中国城市社区治理模式

中国城市社区治理模式（精选8篇）

中国城市社区治理模式 篇1

作者：何海兵 文章来源：转载 点击数：

治理是研究社会关系的新理念，强调通过合作、协商的方式实施对公共事务的管理，弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。我国自改革开放以来，尤其是建立社会主义市场经济体制之后，“单位人”逐渐转变为“社会人”，社会中出现了自由流动的资源和自由活动的空间，一批社会中介组织、民间团体应运而生，导致原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵。将治理理论应用于我国城市基层社会的重构具有十分重要的理论和现实意义。本文探讨了社区治理的概念、内涵和特征，介绍了我国社区建设中出现的三种典型的治理模式，分析了它们的共同特征、各自特色、存在的问题和困难，并提出了我国社区治理的最终方向和阶段性过程目标。

“治理”一词自20世纪90年代以来在全世界政治、经济及社会领域得到了广泛的运用，主要目的是为了弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。在最具权威的全球治理委员会的研究报告中，指出治理是各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[1]。与此巧合的是，我国在20世纪90年代启动了社区建设的步伐，主要的背景是在经济体制转轨的过程中，政府不能再象计划经济体制下完全靠行政权力垄断所有的资源，社会上已经出现了大量的自由流动资源和自由活动空间[2]，个人从单位体制中解放了出来，而原有的主要管理“社会闲散人员”的街道和居委会体制在新形势、新问题面前出现了很多不适应症状，与此同时，社区中也逐渐产生了一些社会中介组织、民间团体等，居民也越来越重视自己所居住的社区，开始参与一些社区公共事务。将“治理”概念应用于社区建设的过程中，对我国社区的长远发展来说具有十分重要的理论和现实意义。

一、社区治理的基本理念

社区是指一定数量居民组成的地域性的生活共同体。社区治理就是指在一定的地域范围内由政府与社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。与我国过去的基层社会管理相比，社区治理的特征在于：

1、就主体而言，由单一化转变为多元化。我国过去在对基层社会的管理中，管理主体单一化，只能是政府。而在社区治理中，主体的多元化是必然要求，除了国家（政府）主体之外，还有居民、社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位等。因此，社区的公共事务需要多元主体的参与和决策，政府与社区之间要形成积极而有成效的合作信任关系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程）[3]为目标，达至社区公共利益的最大化。

2、就过程而言，从强调行政控制到强调居民参与。我国过去的基层社会管理，不论是单位体制，还是街居体制，行政功能都非常突出，命令式的上下级科层色彩浓厚。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。而社区治理则强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。居民不再依附于单位或街居组织，更不受它们的庇护，而是彼此形成平等互惠的关系。

3、就结构而言，由垂直科层结构转变为横向网络互动结构。我国过去的街居体制结构是从上级政府到街道办事处到居委会再到居民，单位体制结构是从上级单位到下级单位再到居民，只有垂直的关系，没有横向的联系。而在社区治理结构中，社区主体多元化，街道与居委会之间、居民与政府之间的关系由单向运行转变为双向互动；大量社区中介组织的培育和发展，在居民和政府之间又是一道沟通和联系的桥梁，从而

374 更新时间：2007-8-24 将社区中行政力量、自治力量和社会力量构筑成横向的网状结构 [4]。

二、社区治理的实践模式

自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的城市社区治理模式，本文重点介绍上海模式、沈阳模式和江汉模式的主要特征。

1、上海模式。上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。具体而言：

（1）社区管理领导系统：由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府，三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。随着权力的下放，街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道办成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”。与此同时，为了有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。

（2）社区管理执行系统：由四个工作委员会构成。上海模式在街道内设定了四个委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。其具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作。社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。财政经济管理委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。

（3）社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。[5]

2、沈阳模式。从1998年下半年起，沈阳市在和平、沈河两区试点的基础上，开始在全市展开社区体制改革，重新调整了社区规模，理顺了条块关系，构建了新的社区管理组织体系和运行机制，形成了颇具特色的沈阳模式，在全国产生了广泛的影响。其采取的主要措施是：

（1）明确社区定位。沈阳将社区定位在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上。由于原有的居委会规模过小，资源匮乏，如将社区定位在居委会则不利于社区功能的发挥。街道办事处是政府的派出机关，在街道层面上组建社区，则又影响社区的自治性质。因此，将社区确定在街道与居委会之间的层面上，可以避免两方面的弊端，而有利于社区资源的利用与功能的发挥。

（2）合理划分社区。沈阳市将社区主要分为四种类型：一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”；三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是根据区的不同功能特点以高科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划分的“功能型社区”。

（3）建立新型的社区组织体系。这个组织体系由决策层、执行层、议事层和领导层构成。“决策层”为社区成员代表大会，由社区居民和社区单位代表组成，定期讨论决定社区重大事项。“执行层”为社区（管理）委员会，它与规模调整后的居委会实行一套班子、两块牌子，由招选人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成，对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能是教育、服务、管理和监督。“议事层”为社区协商议事委员会，由社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等组成，在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，有权对社区管理委员会的工作进行监督。“领导层”为社区党组织，即根据党章规定，设立社区党委、总支和支部。

沈阳模式体现了“社区自治、议行分离”的原则，符合现代社会民主政治的发展方向，对社区的发展具有十分重要的意义。[6]

3、江汉模式。这是指武汉市江汉区社区制实践的经验。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会（与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构），并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。它的主要做法有：

（1）理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。明确居委会与街道办事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务；而居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。

（2）政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。区街政府部门要做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。

（3）权随责走，费随事转。包括两种情况：一是区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；二是区街政府部门做不好也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。

（4）责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任„踢皮球‟”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。

通过这些措施，江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。[7]

三、社区治理的比较分析

上述三种社区治理模式是在我国社区建设中涌现出的典型经验总结，既有共同特征，又各具特色，但与社区治理的基本理念相比，还存在诸多问题和不足之处。要实现社区治理的理想目标，还需要做很多的基础性工作，并且这一过程是长期的。

1、共同特征

（1）历史背景相同。如前文所述，在我国经济体制转轨的过程中，城市社会管理出现了复杂、多样的变化，如“单位人”逐渐转变为“社会人”；城市的老龄化趋势加剧，老龄人口越来越多；外来人口大量涌入城市；与此同时，多种所有制经济的发展导致大量新型社会组织的产生，如个体经济、私营经济、民办非企业、各类社会中介组织等，形成了众多的社会阶层，这些个体户、私营企业主、自由职业者等人士一开始就属于无单位归属者，等等。面对这些新情况新问题，我国原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵，因而迫切需要新的城市社会管理体制来适应社会主义市场经济体制的要求。正是在这种形势下，我国各地开展了社区管理运动，探索新型的社区治理模式。

（2）制度设计类似。在社区治理制度设计中，各城市都在社区定位、组织结构、职权划分、运行机制等方面作了具体规定，虽然在细节方面存在差异，但在指导思想上都遵循有利于社区建设，有利于社区基层民主政治发展的原则。即使行政色彩浓厚的上海模式，也在居委会层面成立了居民代表大会，开展了居委会直选活动，并建立了“三会一公约”制度，即社区矛盾协调会、听证会、评议会和居民公约，这些措施都扩大了基层民主，有利于群众自治，有利于社区的发展。

（3）动力机制趋同。在理论上，社区治理来源于两种力量的推动，一是社区自身力量，社区居民、社区自治组织和非政府组织等共同参与社区事务的治理，实现利益的需求，这是社区建设的主要力量；二是政府的外部推动，政府利用自身掌握的资源，在社区居民的参与下，共同推动社区发展。但在我国社区建设的实践中，制度变迁是政府主导的结果。新型的社区治理模式，是政府在新的形势面前主动推动的产物。由于政府部门仍旧掌握着众多的资源，城市社区建设目前还脱离不了政府的指导和支持，社区治理还主要靠政府的外力推动。

2、各自特色

上海模式的特色是把社区建设与“两极政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，强化了街道办事处的权力、地位和作用，并将社区定位于街道，形成“街道社区”，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量，通过街居联动发展社区的各项事业，因此上海的社区治理模式是属于行政主导型的。由于政府的强势推动，近几年上海的社区建设日新月异，社区服务、社区环境、社区文化等方面取得了突飞猛进的发展，涌现出一批文明社区和文明小区。上海的经验还被北京、天津、南京和杭州等城市借鉴采用。

沈阳模式的最大特点是社区组织体系的建设，按照类似于国家政权机构的设置，创造性地构造社区决策层（社区成员代表大会）、执行层（社区委员会）、议事监督层（社区协商议事委员会），从而形成“议行分离、相互制约”的运行互动机制。单从组织结构来说，沈阳模式属于自治型，因而在全国产生了很大的影响，除了辽宁省内其它城市外，武汉、海口、西安、哈尔滨、合肥等地都学习借鉴沈阳经验。但是，在没有外在环境和内在条件保障的情况下，好的制度并不一定能够得到好的实施，沈阳模式在实际运行过程中容易出现偏离现象，即“穿新鞋，走老路”，这也正是很多学者和政府官员担忧的地方。

江汉模式是在沈阳模式基础上的新发展，以主动转变政府职能为核心特征，在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念，不仅重构了社区微观组织体系及运行机制，而且转变了区、街政府部门的职能和行政运行机制，试图建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制，形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式，并在制度变迁上选择渐进式的道路，即将社区建设规划为三个阶段：近期新型社区培育阶段、中期现代社区发展阶段和远期社区自治完善阶段。江汉模式属于合作型的社区治理模式，而当前我国大部分城市的社区建设都处于从行政主导型到合作型转变的时期[8]。

3、存在的问题和困难

（1）政府常常越位、错位、缺位，仍处理不好政府与社区的关系。由于目前政府在我国社区建设中占据主导地位，又没有有效的制约机制，再加上传统习惯因素，政府还没有理顺自己在社区治理中的角色，导致不该管的事务管了，该管的事务没管或没管好，出现越位、错位、缺位的现象。有学者指出沈阳模式在目前阶段还存在政府“越位”、“缺位”问题，如“以政代社”；自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府身上的附属单位或下属单位；大多数基层政府及其官员尚不懂得或不习惯或不善于对社区自治性组织进行政策上的指导；对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门社会组织的培育还不到位等[9]。在上海模式中，街道办事处以前的下派任务继续要居委会承担，“上面千条线，下面一根针”的局面没有改观，并将居委会主任作为事业单位编制并公开招聘非本社区的人员来担任，社区的行政性负担很重。在江汉模式中，政府职能部门在社区设立办事机构和人员，直接侵占了社区的办公空间和财政空间。

（2）居民社区参与不足，社区意识不强。居民社区参与是社区发展的动力之所在，但是在全国城市社区建设中普遍存在居民参与程度低的状况，以上所介绍的三种典型的社区模式也不例外。上海社科院社会调查中心2000年6月的一次大型调查结果显示，只有25%的居民表

示“乐于参加”或“愿意经常参加”社区内各种活动或事务。而且分布不均匀，从年龄层次看，参与社区活动的主要人员是一老一少，“老”是指离退休人员，“少”是指中小学生。据统计，参与社区活动的人员中将近70%的人是离退休人员，中小学生占了10%左右，中青年仅占 20%，而且如果没有单位强制性组织参与，中青年的比例将会更低；从收入、文化程度来看，居民收入、文化程度越高，社区参与率越低[10]。由于社区建设的时间不长，居民还没有摆脱单位体制的影响，只把社区当成居所，没有很强的归属感和认同感。社区意识不强，导致社区建设的动力支持不够。

（3）社区自治组织和中介组织比较虚弱，社区的公共资源难以整合。目前在社区中，只有政府组织和居委会组织比较成熟，由于政府组织的过于强大，导致居委会群众性自治组织的地位被虚化。居委会过分依赖于街道办事处等政府组织，使得其自治功能得不到实现，不能真正体现居民的主体意识和参与意识，因而也就很难赢得居民的认同，社区的公共资源也就得不到有效的整合。而社区中的其他社会中介组织则缺乏足够的资源和权威，它们还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务。前面所述的三种模式都没有体现对社区中介组织的重视，而社区中介组织的发展，对较好地满足居民需要，充分发掘和利用社区资源，建立社区民主自治等方面起着重要作用。

4、未来的方向和目标

（1）总目标：虽然实现社区自治还存在很多困难和问题，但社区自治应是我国社区建设坚持的最终方向，因为社区自治的意义不仅仅在于城市基层社会的管理，它还具有十分重要的政治功能，关系到党的社会基础，关系到政府权威的基层来源，关系到人民生活水平的提高，关系到全面小康社会的实现。当然，社区自治需要得到我国宏观政治体制的支持。随着我国政治体制改革的深入，随着公共领域的形成，制约社区自治的因素会逐渐消失。因此，社区治理的未来方向是向自治型模式过渡。

（2）过程目标：在实现社区自治的路径上，选择渐进式的道路是比较合适的，而在这一长期过程中，需要重视几项基础性的工作。

其一，进一步完善社区治理结构，理顺社区中政府、市场、社会的关系。目前，各社区的制度设计操作性强、理论性弱，机构设置并没有明确的法律依据，未来的发展方向也比较含糊。因此，要进一步改革和完善各社区的管理体制，使社区的治理结构从单一的垂直结构向网状的水平结构转变，使社区中政府、市场和社会三大版块形成真正合作的互动关系[11]。

其二，提升居民社区意识，培养社区自治能力。社区建设要不断地增强居民的社区归属感和认同感，扩大居民参与的范围和程度，要重视社区功能的开发，发展社区服务，塑造社区文化，满足居民的各种需求。社区居委会要逐步提高自身的能力，能够代表居民的切身利益，减少对行政系统的依赖，赢得居民的支持和合作，共同促进社区的发展。

中国城市社区治理模式 篇2

1 社区治理的现状及存在的问题

1.1 观念滞后, 使社区治理难以得到广泛的支持

从管理层面看, 一些街道干部和居委会干部对社区的认识有“误区”, 把街道等同于社区, 认为街道就是社区, 社区就是街道, 不能准确区分街道作为政府派出机构的行政职能和社区作为社会基层的整合功能, 从而在社区治理工作中出现错位和越位的现象。从群众基础看, 由于受传统生活方式习惯的影响, 使一部分群众对社区治理的要求还不能充分认识, 对社区治理工作不理解、不支持、不参与、不配合, 使社区工作出现管理难的现象。

1.2 社区经费短缺, 社区治理缺乏必要的财力支撑

从民政等相关部门的调查资料看, 经费不足是当前困扰社区建设和发展的重要因素, 从收费到财政拨款的制度不完善, 社区的管理部门还存在经费截流的现象。由于经费不足, 多数社区居委会依靠创收弥补资金缺口, 致使许多居委会将办公及活动房用于经营出租, 严重影响了社区的发展。同时, 在经费不足的情况下, 社区工作人员工资低、待遇低, 影响了社区工作人员积极性, 使社区出现了“社区治理工作与日俱增, 样样事务都要管, 件件小事都要抓, 但事与愿违, 普遍心有余而力不足”的现象。

1.3 管理体制欠完善, 运行机制不协调

(1) 街道机构、专业管理机构、社会产业组织、居民自治组织等各自的功能、地位和作用在体制上还没有真正完善, 街道机构发挥社区综合协调管理功能缺乏具体的对象和基础。

(2) 由于目前确实存在的政出多门, 遇到问题相互推诿的现象, 使社区治理体制不顺, 界定不清, 有些部门兼有管理服务、执法监督、具体作业等多项职能, 有些部门受利益趋动, 对无效益的问题该管而不管, 对有效益的问题不该管而争着管, 多主体最终导致无主体, 使社区治理的具体任务无法真正落到实处。

1.4 管理队伍不健全, 协调能力差

社区工作者队伍整体素质的高低, 直接关系到社区建设的水平和质量。近几年伴随着社区建设的开展, 各地通过采取原居委会干部留下一部分, 区、街道干部下派一部分, 在社区居民、军队转业干部、下岗职工、大学毕业生中选聘一部分的方法, 扩大了社区工作者的选择范围, 从而使社区工作者的政治、文化素质、工作能力和年龄等方面与以前的居委会干部相比有了一定程度的提高。但是距离社区居民委员会作为群众性自治组织, 发挥实行自我管理、自我教育、自我服务功能的要求来看, 社区工作者队伍整体素质偏低, 影响了社区建设的进一步发展。

2 加强城市社区治理的对策

2.1 坚持属地管理, 加强对社区治理的领导

条块管理即属地管理, 是以居委会、街道办事处为主的基本辖区管理, 是综合管理居民社区的基础。加强居委会, 特别是街道办事处在社区治理中的主角地位, 是社区治理的基石。街道办事处作为政府派出机构, 居委会作为社区的长期管理者, 熟悉情况, 管理经验丰富, 是社区各项管理工作的基础。

当前社区治理体制与新时期居民社区治理的要求有相当大的差距, 改革势在必行。一是要对现有的居委会实行重组, 将目前的两三个居委会合并为一个“大居委会”, 精简人员, 提高待遇, 扩大管理范围, 放大其功能, 调动居委会工作人员的积极性。二是对居委会、物业管理、社区服务实行“三位一体”, 这样有利于实行规模管理;有利于社区整体规划和建设;有利于增强街道、居委会的监督和检查;有利于完善街道、居委会的服务功能, 把社区人口就业、入学、入托、养老、物业管理、社区服务体系纳入社区治理, 既减轻社区治理给政府带来的经济负担, 又方便群众, 增加收入。通过改革, 巩固其主角地位, 使社区治理走上以业养业的良性循环轨道。

2.2 提前介入, 超前管理

城市居民新小区的规划应当纳入城市管理的范畴, 各新小区建成后必须成立业主委员会。在小区规划实施前, 建设单位须向新建小区的属地政府申报, 并建立正常的申报制度, 由属地政府指定有关部门参与对小区建设的住宅楼房、基础设施公用设施按规划设计要求进行监督检查, 并提出相应的意见和建议, 供规划等部门参考, 使小区规划更加完善。小区建设方案经规划部门批准后, 工程建设单位要按属地管理的原则, 与属地政府指定的小区管理部门签订责任合同, 明确交接标准、时间、要求等, 严格按照责任合同来建设小区的各项基础配套设施。属地政府也应尽快完成新建小区管理机构的建立和管理人员的配备, 联系有关服务业务, 提前介入, 超前管理。

2.3 探索建立新的财政机制, 提供资金保证

(1) 完善财政投入体制。具体可从以下几个方面进行完善和调整: (1) 各级政府建立社区建设专项资金, 列入当年财政预算, 并根据经济增长比例逐步增加; (2) 实行税收增量比例返还制度。即以街道为单位, 以目前提供的税收为基数, 按每年新增税收的一定比例由市、区财政返还给街道办事处专项用于社区建设。 (3) 将绿化、环卫、治安、人口普查等条条部门的专项收费或工作量较大的临时性突击任务, 一律实行“费随事转”, 以减轻社居委负担。

(2) 建立社会多元投入机制。在发挥政府主渠道的同时, 制定优惠政策, 积极鼓励社会力量参与社区建设, 建立政府主导、财政投入、驻区单位支持、社会赞助的多渠道的社区建设投入保障机制。可采取社区内单位、门店、住户各出一点的办法, 多渠道筹集资金, 抓好社区建设。对那些可以用于经营开发的基础设施, 在政策允许的条件下, 可以按照“谁投资, 谁负责, 谁受益”的原则, 吸纳社会资金, 允许国外、国内各类机构和个人投资建设、经营社区基础设施, 进一步盘活城市公共无形资产。

2.4 加强社区干部队伍建设, 以适应社区建设新形势的迫切需要

(1) 加强对社区治理人员的多方位的培训。面对社区建设的许多新情况、新问题, 各地还要重视加强对社区治理干部的政治、业务培训, 引导他们解放思想, 更新观念, 不断学习新知识, 接受新事务, 创造性地开展工作, 在建设社会主义新型城市社区的实践中创出新的路子、新的经验。

(2) 改善社区治理人员的结构, 提高社区工作者队伍职业化、专业化水平。可采取面向社会公开选聘、民主选举、竞争上岗等办法, 注重从大中专毕业生和下岗失业人员中选用优秀人才, 加强社区工作。

参考文献

[1]田宇.论我国城市社区治理模式.江淮社会工作协会, 2005, 11.

[2]张波.市政管理学基础[M].中国人事出版社, 2004, 7.

中国城市社区治理模式 篇3

关键词：社区 社区自治 社区共治

中图分类号：F292

文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2007)11-069-02

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国逐步改变了计划经济体制 下的社会管理和调控模式，实现了政府、市场和社会功能的分化。在20世纪90年代初期 ，我国开始了社区建设的历程，城市社区建设已经成为我国城市政治和社会生活中的主题之 一。目前，理论界也在加强对这个问题的研究，取得了不少理论成果，从西方引进的社区自 治的理念占据了统治地位。但是，西方的社区自治是在其特殊的经济、政治和文化背景下产 生发展起来的，与我国的情况有着很大的不同。为此，本文拟对社区自治进行反思，试图从 理论和实践上构建适应我国国情的城市社区治理的模式。

一、社区自治：理想与现实基础的差距

1.社区自治的内涵。社区治理是指在一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社 区公共事务的活 动。当今理论界较为流行的社区自治是社区治理理念的延伸和发展，其理论基础是西方的治 理理论。社区自治是社区居民通过一定的组织形式依法享有的自主管理社区事务的权利与义 务及其实际运作过程。它以提高社区居民生活质量和提高整个社会文明程度为目的，以社区 成员的自我教育、自我约束为手段，通过社会各方参与实现政府依法监督与指导，是实现居 民自主管理和自我服务的一种行为。实现社区自治，必须具备一定的条件。

2.实现社区自治的基本条件及我国的现状。

(1)完善的非政府、非营利组织。治理理论认为，在许多社会领域，存在市场与政府同时失 败的情况，因此，应该将第三只 手——非营利组织引入公共管理之中。该理论的一个重要理论预设就是有发育较为成熟的非 营利组织的存在，这是治理理论得以产生、发展并应用于公共管理实践的一个必不可少的社 会条件。社区自治的产生和发展更是如此。美国的社区是典型的自治型社区，各种非政府、 非营利组织遍布全国。如房主协会、社区基金会、社区学院、合作社、共同利益社区和共同 所有者理事会等。根据美国社区研究所的数据，现在美国大约有4700万人居住在社区协会内 ，而且社区协会的数量还以每年8000到1.1万个的速度增加。发育成熟和完善的非政府 组织成为美国社区自治的基础。

反观我国的现状，政府、非营利组织还处于萌芽状态，不仅数量少，形式单一，而且还 带有浓厚的“准政府”的色彩。目前我国社区中广泛存在非政府中介组织只有物业公 司 等少数类型。非政府、非营利的中介组织的缺失是制约我国城市社区自治发展的重要因素。

(2)健全的法律体系。社区自治是在西方国家完善的市场经济条件下发展起来的，西方国家 在社区自治组织、 非营利组织等方面建立的完备的法律制度体系，对各种利益相关者的行为进行了明确的规范 和界定，确保了社区自治有法可依、能够顺利运行。美国既有邻里噪音整治法、家庭宠物限 养法、社区泊车管制法等解决社区邻里纠纷的“皮毛法律”，也有联邦税法、州的法律来规 范非政府组织的行为。而我国专门的法律不健全，缺乏有效规范。与城市社区有关的法律有 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《街道办事处组织条例》，这两部法律与法规 是远远 不够的。社区中介组织、社区居民的选举、社区管理、社区组织与区街政府的关系等方面的 法规极为欠缺。

(3)自治意识和自治能力。从社区自治的理念看，其本质精神渗透着社群主义和自由主 义的溶合。社群主义 的 前提是发达的个人主义和自由主义。马克思说人是社会关系的产物，同时指出共产主义社会 是自 由人联合体。只有同时强调两者，才能达到社会关系的平衡与和谐。中国传统文化中 所 谓集体主义与其说是注重公共利益，不如说是建立在家庭关系上的家庭利己主义，这种文化 造成中国人对公共事务的冷漠，或者说“缺乏公共精神”。我国社区居民参与还处于“弱参 与”阶段：虽然社区居民参与的空间已有所扩大，但仍十分有限，涉及的面不够广；虽然社 区居民的参与意识已开始觉醒，但还十分薄弱，参与人员的数量有限结构不甚合理，自主性 差；虽然社区居民参与活动有所展开，但参与的实效性差，社会效益低，往往形式大于内容 ；参与机制尚未建立和健全起来；虽然有些社区的居民参与发展很快，但整体发展极不平衡 ，有不少社区的居民参与几乎为零。总之，我国城市社区的民主意识和自治能力与社区自治工作所要达到的要求相比还有很大的差距。

综上所述，我国目前尚不具备实行社区自治的基本条件，如果强行推进社区自治必将引 发一系列的问题。因此，我们必须探索适合现阶段我国国情的城市社区治理模式。

二、社区共治：理想与现实的调和

1.社区共治的内涵。

社区共治是指政府、社区组织、其他非营利组织、社区单位、居民，合作供给社区公共 产品，优化社区秩序，推进社区持续发展的过程。社区共治既不同于我国传统的由政府主管 的社区管理体制，也不同于社区自治。首先，社区自治下社区不再完全依附于政府，政府与 社区只是指导和监督的关系；其次，社区自治下的治理主体由单一主体（政府）转变为多元 主体（政府、社区组织、其他非营利组织、社区单位、居民）；第三，社区自治下的治理过 程由行政控制转向共商、共议、共决的民主协商；第四，社区自治下的治理组织体系由垂直 科层结构转变为横向网络结构。

2.城市社区共治的背景。中国城市社区建设的目标是政府与社区共治，即双向互动、并相 互制衡的模式，这是由中国历史传统和社会转型时期的特殊要求所决定的，是特定的发展模 式。古往今来的政府都要实行对城市基层的行政管理，但同时依靠社区实行自我管理。也就 是说，任何政府都不是万能的，不可能完全代替社区进行全方位的行政管理来达到目的。所 以，任何时期、任何地方都需要政府和社区的合作才能解决问题。还应看到单位制作为中国 一种独特的社会存在，虽然正在逐步瓦解当中，但在过渡时期，仍然有其独特而重大的作用 。因此，有必要把单位也纳入社区共治的体系之中，建立政府、单位与社区居民的共 治模式。而且，目前在我国城市社区进行社区共治也是可行的。从政府层面来看，传统的包 办所 有社会事务的管理模式已经使政府不堪重负。因此，自上个世纪90年代以来，我国就开始大 力推进城市社区建设，掀起了社区治理的高潮。政府有着强烈的愿望来推进社区治理的进程 ；从单位层面来看，“单位制”正在日益瓦解，各种企事业单位已经不再是一个小型的分担 部分政府职能的实体。单位正在回归其本职工作，把负担推向社会；从居民层面来看，我国 城市居民正在经历从“单位人”向“社区人”的转变，原来要由政府和单位承担的一些社会 事务也逐渐转移到社区中来。城市居民已经具备了一定的自治意识和自治能力，社区参与的 程度也正在提高。政府和单位都把原来承担的社会事务逐渐下放到社会，政府是最大的公共 资源的拥有者，社区事务不能离开政府的支持，政府也不会完全放弃社区事务。另一方面， 单位制在我国根深蒂固，单位不可能在短时期内把本应由社区承担的事务完全移交给社区， 而且单位本身也要在社区中存在和发展，必然会和社区发生千丝万缕的联系。因此，在我国 由计划经济向社会主义市场经济转轨的特殊时期，实行社区共治就成为明智的选择。

3.构建我国城市社区共治的模式。 (1)社区委员会的产生。

在社区共治中，社区委员会既不同于政府的派出机构（街道办事处的代替品），也不是 居民委员会的叠加，而是协商处理社区事务的一个平台，是社区共治体系中极其重要的参与 者。社区委员会必须通过民主选举产生。在社区共治中，社区委员会由政府代表、社区单位 代表以及居民代表组成。其中，居民代表由社区居民民主选举产生，代表居民参与社区事务 的决策、管理和监督。社区委员会下设办公室（或专业委员会），负责执行社区委员会的决 定，社区委员会开、闭会期间的地区性、群众性、日常性的事务。 (2)党政组织与社区委员会的关系。现阶段我国城市社区的管理机制问题主要是理顺党政组 织与社区组织的关系。这对于推 进政府管理体制改革有着积极的促进作用。政党组织和政府组织是社区共治多中心秩序的积 极构建者。社区共治中的多中心秩序不是无秩序，除了各组织互动中遵守国家的法律法规外 ，必须接受党的领导。当社区各种组织在党的领导下为了社区 居民的福利和利益诉求良性互动，形成社会管理和社会服务的合力，创造和维持法治、和谐 、民主的社区多中心秩序时，和谐社区的建设也就实现了。 (3)中介组织与政府和社区委员会的关系。各种中介组织是社区共治体系中必不可少的一环 。中介组织能够承担许多政府事务，而 且在有些方面比政府更有效率。中介组织可以分为两个大类：一是民间中介组织；二是政府 办的社区服务机构。民间中介组织与社区委员会是平等的互相协商的地位，社区委员会可以 委托民间中介组织协助办理社会事务。政府办的各种中介组织应区别对待。处理社会性事务 的中介组织其功能应于民间中介组织相同，而办理行政事务的各种社区工作站、社区事务受 理中心基本上是政府的派出机构。它一方面接受政府的直接领导，同时也要接受社区委员会 和居民的监督。

4.社区共治模式的特征。社区共治模式在构想上突出如下特征：（1）以体制创新为重点， 体现“小政府、大社 会”的制度理念，在城区范围内进行整体性制度创新，包括转变区、街道政府部门职能和再 造行政运行机制，重构社区微观组织系统及其运行机制。（2）坚持以人为本、社区依法治 理的原则，以新建社区为平台，建立社区治理系统与政府行政系统的共生机制，从制度上保 证社区治理组织不再是政府行政系统中的一个子系统。（3）从性质上看，它既不同于过去 那种以行政管理为主，条块分割的单位管理模式，也不同于西方国家的社区自治模式；而是 与市场经济体制相适应的、政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区居民自愿参与相结 合的治理模式。（4）从运行机制上看，政府不是单一的主体，政府也不是直接介入社区的 管理，政府与社区组织不是简单的领导与被领导的垂直关系，而是共商、共议、共决的多元 权力互动关系，主要依靠横向的平等协商共同管理社区事务。

三、社区共治：方向与思路

1.瞄准“一个目标”，坚定不移地走共治道路。努力实现政府规范服务，社区共商共治，居 民生活安康，社会和谐稳定的目标。以提高 居民生活质量、保持社会稳定作为社区管理体制改革的根本出发点和最终落脚点。保持基层 行政区—社区体制改革在同类郊县的领先地位。随着改革开放的深入，城市社会变迁的加剧 ，社会空间分异越来越显著，必然对我国城市基层管理体制的变革提出了新要求。以自治为 目标、以社区为载体的新型城市社会组织管理方式将是社区组织管理体制改革的大方向。

2.狠抓“中间突破”，进一步优化基层政区与社区层级结构框架。重点抓好“社区委员会” 这一中间环节，在组织构架、功能定位、资源整合、社会中介 、志愿者组织、委员作用、资金筹集、运作机制、上下协调、规范操作等方面实现全面创新 与突破。推行“以中间带两头”的“中间突破”策略，真正发挥社区委员会的“桥梁”和“ 纽带”作用。

3.建设“三大中心”，承接相应的行政管理职能。

“三大中心”是指社区事务受理中心，社区卫生中心，社区文化中心。政府职能部门的 管理可以直接通达基层居民，畅通政府管理的渠道。同时，把原来由村居委承担的大量行政 事务剥离、整合进入“三大中心”。

通过建设“三大中心”，承接相应的行政管理职能，使社区委员会专注于社会管理，真 正发挥共商共治和协商平台的作用，形成行政事务和社会管理双重运作体制。要采取措施为 社区和村居委“瘦身”、“减负”。

4.推进“三个转变”，转变观念、转变职能和转变工作方式。观念转变是关键，职能转变是 根本，工作方式转变是手段。要改变过去以管理为主的传 统观念，建立服务于民的观念，社区不是二政府，是政府联系民众的纽带，是一个共治的协 商平台。要变管理社区为服务社区、共建社区、共管社区、共享社区；要整合政府各部门在 城市基层的办事机构，积极推进“一门式”服务，提高为社区及其居民提供公共服务的水平 。政府有关部门不得将应由自身承担的行政性工作摊派给社区组织。对有些社区组织做起来 有优势的行政性工作，可依法采取“权随责走、费随事转”的原则，委托社区组织承担。积 极探索通过政府“购买服务”、“项目管理”等多种形式，调动社会组织参与社区服务的积 极性，促进公共服务社会化；要切实转变工作方式方法，梳理、整合各类服务热线、呼叫热 线，形成社区公共资源共享机制。建设社区信息化平台，提高社区公共服务的自动化、现代 化水平。形成联系紧密、分工明确、功能耦合的新型社区管理体制与运行机制。

参考文献：

1.叶南客.都市社会的微观再造——中外城市社区比较新论.东南大学出版社，2003

2.张志刚，徐进.“准政府”：我国城市社区抹不掉的色彩.理论前沿，2004(10)

3.乌云娜.以全新的理念推进城市社区建设.求实，2003(11)

4.刘君德，靳润成，张俊芳.中国社区地理.科学出版社，2004

5.程玉申.中国城市社区发展研究.华东师范大学出版社，2002

城市基层社区治理方案 篇4

作为在小区内长时间居住、生活的群体——业主或物业使用人，对物业楼宇内、外公共区域的卫生环境都十分重视，住宅小区卫生环境如何，几乎成为他们心中最关心的物业焦点问题。因此，如何为业主创造清洁、温馨的居住环境，重视并解决住宅小区卫生环境存在的问题，应该是物业服务企业日常工作的主要内容之一。

一、住宅小区卫生环境存在的问题

（一）住宅物业楼宇内部公共区域卫生环境普遍存在的问题

1、保洁员和业主对楼道、楼梯的卫生清洁意识淡薄

楼道内的公共走廊和楼梯是住宅物业楼宇内所占范围最大的公共区域，是业主们每天要经过的场所，这部分区域卫生环境的好坏是业主们最关心的，因此便成为楼宇内卫生清洁的重点。但是，在保洁实践中，楼宇内楼道、楼梯卫生却存在两方面的问题。

一是保洁员职业道德淡薄，保洁方式不得当。保洁员的本职工作就是将责任区域保洁清理干净，但我们经常会看到楼道、楼梯内的不洁之处，如口香糖污迹、楼梯扶手上积满的尘土、墙角处厚厚的泥土等。造成这一问题的主要原因就是保洁员这方面的因素。从职业道德淡薄看，楼梯扶手尘土很多，就是因保洁员少则几天擦1次，多则很长时间才擦1次造成的；从保洁方式看，大多数保洁员对楼道、楼梯的地面卫生保洁的主要方式是用清洁工具干扫（拖），顽固污迹用保洁工具铲除的方式进行清洁，这样清洁省时省力，表面看被清洁的部位干净了，但在地面和墙角处仍有许多尘土附着在表面，长此以往，墙角处的积尘越积越多，便成了卫生死角。

二是部分业主的整体卫生意识淡薄。在为数不少住宅小区的楼道、楼梯上存在堆积物和悬挂物，这些堆积物和悬挂物往往都是少部分业主摆放的，这些东西的存在一方面妨碍保洁员清洁楼内卫生，另一方面也影响楼宇内公共区域的整体环境。虽然国家物业标准化管理中规定不允许业主将自家的物品堆积在楼道内，物业服务企业也劝阻业主将其清理干净，但却屡禁不止，这至少表明业主的整体卫生意识、公共意识淡薄。

2、门窗清洁容易被忽视

住宅小区楼宇内公共部位的门窗不直接影响业主们日常过往与行走，业主们不太关心其是否洁净，往往容易被保洁员所忽视。如此一来，不仅影响保洁工作的质量，也使楼宇的整体形象受到损害。但窗关系到通风和采光，门关系到业主与楼宇内公共区域的隔离和私密性，虽然业主们不太关心这一部位的卫生洁净与否，但物业企业保洁员要明确这一部位也属于物业清洁范围，只是不需要每天清洗，每周清洗1次即可，门窗的清洁主要是尘土和污迹，特别是风雨天气后的卫生清洁是一大难点，需要保洁人员每逢雨天后要及时清洁，避免污迹因天长日久而不易清理。

3、电梯保洁难以做到及时

电梯是高层楼宇的代步工具，每天会迎来送往许多业主或物业使用人，电梯轿厢内地面、门及周身的卫生也是物业楼宇内公共区域保洁的组成部分，每天都要受业主或物业使用人的关注，因此，对其日常保洁要尽量做到及时。在现实生活中，电梯保洁工作往往很难做到及时，这与电梯的管理方式和天气状况有关。住宅小区的电梯管理分两种：有人看管和无人看管。现实生活中，多数住宅小区的电梯属于无人看管，此种管理方式下，物业企业除非必须配备专门的人员进行电梯清洁，否则很难做到电梯保洁的及时，特别是在雨雪天气状况下，电梯保洁的及时性更难实现。

4、公共设备的清洁不受重视

在住宅物业楼宇内的楼道或楼梯间公共区域，还配备有消防设备、电器设备、给排水设备等，这些设备和线路有内置的，也有外置的，对于外置的上述设备设施，往往是物业清洁卫生的盲区，容易被物业保洁员所忽略，很少或几乎不对这部分设备设施进行卫生清洁。

（二）住宅物业楼宇外部公共区域卫生环境普遍存在的问题

1、绿地中杂物常见

绿地是住宅小区楼宇外所占面积较大的公共区域，也是物业小区整体形象的集中体现，特别是在人们追求高品质、高水准生活的今天，绿地卫生环境是业主或物业使用人非常关心的大问题，因此，是物业楼宇外公共区域卫生工作的重点。住宅小区内楼宇外公共绿地的卫生问题主要是绿地内的杂物，包括纸张、塑料袋、枯枝落叶、宠物排泄物、石块、果皮、烟头以及容易使人忽视的绿地花、草、树木上的积尘等。

2、道路及其周边存在卫生盲点

住宅小区内的道路有专供行人行走的道路、专供车辆行驶的道路和供车辆和行人共同使用的道路等，宽窄不一。小区内的道路也是使用频率相当高的物业楼宇外公共区域，对其清洁也不容忽视。住宅小区内的道路，其卫生清洁对象主要是道路上的尘土、废弃物、堆积物、落叶、宠物排泄物、果皮纸屑等，住宅小区道路上的上述杂物比较容易清洁干净，但放置在道路旁边的垃圾箱、垃圾桶周围及其对这些垃圾箱、垃圾桶本身表面的清洁往往是物业清洁工作的盲点，大家均知道垃圾箱、垃圾桶是丢弃废弃物的地方，却往往忽视了垃圾箱、垃圾桶本身也需要清洁。

3、车辆的乱停乱放给保洁员的日常清洁带来不便

住宅小区的停车场有地上和地下之分，相比较而言，地上停车场处在人们的视线范围内，往往受关注程度要比地下停车场突出得多，存在的问题也较多，如机动车不在划线停车范围内停放、占用消防通道或人行通道停放；非机动车在楼门口、楼道内、大厅报箱前随意停放等。因车辆的乱停乱放导致小区人员出入不方便暂且不谈，单纯给物业保洁人员地面卫生清洁带来的不便就很明显，对于机动车停车场的清洁，保洁人员只能避开车辆清洁地面，车辆所占部位的地面清洁只有当车主将车开走后，保洁人员才能对地面进行卫生清洁；对于非机动车的乱停乱放恐怕更费力些，保洁人员要将每辆非机动车搬离原来的位置后再清洁地面，必要的话，清洁干净地面后，保洁人员还要将这些车再搬回原有位置，日复一日，如此反复，非机动车的乱停放给保洁人员工作带来的不便还是很明显的。

4、建筑小品保养不及时

住宅小区楼宇外公共区域除绿地外，还有水池、雕塑、亭廊、喷泉、假山等建筑小品，这些小品随着时间的推移，会受到自然因素或人为因素的影响而损坏，为减少损坏，控制其破损的程度，必须做好其卫生清洁及养护工作。住宅小区的建筑小品种类不同，对其卫生清洁的方法、时间和频率也各不相同，这些建筑小品的卫生清洁需要根据不同建筑小品本身的特点以及气候状况分别对待，实际工作中，物业企业往往不重视对物业小品的及时清洁与保养，如各种雕塑雨后擦洗不及时导致局部污损或开裂，水池、喷泉中的杂物清理不及时导致臭气熏天或蚊虫滋生等问题。

二、治理住宅小区卫生环境的措施和办法

（一）将日常卫生清洁管理制度落在实处，实行“划片分区包干”轮换制

应该说，每个物业服务企业都依据国家针对物业企业执业资格标准，制定了适合小区物业环境卫生工作的管理制度和工作计划，涉及的内容很多，而且很全面，包括保洁机构设置、保洁范围、保洁要求、保洁标准、职责等，还有保洁日计划、周计划、月计划。表面看其管理制度十分规范而详细，但制度是给人定的，执行的好坏关键在于落实。

住宅小区物业公共部位的卫生保洁范围多少不一，“划片分区包干”可以比较有效地解决住宅小区卫生保洁范围大、保洁员数量有限、保洁员保洁工作中注重保洁数量而忽视保洁质量的问题。

“划片分区包干”就是按保洁工作的难易程度和保洁员的数量，将住宅小区的保洁区域科学地划分为若干个区或片，每位保洁员可以结合自身条件承包其中的某一区或某一片，并与其所属的物业服务企业签订分区或分片承包协议书的物业卫生管理措施。实行住宅小区卫生“划片分区包干”措施的好处在于它可以使物业住宅小区卫生工作责任到人，有利于督促保洁员认真对待自己的本职工作，也有利于物业企业对住宅小区卫生整体性的管理，若哪一区或片出现卫生问题，可以随时掌握并及时解决，避免了保洁工作中的相互推诿。

为长期而有效地管理好住宅小区的卫生区域，在“划片分区包干”措施的执行上，最好实行管理工作中常用的轮换制。轮换制就是保洁员每隔一段时间（如一年）相互交换各自的保洁区域，以便使每位保洁员对住宅小区的保洁区域有整体性的了解，有利于保洁人员相互交流保洁心得、取长补短，而且，“划片分区包干”轮换制也有利于物业卫生保洁工作的合理分工，保证保洁工作的有序展开。

（二）加强对保洁人员的培训、检查和考核，奖罚分明

要想提高保洁服务的质量，就需要保洁员要不断提高自身素质和专业技能，以便更好地为业主服务，做好日常保洁工作，例如要掌握一般的法律知识；健康与保健知识；物业管理基本业务及与本职工作相关的技术与技能等，这些知识与技能需要由物业企业定期对保洁员开展业务培训来完成，培训的目的是促使保洁员更好地做好本职工作，不出差错。

住宅小区保洁员的工作场所主要在室外，每位保洁员工作状况如何，工作质量怎样，业主对其保洁工作是否满意等，需要物业企业部门经理、保洁主管等负责人经常定期检查或不定期抽查，并对保洁员的工作质量进行考核和评比，奖励优秀的保洁员，对工作不负责任的保洁员进行批评或处罚，这将有利于物业企业了解小区卫生现状，掌握每位保洁员的工作状态，对保洁员实行动态管理。

（三）加强对业主环境卫生意识的宣传

现实生活中，很少有业主会自觉自愿地去维护小区公共卫生，相反地，当业主们说到物业企业时，总会谈及其服务工作的好坏，很少从自身的角度考虑配合物业企业的卫生工作，如经常将自家物品堆放在楼道内，在小区内的公共区域随意扔弃杂物等。应该说，小区卫生环境好坏是物业企业和业主双方的事情，物业服务企业是为广大业主服务的企业，业主也有义务配合物业企业做好各方面的工作。若一些业主单方面认为，我交了物业费，所有物业管理工作均与自己无关，小区卫生环境好坏是物业公司的事，尤其对保洁员的工作不尊重、也不配合，这至少说明业主不尊重保洁员的劳动，缺乏公共意识，为此，物业服务企业在做好日常保洁工作的同时，可以组织一些卫生环境专题讲座，或在小区厨窗或醒目位置张贴日常卫生宣传材料等形式，加强对业主环境卫生意识的宣传教育，逐渐改变并扭转业主的卫生意识，逐渐地使业主们自觉地维护物业环境。

中国城市社区治理模式 篇5

在第七届党代会报告中，关于提升城市管理水平，创新性地提出“双网格”管理理念。为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，顺应人民群众对美好环境和幸福生活的新期待，今年以来，市住建局牵头按照治理和建管的“双网格”模式，细化社区网格管理，提升城市智慧管理水平，按照“共同缔造”理念，打造完整居住社区。当前，打造完整居住社区的阵地和核心就是我们的城市社区。根据调研工作安排，我通过对城市社区参与社会治理及职能发挥情况进行调研，希望能在探索实施“双网格”管理过程中提供有效的建议。现将调研情况报告如下:

一、城市社区工作取得的成效

近年来，市委、市政府高度重视城市社区工作，把城市社区建设作为完善城市管理体制，优化城市发展功能，提升居民幸福指数的重要举措，不断强化组织领导，健全体制机制，增强服务能力，城市社区标准化建设呈现出健康发展的良好势头，城市社区在社会治理中的作用日益显现。

（一）社区组织体系日趋健全。

以鄢城街道为例，根据全市基层组织“五化”建设要求，一是推进基层党建标准化。整顿谭垴村、文昌路社区等12个软弱涣散基层党组织，规范发展党员123

名，挂牌党员中心户491个，组建6个党员突击队和48个尖刀班，深度参与乡村振兴工作。二是推进社区治理专业化。成立光彩市场商圈党支部，为19名商户党员“安家”；建好宋玉、陆公堤、郾子台、龙门路社区、腊树党群（居民）服务中心（红色驿站）、谭垴村办公室，打造水岸星都、石油公司、荣豪国际等小区“居民之家”，累计开展“六进”活动300余场次。三是加强社区组织自治化。依法选举居委会干部，配齐配强班子成员，公开招聘部分工作人员，充实力量，明确职责、建章立制，为社区加强自我管理、自我教育、自我服务打下了坚实的组织基础。

（二）社区基础设施建设得到改善。

在配套投入机制尚未健全、财政较为困难的情况下，市、街道、社区多方调筹资金，加大财政投入，相关职能部门大力支持，协调解决办公场所，购置办公设施，构建服务功能体系，城市社区基础设施和办公条件不同程度地得到改善,社区综合服务中心规范化建设得到进一步的推进，部分社区综合服务大楼已建成，为推进城市社区标准化建设奠定了基础。

（三）社区治理能力和水平得到提升。

一是以增强社区管理能力，提高公共服务水平为目标，强化工作人员培训，积极推进“一站式服务”，目前，基本上实现了社区事项“一站式”办理，方便了群众。二是搭建信息服务平台。搭建网格化信息服务平台，组织了网格化集中培训，开展日常信息采集和上报等工作，调处矛盾纠纷、社区治安等各类事件，提高了办事效率。三是引导社会力量参与社区公共服务。社会组织进入社区，在养老服务、家庭和心理咨询服务、纠纷调处和法律咨询服务等领域为居民提供服务，社会组织在社区的积极引导下参与社区治理，在社会需求、民生意愿、疫情防控等社区治理工作中发挥了积极作用。

二、存在的主要问题

从调研情况看，城市社区治理工作虽然取得了一定的成绩，但离新时代社会治理的要求还有差距，在体制机制方面面临一些矛盾和问题。

（一）发展不平衡，部分社区基础设施建设相对滞后。

一是社区规范化建设参差不齐。在阵地建设、硬件设备、基础设施、综合服务规范化建设等方面差距较大。二是部分城区基础设施陈旧、配套设施不完备。

（二）工作力量跟不上，社区治理工作压力大。

一是行政事务增多。社区作为最基层的群众自治组织，功能“小而全”，服务项目“多而杂”，承担了大量的经济社会发展、服务保障、综治维稳等行政工作任务，存在社区工作行政化倾向，服务内容以政府职能部门安排的相关工作为主，每个职能部门几乎都可以给社区交任务、下“指示”，一间办公室挂多块牌子的现象较为普遍，最多的挂有5块牌子，既要完成各项行政工作任务，又要花大量时间精力应付各种检查、考核评比等;二是人员不足。部分社区干部和网格员缺额严重，影响了社区工作的正常开展。三是管理服务难度加大。村社合并的社区，居民增多，工作人员减少，涉及到人财物，仍然还是村、社分开管理，各了各的事，各管各的资产，各用各的钱，管理服务难度很大。

（三）投入机制不健全，经费保障不足。

一是社区工作经费不足，社区干部工资待遇偏低。社区干部工资除社保个人部分、医保、失业保险、大病互助，一般工作人员工资低于城镇居民平均收入水平，严重影响基层社区干部工作积极性。二是社区项目后续资金不足。市直相关部门在社区实施的项目，有的仅有启动经费，无后续资金维系，造成个别项目“虎头蛇尾”。

四、几点建议

（一）进一步加强社区工作队伍建设。

要立足社区工作实际，创新方式，坚持选拔引进和内部培养相结合，着力加强社区队伍建设。一是配足配强人员。要按照社区标准化建设要求，逐步增加社区人员编制，选拔专业对口、热爱社区工作、有基层群众工作经验的优秀干部，充实到社区管理工作岗位，配好配齐领导班子和工作队伍。二是加大培训工作力度。要强化管理培训，修订完善社区工作人员培训计划，开展专业培训和能力培养，提升社区工作人员整体素质。三是改进考核方式，严格兑现绩效奖励。对综合能力强、工作业绩突出、居民群众满意的社区工作人员及时予以表彰奖励，并推荐提拔任用，调动工作积极性。四是建立工资待遇保障机制。要逐步解决社区工作人员待遇问题，让社区干部安心社区基层工作。

（二）进一步健全服务体系。

要以制度体系建设、组织体系建设和志愿者队伍建设为抓手，强化社区管理服务能力。一是完善制度体系。要完善社区党组织、居民自治、日常管理等工作制度，从制度上确保社区管理服务职能的有效发挥。二是完善组织体系。要建立健全居委会下设的调解、治保、文化卫生等组织机构。三是建立志愿者服务体系。要积极培育社区服务性、公益性、互助性的社会组织，组建志愿者服务队伍，引导鼓励社会力量参与社区治理，不断增强和创新城市社区管理服务综合能力。

中国城市社区治理模式 篇6

党的十九大强调：要大力提升基层党组织的组织力，各基层党支部要担负好直接服务群众的职责，引导广大党员发挥先锋模范作用。这也正是xxx一直以来在创新理念机制加强党建引领基层治理方面的努力方向。近年来，xxx探索全域化党建理念，推行机关在职党员进社区服务“五化一推”机制，以网格化、常态化、精准化、多样化、长效化服务措施，用心用力、做真做实“双报到”，实现了机关党员经常受教育、居民群众长期得实惠，实现了机关党组织与社区党组织“组织力同步提升、双向受益”，实现了城市基层党建与社区基层治理高度融合。

一、背景与起因

随着经济社会的飞速发展，人民日益增长的美好生活需要逐步提高，发挥机关在职党员的先锋模范作用为城市社区居民服好务，是基层治理的重要手段。然而xxx各社区辖区内机关单位分布不均、机关在职党员联系群众不够紧密，把握群众需求不够精准，分工有的不明确，服务方式单一，造成了机关在职党员与群众之间产生了距离。为了破解这些难题，xxx在典型的上万人的老旧社区——xx街道白果小区试点推行“五化一推”机制，在取得一定的成效后推广到全市范围，通过这项机制的推行，大大地提升了xxx城市社区党建工作的活力。打破了区域限制，党建服务资源全域化整合，体现了开放、融合，撬动了机关力量与社区力量“治安维护共抓、环境治理共抓、楼栋管理共抓、思想意识提升共抓、服务群众共抓”。

二、做法与经过

(一)推行网格化，打破区域限制，均衡服务资源无死角。针对各社区辖区内机关单位分布不均、联系分工有的不明确等问题，我们打破区域界限，科学分配服务力量，形成横向到边、纵向到底的管理服务网格。一是均衡布局结对服务“大网络”。按照“联系数量基本均衡、帮扶能力大小基本均衡”两个分配原则，充分考虑社区的人口数量、区域面积、发展现状，适度跨区域，统筹分配和布局机关服务力量，确保每个社区都有6个左右的单位对口联系。二是精细构建力量下沉“小网格”。坚持社区有领导、院落有单位、楼栋有党员“结对联系三必有”标准，推动联系服务工作涵盖到每个区域，确保全市每个社区都有1至2名县级领导干部联系，城区的400多个院落都有1个机关党组织联系，1000多个楼栋都有2名以上机关在职党员联系。三是用心扎紧联系群众“微纽带”。建立“机关干部双重联系”制度，确保机关在职党员在联系1户困难户的基础上，再联系1户以上普通居民，在向联系户发放“联系卡”的同时宣传十九大精神，3000多户代表性住户与党员“1对1”定向互动联系，全市3600余名机关党员都明确了自己的“责任田”。

(二)坚持常态化，拉近党群距离，党员联系群众更紧密。面对人民日益增长的美好生活需要，我们着力在创建制度、建立平台上下功夫，突破时间和空间限制，形成机关在职党员“8小时之内管理在单位，8小时之外奉献在社区”的服务群众新常态。一是常态走访调研次数有规定。建立实施了《机关在职党员进社区走访调研纪实管理办法》，按照县级领导干部每季度1次、党委(党组)成员每月1次、其他党员每两月1次的方式，确定不同类别的机关党员干部到社区的走访调研频率，实现了走访调研常态化。二是常态主题服务时间有要求。坚持开展“机关在职党员义工服务日活动”，在每季度的最后一个月，集中组织在职党员开展1次主题服务活动，建好党员服务时间统计台账，确保党员全年完成义工服务时间不少于16小时，有效带动和提升社区干部抓好日常便民服务的水平。三是常态线上互动服务有平台。广泛搭建“三位一体党群掌上互动”平台，在每个楼院建立党群“QQ群、微信群、电话通讯录”，引导广大居民群众通过“线对线”、“键对键”与机关在职党员加强经常性的互动交流，形成了良性的党群干群互动氛围。

(三)注重精准化，防止大水漫灌，服务对接居民有靶向。把群众满意作为出发点，整合机关在职党员和单位力量，把好需求方向，做好民情“接力”，实现了服务居民精准供给。一是搭建载体请居民“精准点单”。大力推行《在机关在职党员中常年开展“双风”行动长效机制》，充分考虑居民的业余时间，以开展“居民夜话”、“坝坝会”等多种形式为居民提供“点单”渠道，社区居民通过“面对面”交谈、“背靠背”发表意见等形式谏言社区发展，近两年，先后提出有针对性的意见建议4000余条。二是分类清理请社区“精准报单”。积极探索对接、分析、建账、上报的社区问题“四步处理”工作法，各社区党组织坚持发挥“桥梁纽带”作用，主动对接机关单位，适时召开协商会，共同分析问题原因、分类梳理建账，最后精准上报问题台账，快速精准地明确了各类问题的化解责任主体。三是分类交办各单位“精准结单”。建立规范化的社区问题办结工作规则，推动各类问题精准交办、限时办结，纪检类问题交由市纪委牵头办理、党建类问题交由组织部牵头办理、民生类问题交由群工部牵头协调责任单位办理，近两年居民反映的3000多个问题都得到了妥善解决和及时通报。

(四)务求多样化，破解方式单一，联系服务群众更贴心。着眼增强服务的针对性和实效性，要求机关在职党员在整合各方资源、创新服务手段上下足功夫，以多样化服务满足群众多元化需求。一是发挥自身特长多样服务。分类建立党员人才库，掌握他们的爱好特长，有针对性地设置治安巡逻、环境治理等志愿服务队和道德讲堂、法律明白人等公益性岗位，以“我为社区出份力”活动为载体，激励机关在职党员利用各自职业特点和爱好特长服务社区1129。目前，参与到志愿服务队和公益岗位的党员人数达到1900余人，带动了近5000名社区党员群众加入其中。二是撬动部门资源多样服务。强化反映一个问题、提出一条建议的“1+1”工作法，广大机关在职党员坚持及时向本单位党组织反映居民关注的每一个实际问题，并至少提出一条合理化建议。撬动机关党组织定期组团开展有针对性的服务，近两年，各机关单位先后为对口联系社区解决价值220余万元的设施设备，利用重要节气开展文化联谊活动100余场次。三是协调社会资源多样服务。实施助力对接和助力引进的“两个助力”行动，解决社区服务力量不足的问题，社会资源比较丰富的机关在职党员，积极对接爱心人士、爱心企业服务社区群众，积极帮助引进或培育社会组织，补齐了机关单位与社区在解决“困难家庭就医难、就学难、就业难和群众参与自治程度不高”等实际问题上的短板，上百个居民“自我管理、自我服务”的社区本土社团逐步发展起来。

(五)着眼长效化，避免动力不足，注重约束激励增活力。建立工作长效机制，通过激励来促进，凭借约束来兜底，提高机关在职党员抓服务落实的自觉性，推进服务工作持久长效。一是以“强化考核”促长效。建立居民小组、社区、机关党组织“三级评议”制度，每年根据机关在职党员社区服务的现实表现情况、纪实印证资料和参与服务登记情况据实评议，并专题公示评议结果，让干得好的脸上有光、干得不好的红脸出汗，广大机关在职党员进社区服务工作落实落地落细。二是以“强化约束”促长效。?坚持两个“四不一否决”硬规定，对于服务社区和社区居民不行动、不主动、不尽力、不见效的机关在职党员，一律取消当年评优选模资格;对于组织发动工作不用力、解决居民反映问题不尽责、支持社区工作不主动、群众评议口碑不好的机关单位，一律按比例扣减年度综合考核分。三是以“强化激励”促长效。坚持“双强两优先”、“三好两倾斜”激励办法，营造浓厚的比学赶拼氛围，一批服务主动性强、服务措施针对性强的优秀机关党员，有的被优先评选为先进，有的优先推选为“两代表一委员”;凡是单位领导干部带头作用发挥好、与居民联动服务机制好、三级评议综合等次好的，在分配评优选模名额比例上和单位绩效待遇考核加分上都予以了倾斜。广大社区居民在机关党员的带动下，自觉动手洁美家园、主动互帮互助的主观能动性明显增强。

三、成效与反响

近年来，xxx通过探索“五化一推”服务机制，引导机关单位资源力量全面下沉、深度融合，培育形成机关党员进社区服务的“五化一推”党建品牌，进一步拉近了党群干群关系，激发了社区党员干部群众民主规范自治的积极性，实现了资源力量由分散化向集中化转变，共建工作由碎片化向系统化成型，治理服务由粗放式向精细化提升，社区基层自治能力和服务水平稳步提升。目前，全市社区撬动驻区单位投入400余万元用于基层建设，吸纳3000余名机关党员参与志愿服务和公益岗位，带动20000余名社区党员群众共建共治，培育发展近100个社区服务类社会组织，推动解决关系居民群众切身利益的实际问题3000多个。为推动xxx加快转型发展，连年荣获全省文明城市、全省平安建设示范市等荣誉夯实了基础。该经验做法在四川省城市基层党建工作片区务虚会上进行全省推广。

四、经验与启示

近年来，xxx坚持在全域化党建格局下，全面整合驻区机关单位工作力量，实践探索“机关党员进社区、五化联动抓共治”的工作模式，采取网格化、常态化、精准化、多样化、长效化等五化措施，引导机关单位资源力量全面下沉、深度融合，培育形成机关党员进社区服务的“五化一推”党建品牌，从中得到三点启示。一是要出政策，为社区治理提供有利发展和保障的环境。社区治理离不开政策支持，尤其是在当前全面深化改革的关键时期，更加需要各级政府通过制定一系列政策法规来为社区治理提供有利的发展环境。xxx印发的《关于在城市全域化党建格局下全面推广“五化一推”机关在职党员进社区服务机制的通知》中，明确了奖惩措施，提高了机关在职党员进社区服务的主动性和积极性。二是要转职能，强化社区自治特性、实现社区自我服务。面对社区居民日益增长的、多样化的公共需求，必须给予社区更大的自由空间。近年来，在实施“五化一推”机制的同时，xxx针对社区行政负担较重的问题，逐步清理和整合在社区开展的行政项目，让社区干部有更多的时间走近居民，有更多的精力与机关单位对接并服务居民。三是要搭台子，建立起多元主体的互联、互补、互动机制。如何最大程度激发各个主体参与社区治理的活力，是影响社区治理成效的关键因素。xxx实施的“五化一推”机制从机关党员联系居民网络的建立，到走访的常态长效，服务的方式和精准等都形成了全方位的框架制度，达到了机关单位与城市社区互联、互补、互动的效果，促进了社会各方力量广泛参与社区治理，未破解社区治理难题提供了有益的启示。

五、探讨与评论

城市社区治理困境与对策分析 篇7

1 城市社区治理的内涵

社区概念最早是由德国著名社会学家腾尼斯在他1887年出版的《社区与社会》 (community and Society) 一书中提出的, 他认为社区 (community) 是指那些由具有共同价值取向的同质人口组成的, 关系密切, 出入相友, 守望相助, 疾病相扶的, 富有人情味的社会关系和社会团体。在我国社区概念是由费孝通先生等社会学家最早引入的, 他们首次将英语“community”翻译成“社区”, 并由此为我国社会学界广泛引用。现阶段我国社区的概念更加强调国家减少干预, 公民通过自助、互助和他助发展居住地域的服务与管理等, 使居民增加情感归属与认同。

一般认为, 社区治理 (community governance) 是指政府与非政府部门 (如社区自治组织、社区中介组织或居民个人) 以社区为平台, 发挥多元主体优势, 共同参与社区公共事务, 相互博弈、合作、协调、消除分歧, 寻求共识, 以求社区资源最大程度的合理化配置、利用的一种过程。

2 城市社区治理面临的困境

近几年来, 我国的城市社区建设与治理取得了很大成就, 在完善城市管理体制, 有力推动城市化进程等方面发挥了重要的作用。但与我国市场经济的飞速发展相比, 与国外的社区治理相比, 我国的城市社区建设与治理还只是处于初级阶段, 还有很多重大的问题仍然没有解决, 众多矛盾依然存在, 根本性的困境依然没有突破。具体表现在以下几个方面。

2.1 城市社区治理主体单一的困境

即在城市社区治理中政府干预过多, 治理主体单一。社区自治是社区管理的必然趋势, 但当前我国社区自治程度普遍较低。政府往往通过行政命令和强制手段直接控制社区的治理工作。在整个社区的治理中, 政府拥有绝对的权力, 政府垄断社区所有资源的现状还没有得到明显改善。在城市社区治理中, 社区的独立性与法律赋予的自治性都受到了限制, 社区成为基础政府组织及其派出机构的“附属物”, 自治性、群众性和民主机制都收到了一定程度的抑制。政府部门特别是作为区政府派出机构的街道办事处在社区治理中经常性的越位, 如社区居委会这一群众性自治组织承担了大量原本属于政府部门的工作任务, 成为政府部门的承受层、操作层和落实层, 再加上工作中权、责、利的不明晰, 社区工作开展起来显得力不从心。这种社区行政化所引起的盲目进社区和无序进社区的问题, 与社区居民的自治要求背道而驰, 不利于提升居民对社区的认同感、归属感, 也不利于提高社区居委会的威信, 同时还严重影响了社区的承载能力。

2.2 非政府主体错位困境

非政府主体本应是城市社区治理的主角, 但在现阶段我国的社区治理中它们往往是附着在政府之下, 处于被动与服从的地位上。由于政府及其派出机构在进行社区治理时对社区公共事务实行垄断和强制性管理, 社区其他治理主体只能接受和服从。另外, 非政府主体在经济上和组织运行上也都无法摆脱对政府的依赖, 其在社区治理中应该发挥的作用无法有效施展。

2.3 激励机制缺失困境

在我国城市社区治理中, 缺乏有效的激励机制, 居民对社区公共事务认识不足, 对政府依赖性强, 参与意识不强, 参与度低。社区居民的参与在很大程度上是受自身利益的驱动, 参与就是为了维护或促进自身利益。由于激励机制的缺失, 很多社区居民把社区治理工作看作是街道办事处和居委会的事, 并没有把自己看做治理的参与者, 对社区治理工作并不关心甚至不配合对社区活动。居民参与积极性不高, 给社区治理工作的开展带来很大难度。

2.4 社区资源匮乏困境

我国城市社区普遍面临资源匮乏, 配套支持难以满足社区治理需要的问题。一方面是人力资源匮乏。社区治理工作者普遍专业化程度较低, 大多数从业者没有经过社会工作的专业培训, 缺乏社会知识和专业管理知识, 工作方法单一, 工作效率不高, 工作效果不好。目前, 从事社区治理与服务工作的多是下岗职工、家庭妇女、离退休职工等, 专业人员和管理人员比例偏低, 提供的大多是简单的劳力活动, 难以提供高质量的专业服务。另一方面是政策资源缺乏。社区治理缺乏足够的政策支持, 很多政策过于笼统, 执行起来难度较大, 而政策间也缺乏有效衔接, 这为注重细节管理的社区治理带来了很多困难。

2.5 社区自治权力缺失的困境

我国社区自治权力落实不到位, 社区往往缺乏日常决策权、人事权和经费支配权。首先, 缺乏日常决策权。居委会组织法中明文规定“对涉及全体居民利益的重要问题, 居民委员会必须提请居民会议讨论决定”, “居民委员会向居民会议负责并报告工作”, 这就表面居民会议理应是社区公共事务的决策机构, 是社区自治的权力中心。但在现实中, 社区居民会议对社区公共事务的决策权受到来自政府行政机构和社区党组织的强烈冲击。政府行政机构和社区党组织往往不经过社区居民会议而随意对社区居民委员会发号施令, 摊派工作。本应享有社区公共事务决策权的居民会议基本被架空。在实际生活中, 很多社区的居民会议形同虚设。其次, 人事权的缺失。人是组织的主体, 社区治理工作全靠人来执行, 人事权的归属直接关系到组织的性质和功能。目前, 社区人事组织关系由政府掌握, 这必然影响到社区治理的自治程度。再次, 日常经费的缺失。社区可自行支配的资金很少, 大多数社区居委会工作人员的工资也要由街道办事处拨付, 这很大程度上决定了社区居委会对街道办事处的依赖, 自治权也就无从谈起。

3 城市社区治理应遵循的基本原则

我国的公共治理强调国家与公民的合作、政府组织与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作, 通过治理主体间的互动, 促进政治、经济与社会协调发展, 建设和谐社会。

在社区治理过程中, 各种治理主体在平等、互信的基础上进行谈判协商, 化解矛盾与冲突, 在满足各治理主体利益要求的同时, 实现公共利益的最大化和社会和谐。为了达到这种治理效果, 社区治理必须要遵循以下几点原则。

3.1 社区治理主体多元化原则

现代社会公共治理强调治理主体多元化, 注重各治理主体间的平等协商, 通过协商实现对社会公共事务的共同治理。我国学者俞可平认为, 善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治就是通过国家与社会或者国家与公民间的良好合作, 实现还政于民的过程。社区善治主要就靠治理主体的多元化来实现。

3.2 社区治理的自治原则

我国长期以来实行的是权力高度集中于政府的管理体制, 造成了“强国家, 弱社会”的格局。而在一个社区管理系统内部, 政府的管理职能的比重与社区自治比重两者是成反比关系的, 政府的管理职能越强, 社区的自治职能越弱。要正确处理两者关系, 就要对政府权力做出限制, 对其现有权力进行剥离, 给社区自治留出足够的空间。鼓励非政府治理主体发挥作用, 让它们充分利用社区资源, 自我组织, 自我管理, 自我发展, 从而实现社区自治。

3.3 政府角色转换原则

传统政府社区管理角色过于强调单一治理与管理的强制性, 不符合现代治理理念, 因此必须转换角色, 转变职能, 重新界定在城市社区治理中政府与社区的角色和功能, 建立政府与其他社区治理主体间的良好的互动合作关系。

4 城市社区治理的对策

社区建设与治理应该与时代相适应, 必须进行相应的变革与创新。毕竟社区是城市生活的的基础, 是城市社会的最基本的单位, 城市社区治理是建设和谐社会的重要基础。要达到城市社区的善治, 就应做好以下几方面的工作。

4.1 培育多元化社区治理主体

社区治理要求社区组织、社区居民与政府组织共同承担社区建设与治理的责任, 负责任的政府与有责任感的公民在社区治理中具有同等重要的地位。这就意味着由政府机构作为唯一社区治理主体和以行政主导为特征的传统社区管理模式必须要进行改革。一方面, 要积极培育和发展除政府以外的其他社区治理主体, 特别是社区中介组织和居民自发性组织的培育和发展。取消政府对非盈利组织进入社区设置的政策性障碍, 促使多元化社区治理主体早日出现。另一方面, 就是要鼓励社区居民积极参与社区公共事务的管理。社区治理关系到每个社区居民的切身利益, 只有社区居民共同参与, 社区才能得到持续发展。只要与社区居民有关的事物, 社区居民都有权参与并发挥作用, 居民的积极性和创造性才能被激发和调动起来, 社区治理才能走上内源性发展的良性道路。

4.2 转变政府社区治理职能, 扩展社区自治的空间

“有限政府、大社会”是我国政府职能转变的目标, 也是我国政府职能转变的战略选择。要实现政府职能转变, 必须在政府职能定位与行使上做到有取有舍、有进有退。社区自治要求政事分开、政社分开, 将本应由社区自主和自决的功能交还社区。但目前政府职能滞后于社区自主的需要, 政府职能的转移还只是限于行政系统内部, 政府向社会放权, 向社区放权的程度和范围都还不够。

政府作为社区治理中的关键主体, 其职能定位和行为的规范性决定着社区治理的成败。因此, 必须对社区治理中政府的职能和角色进行科学设计。具体来说, 政府在社区治理中应该承担的职能有:第一, 指导和帮助社区组建社区组织。社区组织是实现社区治理的主体, 但是这些组织的建立与完善并不能完全依靠自身, 必须要在政府的帮助、指导、推动下进行。第二, 政府应为社区治理提供必要的法规和政策支持。社区治理必须在一定的法律法规以及政策的框架内进行, 政府应制定有效的法律、法规、政策来规范和保护社区自治活动, 实现各治理主体有序的政治参与。社区治理的外部环境也需要政府通过制定一系列政策措施来营造。政府不但要制定政策, 同时也必须废除已经不符合社区自治需求的政策法规, 为更多的非政府治理主体参与社区公共事务管理开辟道路。第三, 帮助社区提高自治能力。个体的发展总是容易陷入盲目的漩涡, 政府应该在充分调查研究的基础上, 制定出具有操作性的各个社区治理主体充分认可的激励机制和考核机制, 对社区治理进行综合考评, 奖优罚劣, 以达到对社区治理的宏观指导, 引导社区治理的良性发展。

我们强调小政府、大社会的社会管理体制的同时, 切忌“矫枉过正”。政府毕竟是社会公共利益的代表者, 具有特殊的社会角色与地位, 拥有法制性和强制性的权力, 具有任何社会组织所不具备的职能。正如美国学者诺斯所说, “政府具有使其内部结构有序化的相应规则, 并具有实施规则的强权力”。正是因为政府这种政治优势, 城市社区治理必须依靠政府的引导、帮助和支持。我们在强调社区自治空间的同时, 绝不能过度弱化甚至忽视政府的作用。

摘要：构建社会主义和谐社会是一项长期的系统的工程, 城市社区治理是构建社会主义和谐城市的重要切入点。目前, 我国城市社区治理面临着治理主体单一、非政府主体错位、激励机制与社区自治权缺失等困境。针对这些困境, 提出了摆脱困境应遵循的原则, 并提出了应对困境的具体对策。

关键词：社区治理,困境,对策

参考文献

[1]刘娴静.重构城市社区——以治理理论为分析范式[J].社会主义研究, 2004, (1) :98.

[2]魏娜.我国城市社区治理模式:发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报, 2003, (1) .

中国城市社区治理模式 篇8

改革开放以来,以市场经济为导向的经济体制改革以及与之配套的相关政治、社会体制变革促使我国整个社会的结构性转型,城市社区也随之凸现了一系列新变化:城市社区人口的集中增长,家庭结构、核心家庭的内部关系以及亲戚群体关系的变化,社会利益群体的分化和多元利益主体的形成,社区自治中居民参与规模和形式的变化,尤其是公民权利与社会权利的扩大以及参与感、社区认同感的增强等。城市社区治理主体由单一主体日益向多元主体转变,给社区治理带来新气象的同时,也引发了一系列矛盾。落实党的十七大关于“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的精神,社区各治理主体必须走向良性的多元互动。

一、社会转型导致社区治理主体的多元化

社区治理指在一定的地域范围内由“各种公共的或私人的个人和机构”共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。伴随着社会转型,受社会政治、经济、文化和体制发展变化的影响,城市社区的治理主体呈现出多元化趋势,由党和政府单一管理主体逐渐演变成包括社区党组织、政府、居民委员会、社区营利性组织、非营利性组织以及社区居民在内的多元化管理主体。

1.城市社区居民结构及居民需求的多元化。改革开放后社会中出现了自由流动的资源和自由活动的空间,计划经济时代城市社区居民近乎同质的身份在市场经济体制的冲击下逐渐异质化,导致原有的社会城市基层管理架构——单位体制和街居体制相继减效或失灵。随着政府职能的转变,企业社会职能的剥离,城市居民由“单位人”逐渐转变为“社会人”、“社区人”。据中国民政部20世纪90年代中期的一项调查显示中国城市人口结构已出现三个比较明显的变动趋势,即人口老龄化、“无单位归属人员”日益增多以及外来人口增多。随着市场经济的发展,社区居民的公民自主意识逐渐提高,产生了对获取更多更好的公共物品和维护自身权益的需要,不仅要求社区为其生活质量的提高、人的现代化提供可靠的社会支持,而且要求社区能够充分提供社会保障、社会安全以及公共服务。比如,人口老龄化势必要求每个社区都要为众多的老年人提供良好的生活环境和生活条件,提供良好的文体娱乐、医疗保健和公共安全等服务;“无单位归属人员”的增多,客观上要求城市发挥更大的公共管理和公共服务功能;外来人口的增多给城市社区的环境整洁、治安秩序、计划生育、人口管理、就业安置等工作带来了新的压力等等。社区居民不再一味地被动等待自己的物质和精神需求得到满足,而是开始主动参与社区的政治、社会等各项事务,使社区成为其社会价值实现的基础平台。因此,无论是满足多元化的居民需求,还是实现多元化的居民管理或自治都意味着社区治理主体走向多元化。

2.城市社区利益主体和实现方式的多元化。首先,现代企业制度的建立,使原来依附于政府的企事业单位正式成为相对独立的利益主体并进驻社区。其次,单位组织与个人间的分离,使单位不再是个人利益的唯一载体,还出现了许多新型的利益载体如物业管理公司等。再次,随着“单位人”向“社会人”的转化,居民或其组织都有在社区范围表达自己利益参与社区管理的内在要求,除社区居委会以外,还出现了业主委员会等利益主体。市场经济是一个个性化的经济,多元利益主体格局的形成,促使了社会个体自主意识的复苏与增强,公民自愿参与政治以保护个体利益的趋势也随之增强。社区居民不再视社区为单一居住功能的场所,而是将其看作利益表达的平台。为了提高政治参与的质量和利益保护的能力,地位或利益相近的群体就有可能组织起来,形成独立于政府的社会组织。随着多元利益主体的出现,单一的纵向利益实现方式已不适应现实需求,加强社区内各组织间的横向利益联系的必要性日渐明显,需要形成由多元主体组成并相互作用的社区治理网络来保证纵向和横向利益的实现。

3.城市社区服务功能和服务组织的多元化。“改革开放以来,中国的社会组织功能发生了巨大的结构变化,企业剥离了其不该承担的大量社会服务、社会管理、社会保障功能。同时,一部分社会管理、社会服务职能也从政府职能中分化出来。”①社区承接了政府和单位转移出来的社会职能,服务对象由“无单位人”等特殊群体转向全体居民,服务内容也扩大到社区的经济、社会和文化等各个方面。城市的社区治理功能开始超强发挥,社区从单纯的生活居住区,逐步演变为具有多种功能、提供多种服务的社会共同体。社区服务逐步形成便民利民、社会保障和社会化服务三大系统,承担多项服务功能。据统计,目前社区居委会承担的工作任务大都达到了100多项,涉及计划生育、环境卫生、宣传教育、流动人口管理、社会保障、社会救济、文明达标、收费收款等十多个门类,其中绝大部分都是政府委托或交办的。诸多的社区服务项目靠计划经济体制下单一的政府管理主体显然力不从心,因此需要制定相应的措施,鼓励多渠道发展各种经济形式、各种服务内容的社区服务业,构建城市社区服务网络。提供服务的既可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是二者的合作,因此,需要大力发展各种区域社会管理和社区服务组织,确定各类社会组织间的合理的功能分化和功能定位,由多元化主体共同承担起对社区治理的责任。

二、我国城市社区治理主体的多元角色分析

多元治理主体的组织运行方式有很大差别,要想使它们围绕社区管理和社区公共产品的提供发挥整合性力量,首先要定位好它们各自的角色,即明确各自在社区治理过程中所承担的职责。但目前,社区治理的多元主体的多元性仍然不够,已有的多元主体在角色扮演中还存在一些问题。

1.党组织角色存在“缺位”现象。首先,党组织依靠行政体系和自身组织体系在社区治理中变成了一个行政化的领导力量,直接进行管理工作,限制了其他治理主体发挥作用的空间。其次,党组织在基层社区的渗透力不强,汲取的群众力量不足。虽然根据中央相关文件的精神,“党员的管理应当由单位和所在社区共同负责,所有离退休党员和外来人口中的党员,其组织关系都应当转入所居住的社区居委会。”②但实际上党员居民跟社区党委的联系很少,部分党委没有充分调动党员居民进行社区治理的积极性,也没有发动党员居民联系群众,因此在社区治理中有脱离群众之嫌。

2.政府角色存在“越位”与“缺位”现象。首先,政府角色存在“越位”现象。政府专力于实干和执行,超权限行使权力,大量介入到应当由社区居委会或社区服务组织管理的事务,插手社区和非营利性组织的内部事务。比如政府对社区居委会成员的审核和提名,甚至任命;用行政命令、检查评比等方式直接干预社区居委会的日常工作;政府对社区的财政投入不当增强了社区居委会和社区服务组织对政府的依赖性等。其次,政府角色存在“缺位”现象。政府在社区治理方面没有行使好自己应有的职权,一定程度上疏忽了决策和指导,主要表现为:制度建设不力,社区居民自治制度的总体指导框架设计及制度的程序性设计不到位,导致社区发展因制度不全而出现诸多问题;指导监督不力,政府主管部门或工作人员不习惯,也不善于对社区居委会和非营利性组织进行政策上的指导,往往重其对政府部门任务的协助,而忽视对其自身运行的合法性和有效性的监督,忽视了对社区居民自治制度自身存在的缺陷以及进一步完善的探究;“资助性投入”不到位,对社区福利性和公益性服务的财政投资不仅规模小、数量少,而且多为临时性投入,缺乏专门的预算,操作也不够规范。

3.社区居委会角色存在“错位”、“越位”和“缺位”现象。首先,在行政职能上“错位”。作为居民自治组织,居民委员会因为其身份、任职、薪水以及各种费用均由政府决定,被看作政府行政组织在基层社区的延伸和代表,其主要精力用于承担大量的行政事务,俨然扮演着“准政府”的角色。其次,在企业行为上“越位”。居委会承担着很多便民服务工作,如代收公用事业费、代发报纸等典型的企业行为,但这些工作超出居委会的职责范围,占用了大量的人力物力,影响了居委会自治的精力。再次,在居民自治上“缺位”。居委会对居民的动员不够,居民主动参与自治的积极性也不足,再加上政府对居委会的考核主要看其“行政业绩”,缺少对其自治的绩效考核,从而导致居民自治的弱化倾向。

4.营利性组织角色存在“离心”现象。首先,与政府的根本目标相背离。政府的社区治理目标是公共利益最大化,而物业管理公司的目标是利润最大化。其次,与居委会之间对“好事”争利和对“坏事”扯皮。居委会和物业管理公司在社区某些事务方面存在“多头管理”现象,由于缺乏相关的监督和制约机制,居委会对物业管理公司无法进行有效的监督和制约。再次,与业主委员会之间缺乏对话机制而有恃无恐。许多社区里尚未成立业主委员会,缺乏业主的自主管理机制,居民对物业管理公司的行为缺乏约束机制,致使一些经营水平差甚至损害业主利益的物业管理公司也不会面临被业主委员会解雇的风险。

5.非营利性组织角色存在“力不从心”现象。首先,缺乏法律法规上的明确定位,权利、义务和责任的界定不够准确,影响服务效果,如业主委员会难以正常运转,志愿者组织进入社区存在难度等。其次,数量太少且发育不全,无法满足社区居民的大量需求和提供更好的服务。再次,大多是在政府管理和资助下建立的,自身缺乏资金支持,很难形成有独立意志的参与主体。

6.居民角色存在“漠不关心”现象。居民参与社区治理是社区发展的基础、动力和保证,居民在关心公共事务、参加公益活动、参与决策、监督评估等方面应该起着非常重要的作用,但在现实中,居民对社区的认同感、归属感低,对社区治理“漠不关心”:从主观上看,对社区管理缺乏积极性,存在严重的“搭便车”心理。社区居民对政府和单位的依赖性较强,对成立业主委员会或自己成为其中的一员缺乏积极性,对社区各种组织活动极少参加,即使参与也仅是形式上和被动意义上的,居民自发组织或提议的活动几乎没有。居民收入越高、文化程度越高,对社区公共活动的参与程度越低。从客观上看,居民参与的渠道不畅。社区群众性参与制度不健全,对社区居民参与的内容、方式等没有作出明确规定,远远滞后于社区发展的需要和社区居民参与的需要。已经制定的一些相关制度则过于原则、笼统,缺少程序性和技术性规定,保障措施也偏少。社区居委会在现实中的“异化”现象,造成居民对其认同性低,不能当其为自己的“代理人”,信任感的缺乏造成社区居民的参与意识淡薄,直接导致了社区自治难以实现。业主委员会是沟通政府与市场的桥梁,是居民表达意愿和自治的重要机构,但由于现实中业主委员会的缺位,使居民参与缺乏相应的平台。

三、我国城市社区治理主体的多元互动设想

1.搭建社区治理的互动网络。社区是一个具有政治、经济、社会、文化等多重含义的地域区划概念,社区治理是各类社区主体、各种社区力量共同参与的过程。社区治理要将社区中的行政力量、自治力量、社会力量联结在一起,构筑成执政党网络、行政网络、市场网络和社会网络四位一体的互动网络结构。如上海市结合“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制改革,已初步形成了“党工委领导+行政管理+社区共治+小区自治”的社区治理格局。③四位一体的社区治理互动网络结构具有以下特点:首先,党的网络对其他三个网络起到统领作用,因为党的网络是独具中国特色的组织网络,它以其独特的政治优势和行动能力能起到统筹协调、领导各方的作用。其次,各治理主体在网络中各司其职。社区治理组织体系由传统的垂直科层结构转变为上下结合多元互动的新型横向网络结构,使“政府到位、社区归位、市场入位”,各就其位,各司其职。再次,各治理主体通过网络实现良性互动。各治理主体是网络结构中的一个个“节点”,各“节点”通过加强联系,推动整个社区管理网络主体间的良性互动,形成“小政府,大社会”的社区治理模式。

2.理顺社区治理的互动关系。社区多元治理主体的具体目标任务、运作机制及作用方式等不尽相同,难免会产生矛盾。社区党组织应发挥核心作用,理顺各治理主体之间的关系:首先,因掌握资源不同而相互之间存在依赖关系。随着社区管理事务的增多,党和政府不可能事必躬亲,必然寻求与其他治理主体的帮助与合作。民间组织获得合法性的前提是接受政府的领导和管理,在民政部门登记、注册并经政府授权以后才能进入社区工作,赢得其他治理主体的信任与合作。经济组织进入社区治理是政府稳定和发展社区的需要,但其进入须经其他相关治理主体的评估和推动。居民实现自治必须成为自治组织的成员并积极投入社区治理。其次,因善治目标相同而相互之间存在平等合作关系。“秩序良好的社会应该是一个伙伴关系的社会”。④我国社区治理是在党和政府推动下逐渐走向自治,各主体之间的关系以信任与互惠为理性价值取向,在社区党组织领导下进行平等合作,协商共同目标、相互交换资源以及相互贡献出自己的能力,以实现单个主体难以达到的善治目标。再次,因力量不对称而相互之间存在动态博弈关系。政府及其派出机构与居委会的关系应由领导被领导的关系转向指导与被指导的关系。居民委员会、业主委员会和物业管理公司三者分别从社区治理、自治治理和专业治理的角度,在相互间的博弈中共同推进我国现代城市社区建设的进程。业主委员会与物业管理公司之间实际上是合同契约关系,二者之间平衡关系的保持需要居委会加以协调,由政府基层管理机构充当仲裁人角色,必要时则需要司法系统的介入。

3.完善社区治理的互动机制。社区治理是多个主体间针对社会公共问题而开展的分工合作协商的共治过程。为了在尽量满足各治理主体的目标的同时达到社区善治的总目标,需要完善社区治理的互动机制。

首先,完善党和政府的宏观调控机制。党在社区治理中处于思想领导、政策指导和组织保证地位。要加强社区党建工作,进行组织渗透、人员渗透和功能渗透,充分发动群众,增强社区成员的民主参与意识。党要监督和制约政府权力的重心下移和分权机制。政府作为社区治理的掌舵人即总协调人,要掌握社区建设的方针政策宣传权、社区建设的规划管理和协调权、社区重大事务决策权以及对社区组织的监督权等,确定和指导社区的发展方向和目标。在具体操作层面上,政府要由“划桨者”变为“掌舵者”,做到“有所为,有所不为”,凡是能交给市场的社区事务尽可能交给企业经营并加以规范;凡是能交给社区自治组织的事务,政府要下放权力并赋予其自治权限;凡是能交给第三部门的事务,政府要积极扶持并加强合作。

其次,完善社区治理的市场机制。为充分发挥市场在资源配置中的基础作用,政府要将大量可以通过市场化、企业化方式运作或由中介组织承担的事务分离出去,让营利性组织通过市场经济中的等价交换原则、成本效益原则和利润最大化原则,为社区居民提供商品和服务,以满足居民的物质文化生活需要。但值得注意的是不能以市场机制冲击或消解社区管理的公益性目标,或以有偿服务完全代替低偿、无偿服务。政府要为企业的生产、经营提供安全、稳定的社区环境,通过建立合理有效的激励机制、监督机制和契约机制消除市场经济的负面影响,并通过政策、法规及思想教育等途径,防止市场机制在公共领域的泛化。政府要引导企业依法规范自身的行为,在追求利润的同时培养自身的公益精神,为社区居民带来优质的商品和服务甚至一定的就业岗位,更好地推动社区的发展。

再次,完善社区治理的自治机制。居民进行社区自治,必须有意志表达的政治和行政保障。社区组织是居民深度参与社区公共事务决策和公共事务处理的有效渠道。政府要组建和完善社区治理的自治机制,建立健全社区组织体制与管理制度,完善民意表达机制。特别要大力培育和发展非营利性自治组织,通过法律规定、政策引导、财政支持、技术指导、转移政府职能等手段,授权或赋予其一定的角色以及提升其作用,使之有能力以主体姿态参与社区治理,参与社区公共利益的协调。可以建立社区管理委员会和社区居民代表大会,使这两个组织与社区居民委员会一起成为居民参与社区治理的重要机构。为了使居民积极参与社区治理,政府必须设计使居民个人利益与社区紧密相连的制度,使居民能够从社区获得公共产品、服务或个人福利。鼓励社区居民积极参与社区治理的各种活动,就社区治理中遇到的各种问题提出意见和建议,共商社区治理大计。

最后,完善社区治理的法律保障机制。社区治理中出现的许多新问题急需用法律形式加以说明和规范。因此,党和政府要修订和完善现行的社区治理法规政策,保障社区各治理主体依法合作:要以法律形式更加具体地明确政府与社区之间的指导与被指导关系;要进一步完善《城市居民委员会组织法》,以法律的形式确立社区自治的法人地位,赋予其相应的权利和义务,依法划定其与政府行为的职责与权限;要进一步完善《物业管理条例》,明确物业管理公司作为经济性管理实体受居委会协调和监督,受业主委员会监督,对业主委员会的法律地位进行更加明确的保障;要以立法形式确立非营利性组织的社会地位,明确其与政府部门、市场组织的关系,统一制定扶持社区非营利组织发展的相关政策,制定相应法规来规范非营利性组织的服务标准、规则及有关从业人员资格,使非营利性组织的发展进入法制化的轨道⑤;要以法律的形式赋予居民进行社区治理的合法权利,拓宽和保障居民民主参与的途径和渠道,更好地参与社区治理。

综上所述,现实的管理活动都是在一定的系统或网络背景下进行的,我国的城市社区治理需要在四位一体的网络结构中,通过党和政府、社区居委会、营利性企业、非营利性企业、社区居民等多元主体的共同努力,调动社区的一切人力、物力和财力资源,改善社区环境,促进社区经济发展,提高社区居民生活质量,最终走向“善治”。

注释:

①吴海燕:《社会转型与城市社区多中心治理初探》,《湖州职业技术学院学报》,2006年第1期,第3页。

②夏建中:《从街居制到社区制:我国城市社区30年的变迁》,《黑龙江社会科学》,2008年第5期,第17页。

③顾燕峰:《社区治理的发展和党建工作的转型》,《党政论坛》,2009年第1期,第37页。

④罗伯特·D·帕特南:《使民主运转起来》,王列、赖海榕译,江西人民出版社2001年版,第134页。

⑤花蕾、徐建邦:《城市社区治理中的政府角色研究》,《东北财经大学学报》,2008年第3期,第49页。

作者单位:复旦大学社会科学基础部,上海海洋大学人文学院