试论《社会保险法》中的工伤保险（共8篇）
工伤保险是《社会保险法》所规定的五种社会保障制度的其中一种。所谓工伤保险，又称职业伤害保险，它是通过社会统筹的办法，集中由用人单位缴纳而劳动者本人不予缴纳的工伤保险费，建立工伤保险基金，对劳动者在生产经营活动中遭受意外伤害或职业病，并由此造成死亡、暂时或永久丧失劳动能力时，给予劳动者及其家属法定的医疗救治以及必要的经济补偿的一种社会保障制度。
工伤保险实行“无责任补偿”原则，它是指工伤保险在补偿工伤职工时，不追究受害人责任，无论职工在事故中有没有责任都应依法得到补偿。www.11665.com这是工伤保险的一个特殊原则，也是世界各国的通行做法。
《社会保险法》实施一年来，人们对于该部法律所规定的险种、适用范围等都有了大概的了解。为了使用人单位和劳动者对《社会保险法》规定的五险之一的工伤保险险种的进一步了解和发生工伤保险事故后如何行使法律赋予的权利和救济途径等情况，本人结合自己作为地方市人力资源和社会保障系统的常年法律顾问在实际工作中的一点经验和体会，向大家介绍一下《工伤保险条例》(以下简称《条例》)的适用范围、缴费主体、申领工伤保险待遇的主要步骤、工伤认定的法定条件、不服工伤认定的救济途径、如何享受工伤保险待遇以及工伤保险与商业保险的区别等，便于大家在申领工伤保险待遇时，给予一些帮助。
一、《条例》的适用范围
《条例》第2条明确规定，中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户(以下称用人单位)应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工(以下称职工)缴纳工伤保险费。
中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。
因此，工伤保险适用于我国境内所有用人单位及其职工。
二、工伤保险的缴费主体是用人单位
《条例》第10条规定，用人单位应当按时缴纳工伤保险费。职工个人不缴纳工伤保险费。用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费率之积。对难以按照工资总额缴纳工伤保险费的行业，其缴纳工伤保险费的具体方式，由国务院社会保险行政部门规定。
因此，工伤保险的缴费主体是用人单位，职工个人不缴纳工伤保险费。
三、申领工伤认定的程序
首先，职工因工作遭受事故伤害或者患职业病的，应当申领工伤保险待遇。明确用人单位与劳动者之间存在劳动关系或者事实劳动关系，是认定工伤的前提和基础。如果用人单位认可工伤的话，可以直接进入工伤认定程序，如果用人单位否认工伤的话，劳动者可以向劳动人事仲裁委员会申请确认与用人单位存在劳动关系的劳动仲裁。如果双方当事人都认可仲裁裁决，该仲裁裁决发生法律效力，可以进行工伤认定程序。如果一方不服仲裁裁决的话，可以向人民法院起诉，最终由人民法院裁决确定用人单位与劳动者之间是否存在劳动关系或者事实劳动关系，即所谓的确认劳动关系的“一裁二审制”。
其次，劳动关系或者事实劳动关系确定后，由用人单位或者劳动者向当地人力资源和社会保障行政部门申请工伤认定：
1.申请工伤认定的时限：用人单位应当自职工事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。
用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。
2.申请工伤认定应当提交的材料：(1)工伤认定申请表，包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。(2)与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料。(3)医疗诊断证明或者职业病诊断证明书(或者职业病诊断鉴定书)。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。
3.对工伤认定不服的法律救济途径和注意事项：《工伤认定办法》第23条规定，职工或者其近亲属、用人单位对不予受理决定不服或者对工伤认定决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《行政复议法》第9条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请;《行政诉讼法》第37条规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。第38条规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。
第39条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。对于工伤认定不服的法律救济途径有行政复议和行政诉讼两种方式，当事人可以自由选择。对县级以上地方各级人民政府工作部门作出的具体行政行为不服的，由申请人选择，既可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。申请行政复议后，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼后，人民法院已经依法受理的，不得再申请行政复议。
四、认定工伤、视同工伤和不予认定工伤的法定情形
(一)应当认定为工伤的法定情形
《条例》第14条规定，职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：(1)在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的。(2)工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的。(3)在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的。(4)患职业病的。(5)因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的。(6)在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的`。(7)法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。
(二)视同工伤的法定情形
《条例》第15条规定，职工有下列情形之一的，视同工伤：(1)在工作时间和工作岗位，突发各类疾病死亡或者从医疗机构初次接诊时间起计算，在48小时之内经抢救无效死亡的;(2)在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动者受到伤害的。(3)职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。
辽宁省内职工有下列情形之一的，也视同工伤：(1)在工作时间和本单位内并且在紧急情况下，为维护用人单位正当利益，实施非本岗位工作职责的行为受到伤害的;(2)在工作时间内受单位安排从事临时性的指定工作时发生事故伤害的;(3)在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动者受到感染疫病的。(4)在工作时间内，虽不在本岗位劳动，但由于单位的设施不全，劳动条件和作业环境不良，发生人身伤害、急性中毒事故的。
(三)不得认定为工伤或者视同工伤的法定情形
《条例》第16条规定，职工符合本条例第14条、第15条的规定，但是有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：(1)故意犯罪的。(2)醉酒或者吸毒的。(3)自残或者自杀的。
五、劳动能力鉴定
劳动者被确认为工伤后，应当向当地设区的市级劳动能力鉴定委员会申请劳动能力鉴定，确定劳动功能障碍程度(分为十个等级，最重的为一级，最轻的为十级)和生活自理障碍程度(分为三个等级，生活完全不能自理、生活大部分不能自理和生活部分不能自理)的等级。一方对鉴定结论不服的，可以向上级劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请，上级劳动能力鉴定委员会的鉴定结论为最终结论。
六、享受工伤保险待遇
工伤职工通过劳动关系确认、工伤认定、不服工伤认定救济和劳动能力鉴定的所有程序，其目的就是为了享受工伤保险待遇。也就是说，享受工伤保险待遇是工伤所有程序的归宿。工伤职工依据所确定的劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度的等级标准，从工伤保险基金或者用人单位享受相应的工伤保险待遇。
职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。所谓先行支付，是指在工伤事故发生后，用人单位拒绝向未参保的劳动者赔付时，由工伤保险基金先行垫付，再由社保经办机构向用人单位追偿。
七、工伤保险与商业保险的区别
商业人身保险是商业性保险公司经营的以人的生命和身体为保险标的的一种保险种类，包括人寿保险、意外伤害保险、健康保险、生存保险等。两者的主要区别在于：
1.工伤保险是国家社会保障制度的一种，目的对劳动者在生产经营活动中遭受意外伤害或职业病，并由此造成死亡、暂时或永久丧失劳动能力时，给予劳动者及其家属法定的医疗救治以及必要的经济补偿，它是以国家财政支持为后盾的社会保险。商业保险是一种经营行为，保险业经营者以追求利润为目的，独立核算、自主经营、自负盈亏。
2.工伤保险具有强制性，凡是用人单位都应当缴纳工伤保险费用，它是由国家立法直接规定的。而商业保险依照平等自愿的原则，是否建立保险关系完全由投保人自主决定。
3.工伤保险的保障范围是由国家事先规定的，风险保障范围和保障水平是根据国家经济状况所决定的。而商业保险的保障范围和保障水平由投保人、被保险人与保险公司协商确定的。
4.先行赔付的原则是工伤保险与商业保险的重大区别之一。商业保险，如果你没有投保，是不可能得到赔付的。但是工伤保险不同，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。这充分体现了我国社会保险制度的进步。
一、建立社会保险全覆盖机制的基本原则
建立社会保证全覆盖机制有以下几点基本原则需要坚持:第一,坚持制度先行原则。由于社会保险覆盖是一项复杂且庞大的工程,很多事情都需要进行处理和协调,这就很容导致执行变样,因此,拥有一个全盘的制度设计,可以为实施社会保险全覆盖机制,确定考核标准、追责对策等制度提供一个限制性条件。第二,坚持安全第一原则。社会保险是人民群众享受的权利,但这种权利频繁引发投机行为,存在较高的风险系数,而全覆盖机制的实施会扩大社会保险运行空间,延长社会保险运行时间,导致不确定因素越来越多,因此,安全第一是建立机制的最基本原则。第三,统筹兼顾原则。社会保险全覆盖机制不可能只靠保障部门推动实施,无论是财政部门、交通部门、教育部门、法律部门还是科技部门,无论哪个部门都应该相互配合,互相支持,共同将全覆盖机制落到实处[1]。
二、社会保险全覆盖机制的基本特点
社会保险全覆盖机制的基本特点主要有:第一,全覆盖机制在坚持社会保险覆盖人群范围无缝隙性的基础上,更注重社会保险对人民群众医疗、失业、工伤、生育、养老等的需求提供保障的程度,也关注各行各业、各阶层、各年龄阶段的人群享受到社会保险保障程度,因此,社会保险全覆盖机制在时间上具有持续性,在空间上更具有延展性。第二,社会保险全覆盖机制强调幸福深度在人群发展中的地位和作用。第三,全覆盖机制始终坚持贯彻精细化理念,即将每个社会保险险种落实到每个人身上,只有人人都享受到了社会保险保障的利益,才能说明全覆盖机制取得了良好的成效。第四,社会保险全覆盖机制主要是解决人民群众深层次的需求,这种需求受到了社会经济环境的印象概念股,社会保险全覆盖机制在参保手续完成后,还应该对享受待遇落实的问题进行跟踪解决,即动态管理,以动态管理的方式,将社会保险全覆盖机制落到实处。
三、社会保险全覆盖机制的主要内容
社会保险全覆盖机制的主要作用方式,为人民群众的各项利益提供深度保障[2]。社会保险全覆盖机制的内容主要包括五个方面,如下:
第一,社会保险征收缴纳。首先,及时征缴社会保险是社会保险全覆盖机制的基础。征缴社会保险要立足于法律规定,在法定时间内进行社会保险缴费单位及个人的排查,及时进行监督,保证征缴任务能够顺利完成,对没有按照法律规定缴纳社会保险、有违法行为和违规行为的组织、个人要进行及时处理,避免出现拖延缴纳和包庇缴纳的现象。其次,全面征缴是确保社会保障全面实现的基础,为此,对于偏远、分散的缴费单位,可以建立流动工作站,利用现代化网格管理,使全面征缴能够落到实处。
第二,社会保险业务经办。实现社会保险业务经办的全面覆盖,应该坚持以下标准:首先,由于社会保险业务涉及面广,且涉及很多数据,每个险种的缴纳比例各不相同,且各地方出台实施的社会保险法存在较大的差距,在各个区域间存在保护性壁垒问题,因此,坚持以人为本理念十分必要。其次,社会保险是保障性待遇享受,但是在享受时间上具有较大的约束,因此将社会保险落实到每个人身上时,应该以最短的时间价格各项社会保险落到实处,不然,时间过后,社会保险的保障功能就失去了作用。最后,要着重做好经办机构业务流程的全面覆盖。可以将同一个保险险种的所用业务集中在一个系统内,并通过系统来完成多种服务,从而简化了经办程序,实现了服务智能化,将社会保险业务经办设备的使用权转移到人民群众手中。
第三,社会保险追责防控全覆盖。首先,要立足于法律法规,坚持人人平等,预防为主,惩罚为辅的基本原则。即从《社会保险法》中的规定出发,增强追责防控,将责任细化到各个程序中,从而建立程序防干扰机制,对发生的违法违规行为给予惩罚。其次,社会保险追责防控全覆盖主要针对的是经办机构、各类社会组织、个人等。经办机构应该依法管理好社会保险基金的安全,对审核待遇发放条件进行仔细审核,对是否享受社会保险的资格进行严格审核。各类社会组织则应该强化职工全面缴纳税保险的意识,适当的进行社会保险法律知识教育培训。个人则应该主动学习社会保险知识,掌握享受的权利以及应该承担的义务。最后,要合理引导各类人群充分发挥监督的作用。监督是实现社会保险追责防控全覆盖的主要途径,因此,要鼓励个人、单位以及其他团体主动维护社会保险的安全,自觉监督社会保险是否落实到实处。除此以外,要根据社会信用体系,构建联动机制。社会信用体系中,每个人的社会行为都记录在了信息系统中,个人守法护法习惯会为个人的生活带来深刻的影响,使个人在享受保险待遇的同时,自觉承担社会责任,这也是社会保险全覆盖机制的目标之一。
第四,形成政府负责、动态管理、公众参与的管理机制。所谓政府负责,由于政府是最大的行政机构,在制定方案、实施计划、协调关系、破除障碍、提供资源支持等方面,具有关键的作用,因此,在全面落实社会保险全覆盖机制时,政府应该履行自身职责。所谓动态管理,由于现实情况变化无常,在建立社会保险全覆盖机制的过程中会不断的出现问题,这就需要寻找新的思路解决问题。基于此,社会保险全覆盖机制不应该是硬性的条文和框架限制,应该是具有弹性的行动指南,要做到与时俱进。所谓公众参与,由于社会保险对每个人、每个组织都有着重要影响,个人和组织都应该积极参与到社会保险全覆盖机制的建设中。个人要自居学习和使用社会保险知识,监督社会保险的安全,根据法律法规做出正确的行为,防止社会保险损失,组织则应该营造团结协作的氛围。
四、构建社会保险全覆盖机制应该处理好的问题
为了充分发挥社会保险全覆盖机制的作用,一定要处理好以下几个方面的问题:第一,社会保险全覆盖机制的建设是一个庞大的工程,要做好长期奋斗的准备,要树立“没有完成时”的意识,与时俱进地进行机制的完善。第二,社会保险全覆盖机制是社会保障体系中的重要组成部分,社会保险面对的主体是人民群众,对人民群众的生活和健康有着重要影响,社会保险全覆盖机制的建设起着保基本的作用,是发挥其他社会保障措施发挥自身功能的基础。第三,商业保险的繁荣是建设社会保险全覆盖机制的必要补充。商业保险是发挥社会、个人积极性,提供部分特定保障的有效途径,因此,应该积极鼓励商业保险的发展,使社会保险全覆盖机制的建设能够顺利稳定的推进[3]。
综上所述,社会保险中养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险以及生育保险是主要的保险机制,这五个保险种类与人民群众的生活安全、健康有着密切的关系。将以上社会保险五个险种对社会生活的保障功能落到实处,就可以实现社会保险全覆盖。如果无法实现社会保险全覆盖,这就说明社会保险功能没有充分发挥,人们的生活安全、健康无法受到保障。因此,应该遵循基本原则,从特点出发,把主要内容落到实处,处理好各个问题之间的关系,实现社会保险全覆盖机制。
摘要：社会保险全覆盖机制是调整社会人口结构变化,以及经济结构的前提,而构建社会保险全覆盖机制是社会保险发挥功能属性的结果。社会保险全覆盖机制的实施过程中,需要立足于现实相关的法律法规,坚持各项基本原则,明确责任主体,公立多元主体共同参与。本文通过分析社会保险全覆盖机制的基本原则、特点、内容以及构建社会保险全覆盖机制应该注意的问题,以期进一步发挥社会保险稳定生活的功能,保证人民的生活质量。
关键词：基本原则,基本特点,主要内容,处理措施
参考文献
[1]王冰.浅析我国社会保险基金管理现状及对策分析[J].决策与信息(中旬刊),2016,(1):128.
[2]黄荣洁,刘任欢.社会保险全覆盖机制研究[J].中外企业家,2014,16,(16):126~150.
关键词:人才流动 社会保险接续
0 引言
社会保险接续问题,近年来越来越多地在实践过程中受到各级政府及企业的重视,特别是在我国社会主义市场逐步完善,经济结构和产业结构转型时期,随着劳动力流动的日益频繁,流动频率日益提高,需要接续社会保险关系的人也日益增多。经过劳动保障部门批准调动工作,社会保险关系可以顺利实施转移接续,但有相当的一部分人员因自身原因转换工作单位,流动到本人所在地社会保险管理区域以外的地方,由于企业的干预,社会保险关系无法顺利接续。
1 非常规人才流动反映出的社会保险接续问题及原因
1.1 人才流动是社会主义市场经济发展的必然趋势。企业要生存,要实现可持续发展,靠的是各类人才的引进,否则,企业的发展只能停滞不前。不仅仅是吸引人才,更要通过合理薪酬福利制度,和人才在企业发展的远景,使个人的职业生涯规划达到一定的满意度,否则,人才劳动力市场竞争机制引入,会使人才流动更趋活跃频繁。
本文所指非常规人才流动,泛指国有企业未经过原用人单位同意和劳动保障部门的批准,自行选择离开原单位到新单位就业的人员(自定义)。
1.2 非常规人才流动社会保险关系接续问题表现。实践过程中,经常会遇到此类情况,由于原企业存在经营上的困境,企业经济效益比较差,或人才使用机制上的不合理因素,使人才的发挥得不到有效的利用,同时一些经营状况比较好的企业又急于得到相对应的人才,便高薪聘请困难企业的有用人才到本单位就业,但原企业单位并不同意本企业人才的流出,便采取不给予本人档案及社会保险关系不予转移的做法试图阻挡人才流出。
但流出人员,由于原企业不予转接社会保险关系,只能从新的就业单位重新缴纳,如果就业年龄比较年轻,新单位连续缴费年限达到15年,尚可办理退休手续,但影响是显而易见的。如果年龄偏大,在新企业单位缴费达不到规定年限,那么其退休养老就成了大的问题,直接影响到本人的利益,但又没有更好的办法来解决此事,一定程度上困扰着此类人员的劳动积极性和创造性。
2 非常规人才社会保险关系接续难的原因
2.1 非企业同意状态下的调出,企业没有更好的约束机制,况且,这种流出实际上是人才的流失,有可能带走企业的商业、技术秘密,带走企业的客户,使企业蒙受直接的经济损失,同时也增加企业的离职成本,影响了工作的连续性及质量,也影响在职员工的稳定性。所以只能采取涉及本人切身利益的做法,但这种做法,在构建和谐社会及市场经济不断完善人才流动日益频繁的今天,显然是不妥当的。
2.2 企业本身处在一定的困境当中,薪酬水平,管理缺陷,组织文化、制度等等因素,使员工的积极性创造性难以发挥,对企业的依赖度降低,企业和个人之间的关系出现沟通障碍和人际冲突,人才的流出不可避免。
2.3 企业扣留个人档案,原企业的社保机构无法按正常的程序到所在地的社保机构为其办理转出手续。同样,新调入的企业也无法将本人之前的缴费接续到新的账户上,最终的结果,原企业和个人均受到影响,尤其对个人影响比较大。
3 解决途径及对策
国家目前还没有一套完整的法律制度来鼓励或限制人才流动,这在一定程度上导致不公平竞争,但从整体上来说,目前的社会政策和制度有利于优秀人才的流动。但仍缺乏相应保障用人主体利益的合理政策和制度。在人才流动风险日益加大的环境下,要有效防止重要人才流失,需要制定政策法规来加强约束。
国家即将出台的社会保险法,将明确社会保险接续问题带来的种种不合理因素,这将有利于企业和员工个人明确各自的权益,使人才的流动趋于合理,社会保险关系的接续得到合理的解决。
3.1 企业通过有效途径签定劳动合同,并通过合同条款和建立企业内部有效的管理制度,减少人才流出。如果人才流出,,企业可通过合同规定的约束机制,就业限制、市场规划来约束,而不能采用社会保险关系不予转接的做法。
3.2 如果流动人才与新单位一旦建立新的劳动关系,原单位应该给予放行,但可以通过与新就业单位协商解决办法,适当给予原企业一定的补偿。
3.3 加强诚信道德建设,为人才的合理流动创造一个安全畅通的社会环境。
诚信是经济关系中必须遵守的道德规范,也是经济关系中的一种管理制度和社会机制,对每个社会成员讲,不仅是一种人所必有的品行,也是一种责任和做人的基本准则,但诚信是双向的,企业和员工个人都需要以诚信来约束。
一、违规操作现象分析
农村社会养老保险，同其他社会保险或社会保障一样，保险对象的界定、保险资金的筹集、管理与使用，是三个最基本最重要的问题。正是在这几个问题上，出现了诸多违规操作现象。所谓“违规操作”，是指突破了民政部关于《县级农村社会养老保险基本方案〈试行〉》的规定或与《基本方案》的规定明显不同乃至完全相反的情况。
1.保险对象中的违规操作
《基本方案》规定；“农村社会养老保险对象为具有农村常住户口，年龄在20～60周岁的农村居民”。但通过我们对山东省的胶南、聊城、莱洲、平阴等6县（市）15个乡镇、村的调查发现，各地都不同程度地存在着与《基本方案》不尽相符的违规操作现象，具体表现在两个方面：
其一，保险对象的适用年龄出现较大偏差。《基本方案》规定：缴纳保险金的年龄为20～60岁，这一年龄规定无疑是正确的。该年龄段的人口基本处于劳动年龄中，正在从事社会劳动，把其收入的一部分用于未来的老年生活，是为社会倡导并为世界所通行的。然而，在有些地方的实际执行中却出现了较大偏差，一方面，存在着年龄越大参加保险越少的倾向；另一方面，大批在《基本方案》所规定的年龄段以下的人口成为主要的保险对象，出现了“保小”不“保老”的倾向。这从下表所反映的调查统计情况可见一斑。
表1 部分村投保对象年龄构成状况
附图
注：(1)本文仅从研究的角度提出问题，隐去具体的村名是避免产生不必要的误解。(2)全为11岁
就我们所随机调查的A、B、C三个村而论，它们分属于两个市的三个不同乡（镇）。调查发现，投保者的年龄在19岁及以下者，占全部投保人口的90%以上，少数村、镇达到100%；其中又以0～10岁年龄组更为突出，平均占所在村、镇全部投保人口的70%以上，而36岁及以上的法定投保对象的参投率几近为零。
保险对象年龄的前一种偏差，使中年和快要进入老年的投保者减少；而后一种偏差，显然是与开展这项工作的初衷和养老保险的本意相悖的，属于违规操作之列。
其二，保险对象“名实”不符，集体或家庭投保帐户大量存在。《基本方案》规定；“个人的交费和集体的补助（含国家让利）应分别记在个人名下，”“按人立户记帐建档”。这是落实养老保险制度，保障投保对象届时足额领取养老保险金的基本措施之一，具有较强的规范性和法制性要求。然而，在执行中，也出现了不同程度的违规操作现象。一方面，一些村、镇领导为了避开挨家逐户，按人记帐立档的繁琐和工作难度，又不致于在上级考核中使此项指标失分，便采取了“快速、便捷”的方法，以村或乡镇集体名义垫支了保费，从而出现了保险对象的“集体化”形式。如胶南市的王台镇，1～7月份，全镇参加投保的34个村中即有15个村集体交纳保费254752元，均不在个人名下；该市隐珠镇北高家庄，集体投入保费7000元，3年过去了，至今也未研究如何落实到个人；临清市尚店乡，1995年以乡的名义交纳保费14.3万元，至今同样没有落实到人。对此，该市民政局领导说：“也不知道从哪里弄的这些钱，但具体到投保人，作难了”。另一方面，在一些村、镇采取了收取保费与夏征提留同时进行，以家庭为单位，以工代险、以粮代险的办法，至于投保对象是家庭中的哪位成员却未落实，从而出现了大量的“家庭帐户”。表2即是我们调查情况的统计反映。
表2 6县（市）投保帐户分布情况统计
帐户形式集体
乡镇 村 家庭 个人
调查点数 12 86 108 546
实有帐户数 2 37 42 232
比重 16.7 43.0 39.7 43.3
大量集体和家庭帐户的出现，固然与农村社会养老保险工作难度大且上级一度把此列为考核指标而强制推行有关，但其反映的问题是十分明显的，不仅造成了投保对象的“名实混乱”，增加了涉老部门的工作难度；而且为农村养老保险基金的挪用乃至侵占网开一面。
2.保险基金筹集与管理使用中的违规操作
农保是为保障农民年老丧失劳动能力后的基本生活而筹集的专款专用的社会养老基金，包括个人交纳、集体补助以及投入运营后的增值三部分。《基本方案》规定；“基金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，“基金以县为单位统一管理，保值增殖主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行”。然而，在一些地区的实际执行中，同样存在着与上述原则不尽相符，甚至相悖的违规操作现象。
其一，保险基金的筹集模式和原则被打破，出现了“个人全部交纳”和“集体补助为主”两种不规范的做法。我们调查的6市（县），投保人口约有40万人，占应投保人口的40%，累计收取保费达2亿元，其中95%以上的村、镇实行的是由农民个人全部承担的办法。如胶南市，自开展养老保险以来的近7年里，只有10个村（居）给762位农民给予过集体补助，累计补助金额约10838元；莱州是6市（县）中经济条件最好、集体补助最多的，但其受助对象也仅占其投保总人数的1/5左右。这种“全部个人交纳、集体不予补助”的现象，本方案》的原则相比，看起来仅是“字面”差异，但其执行结果，却在很大程度上低估了“集体补助”在推动农村社会养老保险中的诱导和催化作用。
其二，保险基金的管理混乱，违规投资和违规使用现象在一些地区大量存在。据南京大学社会学系（杜夏、1999）对江苏省7个市（地）25个县（区）农村社会养老保险基金管理与使用情况的调查认为，当前农保基金违规投资和违规使用现象，主要表现为地方政府挤占、挪用、基金进入地方财政、存入非银行性金融机构和基金管理部门自身挤占挪用四种情况。江苏25个县（区）历年累计保费总额为12.67亿元，当年违规投资和违规使用总额却达4.38亿元，占保费总额的34.5%。其中，因受地方政府行政干预而违规挪用、放贷的基金（即地方政府挤占挪用）占全部违规基金总额的30%以上，是所有违规操作行为中最为严重的一种；
被地方财政直接调用或以预算外资金名义划转财政帐户，专项储存的约占24.9%；存入非银行性金融机构的基金占全部违规基金总额的28%；被基金管理部门（民政系统）自身挤占挪用的占基金总额达1.16亿元，占全部违规基金总额的29%，主要被用于基本建设投资入股或炒房地产。
上述表明，当前农村社会养老保险中大量存在的违规操作现象，已成为困扰农村社会养老保险事业进一步深入、完善的严重障碍，对整个社会经济的顺利发展也造成了极大的影响。
表3 江苏省25个县、区保险基金违规操作情况 单位：万元
附图
资料来源：杜夏，农村养老保险基金违规操作行为分析，首界全国青年学者老龄问题研讨会论文，北京，1999.10.
二、违规操作现象存在的原因分析
当前农村社会养老保险中，大量存在的违规操作现象是多种因素共同作用的结果。概括来说，以下几个方面的因素值得注意：
1.观念滞后、认识模糊
农村社会养老保险是为保障农民年老丧失劳动能力以后的基本生活，而实行的一项带有全局性、长远性的社会保障制度，其主要目标人群应是农村20～60周岁，具有劳动能力，正在从事社会劳动的人口。但是，由于目前我国大部分农村的经济发展水平还不高，加之长期形成的通过“养儿”以“防老”的传统观念根深缔固。在此情况下，推行农村社会养老保险，要求农民在较短的时间内抛弃“养儿防老”的旧观念，改为通过“投保”而“养老”，势必会产生理想与现实之间的矛盾，使农民的投保观念与养老保险工作的推行之间存在一定的距离，造成认识上的混乱。从而出现了成年父母为儿女投保、爷爷奶奶为孙子女投保，宁愿“保小”而不“保老”的倾向。与此同时，一部分部门和领导仍然没有把这项工作真正当作造福于八亿农民的.长远工程来抓，总认为政府部门搞养老保险费力不讨好，临时观念、应付思想时有发生，至使农村社会养老保险在执行中存在着诸多违规操作现象。
2.制度缺陷、立法滞后
从某种程度上说，现行农村社会养老保险制度在制度安排上仍有一些缺陷，正是这些缺陷的存在，为大量违规操作活动的出现提供了条件。比如：
①《基本方案》规定的保险基金的筹集模式是；“坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予扶持的原则”“集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。”这里且不论“个人交纳要占一定比例”规定的现实条件，仅就集体补助和国家予以政策扶持而言，就决定了只有部分乃至少数有集体企业的村、镇，才有条件按照《基本方案》的要求开展这项工作。然而，事实是，农保工作曾一度被各级地方政府列为考核指标强制推行，故存在“投保帐户”名不符实，出现大量“家庭和集体帐户”等违规操作行为便不足为奇。
②《基本方案》规定：“基金以县为单位统一管理。保值增殖主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行。”这种制度上的规定，一方面，对各种主观随意行为（如违规操作、平调、挪用和截留基金）的约束力和震慑力缺乏强度。另一方面，“以县为单位”作为基金运营单位，存在着基金运营范围小、出路少、难以保值增值等缺陷。这也会使大量违规行为的出现成为可能。
③《基本方案》规定：“多挡次，月交费标准设2、4、6…20元十个挡次。”但从执行情况看，绝大多数投保者投的是最低挡次。如果我们将150元作为“平均人”的购买水平，根据《基本方案》按12%的复利计算农村社会养老保险一次性交费与60岁开始领取养老金的关系，可以推算到：若某人今年40岁，一次性交了150元保险金，到他60岁时可以领取养老金，此后每月可以领取的养老金数额为15元。15元钱对于现在的农村人口来说，已不足挂齿，试想到20以后，又能解决什么养老问题呢？由此可见，由于投保挡次低，中、老年投保者届时领取的养老金数额难以保障其“基本生活”。所以，年龄越大，买保险的人越少，也就在所必然了。
3.政事不分、监管不力
目前，无论就农村社会养老保险工作的运行机制，还是农保基金的管理运营方式来说，都存在着一个“政事不分、监管不力”的问题。突出表现为行政管理与基金运用不分，农保管理部门的内部控制与外部监管不分。一方面，县级农保机构几乎包揽了从政策制定、实施到农保基金的收、发、管、放以及行政监管等全方位的工作。这种“负全责”的管理方式，既没有部门间的横向监督，又没有上下级之间的有效制约，其结果很容易导致地方政府和经办机构失控；另一方面，由于法规制度不健全，再加上农保管理体系中业已存在的“条块分割”、上下“短路”的管理模式，不仅使有限的监管手段弱化，而且很容易造成地方行政干预，使上级业务主管部门根本无法对违规操作行为加以制止甚至实行制裁。
4.机构不全、管理费提取不协调
《基本方案》规定：县（市）级以上的民政部门为农村社会养老保险事业的主管部门，负责管理、指导和监督工作；民政局下设农村社会养老保险办公室，具体负责辖区内的养老保险业务；各乡镇、街道办事处设农村社会养老保险事业管理所。其开展业务所需费用按3%的比例从保费中支付。但目前的现状是，大部分县（市）不仅没有设置专门的管理机构，甚至没有安排专人负责此项工作。由此导致农保基金管理、使用上的混乱则在所难免。另一方面，调查中普遍反映，3%的管理服务费提取比例难以支撑农保部门的各项业务支出。加之农保基金目前正处于积累阶段，各地兑付压力较小。在缺乏监管的情况下，受各自利益的驱动，轻而易举地挤占、挪用甚至贪污农保基金便成为可能。
三、强化农村社会养老保险的制度性和法制性是解决诸多违规操作现象的根本
不可否认，农村社会养老保险在执行中出现的诸多违规操作现象，都是重要的带有全局性的问题。当然，这些问题不解决，农村社会养老工作就难以推行，更难以发展和完善。而认识并强化农村社会养老保险的制度性和法制性，正是杜绝各种违规行为的根本所在。
1.加强法制建设，确保养老保险制度有法可依。经验证明，发达国家的养老保险制度之所以比较成熟，一方面有其较强的经济势力，另一方面是靠完备的法制体系强制推行的。目前我国农村养老保险中存在的基金来源不规范、投保帐户混乱以及挤占、挪用农保基金等违规现象，无不与缺乏一套行之有效的养老保险法规有很大关系。因此，为促进农村养老保险工作的有序进行和可持续发展，强化养老保险的法制性，尽快制定一套完备的养老保险法律则势在必行。
2.实行政事分开、监事分开的管理体制。将农保基金的所有权与经营权分离，逐步将保费的征缴、基金运营和养老金的发放业务分开。逐步建立起相对独立的社会保障金融机构，专事保险基金的管理和投资活动，使农保基金主要由行政事业机构经营逐步向依靠市场运营过渡。
3.调整现行农村养老保险机构的运行模式，变“条块”结合，以“块”为主的管理体制为以“条”为主，力争尽快形成体系。就基金的管理而言，统一管理的范围应由目前的县（市）一级扩大到省一级或全国，以确保“国家保障”、“政府行为”的制度性和权威性。
4.建议政府制定有关农村社会养老保险的补助、补偿制度。一方面，对那些经济欠
发达地区或没有集体公共经济积累的乡镇、村的农民给以适当的政策倾斜和资金补助，以祢补现行政策的缺陷。另一方面，给那些按照现行政策规定（如按12%的复利率）投保，届时不足以保障“基本生活”的中老年农村人口给予一次性保险补偿也是应该的。
5.建议建立一个独立于农村社会养老保险业务管理一基金运营机构之外的、具有权威性和公正的社会监管机构（如社会保障委员会等）以协调、监管和制约相关农保管理部门的活动，规范部门行为，纠正管理偏差，以提高农村社会养老保险的规范化、程序化和法制化程度。
【参考文献】
[1] 刘书鹤，万克德.当前农村社会养老保险调查[J].经济研究资料，(8).
[2] 杜夏.农村养老保险基金违规操作行为分析[R].北京首届全国中青年学者老龄问题学术研讨会.1999-10.
刘超 胡伟
【内容摘要】中国社会重大而深刻的变化使得原有政府社会管理体制处于难以为继的境地，推进社会管理体制改革，加强公众参与成为党和国家的重要政策选择。在此背景下，中国政府社会管理中的公众参与应在借鉴国外先进经验的同时，认真分析目前存在的问题，从而找出发展的思路和对策。国外公众参与社会管理的模式主要有美国模式、北欧模式和委内瑞拉模式，它们虽然各有不同，但其共同经验在于发达的社会民主、一定的经济文化条件和独立的公民社会组织。目前,中国公众参与社会管理存在的主要问题有公众参与的物质文化基础薄弱，制度供给不足，组织化程度偏低，公众参与能力不足和公众参与受到来自政府官员的较大影响等。基于此，加强公众参与社会管理的思路与对策在于充分发挥党对公众参与社会管理的组织和领导作用，促进科学发展，加快制度建设，培育社区和非政府组织，加强公众教育等。【关键词】科学发展观，政府社会管理，公众参与
一、问题的提出
进入新世纪，随着改革开放的进一步深入和社会主义市场经济的进一步发展，中国社会发生了许多重大而深刻的变化，社会管理领域出现了许多新情况和新问题，使得原有政府大包大揽的社会管理模式面临诸多困难，处于难以为继的境地。加强社会管理成了一项重大而紧迫的任务。
（一）社会管理的任务加重近三十年来，在不断深化的社会主义市场经济改革过程中，中国政府职能急剧转变，原有以单位体制为主要特征的社会管理体制趋于解体，户籍制度改革启动，人员流动加速，职业转换加快，这些新情况新问题的出现在赋予社会以生机和活力的同时，也给政府社会管理带来了许多棘手的新问题。主要表现在一些难以控制、管理不到的社会成员和社会组织的大量出现，越来越多的人从原来的单位中游离出来，由“单位人”变成“社会人”。这些人的成分比较复杂，主要有城市下岗失业人员、自由职业者以及进入城市的农村剩余劳动力。这些流动人员大量存在且难于管理，基本上处于管理的真空。这种状况长期存在下去会成为影响社会和政治稳定的隐患，甚至有可能导致社会管理的危机。因而，社会管理的任务空前加重。
（二）社会矛盾加剧，化解难度增大
当前中国的现代化进程进入关键阶段。在这一阶段，原有的平均主义取向的利益分配格局被彻底打破，社会利益分配呈现多元化趋势，且分配过程不公平现象比较突出，贫富差距问题比较严重，社会对此反映强烈，协调和兼顾各方面利益的难度越来越大。加之目前公民利益诉求表达渠道单一且不够通畅，各种因利益而产生的矛盾比较激烈，据有关资料统计，2005年，全年共发生30人以上的各种群体性事件80000多起，其中大部分和利益分配有关。这样，公共安全和社会稳定受到了极大的威胁。同时，改革开放以来价值取向的多元化趋势使得不同价值观念之间的碰撞和冲突难以避免。一些与社会主义价值观念背离的甚至是颓废腐朽的价值观念也乘虚而入，导致社会上一些陈规陋习死灰复燃，一些社会丑恶现象沉渣泛起，严重损害了社会秩序和社会稳定。另外，在经济发展过程中，出现了一系列比较复杂的社会问题和矛盾。比如，人口问题、就业问题、环境保护问题、社会治安问题等等，这些问题和人民群众生活密切相关，解决起来难度很大，对政府的社会管理智慧提出了严重的挑战。面对这样的情形，现有的中国政府社会管理体制处于尴尬境地。一方面，社会对加强社会管理，改善社会服务提出了越来越高的要求，另一方面，政府社会管理、社会服务的设施不完善、能力不足等问题比较明显，传统的政府大包大揽的社会管理模式尚未有根本转变。
面对这一问题，中国共产党十六届三中全会从维护人民群众根本利益和确保国家长治久安的全局和战略高度，提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的任务，指出社会管理体制改革的目标是建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。从而把加强社会管理中的公众参与作为党和政府的大政方针提了出来。
二、国外公众参与社会管理的模式及经验
社会主义市场经济条件下的公众参与社会管理是摆在各国政府面前的一个新课题。要破解这一课题，对国外较为成熟的公众参与社会管理的理论与实践的借鉴是不可缺少的。
（一）国外公民参与社会管理的主要模式
1、美国的公民参与模式
自20世纪50年代以来，美国人普遍认为如果公民可以积极地参与到他们的民治体制中去，那么治理的过程就会更为民主和更为有效。为此所有层级的政府都开始倡导公民参与社会管理。（1）公众参与的层次
美国规划理论家Sherry?R?Arnsteir在研究城市规划领域的公众参与时，以公众对政策制定的控制权程度来界定公众参与的层次。她认为如果没有权力的分配，公众参与只是一种形式主义，并且公众也不能真正地影响社会管理。根据公众对社会事物管理控制权的大小，美国的公众参与可分为三个层次：非参与、象征性参与和代表性参与。其中只有在代表性参与过程中，公众才拥有对社会公共事务的事实上的决定权，才是实质意义上的参与。[1]（2）公众参与的组织
美国的公民参与受到其个人主义价值观的重要影响，显得积极而主动。在美国人的传统观点里，政府的社会福利政策是值得怀疑和鄙视的，个人的事情应该通过自己的努力解决。他们对于政府有一种天生的厌恶感，但却不排斥以志愿服务为特征的社区组织和非政府组织，它们构成了公众参与的主要渠道。这些组织有的是关心同一事务的公众自发组织，有的是社区自发组织，有的也受政府的资助，这些组织有权干预社会管理领域的各种机构，并通过投票、游说或游行示威等活动实现公众对社会事务的干预。根据民意研究公司的调查，87%的美国人说，当政府的工作不到位的时候，他们就指望志愿者的帮助，50%的成年人已经在从事某些志愿工作。[2]P144（3）公众参与的方式
经过多年的发展和实践，美国出现了多样化的公众参与方式。主要有： 第一，在政府社会管理具体政策的制定阶段的参与。由社区公众组织公众咨询委员会，代表当地社团居民的态度和利益，向有关当局提出自己的建议；由社区组织各种形式的民意调查，向有关当局表达利益关切，并施加压力；成立社区事务委员会，就社区项目提出倡议和建议；任命或选举市民到官方机构任职。第二，在设计和选择政策方案阶段的公众参与。由社区公众通过公开投票表示他们对于官方制定的公共政策的赞成或反对态度；公众通过讨论会的形式对决策提出异议。
第三，政策实施阶段的公众参与。在此阶段公众参与大致有两种形式，一是要求官方雇用公众到社区的官方机构工作，二是通过多种教育方式是公众得到相关的训练，让他们更好的参与。
2、北欧的公众参与社会管理模式
北欧在政治上一直是社会民主主义思潮的大本营，北欧国家如瑞典、挪威、芬兰等国社会民主党力量一直很强，长期处于执政党地位。其对社会平等、民主和社会公正的追求以及集体主义取向的价值观使得其公众参与社会事务管理的模式在和美国有几分相似的同时，又有着许多不同。（1）与美国模式的相似点
北欧国家与美国一项，同属于资本主义市场经济国家，同时又都属于经济发达国家，社会发展的程度比较高。其国家性质和社会发展状况决定了两种模式公众参与有其相似之处。
第一，公众参与的组织形式相似。在美国，非政府组织和社区组织是公众参与的主要组织形式，在北欧国家也是如此。有资料统计，在瑞典每十万人口中，各种社团达到2300个。[3]这些社团在政府社会管理中发挥着重要作用。第二，公民参与的方式基本相同。美国公众参与的方式同样适用于北欧模式。（2）与美国模式的不同之处
北欧模式与美国模式的不同主要体现在社会服务领域。20世纪80年代以来，公共管理改革浪潮席卷全球。以英国、美国为代表的新公共管理改革思潮走上了“市场化”和“私有化”的道路，其结果是社会公共服务提供的私人化。社会的公共服务体系则变成程度较低的“社会安全网络”。
而以瑞典为代表的北欧国家却走上了一条并不相同的改革道路。其改革的重点在于提升公共服务的质量，改变公共组织的工作环境，形成公众更加能够参与的工作机制，最终出现了最能够体现这种价值观的新型组织：社会企业。[2]P223 在北欧人看来，新公共管理的“顾客”概念强调的是一种商业关系，而公民则除了作为国家提供的一系列公共服务的使用者之外，同时对于这种服务的提供方式和提供结果有决定权。因而他们认为，公民可以通过参与的形式影响自己所需要的公共服务的提供方式和提供质量。正是出于这样的思路，在瑞典等国家出现了员工、公众、志愿者合作的社会企业。这种企业的基本特点是大大增强了公民的参与权，使得公民不但成为公共服务的用户，同时也成为共同生产者。正如维克多?帕斯多夫所说：“今天，一种新的社会福利契约十分必要。它不应该只是把资金和服务通过各种项目分发给消极的对象。它应该授权给从事这些服务的工人和享受服务的客户，让他们成为公民和共同生产者。„„为此，我们必须超越市场和国家。我们必须发展社会企业和市民民主制度；我们必须鼓励公民积极地作为公民和共同生产者发挥作用。”[4]P249
3、发展中的委内瑞拉模式
2001年，委内瑞拉总统查韦斯上任。查韦斯上任后，宣布将在委内瑞拉建设“21世纪的社会主义”，并启动了旨在消除新自由主义在委内瑞拉影响，构建21世纪社会主义的政治、经济和社会改革——玻利瓦尔革命。几年来，委内瑞拉人在查韦斯总统领导下，在建设21世纪社会主义道路上披荆斩棘，成功战胜了大资产阶级保守势力的三次大的反扑，取得了辉煌成绩。新的委内瑞拉的发展模式正在形成。
委内瑞拉在社会管理上一大特点在于参与制民主和共同管理。在委内瑞拉的新宪法中，参与式民主具有重要影响。在地方层面，公众开始实施自我管理。“今天，广大社会公众的巨大能量正在一个被称作‘社会连接’的团体的网络中组织起来。这些团体不仅在地方层面上实行管理，而且还在社区代表会议中将地区和全国的地方直接权利联合起来。”[5]玻利瓦尔革命的推动者认为：即使在生产者与社会的差别不再代表对抗性利益的理想状态下，依然必须专门确定社会需求，并且这必须是一个民主的过程。社会的生产者以公民身份参与这一过程，以主人翁姿态民主地发挥作用。这种将生产中的民主与社会上的民主相结合的做法是共同管理型社会亦即“21世纪社会主义”的核心内容。[6] 委内瑞拉的公众参与社会事务还体现在与保守势力斗争过程中的广泛的群众参与。“更为重要的是，反动派的每一次新的反扑,都使得人民的政治觉悟更高，更能主动地准备斗争。这些攻击增多了像玻利瓦尔小组、城市土地委员会和市民阵线等组织。这些攻击也产生了新的民众组织形式：摩托车快信组；重开被反动派关闭的学校运动小组；保卫自己权利的农民和渔民团体；联合抵制反动媒体的消费者组织；加油站保护团体；防护反动派可能破坏的石油设施和确保石油合理分配的组织；包围反动富人区和动员保卫查韦斯的团体；帮助贫寒者渡过经济政变造成的困难时期的团体等等。” [7]当然我们可以看到在委内瑞拉，公众对于社会管理事务的参与带有明显政治参与的意味。他们不但是用参与来保障自己的社会权益，解决社会问题，更为重要的是，他们用自己对社会事务的积极参与表达对“玻利瓦尔革命”的支持。
当前委内瑞拉模式尚在发展中，且面临诸多困难。如何发展我们还需拭目以待。
（二）国外公众参与社会管理的主要经验
总结以上三种模式，他们虽然有许多不同之处，但却有着一些共同的经验是值得我国加强社会管理中公众参与工作借鉴的。
1、社会民主是公众参与社会管理的前提
以上三种模式中，公众参与之所以能顺利发展，社会民主是不可缺少的前提。民主使得政府与社会的关系从原来颠倒的状态恢复过来，使人们认识到是社会产生了政府而不是相反；是社会的、公民的权利产生了政府权力而不是相反。在这种民主意识的驱动下，公众才有可能充分利用自身的权利，参与到社会公共事务的管理中来；政府也才有可能改变传统上凌驾于社会之上的心态，将公众作为自己的合作伙伴，共同对社会事务进行管理。可以这样说，没有民主就没有参与。
2、一定的物质文化条件是公民参与社会管理的基础
公众参与是一种政治性、社会性的意识以及在这种意识驱动下的政治性、社会性行为。物质决定意识是马克思主义的基本原理，公众参与同样是由一定的物质文化条件决定的。上述三个国家和地区中，美国和北欧处于资本主义发展的较高阶段，人民生活水平较高，公众有足够的经济实力和时间来关心社会公共事务，这是公众参与的物质基础。同时公众受教育程度也普遍较高，同时封建的意识形态经过较为彻底的资产阶级革命被彻底摧毁，因而在美国和北欧国家，公众的参与意识和参与能力较强。这是公众参与的文化基础。在委内瑞拉，人民长期以来生活较为困苦。查韦斯总统上任以来致力于改善民生，人民生活水平得以好转，这是委内瑞拉民众广泛支持改革，积极参与社会管理的根本动因。另外，委内瑞拉在历史上是西班牙的殖民地，没有经过封建社会阶段直接进入了资本主义阶段，因而民主传统较为深厚，这也成了公众参与的历史文化条件。
3、独立的公民社会组织是公众参与的组织形式
从三国的经验看，单独的个人参与较为少见，且效果不明显。公众参与必须有组织进行，独立的公民社会组织成为公众参与的组织化形式。首先，公民参与社会管理必须依靠公民社会组织。公民社会组织在这些国家发育较为完善，不仅数量多，范围广，而且往往拥有较为雄厚的经济和社会力量，成为社会公共事务管理的重要部门。在这些国家，政府与公民社会构成了社会治理的多中心治理框架。其次，公民社会组织必须具有相对的独立性。在这些国家中，虽然国家对公民社会组织有参政、人员等方面的支持，但却较少干涉其内部事务，公民社会组织与国家之间保持着相对的独立性。这是公民社会组织正常运转，充分发挥职能的必要条件。
三、我国社会管理中公众参与的现状
近年来，在我国公众参与社会管理得到了越来越多人的欢迎和支持。特别是在环境保护领域还出现了专门的制度化的关于公众参与环境影响评价的办法，公民参与社会管理形成了一个前所未有的新局面。但是，不可否认的是，目前我国公民参与社会管理还存在若干重大的障碍，阻碍着我国公众参与水平的进一步提高。
（一）公众参与的物质文化基础薄弱
公众参与是一种政治性、社会性活动，必须构建在一定的物质文化基础之上。而我国目前，公众参与社会事务管理的物质文化基础仍显薄弱。
1、我国居民的总体生活水平还不高，无法为持续性公众参与提供坚实的物质基础。当前，我国居民生活水平总体上实现了小康，但这种小康水平还是低级阶段的小康，并不十分稳定。城乡居民在享受经济发展成果的同时，也面临着来自养老、住房、医疗、教育等多方面的经济压力。这种持续性的压力使得大部分公众将其注意力主要集中于个人的经济活动，以谋取生活资料，保证生活稳定，无暇或甚少有时间顾及社会公共事务。
2、中国传统文化的负面影响抑制了公众参与意识的形成。在中国传统文化中，只有臣民、子民，而没有公民。“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的思想使得中国传统社会缺乏对权利、义务的观照，缺乏对独立、平等的价值追求。人们把希望寄托于“明君圣主”、“青天廉吏”，希望的是“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的官员的道德自律，而将自身的主体性湮没于其中。于是“人们对清官越是向往和依赖，人们的政治自主意识和独立人格就越发萎缩，其权威人格就越发牢固，最终作了君主政治的驯服良民。”[8]这种传统文化一经形成，就根深蒂固地存在于中国人内心，成为一种自认情感。在社会事务和国家事务管理中，“肉食者谋之，又何间焉？”成为一种普遍的选择。这种文化对于公众参与社会管理的障碍显而易见。
（二）公民参与的制度供给不足
我国宪法第一章第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业，管理社会事务。”这就从国家根本大法的高度确立了公众参与社会管理的权利，为我国公众参与提供了最根本的法律保证。我国的其他一些法律也规定了人民参与社会事务管理的权利。但是在实践中，我们却陷入了没有或者缺少具体制度去落实这些法律规定的境地。有公众参与管理的宪法、法律依据，却没有或者缺少公众参与的具体制度规定，致使在我国许多公众参与都是以非制度化的形式出现的。
（三）公众参与的组织化程度偏低
随着政府职能的转变，政府和社会的关系发生了很大变化。各类社会组织如社区、非政府组织的独立性、社会性日益加强，成为社会管理的重要部门。人民群众通过各种社会组织参与社会管理，为克服个人参与的自发性、盲目性，增强参与效果提供了较为宽广的舞台。但我国目前公众参与的组织化程度仍然偏低。首先，城市社区的功能定位不准确。在我国，社区的发展不是内生推动型发展，而是自上而下推动的结果，社区的职能主要的是充当政府管理社会的助手和触角，着重的是社会控制而不是社会服务。同时社区和政府有着千丝万缕的联系，缺乏独立性，较少有就某一社会公共问题或社区问题与基层政府讨价还价进行谈判的能力，而只能向政府进行社区利益的表达而不是参与基层公共政策的制定。这样，以社区为组织的公众参与社会管理的力度就显得薄弱。其次，我国的非政府组织相对数量较少，其力量薄弱。非政府组织在我国发展多年，但目前相对数量仍然较少，较欧美国家每十万人口达到上千个的数目差距明显。另外，我国非政府组织在人员、资金、技术等方面过于依赖政府，缺少独立性，力量也较为薄弱。这也严重影响到其参与公共事务管理的能力。
（四）公众参与的能力不足
现阶段的公众参与很多不是出于对自己公民权利和义务的认识而是凭某种冲动参与的，有时甚至只是为了宣泄心中的不满情绪，不能采取规范化、程序化的参与形式。有些人对于法律和制度缺乏理解，不能有效、合法地参与政府治理，维护公民应有的权利。同时，由于公民的自身素质，对信息的掌握程度、理解程度及对政策目标实现可能性和途径的认识等多方面的影响，使得现实中公众参与的能力与参与的要求不符，行动显得笨拙和缺乏效率。如陕西咸阳市在政府决策公开的过程中，旁听的公众只是觉得有趣、新鲜，而没有任何实质性的参与。[9]
（五）公众参与受到来自政府官员的诸多影响
政府主导型的传统，使得中国各级政府在社会管理过程中居于不可动摇的主导地位。因而政府官员作为政府权威的代表，能够对社会管理产生较大的影响。这主要表现在政府官员特别是主要领导官员对公众参与的态度上。当地方政府主要官员对公众参与持开明态度的时候，公众参与往往能取得良好效果；一旦政府主要官员对公众参与持抵触态度时，公众参与要么成为形式上的参与，要么根本就无法开展。在许多官员眼中，不是公民权利产生政府官员权力，而是政府权力赋予了公民权利。这种对权力和权利关系的颠倒认识，使得一些政府官员对公众参与采取压制、抵触等行为，严重影响了公众对社会管理的实质性参与。
四、加强公众参与社会管理的思路与对策
新形势下，加强公众参与社会管理要求我们做到以下几方面：
（一）充分发挥党对公众参与社会管理的组织和领导作用
中国共产党是中国特色社会主义建设的领导核心。公众参与社会管理是中国特色社会主义社会建设的重要工作，是社会主义和谐社会建设的重要内容，必须始终坚持党的领导。这是我国开展公众参与社会管理工作的政治优势。公众参与社会管理工作应在党中央的统一领导和部署下，在各级党组织的组织下，针对各地实际，有计划、有步骤、有重点的开展，切忌一窝蜂、一刀切，造成社会管理的失序和混乱。各级党组织应高举邓小平理论和三个代表重要思想伟大旗帜，全面落实科学发展观，坚持“以人为本”，科学组织，妥善引导，推进本地的公众参与社会管理工作。党员特别是党员领导干部应该在公众参与社会管理中起到先锋模范作用。一方面积极学习先进理论，提高自己的政治修养和政治觉悟，使自己能正确认识公众参与；另一方面党员特别是基层党员也应成为公众参与社会管理的排头兵，团结和引导基层群众积极、合法、有效的参与到社会公共事务的管理中来。
（二）落实科学发展观，实现“以人为本、全面、协调、可持续”发展，夯实公众参与的物质文化基础。
实现公众对社会管理的充分参与必须以科学发展观为指导，以经济社会的全面发展为基础，用发展来不断夯实公众参与的物质文化基础。
首先，要按照科学发展观要求，以发展作为党执政兴国的第一要务，实现经济社会又快又好的发展，全面提高人民群众的生活水平，为人民群众持续有效参与社会管理创造较为宽裕的物质条件。
其次，要全面落实“以人为本”的要求，加强社会主义文化建设，树立现代公民权利义务观念和参与意识。
“以人为本”的科学发展观要求在实际工作中把人民群众看作历史的创造者和社会生活的主人，重视和尊重人民群众的主体地位，真正做到一切为了群众，一切依靠群众，以人民群众为根本，促进人的全面发展，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。而现实中“官本位”的传统文化在公众和政府官员心中都有着相当大的影响。因而就有必要通过广泛深入的社会主义先进文化建设，向人们传播“以人为本”和科学发展的理念，使“以人为本”取代“官本位”成为人们的内心价值取向，从而能以积极的态度参与社会管理。对于政府官员来说，他们必须牢固树立科学发展观，加强民主法制意识，不断提升自身素质，这是教育群众的前提。对公众而言，应在思想上明确政府权力与自身公民权利的关系，理解“一切权力属于人民”这一宪政精神和宪法原则，改变千百年来形成的畏权、权力依附及政治冷漠心理；在行动上要积极地参与社会管理，实现政府与社会公众的良性互动。这是科学发展观在政府与公民关系上的体现。
（三）加快制度建设步伐，畅通公众参与社会管理的渠道
针对当前我国公众参与社会管理制度供给不足的现状，笔者认为应加快以下制度建设的步伐，使公众参与社会管理的权利得到切实履行，参与渠道更加畅通。
1、建立健全政务公开制度，充分保障公众的知情权
知情权是现代公民的基本权利，政务公开是保障公民知情权的重要措施也是公众参与的前提，公众只有首先通过政务公开获取与社会管理相关的信息，才有可能有效地参与到社会管理中来。
目前首先要建立健全社会管理信息公示制度。公示是对政务信息的公开告知并听取意见的过程。公众通过公示获得相关信息，并反馈意见是公众参与社会管理的重要方式。要建立健全相关制度，规定一切有关社区社会事务管理的法律、法规、规章制度和程序，未经公布告示与公民群众的，不能作为政府社会管理活动的依据，以此保障公众参与社会管理的权利。
其次要建立健全透明的社会事务管理程序制度。“透明性”和“阳光下的政府”是现代公共管理发展的必然要求，也是政务公开建设的目标。要通过建立健全相关制度，加强政务公开。应规定凡是政府行政机关、社区等作出有关公民问题的决定和处理之时，必须把处理的主体、依据、程序和结果公开。使得公民对于社会事务管理有充分的了解，便于公众的监督和参与。
2、建立健全公众参与社会管理的具体制度。
首先要继续完善民主评议制度。当前在一些社区广泛开展的民主评议制度是一种加强公民参与社会管理的好途径。今后，应进一步完善。主要是要加强评议结果的约束力，使民主评议成为一种坚强有力的约束制度。其次要建立健全社区代表制。由社区选举产生社区代表，由他们代表社区同政府有关部门就某一方面问题进行交涉。这些人通常是某一问题的专家或精于与政府打交道的人，由他们出面能增强公众参与的效果。再次，要建立健全听证制度。凡是涉及社会事务的公共决策，在制定之前都应该举行听证会，广泛听取相关公众和有关专家的意见，做到决策的科学化和民主化。当前，听证制度在我国已经建立起来，但并不完善。主要表现在听证代表的选择缺乏代表性、听证会程序缺乏科学性和听证结果缺乏约束力上。今后要在弥补这些缺陷上下功夫。最后，要完善信访制度。信访制度是我国特有的公众参与方式，是党和政府与人民群众血肉联系的体现。要按照科学发展观的要求，完善信访制度，规范信访行为，提高信访工作的科学性，充分保障人民群众来信来访的权利，使得信访制度能更好的发挥作用。
（四）培育社区和非政府组织，提高公众参与的组织化水平。
当前我国公众参与社会管理的水平较低，集中表现在参与的组织化程度低下。为此，各级地方政府应积极地加强公众参与的组织化工作。首先要加强社区建设，完善社区自治功能。社区应依法实行自治，要明确政府和社区的责任边界，政府不应干涉社区的微观事务，只能进行非强制性的指导工作；我国目前的社区由于社会经济发展水平低，自身造血功能不足，因而需要政府在财政上的支持。政府应向社区提供必要的财政支持，提升社会的经济实力，使其能充分发挥协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用。其次，要积极培育非政府组织。非政府组织是现代公共管理的重要力量，在提供服务、解决公共问题、反映社会诉求、规范社会行为上发挥着重要作用。各级政府应大力扶植非政府组织的发展。一方面向其提供经费、人员、法律等支持，使其能正常、合法、有效运转，充分发挥作用；另一方面，政府也要保证非政府组织的独立性，着重于对其的宏观管理，而不应干涉其内部事务；另外，政府也应将部分社会管理职能与非政府组织共享，并由此建立起政府与非政府组织的合作伙伴关系，建立起多中心治理的公共管理框架，以有效的处理日益复杂的社会公共事务。
（五）加强公众教育，提高公众参与社会管理的能力
公众普遍缺乏参与意识和技能使得目前我国公众参与社会管理呈现出精英化趋向。而这种精英化倾向本身就内涵着对社会民主的威胁。因而，加强公民教育提高公众参与能力便成为一项紧迫任务。首先要提高公众的科学文化素质，因为“在文盲的国家是不可能建设社会主义的。”缺乏一定知识基础的公众参与同样是不可能的。其次，要加强现代公民意识和参与技能的培训。各级政府应通过各种形式和途径，向公民灌输现代公民意识，并提供各种参与技能的培训，使公众既有参与的意识，又有参与的能力。
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来源 : 青岛市人大常委会教科文卫工作室作者 : 李京禄发布日期：2010-08-18
人大教科文卫工作是社会事业的重要组成部分，与人民群众切身利益息息相关，影响社会稳定和经济可持续发展，为社会各阶层所广泛关注。十七大报告明确提出:“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所获、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。做好人大教科文卫工作是贯彻落实科学发展观，维护人民群众根本利益的需要，是推进经济社会可持续发展的需要，是改善民生、全面构建和谐社会的需要。如何充分发挥人大教科文卫工作在构建和谐社会中的作用，是新形势下的一个全新课题。
一、准确定位，充分认识人大教科文卫工作在构建和谐社会中的历史责任和重要地位
人民代表大会制度是构建和谐社会的重要制度平台，在表达、调整、平衡各方利益，促进社会和谐中发挥着不可替代的作用，是维护与促进社会公平的根本途径和保障。构建和谐社会首先要解决的是各种民生问题和社会公平问题，教科文卫事业是和谐社会建设一项很重要的内容。它事关教育和科技两个战略重点及计划生育基本国策的实施，医疗卫生、体育、广播电视、防震减灾等直接关系到人民群众切身利益和社会稳定的大局，是广大人民群众高度关注的领域。就青岛而言，近年来教科文卫事业取得了很大成就，但与人民群众日益增长的物质文化需求相比，还有相当差距。科技方面：科技研发经费比重偏低，高新技术企业融资难、风险机制不健全，高新技术产业人才缺乏，发展高新技术产业的政策环境不完善；教育方面，由于受区域之间经济发展水平、义务教育财政负担机制、区域内公共教育资源配置和学校办学特色等因素影响，受教育对象接受高质量教育的愿望与优质教育资源供给短缺的矛盾和发展不均衡现象依然存在；文化方面，公共文化设施建设相对滞后、布局不合理，文化产业发展步伐有待加快，文化高端人才缺乏，文化事业经费投入不足等；医疗卫生方面，多数社区卫生服务机构没有自己的业务用房，经费补偿作用发挥不明显，“双向转诊”制度未能有效落实，人才队伍建设有待加强等诸多问题，都是构建和谐社会必须切实加以解决的问题。十七大报告提出构建社会主义和谐社会的具体目标和任务，与人大教科文卫工作密切相关。人大教科文卫委员会承担着不可替代的职责，可谓任重道远、大有可为。
二、突出民生，充分发挥人大教科文卫工作在构建和谐社会中的作用
教科文卫工作要积极推进和谐社会建设，必须坚决贯彻落实科学发展观，密切关注社会事业的发展，突出民生主题，积极反映人民群众的愿望和呼声，切实维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益。
一是紧紧围绕市委的大局开展工作。积极协助人大常委会开展监督工作，坚持人大工作与党的工作大局相适应、相协调、相促进，这是人大工作的一个重要经验。人大教科文卫的各项工作，必须与市委发展教科文卫事业的重大决策部署紧紧相扣，才能履行好各项法定职权，才能更好地发挥推动教科文卫事业发展的重要作用。2005年，青岛市提出创建全国文明城市的目标。按照市委和市人大常委会的统一部署，委员会把创城列为重点工作，按照创
城标准，对全市的部分医院、影剧院、图书馆、体育馆等进行了检查，对有关的问题提出了整改意见，受到市委的充分肯定。2008年的奥帆赛在青岛举行，市委、市政府高度重视。为确保奥帆赛的成功举办，委员会于2007、2008连续两年提请市人大常委会听取并审议了市政府关于奥帆赛筹备工作情况的报告，为奥帆赛的成功举办做出了贡献。2008年，市委、市政府根据党的十七大关于推动社会主义文化大发展大繁荣的要求,出台了《关于实施文化强市战略，推动文化大发展大繁荣的意见》，提出了通过五年的努力，基本建成与现代化国际城市相适应的滨海现代文化名城的目标。委员会于2006年对我市文化产业发展情况、2008年对我市公益性文化事业发展情况进行了调查，2010年又建议把实施文化强市战略情况列入常委会审议议题，推动了这一战略的实施。
二是紧紧围绕民生开展工作。如何抓准监督的重点，更好地为常委会提供服务,一直是委员会努力追求的目标。在工作中，委员会关注热点，注意抓主要问题，切实增强监督的实效。食品卫生涉及千家万户，直接关系到人民群众的身体健康。委员会于1989、1996年两次就全市贯彻实施食品卫生法的情况进行了执法检查，卫生执法部门加大了执法力度，全市食品卫生状况有了较大改观。医疗问题是城乡居民最关心和最希望解决的现实问题。委员会分别于2008年和2009年建议常委会听取和审议了市政府关于全市新型农村合作医疗工作和社区卫生服务体系建设工作情况的报告，为缓解人民群众看病难看病贵的问题、建立完善的基层医疗卫生服务体系，起到了积极的推动作用。
三是紧紧围绕科技是第一生产力开展工作。创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。发展高新技术产业，是加快产业结构调整和优化升级的基本途径，也是实现经济全面、协调、可持续发展的需要，对于推动全局工作具有重要意义。为推动我市高新技术产业发展，教科文卫委员会先后于1986、1993、1998、2006、2009年建议常委会听取并审议了市政府有关我市科技工作方面的报告。此前委员会组织进行了调研，在调研报告和常委会审议意见中提出的提升企业持续创新能力、建立创新型城市建设保障体系、积极实施知识产权战略、大力发展高新技术产业等建议引起市政府及有关部门的重视。2007年市委决定筹建新的高新区工委和管委。为推动高新区的发展，为青岛经济发展提供坚实的科学基础和技术支撑，2008年委员会对高新区发展情况进行了调研，就高新区的规划建设、体制机制创新等方面提出意见建议，较好地推动了高新区的发展。2009年，为推动高新技术产业的发展，建议常委会听取和审议了市政府关于我市高新技术产业发展情况的报告，促进了产业结构调整和优化升级，有力地推动了全市经济社会的大发展。
四是紧紧围绕修订相关法规开展工作。协助常委会做好立法工作，是委员会的重要职责。在立法工作中，我们注意把握以下几个原则。一是突出地方特色。从本地实际出发，有针对性地制定法规是地方立法必须遵循的一个重要原则，也是实事求是科学精神在立法工作中的具体体现。如果地方立法仅仅是对国家法律的复制，对其他省市地方性法规的抄袭汇总，那么地方立法就失去了存在的意义。我们在教科文卫方面立法工作中十分注意体现和突出地方特色，力求使所立之法用得上，行的通，落的实。1989年通过的《青岛市城市中小学校校舍场地管理办法》，对新建中小学校的规划设计、旧城改造时学校周围环境的要求、教育部门对校舍场地的使用和管理等方面都作了明确的规定。法规颁布实施后，起到了保护中小学校校舍场地、优化中小学校教学环境的作用。随着我市城市化建设步伐的不断加快，中小学校校舍场地规划、建设和管理又出现了诸多新情况、新问题，因此我们积极建议将修订《管理办法》列入常委会2009年立法计划。修订时将《管理办法》题目修改为《青岛市中小学校规划建设和校舍场地管理办法》，并将适用范围扩大到五市农村，对中小学校舍场地的规
划问题也作出了规范。二是注重求实创新。地方立法只要不违背国家宪法、法律、行政法规的基本精神，就可以根据地方的实际需要，在内容和体例方面进行大胆的创新。2003年，在制定《青岛市实施〈中华人民共和国教师法〉若干规定》时，根据常委会部分组成人员的意见，对法规草案进行了较大的调整，删去了原来照抄上位法的部分内容，法规条文从原来的35条缩减为20条，题目也由原来的《青岛市实施〈中华人民共和国教师法〉办法》改为《青岛市实施〈中华人民共和国教师法〉若干规定》。最后通过的法规内容精练、特色鲜明，是我市制定地方性法规工作中的一次尝试和改革。三是体现效益最大化原则。制定地方性法规的作用和价值在于促进当地社会的发展和进步，用法规的形式巩固已经取得的成果，并规范社会行为。我市无偿献血工作一直走在全国的前列，市民参加无偿献血的人数逐年增加。2003年制定的《青岛市实施〈中华人民共和国献血法〉若干规定》中，具体规定了对无偿献血者的奖励标准，增大了对无偿献血者的还血优惠幅度，扩大了优惠范围，进一步激发了无偿献血的热情，壮大了无偿献血者队伍。四是增强法规的可操作性。地方性法规是国家法律的细化和补充，它应当具有较强的可操作性。在立法过程中我们十分重视法规的可操作性问题，制定的《青岛市文物保护管理规定》由于规定的比较具体、操作性较强，颁布实施后，取得了较好的效果。
三、创新方法，确保人大教科文卫工作在构建和谐社会中的成效
教科文卫工作要在构建和谐社会中有所作为，必须要坚持以科学发展为统领，坚持把发展作为永恒主题，注重工作方法创新，始终把推动教科文卫各项事业全面、协调、可持续发展作为首要任务，紧抓不放。
一是强化党的领导，始终坚持正确的政治方向。坚持和完善人民代表大会制度，根本的是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，核心是坚持党的领导。人大教科文卫工作政治性强，要增强以科学发展观统领人大教科文卫工作的自觉性，准确站位，自觉融入，看准方向，科学运作，围绕全面建设小康社会的奋斗目标，围绕改革发展中的重大问题，围绕基本国策，围绕社会热点难点问题开展监督工作。
二是强化监督手段，确保监督工作的实效。人民代表大会制度的完善是一个长期的过程，专门委员会如何充分履行职责也需要不断探索。教科文卫委员会要结合工作特点和本地经济社会事业发展的实践，依法履职，自觉探索，努力创新，确保工作中始终保持不竭动力。在监督主体上，既要确保集体行使职权，也要发挥好专门委员会委员、教科文卫方面人大代表个人履行职责的积极性，尤其是要发挥人大代表联系人民群众的桥梁纽带作用，在日常调研和监督工作中的专家作用。在监督手段上，既要坚持用好用足法定手段，又要在法定权限内不断创新监督形式。通过综合运用多种监督方式、抓好跟踪监督，不断提高监督实效。正确处理好依法促进与依法规范的关系，在促进的同时不断规范，在规范的过程中不断促进。监督政府和相关部门认真执行教科文卫方面的各项法律、法规。对社会影响大、群众反映强烈的问题加大监督力度，促进问题的解决。
三是强化调查研究,提高立法和监督的质量。调查研究是谋事之基、成事之道、履职之先。《监督法》颁布实施后，对专门委员会的职责进行了明确规定，调查研究成为委员会一项主要的工作职责。在推动构建和谐社会的过程中，委员会要把调查研究贯穿于全部工作的始终，围绕教科文卫事业改革与发展中事关社会稳定、事关经济发展、事关群众切身利益的重点、难点和热点问题，有计划，有组织，深入系统地开展调查研究，提出有情况、有分析、有建议对策的高质量的调研报告，为常委会听取和审议专项工作报告提供参考。
四、加强学习，不断提高服务构建和谐社会发展的能力
所谓工伤, 是职业性伤害的简称, 包括工作意外事故和职业病所导致的伤残与死亡。在工业社会中, 机器的使用和工业的发展, 一切生产领域和公务活动中普遍存在着突发性意外伤害事故和持续性职业病的可能, 现代人面临着频频发生的工伤事故和职业病危害的威胁。工伤事故既是劳动安全问题, 也是社会问题, 更是社会保险需要解决的基本问题之一, 所以需要建立工伤保险制度来补偿工伤受害者的各种损失。
所谓工伤保险, 是指向法定范围的劳动者补偿其因职业病或工伤而导致的全部直接经济损失, 由国家或企业单位对其生活给予一定物质补偿的保障制度 (包括医疗服务、生活保障、经济补偿、职业康复、供养亲属抚恤等) , 它是一种以雇员在就业活动中遭受的各种意外伤害和职业伤害为保障风险的社会制度。它包括因工伤亡所造成的个人直接经济损失和预防、治疗护理、康复和疗养的费用。
二、学术专著关于工伤保险的国际比较
从历史上看, 19世纪是西方机器生产与工伤事故并存的时代, 工伤事故一直是一个严重的社会问题, 煤矿是许多骇人听闻的不幸事件的场所和劳动者及其家属的伤心之地。为此, 西方国家也采取相关法律与措施来减少这一社会问题的危害性。从西方工伤保险制度产生与发展的历程来看, 工伤保险实际上是其产生最早的一项社会保险, 也是西方国家立法较为普遍、发展最为完善的一项制度。1884年德国颁布实施的《工伤事故保险法》, 成为世界上第一个实行工伤社会保险的国家, 是政府介入工伤赔偿行为的开始, 到20世纪初, 几乎所有西方工业化国家在劳动法规中都有关于职业伤害补偿方面的具体内容。工伤保险成为其社会保险中历史悠久、待遇优厚和普及最广泛的制度。
随着时间的推移, 工伤保险的范围不断扩大, 而且更加重视预防工作。从20世纪60年代起, 西方国家就把工伤保险的立足点放在预防上面, 通过法律、规章制度等强化预防工作, 强调把工伤保险与事故预防、职业康复相结合, 甚至把预防工作放在首位, 强调康复和重返工作岗位。到20世纪末, 工伤社会保险不仅从人道主义出发, 而且以保障公民人权为原则, 形成了包括工伤预防、经济补偿和职业康复三大环节在内的职业伤害社会保险体系。也就是说, 到目前为止, 西方国家早就形成了一套极为健全并且执行得很好的工伤保险制度, 无论从立法原则、具体内容与精神理念上还是执法力度、管理细节与技术措施上都有很多值得我们借鉴的有益之处。
在工伤保险立法上, 曾经长期存在有制度而没有法制的时代, 大量的行政性红头文件取代了法律法规。从工伤保险法规本身来说, 2003年4月7日颁布的《工伤保险条例》里面没有关于工伤事故与职业病预防的规定, 存在着制度漏洞。我们很多人还习惯上把“工伤”理解为工作中的人身伤害这种不规范、不准确的片面看法, 缺乏工伤保险方面的常识性知识。这些法规对当今涉及社会底层民众的生存威胁与生存危机问题避重就轻, 因为工伤不但是一种职业伤害, 而且还是一种负外部效应极强的社会风险和社会问题。回避现实生活中民众的生存问题, 从长远来看这种现象并不是学术界的福音。
三、学术论文关于工伤保险研究的国际比较
我国目前对国外工伤保险的情况介绍与研究, 从数量上看极为稀少, 从地域与国别分布上看, 涉及的国家与地区极为有限与集中, 主要限于欧美等极少数几个国家, 其中德国相对突出一些。对这几个国家以外的其他100多个国家工伤保险介绍完全是空白。与养老保险、医疗保险、失业保险关于国外情况的介绍与分析比较起来, 工伤保险的国外情况介绍与研究是最薄弱的、最落后、最为忽略的。这种极为落后的状况反映了对工伤保险在西方国家的发展史以及先进经验的极端漠视, 而且对于发达国家完善的工伤保险|社保之窗·社保论坛|SHEBAOLUNTAN
制度经验的漠视达到了令人难以置信的程度, 当今矿难频发及其引起的严重社会问题也许可以从这里窥见一些社会思想与文化矛盾根源。
从时间上看, 我国对工伤保险的探讨起步非常晚, 从实质上说, 是20世纪90年代才开始出现的, 并且有明显的时间分界点, 特别是2003年是工伤保险研究的一个突出分水岭, 即在2003年以前研究从文献数量上都非常稀少, 在2003年以后有较为显著的增加。从内容上看, 2003年以前在研究质量上处于极为低级的初始状态, 在研究范围上比较狭窄, 根本无系统性、整体性可言, 这种状况在2003年以后有比较明显的改观。从时间变化过程来看, 2003年以前变化不明显, 或者说简直没什么变化, 在2003年以后变化显著, 而且这种变化的趋势很可能还会延续下去。
从学位论文方面来看, 博士论文很少。在硕士论文方面, 在数量上几乎没什么差别, 数量都很少。从时间上看, 都是2003年以后的毕业学位论文, 说明这方面的研究时间非常晚。从内容上看, 关于工伤保险法律制度、赔偿等方面的内容稍多, 探讨的范围都很狭窄, 研究水平基本上处于较低层次, 缺乏系统性与理论深度。从专业分布角度看, 法学、社会保障专业稍多一点。在学校分布上, 都比较零散, 这方面研究没有非常突出的高校, 其中武汉大学、对外经济贸易大学稍多一点。这些都反映了我国工伤保险研究的落后状况。
从文献主要内容来看, 属于基础知识方面的内容占据的比例太大, 而研究性、理论性方面的内容太少。在这部分文献数量比较少的制度性、理论性研究方面, 没有像养老保险、医疗保险研究那样具体明显的不平衡性特点, 没有特别突出的方面, 即没有出现畸轻畸重的现象。对国外工伤保险情况的介绍与研究基本上是空白, 对于发达国家特别是对于他们注重工伤事故预防, 强调把工伤保险与事故预防、职业康复相结合等目前为我国极为缺失的方面介绍得极为不够。对于本国的工伤保险研究处于边缘化状态, 特别是对于事故受害者的权益维护、储备金问题、风险防范、意识培育等基础性、迫切性问题几乎没有述及, 不管这种现状是研究者的一种主观上的故意回避还是思想意识上的原初缺失, 这种现状与工伤事故成为当前中国日益严重的社会问题并且亟待解决的迫切要求极不相称, 远远落后于当今的社会现实, 更谈不上为工伤保险制度的发展提供先导性思想指导了。
四、今后需要重点研究的问题
关于工伤保险研究, 现在我们需要进一步思考的问题有很多, 其中有几点也许应该特别予以关注或强调:从历史对比来看, 在社会保障制度建立与发展的过程中, 为什么西方国家最早建立的是工伤保险制度, 而且是通过国家立法形式出现的, 并且是当今发展最为完善的社会保险制度, 而我国到目前为止还没有国家立法层次的工伤保险制度, 工伤保险的制度性与法制性建设长期迟滞最根本的阻碍因素是什么?中国工伤保险制度建立与完善的人性假设基础与政治哲学基础应该是什么?人权理论、宪政理论、新公共管理理论与工伤保险制度之间存在一种什么样的关系?如何实现它们之间关系的良性互动?为什么计划经济时代在职能上接近“全能政府”这种形式却没有专门性和独立性的工伤保险法规?对于当今的官员参股, 政府的责任与边界如何确定?当今我们提出政府改革和建立服务型政府, 那么在工伤保险制度的完善过程中政府实现服务型政府理念对于工伤保险来说应该从哪些方面进行改革以达到这种新的执政理念的实现?在具有可行性以及操作性层面上, 工伤保险应该加强哪些方面的制度性建设?《工伤保险条例》第15条中规定:“在工作时间和工作岗位, 突发疾病在48小时之内经抢救无效死亡的”视同工伤, 确立以48小时为界的理由是什么?在第50小时死亡者为什么就不能享受工伤保险?当前中国学界对西方工伤保险的介绍与研究基本上处于空白状态, 造成这种状态的根本原因是什么?当今学界对“国学”的热炒与对工伤保险的忽视, 是否有某些思想文化上的根源, 如果有, 那么其深层思想文化根源是什么?对于见义勇为而受伤和死亡者, 是否应该享受工伤保险?过劳死是否应该纳入工伤保险的范围, 其基本理由是什么?对于国外信息的引进, 在中国学界存在一个“资中筠困惑”, 这种困惑在当前工伤保险研究中特别突出, 在工伤保险制度建设与管理方面应该如何解除这种困惑?在一些发达国家, 临时工、钟点工、家庭教师和保姆都享受工伤保险, 在工伤保险的扩面问题上, 这些人员与兼职者是否也应该纳入中国工伤保险的范围?
对比国外对工伤保险方面的立法, 我国在此方面的研究确实有待加强, 希望我国的立法部门能够立足于我国的实际问题, 把工伤保险制度存在的问题逐步修正, 真正保护广大劳动者的合法权益。 (作者单位郑州金融学校) ■
关键词：商业保险；危险增加；通知义务
一、危险增加概念界定与类型
（一）程度要件
我国新修订的《保险法》只规定了“危险程度显著增加”，此种规定方式国内外大多数学者都比较认同，例如，德国学术界主流观点认为“非显著的危险增加，不予考虑”，日本学术界主流观点认为“危险明显变更或增加”，而何为危险程度显著增加我国《保险法》则未作出具体规定，有学者认为，凡是在合同中约定须通知的危险增加情形皆属于重要危险增加，纵使客观上不属于重要危险增加亦在其内，而有些学者则认为保险人还应负有证明所约情形是重要的危险增加情形才可以据此抗辩，笔者更认同后者观点，前者对保险人保护过多而对投保人保护明显不足。一般认为，一个谨慎的保险人在订立保险合同之时若遇到此种保险事故发生的概率时，将会增加保险费甚至不接受保险时，那么这种情况应当认定为危险程度显著增加，其中谨慎的保险人是指一般的保险人都能够具备的品质，是从具体保险人中归纳出来的抽象的保险人，例如，保险人对同一种汽车进行承包，将对家庭私用汽车和运输货物汽车规定不同的保险费率，一个谨慎的保险人都会认为家庭私用汽车的保险费率低于运输货物汽车的保险费率。
笔者认为，以上标准在实践之中具有可行性，我国《保险法》应该作出以上述标准来判定“危险程度显著增加”的法律规定。笔者认为，虽然谨慎的保险人这一概念非常抽象，但不宜规定一个固定标准，可采取由法律设定的专业机构作出相应鉴定的方式来认定，专业机构作出的文书的效力可以参照司法认定。
证明危险程度显著增加的证明责任应当由保险人承担，笔者认同此种观点，基于以下理由：首先，与保险公司有较高的业务水平及其专业性相比较，投保人、被保险人等由于不了解保险行业等原因而处于劣势地位；其次，主张是由保险人提出的，由保险人承担证明危险程度显著增加，符合谁主张谁举证的一般举证原则。
（二）时间要件
在时间要件上，危险增加的事实应该发生在保险人承担保险责任期间，如果发生在保险合同签订之前，那么保险人对于保险事故发生的概率在签订时一般已经了解，即使不了解，也可归责于投保人未履行告知义务，运用未履行告知义务应承担的法律后果加以解决，不属于危险增加通知义务制度的适用范围。
（三）持续性
在持续性要件上，学者们普遍认为危险增加事实应该存在一段时间，笔者认为，存续时间的长短，应该以是否导致危险程度显著增加为前提，例如，某人向保险公司投保，由保险公司承担汽车发生交通事故造成的损失，投保车辆的核定载重量为10吨，其却故意违反行政法规的强制性规定，严重超载至48吨，汽车始终未行驶时，由于根本不会导致交通事故发生，因此，无论汽车载着货物多长时间，均不应该认定为危险显著增加，不符合持续性要件；当装载后行驶时，交通事故发生的危险性显著增加，因此，应该认定为符合持续性要件。
（四）不可预见性
危险增加的事实必须是保险人在订立合同是不可预见的，如果可以预见，那么保险人在订立保险合同之初考虑采用何种费率时已经将该情况考虑在内，如果未考虑在内但若保险人订立合同时知道该事实，也不应该适用危险增加通知义务制度，基于以下理由：随着保险业快速发展，保险公司之间的业务竞争日益激烈，保险公司为了获得更多的利益，通常采取引诱投保人将与保险事故有关的事实加以隐瞒，当保险事故发生时，保险人则利用投保人未履行告知义务或者危险增加通知义务制度加以免责，为了防止此类情况发生，对于保险人订立合同时知道的事实应该不适用告知义务或者危险增加通知义务制度，否则，有保护恶意第三人之嫌并且违反禁反言原则。
（五）存在因果关系
发生的事实必须是能够导致保险事故发生可能的危险增加，亦即必须存在因果关系，例如，保险公司承保火灾险，如果投保人、被保险人随意挖深地基，导致房屋可能会倒塌，此案例中由于保险人不对房屋倒塌承保并且挖深地与基房屋发生火灾之间无因果关系，因此，对于该情况，危险增加通知义务人不必履行通知义务。
在此，需要指出的是，在特定情形下，虽然保险事故的发生与某事项之间不具有因果关系，但是属于保险人明确表示拒绝承保的范围时，笔者认为也履行通知义务，此种情况应该作为危险增加通知义务的一个例外。
以上要件足以概括危险增加的构成要件，对于分析是否为危险增加至关重要，有学者还提出了重要性要件，笔者认为重要性要件可以归入上述程度要件之中，没有必要另行规定。另外，有学者提出一些事实虽然构成要件符合危险增加构成要件，但是也不应该归为危险增加，例如：为了排除或者减轻保险事故发生所造成的损害而导致危险增加的；履行道德义务所造成的危险增加免于通知义务；保险人知道或者应当知道的危险增加等等。
二、保险法中危险增加通知义务的履行
（一）危险增加通知义务履行主体
就当前我国《保险法》的规定而言，我国《保险法》仅规定了被保险人为危险增加通知义务的履行主体，这主要考虑到被保险人与保险标的关系密切，被保险人往往最了解保险标的状况，将被保险人列为危险增加通知义务人也是国内外大多数学者赞同的，但对于投保人、受益人等，我国保险法未将其列为履行主体，国外立法以及学者观点也存在诸多分歧。
nlc202309040630
通过借鉴国内外学者的观点，笔者提出如下意见：
首先，是否将投保人列为履行主体。笔者认为，应当将投保人列为履行主体，基于如下理由：投保人作为保险合同的相对人，基于合同相对性原理，其履行危险增加的通知义务理所当然，不存在对其附加义务而并无法理上依据之嫌。将投保人纳为履行主体也为国内外大多数学者所接受。
其次，是否将受益人列为履行主体。国内外学者大多数认为，不应将受益人列为履行主体，他们所持的观点是：双方当事人不得为第三人设立义务，但笔者认为，应当区分情况加以分析，当危险增加的事实是由于可归责于受益人的原因导致时，例如，受益人将危险品放在保险公司承保的建筑物里，这将增加建筑物发生火灾的几率，此时，应当使受益人承担危险增加通知义务，否则，有保护恶意第三人之嫌，并且可能会引发受益人的道德危机；但是当危险增加的事实是不可归责于受益人的原因导致时，此时不应该使受益人承担危险增加通知义务。
第三，是否将保险经纪人列为履行主体。国内外学者绝大多数主张，保险经纪人只在订立保险合同之初发挥作用，在合同订立后将不再承担任何责任，此说有理，但是笔者认为，在保险经纪人与投保人双方约定由保险经纪人承担危险增加通知义务的情况下，保险经纪人也应该承担通知义务，当然，由于保险经纪人与投保人之间是代理与被代理的关系，所以保险经纪人未履行通知义务的法律后果应该仍然由投保人承担，至于保险经纪人与投保人之间的纠纷则另案解决。
基于以上分析，我国保险法应该将投保人也纳入履行主体之中，并且应当将受益人和保险经纪人分不同情况作出相应规定。
（二）危险增加通知义务履行时间
对于何时履行危险增加通知义务，我国同大多数国家的立法存在相似之处，用“及时”“尽快”以及“立刻马上”等词语模糊表达履行时间，不同人对于这些词语的理解不同，此种规定不利于当事人在实践过程中对其应用和把握，并且我国《保险法》没有根据不同的情况规定不同的履行时间，这些缺陷与不足在实践应用中逐渐凸显出来。在比较和借鉴国内外学者的观点，结合我国保险实情，笔者提出以下改善观点：
为了方便保险人和投保人、被保险人实践应用，法律应该尽量作出相应时间规定，但是，要兼顾具体案情，分层次规定出不同的履行时间，笔者认为，对于由投保人、被保险人一方的行为造成时，应该借鉴台湾保险法的规定，于行为作出之前通知保险人；对于并非由投保人、被保险人的行为造成时，于行为后根据法律规定时间通知保险人，具体时间应该区分财产保险和人身保险加以规定。对于财产保险可以以如下方法予以规定，例如，对于可能造成非常重大财产损失时，应该规定很短的履行通知义务时间；对于可能造成重大财产损失时，应该规定较短的履行时间；对于其他情况再规定一个时间。至于多少金额是属于非常重大财产损失、重大财产损失，笔者认为可以借鉴刑法的相关规定。而对于人身保险，应该根据危险增加事实导致保险事故发生的影响程度作出相应的时间规定，影响程度很大的规定很短的通知时间；对影响程度大的，规定一个较短的履行时间；对于一般影响的再规定一个时间。当然，在以上规定的基础上，还应该考虑到人的主观恶性，区分故意和重大过失而使他们适用不同的履行时间，笔者认为，具体履行时间可以由法官在以上规定的履行时间范围内自由裁量。
（三）危险增加通知义务履行方式
我国《保险法》对履行方式未作规定，笔者认为，无需对履行方式作特殊要求，首先，保险合同不同于行政合同，行政合同由于合同双方在法律上就处于不平等地位，因此行政合同强调履行方式以突出其正式性，而保险合同的双方当事人保险人与投保人、被保险人等在法律上是平等的主体，双方之间的履行方式只要他们达成协议即可，法律无需对双方的履行方式进行干预。其次，他国法律对履行方式作特殊规定，是出于对投保人一方权益保护的需要，方便投保人举出证据，但是也应该赋予以其他方式履行通知义务与以书面等方式履行通知义务相同的法律效果。
三、危险增加通知义务的法律效果
（一）关于各国危险增加通知义务法律效果立法的分析
履行危险增加通知义务后，对于保险人以及投保人、被保险人、受益人产生何等法律效果，我国《保险法》认为，在义务人将危险增加的事项通知保险人之后，保险人可综合考虑危险的具体增加程度，从而选择是增加保险费以继续承保还是解除保险合同。这种观点确有可取之处，但是存在以下缺陷：首先，保险合同继续有效成立抑或解除的权利完全由保险人决定，投保人处于被动状态，给予了保险人过高的保护而对投保人、被保险人以及受益人则保护不够。其次，由于对保险人解除权行使以及请求投保人增加保险费权利的行使时间未作限制，这为恶意保险人推卸承担保险责任提供了法律依据，例如，保险人在接受投保人、被保险人危险增加的通知后，长时间不行使解除权和要求增加保险费的权利，当保险事故发生时保险人则行使解除权以推脱保险责任，对投保人、被保险人的保护不周，甚至有保护恶意保险人之嫌；第三，对保险人行使解除权和请求投保人增加保险费的权利行使未作顺序规定，导致即使投保人愿意增加保险费也因保险人行使解除权致使保险合同无效。
（二）危险增加通知义务法律效果的立法意见
笔者认为，危险增加通知义务法律效果的立法应该立足于以下几点：首先，尽量维持保险合同的法律效果，只有确实无法维持保险合同继续存在的情况下，保险人才可以行使终止权；其次，结合投保人、被保险人等的主观过错情况，使他们在不同情况下承担不同的法律后果；第三，限制保险人和投保人权利的行使期限，防止保险合同效力长期处于不确定的状态。
根据以上分析，笔者提出以下立法意见：
主观危险增加的情形下，如果投保人、被保险人等故意造成危险增加，则法律应当规定保险合同自动失效，但是保险人仍然同意承保的除外；如果投保人、被保险人等重大过失造成危险增加，则法律应当规定投保人在一定期限内向保险人补充缴纳保险费，超过法定期间未缴纳时，保险人可以行使终止权，终止权自到达投保人时产生法律效力并且不退还保险费；如果投保人、被保险人等由于一般过失造成危险增加，则法律应当规定投保人在一定期间内向保险人补充缴纳保险费，超过法定期间未缴纳时，保险人可以行使终止权，但是在扣除自保险合同订立时到终止时应缴的保险费后，将剩余的保险费返还给投保人，并且保险人行使终止权自到达投保人之日起一个月后发生效力。
客观危险增加的情形下，由于客观危险增加是由不能归责于投保人一方的原因造成的，并且应该考虑到投保人、被保险人明知危险增加而没有及时履行危险增加通知义务和由于应知而未知危险增加从而没有及时履行危险增加通知義务等情形存在的差别，前种情形显然更应该责罚，因此，在投保人明知危险增加而不及时履行的情况下，法律应该规定，投保人应该在一定期限内向保险人补充缴纳保险费，超过法定期间未缴纳时，保险人可以行使终止权并且不返还保险费，并且，保险人终止合同的意思到达投保人时发生法律效力；在其他情形下，法律应当规定，投保人可以在一定期限内向保险人补充缴纳保险费，超过法定期限未缴纳时，保险人可以行使终止权，但是在扣除自保险合同成立到保险合同终止时应扣除的保险费后，将剩余的保险费返还给投保人，并且，保险人终止合同的意思到达投保人一个月后才能发生法律效力。
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