宏观的管理前提下，由高校内各个权力主体在平等平衡状态下，对各方进行监管的状态。
一、高校内管理结构中存在的权力失衡问题
（一）行政管理部门的权力专一性不强。在高校内部的各个管理部门中，其权力范围实际上是被严格限定的`。例如档案部门的管理权力就仅仅限于档案相关的管理工作中，政治部门的权力仅止于行政权力等。但同时因为行政权力的权威性和中央赋予特性，使得行政部门的管理人员对其他部门事件插手时，其他部门人员不敢或不清楚是否要对其进行阻止[2]。因此久而久之，政治管理部门的权力就在不正常的情况下被无限扩大，进而造成各部门权力制衡中的“一家独大”现象。（二）学术管理部门的权力在推演中被弱化。在当前高校内部优化更新的过程中，教师因其特殊的价值属性使其相关的工作模式和工作内容不会在更新过程中产生过多的变动。因此在高校内权力分流演化的过程中，以教师资源为主的学术管理部门始终未能在整体环境中获得正常的权力尊重。在许多重大决策过程中，学术管理部门的意见倡议等常常被其他管理部门提出的强效政策所忽略，这便是内部管理结构弱化学术管理重要价值属性定位的直接体现。
二、高校管理中自治模式的构建
（一）制定自治制度，落实权责关联。制度内容可按照条文设定：①各个管理部门的权力属性行动要在准确得到上级指示的情况下加以使用，且范围仅限定在指令所标定的内容中，不能擅自扩大作用范围。②在无需与其他管理部门建立合作关系时，不能产生不必要的信息或行为关联。③各个部门的职位权责分配要以校方学年工作计划为准，非调岗或特殊活动，不能干涉他人职权范围。（二）加强制度贯彻执行，固定权力模式。完成自治的主体虽然被限定在了高校各个管理结构中，但真正的贯彻落实不能仅依靠人员自主，因此各个部门可在内部制度执行的过程中建立匿名举报台，为求匿名的实际特征，可将举报平台设置在网络平台中。
三、高校管理中制衡模式的构建
（一）调整分部门全力强度，调转现有局面。为了达到真正意义上的管理权力制衡，就需要对高校内部现有权力动态内容进行权力范围和波动范围的调整。首先要针对行政管理部门进行权力均衡。要在高校内部发以声明，行政部门并不具有特殊的权力属性。其次要高调强调学术相关部门在整个教育教学体系中的重要性，要强化学术方向各个部门的话语权、议事权和权力强度。再次，针对人事部门权力污染的严重现状，应将人事部门的管理作以特殊化处理，具体也可使用匿名举报制度。拥有举报权力的人员范围不能局限在高校管理层范围内，要将范围扩大到整个师生群体中，条件允许情况下也可延展至社会范围内。（二）学术部门要在合理的前提下分化行政权。在高效内部管理权力结构中，理论上学术部门应该处于概念领先、教授领导的重要位置，但因为近年间高校内部的权力泛化使得学术部门的引导作用被弱化。因此为了提升学术权力在整个学校的综合引导作用，高校内部在成立三方制衡前，就应该针对学术权力的现有状态，将其部分权力内容向着学术行政的方向发展。形成学术行政的目的在于，在保证部分行政权被学术部门分化的情况下，用行政管理能力来提升高校学生在行政方面的便利性，用官方干预的方式直接官方化行政部门在学术部门的权力重叠作用。同时为了避免学术部门在权力扩大后也产生权力失衡现象，要求行政部门也要对学术部门的政治政策进行价值性的监管，由学术部门继续强调对学生资源的监管，由人事部门从阶段教学效果层面完成对学术部门权力使用状况的监管。（三）权力应在不同状态下保持调整动态。目前高校正面临着规模改革的可能性，在改革的过程中，获取高校内会保持各个管理部门结构不变，也就是行政、学术、人事部门仍旧为高校内整个权力的代表分支。但在长期改革的过程中，难免会出现一些新的，或上述几种权力范围的融合状况。对此，部门或权力所有体的变动实际上是不能够为权力制衡造成直接性影响的，因此当校方决意对校内权力分属状态进行调整时，就应坚定动态调整的主要手段。动态调整的形式主要就是找到三个或几个权力之间的暂定关联点，而关联点基本就是权力失衡状态下，各个部门在作用范围上的重叠点。高校可以将该重叠点作为思路，直接在点上建立以权力管制为主题的权利监督。而为了达到一种高效和公开的制衡模式，高校还应善用举报制度，举报形式和内容包含但不局限在人事部门的人才资源和学生资源纳入环节，也可以包含行政泛化、校内灰色事业等。结语综上文所述，在高校管理范围内的确存在着权力失衡的现象，而这类现象为高校所引发的负面因素也的确是值得着重处理的。上文通过论述自治和制衡模式，希望内容中的制度设定、制衡手段等概念内容可为相关高校的内部监管起到一定的概念辅助作用。
参考文献：
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美国的建国原则在内战修宪后就只剩下具躯壳 – 13修正案就像是合众国的死亡判决，它将宪法文献所隐含的所有权力授予政府和国会，预示性地剥夺州自治权，尽管直到今天最高法院对隐含权力的解释仍不一致，更多法官却已习惯因循新政传统向国会让步。最高法院在新政前有权，并且习惯以执法和立法权之制衡力量自居，积极主动去审查另外两种权力，尽管多数持保守立场的最高法院院长将司法审查权理解为被动和消极的，院方不应主动去揭露并惩治邪恶，而只能耐心等待符合资格的实际受害者向高法上诉，所以联邦最高法院的法官们更像倾听义人的祈祷后才能以行动对抗魔鬼的天使和菩萨，显然当政府或国会的权力过度膨胀，院方甚至连奋起自保对违宪机构提起公诉的资格都没有。贤帝德西乌斯也相信恢复共和制度的方式是重建独立司法权，即任命深孚众望的瓦莱里安为监察官（即‘副帝’），只有确保独立审查的权威（授予院方组建下属执法机构的权力）或将司法权合并进国会，这两个立法机构才足够制衡皇权，显然美国人已经失去效法前辈的机会，新政的推行已经证明其司法系统的软弱无能，他们对宪法的解释也早已过时，罗斯福总统不但能完全无视联邦最高法院的存在随意发布新政敕令，他也根本不需要经由国会的审核与批准，这不禁让我们联想到上一位用同样的方式统治帝国，却口口声声高唱共和赞歌的元首被世人称作“恺撒屋大维，奥古斯都”（与奥古斯都同时代的人仅称他作‘恺撒’，他也以这名号为家族及其个人之最高荣耀），他总是彬彬有礼地将动议提交给元老院审查，以表达他对宪政和二权分立原则的尊重，但据我所这位“神子”的圣旨从来没有被国会否决过，因此也就没有必要使用宪法赋予帝国元首的立法否决权，罗斯福和俾斯麦同样不使用否决权，前者无视国会的反对意见强制推行新政，后者和路易十四，亨利八世皆为“解散国会俱乐部”的资深会员，这些动议的潜台词无非是：服从我，否则就滚蛋。
罗马帝国宪政与华夏专制皇权从形式到本质都有极大不同，相当一部分纽约和北京学者甚至坚持认为二者是尖锐对立的。我个人的观点是，虽然东西方两大帝国在外观上都奉行政教合一的神权政治，皇帝是最高权威，民族意志与荣誉的唯一合法代表，并且都在生前死后被尊为神灵，但华夏天子作为由上帝任命的“族长”（家主）在伦理层面上是民族大家庭公认的“父亲”（君父），他独占父权家庭的全部物质和精神财产，并有权亲自制定继承人 – 实践中储君，尤其是‘幼帝’仍由贵族议会推选和拥立，中国人实际上直到康熙朝架空议政王会议，雍正朝发明秘密建储制度架空内阁，进而到乾隆帝当政时，中国皇帝才真正拥有西方学者所理解的那种“东方式专制”皇权，而这时却又到了古典专制主义的暮年，统治阶级再无实力维持民族的，血统的，神权的万世一系之普世帝国了，在此意义上，我认为从宏观历史上看，所谓皇帝独裁总共只存在200余年，剩下的是长达三四千年以元首共和为特征的，渐进式民族和文化大融合的漫长历史过程。尤利乌斯氏（系）– 恺撒屋大维建立的是家族权力与世界霸权相分离的宪政帝国，原则和形式上只有元老院 – 它是国会与帝国最高法院的联合机构 – 有权选举和任命元首，皇帝世袭制度并不构成违宪，因为天子继承的仅是先帝留下的财产，姓氏（恺撒）和头衔（奥古斯都），因此若单纯从技术上说，尽管罗马皇帝掌握着世界上最庞大的私人世袭领（即恺撒和屋大维征服获得的领土，共和国宪法规定这些王国皆为私有财产），他却仍然不能在宪法授权之外，脱离元老院独自统治整个帝国，所有在元老院不能通过的皇帝敕令都不被承认为帝国法律，显然仅在实践的对比之中，罗斯福总统比奥古斯都拥有更大的专制权力，二者都不受弹劾，可以无限连任，区别是，奥古斯都在原则上很少违宪，而罗斯福的整套新政都只能以违宪的手段才能推行，纽约人还能说，美利坚的全球霸权标志着宪政主义的胜利吗？家族会议与帝国立法会议的二元权力至今仍是美国人的统治原则，要说与旧帝国的不同之处，应该是洲际贸易使家族实力终于超过了帝国，家族不再是帝国的统治单位，而是让民选元首降格为世袭“家主”的附属权力，国会听命于寡头会议。由于宪政结构并未破坏，所以这种统治模式既不违宪又符合理性 – 强权内较为弱小的动机理应屈从于最强者，以保存其独立意志，因此帝国政府就逐渐萎缩成寡头家族辖下的一个行政单位了。
1.1 政府审计与公共权力制衡的内涵
权力, 通常被理解为意志和法令, 通俗的说, 权力是人或组织对于他人的控制和影响力。人是一种社会动物, 人与人共同生活在一起, 就需要组织来协调和控制社会力量, 使群体生活有序, 让每个人生活更幸福美好。协调和控制社会力量的权力就是公共权力, 它基于人类共同生活的需要而产生, 同时深刻影响着每个人的生活。
由于公共权力与社会资源和利益分配紧密相连, 同时又有国家的强制力为后盾, 一旦公共权力被权力行使者用来谋取私利, 不仅会损害大多数人的利益, 而且会影响权力机构的形象, 诱发社会矛盾。随着人类社会的不断进步和发展, 人们对公共权力的行使和制衡进行着不断的探索。英国政治家和思想家洛克强调立法权和行政权分离, 立法权由议会来行使, 行政权则由国王来行使, 使权力相互制约。法国思想家孟德斯鸠则在《论法的精神》中将国家权力划分成立法、行政和执法三个部分, 同时明确提出三项权力应互相制约, 相互监督。权力发展到一定阶段, 就需要进行合理的分权, 并使不同权力机构之间形成一种监督与被监督或者相互监督的关系。权力制约的方式有两种, 一是平行权力层级之间的监督与制约, 二是不同权力层级之间的监督与制约, 本文主要讨论同层级权力之间的监督制约。
政府审计是由政府审计机关实施的, 对各级政府的预算执行和财政收支、国有企事业单位以及金融机构等组织财务收支的监督检查。政府审计关注财政财务收支等事项的真实、合法和效益性, 是制约权力的一种重要手段。国内外一些专家认为, 审计的本质是一种具有独立性的经济监督活动, 它有两方面的含义:一是认为独立性是审计监督的重要特点, 是审计的本质属性, 是区别于其他监督活动的关键;二是认为审计是一种经济监督活动, 审计监督的内容和范畴与其他监督存在差别。经济监督产生的重要前提是受托经济责任关系, 人民将行政管理的权力授予了中央和地方各级政府, 政府部门作为受托方要承担相应的责任, 而审计机关则应该为人民履行好监督职责, 关注受托方的责任履行情况, 包括需要关注受托资产的安全性、公共资源使用的效益性、政策执行的合法合规性以及各种经济事项的真实性等。
随着经济社会的迅速发展, 财政支出的规模越来越庞大, 受托经济责任的内容不断丰富, 同时公众的参政热情也逐年增加, 公众要求社会资源重新配置的呼声越来越大, 政府审计也在向对公共权力的有效制衡和政府绩效审计等方面拓展。政府审计需要履行经济监督的职责, 保障公共权力规范运行, 要在预防和治理腐败、保护经济安全、提高政府透明度、维护经济秩序、促进改革开放、强化权力制约、推动民主法治等方面发挥积极作用, 推动对公共权力的制衡。
1.2 政府审计与公共权力的辩证关系
1.2.1 公共权力的制衡需要政府审计
公共权力是管理公共事务的一种支配力, 从受托责任观的角度出发, 一般认为它是由公众所拥有, 委托政府部门行使。由于行使公共权力的主体是政府部门, 所以使得公共权力具有极大的强制性。同时, 又由于公共权力所要调节的关系与社会生活密不可分, 在行使的过程中, 公共权力会通过各种途径和形式向其他权力扩张和渗透, 这使其又具有广泛的影响力。另一方面, 由于公共事务与公众利益息息相关, 并且通常伴生着较大的经济效益, 使得公共权力在行使过程中易滋生官员腐败和权力滥用。由于公共权力所有者与行使者分离的属性, 以及其强影响、易滥用等特点, 使得公共权力迫切需要制衡和监督。
1.2.2 政府审计是制衡公共权力的重要手段
权力必须用权力来制衡, 监督制衡理论经过无数学者的探索和政治家的实践, 已经被证明是行之有效的。在国内外, 审计监督由于其独立性和专业性, 获得了广泛地运用和认可。审计机关是权力监督机构的重要组成部分, 虽然在不同国家, 其在政府部门中所处的位置、职权范围、机构设置等方面都有区别, 但是共性是相通的。审计机关都是在保证人员、经费、业务独立的前提下, 履行对政府机关和国有企事业单位等机构的监督权。审计不受其他单位、团体和个人干涉, 独立性强, 同时履行的是经济监督的职能, 具有较强的专业性。独立而专业的政府审计, 使其成为监督制衡公共权力的重要手段。
2 政府职能转变背景下的我国公共权利制衡体系
党的十八届三中全会提出:坚持用制度管权管事管人, 让人民监督权力, 让权力在阳光下运行是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系, 健全惩治和预防腐败体系, 建设廉洁政治, 努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科学有效的权力制约和协调机制, 加强反腐败体制机制创新和制度保障, 健全改进作风常态化制度。
党的十八届三中全会明确了我国公共权力在依靠制度来进行制约的同时也要依靠人民监督。而制度制约的重要方面体现在公共部门的内部监督。现阶段, 我国公共部门的内部监督主要可以分为三个方面:一是人大监督, 主要体现在听取和审议工作报告, 以及对行政机关的执法检查、视察和调研等方面, 是对政府履责的全面评价;二是司法监督, 主要是检察院的监督, 其监督职能体现在对贪污腐败案件的侦查权和公诉权, 是一种事后的监督惩罚机制;三是行政系统内部监督, 包括纪检监察监督和审计监督等。行政层面的监督职能较为宽泛, 一般为日常监督, 既体现在事后, 也体现在事中, 纪检监察监督主要负责对纪律作风等的监督, 审计监督则侧重对经济方面的监督。
构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系要求我国在政府整体层面构建决策系统、执行系统和监督系统相互独立又相互联系的行政体系。随着政府职能的转变, 中央和地方各级政府逐渐由管理者向服务者、协调者过渡, 各级地方政府应该按权力职责分工对等原则把行政权力转授给专门的决策、决策执行和监督部门, 不断协调决策部门、决策执行部门和监督部门各个领域的权责关系。中央和地方各级政府将决策权授予各级政府的决策机构, 将决策执行权授予相应的业务机关, 将监督权授予审计和监察机关, 同级政府之间的不同部门相互制约。
3 多种原因削弱政府审计对公共权力监督制衡
受到行政体制、授权机构和监督体系内部存在的一些影响, 审计机关的本质属性“独立性”受到许多挑战, 对公共权力监督制衡的效果被削弱。
一是受到行政体制的影响, 权力分布不合理, 影响审计独立性。决策部门、决策执行部门和监督部门都是国家权力的代理部门, 审计机关也是国家监督权力的代理机构之一。但是在部门层面, 决策、决策执行和监督权力还是会在同一部门中重复体现, 例如国家发展和改革委员会等决策部门同时也被国务院和各级地方政府授予行使监督权力, 代表国家对宏观决策及决策执行机构行使监督权力。同时, 在不同级别的政府, 审计机关一般由副职分管, 审计机关在政府部门中相对弱势。这使得审计机关作为一个监督机构独立性不可避免地受到影响。
二是由于监督的体制和法制不健全, 导致审计监督授权不彻底, 影响审计监督权有效执行。我国宪法规定了审计机关的监督权, 也规定了审计工作的基本范围和方式, 但从审计法等具体的行政法规上来看, 政府审计机关实质上被授予的是监督过程中的检查权, 对于依法作出的审计决定和对相关责任人的处理权却是由税务、海关、工商行政管理和纪检、监察、组织、人事等部门行使。不同部门之间因为利益纠葛, 常常使审计决定和处理未落在实处。重检查过程而轻处理结果, 这样大大降低了审计监督检查的效果。
三是受到监督体系内部的影响, 监督效率低。现行的国家监督系统中, 审计机关和纪检、监察部门属于国家行政监督体系的组成部分, 而在行政监督体系外, 还有检察、司法机关等司法监督部门, 行政监督部门和司法监督部门共同构成了国家监督体系。纪检、监察等部门与审计机关相互独立, 权力分散, 缺乏协作和共享机制, 导致这种监督体制存在着重大缺陷:一是监督部门功能交叉重叠, 存在重复检查监督和未检查监督的事项, 浪费监督资源;二是由于监督部门历来都是一种相对“弱势”权力机构, 这种再分权制约监督效率;三是我国监督系统“封闭”, 大量信息未对外公开, 缺乏公民参与机制。在现实中, 司法和纪检监察等部门与审计机关缺乏合力分工和严密对接, 导致了工作重复、交叉和浪费。
四是受到审计干部的制约。我国审计机关从筹建以来一直以财务会计信息真实合法性审计为主, 这导致审计机关早期的干部队伍以财务会计专业人才为主。而随着我国经济社会的不断发展, 公共权力影响的范围越来越广, 财政资金到达的地方越来越多, 审计覆盖面难以得到很好的保障。在服从大局, 不能增加审计干部规模的现状下, 进一步提高审计信息化水平成为提高审计覆盖面, 更好制约公共权力的现实选择。刘家义审计长说过:“中国审计的根本出路在于信息化”。21世纪以来, 审计机关在成立专门信息部门的基础上引进了许多计算机专业技术人才, 同时对财会等非计算机专业的审计干部进行了计算机培训, 总体来说审计干部队伍信息化的程度还不够高, 仍需要加大力度, 内部挖潜。
4 利用信息化手段多角度强化政府审计对公共权力制衡
4.1 明确行政监督部门职责, 优化审计机关整合信息能力, 构建以审计监督信息为基础的国家行政监督信息支持机制
在政府行政体系内部明确划分监督系统与决策系统、决策执行系统的权责界限和部门属性, 提高监督系统的权威性, 使监督部门独立于其他部门;进一步通过立法授权, 明确各监督部门的权责分工, 纪检监察部门负责对党政机关和国有企业干部任命、廉政建设等事项的日常监督, 审计机关负责财政财务收支等经济事项的日常监督。
《审计法》要求国务院和县级以上地方各级人民政府应当每年向同级的人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告, 这要求审计机关必须每年对预算执行和其他财务收支进行审计。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等文件, 明确了对领导干部经济责任审计的重要性和常态性。相关的法律法规保证了审计机关通过长期而连续的预算执行和财政收支审计、经济责任审计等审计项目, 可以收集到大量连贯而全面的监督信息, 这种特点使得由审计机关负责将监督系统内部各部门的信息进行收集整合具有天然的优势。
因此, 审计机关在不断提高审计干部队伍信息化水平的基础上, 充分利用信息化手段, 通过审计组采集, 后台综合整理, 同时各监督部门有效沟通和协调, 凝聚各部门的监督力量, 构建国家行政监督信息支持机制。应明确信息采集整理和发布的规定为审计机关的重要职责, 突出审计机关采集整合信息的职能。审计机关通过在执行审计的过程中将预算执行和财政收支、党政机关领导干部职责履行、事业单位经营管理活动和绩效、企业资产负债损益等情况的信息进行采集, 同时将监督系统内部, 如纪检、监察等部门收集的信息进行整合后在统一的监督信息平台上发布, 让纪检、监察部门与审计机关形成信息共享。在国家行政监督信息平台构建的基础上, 审计机关和纪检、监察部门可以相互提供稳定可靠的信息来源, 纪检、监察等部门可以依据审计机关提供的信息进行问责, 审计机关可以在审计项目实施前依靠纪检监察部门的信息制定实施方案, 在审计过程中选取违法违规较为突出的领域进行重点审计, 双方应该建立定期的信息的使用情况反馈机制。
4.2 建立行政监督部门、决策部门、决策执行部门和司法部门之间的信息传递常态机制, 扩大监督信息的应用范围
建立行政监督部门和决策、决策执行部门之间的信息传递机制。要搭建决策、决策执行和监督三个部门之间信息传递的桥梁, 让综合的监督信息也给决策部门提供参考, 使其做出决策前能够使用监督信息分析评估决策实施后的效果, 让决策部门更能有的放矢。决策执行部门可以根据监督信息绕开陷阱, 少走弯路, 让决策执行力度效果更好。
同时, 还要建立监督信息平台与司法部门的信息传递机制, 使监督信息能够及时传递给司法部门, 同时得到有效反馈。现阶段, 审计机关拥有对企事业单位绩效和政府部门行政管理责任履行情况进行审计的权力, 以及在审计过程中查证、发现违法违纪案件线索的职责, 同时对纪检监察部门发现的线索等信息进行整合。通过建立有效的信息传递机制, 审计部门和纪检监察部门就可以将线索及时移送给司法部门, 形成信息来源渠道, 司法部门可以依据行政监督部门提供的信息对违法行为进行处理。在监督部门形成对公共权力的制衡信息传递机制, 可以强化对公共权力的制衡并扩大监督部门的影响。反过来, 司法部门将处理过程和结果等信息对行政监督部门进行反馈, 行政监督部门经过研究分析, 可以知道公共权力运行中哪些行为和环节容易滋生违法行为, 也就能在监督中更好地履行行政监督部门的职责。
4.3 坚持并健全审计信息公开制度, 使各个层次的社会监督力量参与外部监督机制, 并促进公共权力制衡
对公共权力除了有人大、政府和司法部门的监督制衡外, 还包括三个方面的社会监督:一是民主党派参政议政的权力, 宪法明确规定我国的政治协商制度将长期存在和发展;二是新闻媒体通过行使法定的采访权、报道权和评论权, 对公共权力的行使进行报道和评论, 从而达到舆论监督的效果;三是社会团体和公民参与公共权力监督制衡, 社会团体和个人都可以通过合法的途径对公共权力行使的机关和个人发表自己的观点进行评价, 从而促进其规范行使权力。由于监督信息的不公开和不对称, 导致社会对公共权力的监督制衡的实际效能不足。
审计署《“十二五”审计工作发展规划》中规定, “坚持审计结果公告制度, 把审计监督与社会监督特别是社会舆论监督结合起来, 不断提高审计工作的开放性和透明度, 促进依法行政和政务公开。”现阶段政府审计信息公开, 包括审计结果公开、阶段性审计结果公开和重大案件查处结果公开, 以后应不断加强信息公开的力度, 坚持并健全信息公开制度, 做到除了涉及国家秘密和商业秘密的审计信息, 全部进行公开。信息公开将提高我国公共信息透明度, 提高社会舆论监督效果和公民监督的效果。
提高公共信息的透明度, 民主党派能够根据信息提出更切合民众需要的提案, 新闻媒体的报道和评论能更加真实客观, 公众也能更好地参与到监督中来, 让公共权力切实为人民服务。
参考文献
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[5]新华通讯社.授权发布:中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_118113455.htm.
克林顿政府的这一决定给中美关系带来了严重后果，它大大降低了中国对美国的信任程度。这一决定以及1 996年美国政府对中国在台湾海峡进行导弹试验的反应——调遣两艘航空母舰驶近台湾海峡，使中美关系降到了20世纪70年代初以来的最低点。中国一方面为美国总统的食言而感到震惊，另一方面对美国总统在外交政策上还需看国会的眼色行事而困惑不解。这一事件带给美国方面的深刻教训是，美国决策者必须清醒地认识到中国会不惜一切代价来维护自己对台湾的主风。而它带给中国方面的是，与冷战时期不同，在与美国打交道时不能忽略国会的作用。
然而，就在中国方面对美国国会在美国给予中国最惠国待遇、中国的人权问题和知识产权问题、美国对台军售、中美贸易逆差、人民币汇率等问题上的负面作用开始习以为常，并开始学会应如何游说国会，增加美国国会议员对中国的了解，以最大限度地降低国会在中美关系上所带来的不利影响时，美国国会成功阻挠中国海洋石油公司并购美国优尼科石油公司的事件，又一次让中国受到不小的震动。
事实上，国会出面阻挠中国公司并购美国公司已经不是第一次了，只是它上一次在2004年阻止中国联想公司并购IBM的手提电脑部门的努力没有成功。这一次中海油想要并购的尤尼科是美国第九大石油公司，它控制了东南亚重要的天然气储藏。美国国会认为，中国国有公司并购一家与具有重要战略意义的能源有关的美国公司，会构成对美国安全的严重威胁。2005年6月，众议院接连两次通过非限制性决议，要求布什政府在准许并购之前对中海油、中国日益增长的能源需求及其对美国政治、战略和经济利益的影响进行为期12个月的调查，并把调查结果报告给国会；同时众议院还要求，财政部不得把政府拨款用于建议批准将优尼科出售给中海油。面对美国国会设置的障碍，中海油在权衡利弊之后最终决定撤回收购要约。
在我们这样一个不存在美国式的“三权分立”的国家，一般人很难理解国会在美国外交中的重要作用。历史上，美国行政部门和立法部门始终在竞争外交决策权，之所以如此，根本原因在于美国宪法规定行政和立法部门在外交政策方面分享权力。虽然自第一任美国总统华盛顿起，历任美国总统在外交事务方面的行为都加强了总统在外交决策中的地位，但国会并不甘心听命于总统，它同总统的外交权之争从来没有停止过。
国会在外交政策中的作用在南北战争后变得更加明显，因此19世纪的后半叶被美国政治学家们称为“国会至上”的时代。那时国会在外交政策中的发言权主要是通过参议院批准条约的权力来行使的。
然而，第二次世界大战是一个转折点，“帝王般的总统”在二战后兴起。在冷战中国会之所以日益在外交政策上依从于总统，是因为美国国内存在着建立在以反共为目标的外交政策基础之上的舆论，即：行政部门在处理危机和制定一贯的外交政策方面具有优势。但是，越南战争成为另一个转折点，它使国会认识到，“必须摆脱过分自大的总统的危险”。
70年代中期后，由于国会和行政部门之间在国际安全问题上的优先考虑的分歧、越南战争之后国会重新要求自己的权力、70年代的国会改革运动、各种外交政策利益集团的兴起、党派倾向的加强以及在全球化的时代国内事务和国外事务之间不再存在明显界限等原因，美国国会在外交决策上的发言权逐渐增大。虽然这些变化并不意味着它在外交决策中的权力已经压倒了总统的权力，但每个国家在同美国打交道时，都不能再忽视美国国会的作用。
