南海三旧改造

南海三旧改造（推荐7篇）

南海三旧改造 篇1

办事指南加入时间：2009-11-3 13:04:00点击：938 2009年是我区开展“三旧”改造工作的第三年，也是推进“三旧”改造工作关键的一年，区政府在《政府工作报告》中明确提出，“三旧”改造是“优化产业结构，重塑城市形象，拓展发展空间的重要途径”，将“三旧”改造与节能减排和内河涌整治工作确立为三大中心工作。今年上半年，我们通过配足、配强工作人员，利用省级试点先机，大胆先行先试，经充分调研后，出台了一系列纲要式的政策文件，在镇（街道）的积极响应和相关部门的大力支持配合下，我区“三旧”改造跃上了一个新台阶。现将我区“三旧”改造工作情况总结如下：

一、总体情况

截至今年6月底，全区已认定“三旧”改造项目474个，改造面积约32000亩，其中2007年和2008年共认定了399个，改造总面积约3万亩；今年上半年新认定项目75个，改造面积3163亩，还有已申报待认定项目260个。全区累计共投入旧改资金108.33亿元，去年共完成项目45个，完成建筑面积120万平方米。今年上半年已完成项目16个，改造建筑面积68万平方米，新启动的项目有65个，建筑面积205万平方米。

二、主要工作措施和成效

（一）制定新政，力促旧改。年初，区三改办组织相关部门人员赴镇（街道）进行了近1个月的深入调研，重新制定出台了《关于集体建设用地转为国有用地的意见》（南府〔2009〕60号）、《关于进一步理顺“三旧”改造建设用地使用权确权问题的意见》（南府〔2009〕84号）和《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造工作的补充意见》（南府〔2009〕85号）文。纲要性文件的出台，有效解决了“三旧”改造中的有关集体建设土地转为国有划拨建设用地问题、项目用地确权问题和重新明确了工矿仓储用地转商服用地、出让地价款分配比例、集体建设用地使用权流转收费、拆迁补贴、附带《转让合同》出让用地和农民公寓房地产权属登记等问题。新的政策出台，大大调动了镇、村两级加快改造的热情。

（二）制订细则，助推实施。

在区政府出台了南府〔2009〕60、84、85号文件后，区三改办和国土、建设、财政等部门就新出台的纲要文件，分别研究制订实施细则，并迅速组织相关业务培训，增强文件可操作性，提升了执行力。已制定出台的操作性文件有：《关于调整佛山市南海区旧城镇旧厂房旧村居改造项目认定办法的通知》（南府办〔2009〕95号）、《关于“三旧”改造项目拆除面积的认定办法》（南改〔2009〕1号）、《关于集体建设用地转为国有用地的实施办法》（佛国土资南〔2009〕

88号）和《关于进一步理顺“三旧”改造建设用地使用权确权的实施办法》（佛国土资南〔2009〕89号），《关于“三旧”改造农民公寓项目房地产权属登记问题的通知》（南建〔2009〕55号）等。

（三）配强人员，完善管理。

今年春节过后，区建设局安排了一名副局长专职负责区三改办日常管理工作，同时，抽调了5名人员，充实到区三改办专职工作人员队伍，并通过完善内部管理和分工，加强项目跟踪服务。镇（街道）对“三旧”改造亦相当重视，特别是里水、西樵、九江、丹灶等镇抽调了精兵强将充实其三改办。区国土、规划、建设、经贸也相应调整其业务指导组成员，国土分局还成立了“三旧”土地管理办公室。人员调整后，全区“三旧”改造的各项工作正有条不紊加快推进中。

（四）深入调研，加强交流。

运用“走出去、请进来”办法，我们赴外省市调研学习先进经验，并虚心地与前来调研的外地考察团交流。我办先后组织有关部门人员到深圳、昆山和成都，学习违法建筑处理办法，城乡一体化统筹改造和发展的做法，以及旧城改造的先进经验做法等。同时，深圳龙岗区、顺德区和江门市等专程到我区调研“三旧”改造经验，通过交流各自的好经验好做法，给我区旧改工作带来启迪。

（五）深入宣传，真抓实干。

在召开了全区“三旧”改造工作会议后，镇（街道）认真按照会议精神，真抓实干，掀起了我区“三旧”改造工作的新高潮。同时镇（街道）积极开展适度的宣传，各自迅速召开了政策纲要文件的宣讲会议。经过对文件的解读，使基层的干部群众对“三旧”改造加深了认识，体会到旧改的必要性和紧迫性，激发了基层以及企业参与改造的热情。有效的宣传还引起众多本地企业和外来投资商的浓厚兴趣，万科、保利、时代地产等企业负责人分别到区三改办了解相关政策，并积极筹备参与“三旧”改造。

（六）成效初显，项目大增。

经过适度的巧妙宣传，各级的改造热情高涨，新申报项目大幅增加，呈现出良好的开局形势。截至目前为止，今年新申报项目有335个，占地面积共2万多

型厂房的有119个，改造为文化医疗设施等其他的有28个。

今年我区“三旧”改造良好态势表现为：一是许多村组、企业由观望变成行动，有的村组甚至提出整村拆建改造，如黄岐泌冲白沙村，改造面积接近1000亩。二是区、镇（街道）的公有资产企业也积极参与。两级公资办辖下的一些停产负债企业，利用“三旧”改造政策，通过转换功能、产业提升、引入投资等方式进行改造，借机理顺债权债务，使企业重获生机。三是新申报数量上升快，加大固定资产投入，有效抵御金融危机。

（七）认真组织，顺利推进。

今年年初，市启动了“双百计划”。同时我区亦因应实际制订了“双五十计划”，通再过给政策、调整人员、巧妙宣传后，镇（街道）更积极认真，细化项目跟踪。这使“双五十计划”项目加快推进。

一是改造地块成功出让。桂城石石肯村的139.3亩南都片区和里水旗峰不锈钢厂70亩土地已拍出，其中南都片区成交价4.12亿元，旗峰地块成交价2.16亿元。大沥广佛塑料城159亩土地及丹灶旧厂改造地块已在区土地交易中心挂牌。

二是大型项目稳步推进。我区大型项目实现了稳步推进，如投资规模达5亿元的夏西“汇金广场”项目和新加坡淡马锡投资的富丰新城项目准备动工；平洲玉器街玉器协会大楼进入施工阶段；投资达10亿元的中盈广场项目已筹备动工；1800亩的联滘片区目前正完善用地手续，位于广佛路和桂和路交界处的200亩首期地块计划于7月底出让；“西樵车站、金花街市场改造”项目正办理征地拆迁手续。以旧改推进都市型工业的旧物业改造项目--投资5-8亿元的旋翼飞机研发制造项目即将在里水镇诞生，现已整理用地。

还有罗村街道的中南酒店项目已经建至5层，联星村上二农民公寓已经封顶。大沥的桂江冷库已经进行基础施工。狮山镇松岗旧政府和南海炮竹厂项目、九江商业城项目也顺利推进中。

三、存在问题

目前，我区“三旧”改造中存在以下两个主要问题：

（一）项目推进速度问题。虽然新报项目数量增幅相当大，但未能起到“立竿见影”的推进现象。影响项目推进因素主要表现在以下方面：一是部分项目改造投资主体未确立。到目前为止，镇（街道）新申报项目相当多，但部分项目没有具体的改造方案，主要是投资主体还没有确定。部分项目仍处于酝酿阶段和前期的合作谈判，因此，项目改造宜与招商引资相结合，以确保项目资金来源，加快项目实施。二是项目拆迁困难成瓶颈。旧村居改造中的农民房屋拆迁是一个十分难以解决的问题。钉子户的出现将影响项目的整体推进。如夏西农民公寓在拆迁中碰到个别钉子户问题，影响到其推进建设。西樵金花街在拆迁规程中也遇到

了4户钉子户，需要办理拆迁许可证等相关手续才能突破。三是涉及村务公开及个人利益问题。旧改项目的拆迁及改造过程中会触及到村民利益，改造项目的方案是否经村民表决以及利益分配是否平等等问题，会直接影响到项目实施。如石石肯村南都片区改造出现了村民对开发程序的合法性提出疑问。今后，我办将提前介入项目的谈判，加强监督管理。

（二）项目管理问题。新出台优惠政策的刺激下，镇（街道）申报项目大增，致使区相关部门的项目审核工作压力加大。同时鉴于由于镇（街道）人手不足，人员业务水平有待提高等因素，影响了项目认定和项目前期用地整理工作。

四、下半年工作计划

（一）加快项目认定，力促项目上马。我办将充分发挥协调职能，联合区国土、规划等部门对已上报的项目进行审核，规范了项目认定办法和申报资料，实行镇（街道）重点推进项目优先审核的原则，力促项目加快推进实施。

（二）用活三改政策，助推其他中心工作。对于节能减排、雄鹰计划和内河涌整治等中心工作，凡涉及到“三旧”改造项目的，我办将开辟绿色通道，提前介入，特事特办。如结合我区建设广东都市型产业基地工作，我办主动与科技信息局联系，加强沟通，使需要进行“三旧”改造的企业，能够用足用活政策。

（三）加强项目跟进，减少延误开发因素。“三旧”改造项目中涉及到农村集体与村民利益的，镇街要加强项目跟进和管理，监督和指导好改造主体或投资商，切实按照有关村务管理规定，公开办事程序进行表决和推进，以减少类似桂城石石肯村南都片区的延误开发因素的发生。

（四）加强人员培训，确保用足用活政策。下阶段要继续对区直部门和区、镇（街道）三改办专职、兼职人员的业务培训，使大家通晓政策程序，熟悉操作细则，提高办事效率和成效，并在实施过程中，用足用活上级和我区的优惠政策。具体是要让镇街村组和改造主体认真吃透有关政策，分析项目如何能运用好这些政策，制定好拟启动项目的实施方案。

（五）加快农民公寓****促项目推进。建设农民公寓是农村实施集约节约用地的很好途径，特别是桂城夏西村拆旧建新的做法，得到国土资源部徐绍史部长的肯定。按照南府〔2009〕85号文精神，区建设局制定了农民公寓办房产证的程序，我办将迅速以夏西村为试点加以落实，以推进我区旧村改造中农民公寓的建设，实现节约集约用地。

（六）加大宣传力度。结合成功案例，充分利用宣传手段，解述经验做法，引导项目推进中借鉴成功经验，创新方法方式。同时，利用多种形式宣传媒体，做好社会的宣传舆论引导，使广大群众和企业主、投资者充分认识到“三旧”改造的好处，参与和支持“三旧”改造工作。

（七）探讨建立启动资金平台。目前旧改前期投入资金问题成为制肘“三旧”改造继续加快推进的突出问题。为解决旧改项目启动资金问题，我办会同成员单位积极与银行、担保机构、村集体经济组织（改造单位）探讨三旧改造融资问题。目前我办正在研究比较几种融资模式，一是比照我区中小企业信用担保贷款模式设立旧改专项资金融资平台；二是通过土地储备中心贷款模式融资；三是以集体物业的收益权进行房地产信托融资；四是引入开发商实行土地出让“勾地”模式融资，即由预申请土地出让的开发商垫付前期拆迁和土地整理费用。

南海区“三旧”改造办公室

南海三旧改造 篇2

笔者所在的公司是广东省一家从事铁路运输业务的传统国有企业, 在粤东地区有一家全资子公司, 在企业退出重组业务过程中已于2001年经省国资委批准关闭。粤东是广东省相对落后的地区, 子公司关闭时因企业支付能力有限, 至今仍有离退休人员的社保待遇、货币分房等一系列历史遗留问题尚待解决。为此, 我们拟对原属粤东子公司的4万余平方米闲置地块 (以下简称粤东地块) 实施开发。粤东地块上现有住户118户, 其中30户为房改户, 88户未房改户所居住的是公司提供的房屋, 公司未收取住户租金, 房屋修缮费由住户自行负担。该地块人员结构复杂, 地面建筑陈旧, 质量较差。理论上来说, 实施粤东地块的开发, 改善现有地面住户的居住条件, 并利用开发回笼资金解决部分该公司的历史遗留问题, 这是一项造福于职工的大事与好事。但是如何将好事真正办好, 兼顾稳定与效益, 具有很强的挑战性。特别是因为该项目涉及职工住户拆迁、回迁安置等社会稳定事宜, 公司决定未雨绸缪, 在项目实施前首先进行有关社会稳定风险评估。由于笔者所在的资产经营部是该项目的牵头部门, 笔者自始至终参与和主持了本项目社会稳定风险评估报告的编制过程。现将有关体会和认识总结、概括如下:

1. 始终坚持以人为本, 以对职工、社会高度负责的精神, 始终将改善住户的居住条件、维护职工队伍的稳定作为土地开发的主要目的。

公司决定对本项目进行社会稳定风险评估, 这一方面是根据广东省国资委《关于扎实推进省属企业重大事项社会稳定风险评估工作的通知》 (粤国资函【2011】599号) 精神进行的;另一方面, 更主要的是出于公司的企业精神和企业责任。风险排查必须深入到项目的每一个管理细节, 本着为企业职工、为社会高度负责的精神落实此项工作, 特别是这部分企业职工, 他们当年在困难时期为铁路事业献青春、洒热血, 这次土地开发也许是在他们战斗、生活了大半辈子的土地上最后一次为他们创造新生活的希望, 公司上下理当与他们一起珍惜这一机会。

我们将房屋拆迁所涉及的影响社会稳定的风险界定为:在房屋拆迁安置过程中, 社会稳定风险衍生于相关利益群体对房屋拆迁的抗拒, 这种抗拒有多种表现形式, 如上访、“钉子户”拒绝搬迁、暴力对抗甚至群体示威等。所以, 归根到底, 社会稳定首先是原有的这部分职工的稳定, 是对拆迁、回迁等过程中所可能出现的一些困难的负责任的态度和承诺, 公司永远心里装着职工, 永远和职工在一起, 就是最好、最有效的社会稳定风险评估。

2. 实地调查面对面, 诚恳宣讲心交心, 既结合项目现状与前景对比, 消除疑虑, 又划分风险等级, 抓主要矛盾和矛盾的主要方面。

(1) 深入一线调查研究是摸清情况的必由之路。我们首先组成工作小组, 小组在人员配备上由房地产开发、工程预决算等专业人员组成, 同时从子公司的老职工中挑选了三名人员进入工作组, 他们既是拆迁安置户的代表又是工作组的工作人员。这样既各有所长又专业互补, 我们一行首先了解了周边地区拆迁、安置的标准, 回迁补偿面积的大小等第一手材料。工作小组一方面多次上门走访当地政府部门以及房地产开发商, 重点在于真实掌握粤东地区房地产开发的现状, 该项目的主要风险点在哪里?与其他一般房地产开发项目相比有何特殊性?另一方面了解该公司现有人员总数与结构情况、居住地人员状况、房屋是否已转租、施工期间住户安置愿望调查 (货币补贴还是公司租赁房屋提供给住户居住直至回迁) 、回迁安置标准如何确定等等, 面对面了解住户对回迁面积的需求、补偿和希望。

(2) 真实展示未来图景, 消除拆迁安置户疑虑。我们联合粤东地块有关设计公司, 并找来专业摄影师、广告美术制作人员, 将项目建成后的小区整体社会环境效果、户型结构及室内装修效果等通过设计图一一呈现出来。一方面与现状相比, 展示看得见、摸得着的理想和憧憬, 另一方面与周边商业楼盘的环境、户型作对比, 展现近距离、优越感的满足和期待。特别是现状与未来的对比, 现有住宅都是上个世纪70年代初期建成的砖混结构, 供水设施欠缺、排污设施老化, 冬天漏风, 夏天漏雨, 环境脏乱;而通过改造, 城中一些脏、乱、差的死角得到了治理, 在提高生活质量的同时, 也改善了城市人居环境, 提升了城市品位;同时不仅使居民的居住条件得到了改善, 而且促进了存量土地的有效利用, 节约了宝贵的土地资源, 有利于政府更好地规划、建设城市, 为城市的进一步发展打下了良好的基础。在如此真实可靠的情境辅助与互动之中, 与住户进行合情合理的沟通与宣讲, 消除有关风险于未发或萌芽状态也就在情理之中了。

(3) 整理和归纳各种潜在风险并逐一归类、评价。在房屋拆迁可能面临的社会稳定风险的基础上, 对风险发生的可能性大小分别进行定性评价, 我们共排查、预设了七种风险, 并将这七种风险再划分为较低、潜在一定风险、一般不稳定、较大不稳定等四类, 分别作出分析描述, 提出相应的应对措施。这七种风险及分类分别是: (1) 不在地块范围内居住的原该公司职工可能提出一同解决住房问题诉求的风险, 属一般不稳定的风险; (2) 不能按照拆迁协议按时回迁, 可能引起搬迁户不满, 由于开发商的资金链断裂等原因, 导致出现烂尾楼, 引发住户上访的风险, 属较大不稳定风险; (3) 对砖混、砖瓦结构杂物间建筑净空小于2.2米高度的不予1:1置换面积和补偿单价过低的风险, 属潜在一定风险; (4) 住房困难家庭过分要求的风险, 属潜在一定风险; (5) 住户抵制拆迁的风险, 属潜在一定风险; (6) 项目合法性、合理性遭质疑的风险, 属较低风险; (7) 项目可能引发社会矛盾的风险, 属较低风险。下面从其中选出两个个例, 列出有关风险内容与评价, 仅供参考:

第一例:不在地块范围内居住的原公司职工可能提出一同解决住房问题诉求的风险。

风险内容:不在“三旧”改造地块居住的原公司职工又没享受到福利房待遇的职工与居住在该地块的职工进行攀比, 企业资源是共有的, 所以他们认为应该一并解决住房问题, 哪怕是廉租房的形式给予租用, 连这种要求都达不到的话, 可能会引发职工上访的风险。

风险评价:项目可能引发的社会稳定风险为“存在一般不稳定的风险”。这种现象是普遍存在的, 职工与职工之间, 地区与地区之间, 都存在着攀比现象, 同样是原公司职工为何在该地居住的可以分配廉租房而不在此居住的就不予解决, 他们可能会以“原公司的资源是共有的”为由要求予以分配住房, 这些属于公司遗留的历史问题, 应对他们做耐心细致的思想工作。根据目前该公司的实际情况, 需要解决的历史遗留问题较多, 费用巨大, 非公司能力所能一并解决, 公司将争取上级政府的支持, 量力而行, 逐步解决, 并保证项目开发收益肯定用于解决公司历史遗留问题。

第二例:对砖混、砖瓦结构杂物间建筑净空小于2.2米高度的不予1:1置换面积和补偿单价过低的风险。

风险内容:该项目在拆迁补偿过程中, 有些住户的自建建筑小于2.2米的高度, 对这部分的建筑, 按规定均不予面积置换补偿, 他们可能较难接受。

风险评价:项目可能引发的社会稳定潜在风险为“潜在一定的风险”。这些结构建筑虽然占比不大, 但涉及他们的基本利益, 如果不能妥善处理, 必将影响整体房屋拆迁进程, 影响整个“三旧”改造进程。从法律的角度讲, 依法拆除违法建筑, 是完全正确的;但从情理之中, 违法建筑的形成有多方面的原因, 其中也有行政不作为的原因, 他们的主要家庭财产大部分都在房屋上, 不给予一定的补偿拆除, 他们是绝不愿接受的, 会很自然地产生较大的对抗情绪, 阻止拆除;有个别住户会因此产生过激行为, 甚至于以身试法, 来保护自己的非法利益。所以公司参照区域单位补偿标准, 采取这种给予费用补偿的处理办法是合情合理的。

3. 提出应对和防范风险预案, 突出重点不留盲点, 既力求措施到位有的放矢, 又预留空间处理可能出现的思想变化与情绪波动。

(1) 项目改造以改善职工生活条件为主要目的。尽管项目实施存在一定风险, 但是如果项目地块纳入当地政府“三旧”改造的范畴, 不仅可使居民的居住条件得到改善, 而且会促进存量土地的有效利用, 有利于政府更好地规划、建设城市, 所以, 本项目改造将会得到绝大多数群众的赞同、拥护和支持, 房屋拆迁安置社会稳定风险总体估价当在可控范围之内。在拆迁安置实施过程中, 有些风险是可以尽量避免的;还有的风险, 只要我们深入细致地做好思想工作, 也是可以化解的;对于较大的风险, 只要我们坚持依法办事, 坚持公开、公平、公正, 进行“阳光”操作, 晓之以理, 动之以情, 妥善解决被拆迁人的合理诉求, 也是可以解决的。

(2) 围绕拆迁安置协议落实风险防范措施。在走访当地住建局、国土局等部门以及咨询广东省住建厅住房保障科的前提下, 在充分酝酿、调查研究的基础上, 我们制定了房屋拆迁协议 (征求意见稿) 。为了确保项目的顺利进行, 在具体操作的时候, 本着有利于保护被拆迁人切身利益的角度, 制定标准时, 按照政策规定, 取高舍低, 认真落实有关拆迁安置政策, 确保不低于最低生活保障的居住条件。

(3) 建议抽调精干力量, 建立专人、专职的风险预警、处置小组。一手抓拆迁安置政策的宣传, 营造良好的社会舆论环境和心理氛围, 做好拆迁安置周期内居民由于少量利益损失或生活不便所可能产生的情感痛苦、焦虑等安抚工作;一手抓现场的治安保障, 突发事件一旦发生或是出现发生的苗头后, 各方力量和人员都能立即投入到位, 各司其职, 对能解决的问题要现场给予承诺和答复, 确保事态不扩大, 把不稳定因素的影响控制在最小范围内。两手结合, 两手都要硬。

南海三旧改造 篇3

广钢，对于职工、家属而言，是美好的成长记忆，是一部“致青春”或者“那些年，我们一起生活过的广钢”；然而，对周边村民、居民来说，更多则是被废水、废气、废渣“熏陶”的切肤痛楚，是一部“工业污染纪录片”。

生活在广钢这种半封闭的小社会里，像个大家庭，信任，是大多数广钢子弟的集体记忆，充满温馨。

湛江三旧改造政策相关 篇4

2010-02-26 下午 04:22:53 来源： 点击数：996

2010年1月28日上午，湛江市城市规划局在行政服务中心二号会议室组织召开了湛江市“三旧”改造规划初步方案评审会，会议由市城市规划局局长吕冠嵘主持，市政府副秘书长、市“三旧”改造办主任庞竹友、霞山区政府、赤坎区政府、麻章区政府、坡头区政府、开发区政府、市三旧办、市建设局、市国土资源局、市交通运输局、市财政局、市综合管理局、市环保局、市城市规划局科室、相关职能部门代表参加了会议。与会专家和有关职能部门代表分别对广东省城乡规划设计研究院和湛江市规划勘测设计院编制的《湛江市“三旧”改造规划初步方案》进行认真审议，会议认为规划方案思路比较清晰，阶段成果比较符合城市发展实际要求，但是规划方案需在以下几个方面进一步完善：

一、规划应提出具体推进措施，作出必要的经济测算使规划成果得到落实。

二、对于有开发基础的项目应该纳入“三旧”改造规划的首期计划，成熟一个推进一个。

三、项目库要增加驻湛江的国有大中型企业单位用地。

四、“三旧”改造项目界定应按照《关于贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约用地的若干意见的实施意见》。

五、规划应对“三旧”改造用地提出合理的容积率等开发强度控制，提高开发收益，有利于推进项目实施。

湛江市“三旧”改造规划初步方案简介

一、湛江市“三旧”改造工作全面铺开

自全省“三旧”改造工作会议召开以来，湛江市委市政府高度重视“三旧”改造工作。

1、市委书记陈耀光、市长阮日生等领导先后作出重要批示。

2、成立由市政府主要领导为组长的湛江市“三旧”改造工作领导小组。

3、拟定《湛江市人民政府关于贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约用地的若干意见的实施细

则》。

4、市政府组织编制《湛江市“三旧”改造规划》，力争“三旧”改造工作一年内初见成效，两年内取得突破性进展。

二、规划范围

本规划范围为湛江城市总体规划确定的城市规划区，包括赤坎区、霞山区、经济技术开发区全部及坡头区、麻章区部分，共涉及24个镇街、160余个村（居）委会。

1、“三旧”项目界定。结合湛江市具体情况，对湛江市“三旧”项目界定如下：（1）旧城镇，主要是指中心城区国有土地上的旧民居、旧商铺等。（2）旧厂房，主要指中心城区范围内各镇街、工业园区内的旧厂房用地。（3）旧村庄，主要指城市规划控制区范围内的城中村。

三、规划期限

根据“粤府办[2009]122号”文件，确定本规划期限为2010-2015年，其中近期为2010-2012年、规划期末为2015年。为保证湛江市“三旧”项目顺利改造，本规划远期展望到2020年。

四、工作内容框架

解读广东省“三旧”改造政策，借鉴佛山、东莞等地成功经验基础上，对湛江市“三旧”项目进行详细摸查；

2、对湛江城市发展重点及近期建设用地需求分析基础上，确定湛江市“三旧”改造的目标、重点方向及策略；

3、在湛江城市总体发展框架下，确定项目功能分区、开发强度分区及总体布局，对“三旧”改造项目制定分类、分区指引，并对“三旧”用地改造后的交通、公共设施配套、景观环境设计等专项规划进行调整优化；

4、根据“三旧”项目改造意愿及其与湛江城市发展的关系，确定近期“三旧”改造项目库，并制定实施计划。

责任编辑:湛江市城市规划局-李圣文

湛江确定“三旧”改造项目483个

湛江中小企业服务网2010-6-24 9:09:28本页点击率:957

近日，记者从湛江市“三旧”改造领导小组办公室（以下简称“三旧办”）了解到最新进展和工作思路：目前，全市“三旧”改造前期准备工作已告一段落。雷州、廉江、吴川3个县级市，徐闻、遂溪2个县、赤坎、霞山、坡头、麻章四个区以及湛江经济技术开发区已全部完成三旧改造规划编制，2010湛江市“三旧”改造实施项目目录已收齐，共483个项目，改造面积约38131亩，总投资约7406714万元，下一步将进入项目审批工作阶段。

据了解，日前湛江市“三旧”改造工作组织架构基本建立，制度建设渐趋成熟，行之有效的工作模式逐步建立，各责任主体、权利人及相关市场主体参与“三旧”改造的积极性被充分调动，形成了共同推动“三旧”改造工作的新格局。

一是有了抓落实的组织架构。2009年12月，湛江市“三旧”改造工作办公室正式挂牌，负责统筹湛江市“三旧”改造工作。各县（市．区）“三旧”改造工作机构也相继成立，加强了“三旧”改造工作的组织领导。

二是有了三旧改造专项规划。2010年3月，湛江市政府批准了湛江市区三旧改造规划，随后，各县（市、区）先后完成了辖区“三旧”改造规划编制和评审工作；为下一步全面推进“三旧”改造工作奠定了科学基础。

三是对全市“三旧”改造用地进行了全面摸底并标图建库。今年以来，全市先后组织了380多人开展“三旧”改造用地调查摸底测量登记工作。

四是建立了对各县（市、区）“三旧”改造工作绩效考核机制。今年初，市委九届十次全会决定对全市“三旧”改造工作开展绩效考核，每季度排名一次，并在媒体公布，对排名在前的给予表彰，对考核未达到表彰且排名在后的要剖析原因，督促整改。同时市委市政府还发文专项督查，促落实。

五是建立“三旧”改造重点项目贴身服务机制，积极推进重点成熟项目。湛江市领导多次到重点改造项目现场办公了解情况，指导“三旧”改造工作，为重点建设项目开辟绿色通道，力争尽快推出项目。

广州市三旧改造情况汇报 篇5

2010年1月15日广州市政府公布了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》明确提出，要用10年的时间完成广州市“三旧”改造，在未来3至5年的时间基本完成位于城市中心重点功能区的52个城中村的重建改造工作，并将实行税费减免和返还的优惠政策，吸收社会资金参与，加快推进三旧改造工作。

据资料反映未来10时间“三旧”改造将盘活低效用地达70多平方公里，仅未来5年就可以腾出20多平方公里低效用地，这将超过广州10年的住宅土地供应量。虽说“三旧”改造工作是一项历时10年的长期计划，广东具有试点特色。但对于市场而言，则提供一个很明显的信息：未来的十几年中，中心城区住宅用地的供应仍然较为充裕。因为“三旧”改选尤其城中村的用地改为商住用地供应空间的拓宽，解决了城区中心的住宅用地的供应。

与此同时2010年广州土地市场为调整住宅的供应结构，“双限”土地政策将重新兴起。为解决广州一手住宅土地供应量较少的情况，2010年推出的住宅用地将会“限价格”、“限户型”的规定。目前，广州一手住宅的供应主要分布在白云、花都、番禺、从化和增城等近郊区和郊区，对于市中心区和近郊区住宅用地做出“双限”规定，可以一定程度缓解中心城区供应不足的局面。此政策已得到市国土房管局长谢小丹在今年保障房新闻发布会上得以证实。可以看出“三旧”改造在广州形势所趋，人心所向。就此汇报一下“三旧”改造的有关 1

程序、条件。

一、“三旧”改造项目将按以下工作进行实施：

广州市已将中心7个行政的“三旧”改造的52条全面改造“城中村”名单列出，但未包括番禺、花都、从化。“三旧”改造的规划期3～5年分实施。实施计划依据“三旧”改造规划编制，纳入城乡规划实施计划。未列入名单的三个区，亦有自报的改造计划获得实施。主要原则是“具备符合条件的旧村庄集体建设用地可先行、先试”先报材料不列名单，由所属区政府“三旧”改选办审核上报。

“三旧”改造按以下程序组织实施

1、编制“三旧”改造规划及实施计划；

2、符合条件的旧村庄集体建设用地经申请转为国有建设用地； 纳入“三旧”改造规划的旧村庄集体建设用地，符合下列条件的，有关农村集体经济组织可向所在地国土资源管理部门申请转变为国有建设用地。

(1)、该集体建设用地在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内且符合城乡规划。

(2)、土地权属清楚，无争议。

(3)、经本集体经济组织（或村民代表大会）2/3以上人员同意。

(4)、已纳入“三旧”改造实施计划。

3、完善历史用地手续；

制订改选方案。纳入“三旧”改造范围、需完善征收手续的历史用地，由当地人民政府组织制订改造方案。改造方案包括如下内容：

(1)、基本情况：改造涉及的土地位置、面积，需完成征收手续的具体范围、面积，用地发生的时间及涉及的所有权人，土地确权、登记情况。需继续保留自居自用集体建设用地的，还应明确其范围、面积。

(2)、规划情况：改造涉及的土地是否符合土地利用总体规划和城乡规划，是否符合“三旧”改造规划并纳入实施计划。

(3)、土地利用现状情况：土地用途、面积、已使用年限，地上建筑物的面积、容积率，土地产出率等。

(4)、协议补偿情况：是否已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并作了补偿，是否有因征地补偿安置等问题引发纠纷，是否按用地发生时的土地管理法律政策进行处理（处罚）。

(5)、拟改造情况：改造后的土用途和产业安排、建筑面积、容积率，拟投入的改造资金、建设改造主体、供地方式，完成改造后的综合效益等。

4、安排“三旧”改造用地周转指标；

在实施“三旧”改造工作中，涉及建设用地腾挪需利用城乡建设有地增减挂钩政策的，按有关规定向国土资源厅申请使用周转指标。周转指标按“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，由国土局单列管理。

5、边角地、夹心地、插花地的处理；

“三地”面积小于3亩的地块，“三地”为国有建设用地的，可按照协议方式办理出让手续。“三地”为集体建设用地的，需办理农

用地转用或土地征收手续的，报政府审批。

6、分期土地归宗。

二、拟进行“三旧”改造用地的村、项目需要达到的条件、流程

1、编制“三旧”改造方案，城中村（全面改造模式）、综合整治转为全面改造。所属用地村与合作进行改造投资方先行洽商意向，有意向的村自行上报“三旧”改造方案。

2、由村委会向市国土局上报，《关于将旧村建设用地改国有建设用地》的申请，由市国土局审查后报市政府审核，国土局上报省国土厅；国土厅审核并报经省政府同意后批复市政府。

3、操作审批由市“三旧”改造工作领导小组（由市长挂帅、各部门），负责审议决定重大政策措施、审核改选规划和实施计划；审核“城中村”改造方案，审核改造专项资金收支计划。

4、“三旧”改造办公室负责统筹办理“城中村”整治改造所涉及的市级审核和审批事项，承担市“三旧”改造工作领导小组交办的工作。

旧村建设用地改变为国有建设用地所需的材料

(1)、经同级人民政府同意的市、县（市、区）国土资源局（分局）的请示；

(2)、农村集体经济组织的申请材料；

(3)、权属证明；

(4)、该建设用地来源合法的证明材料；

(5)、申请的用地符合“三旧”改造规划及已纳入实施计划的相关材料；

(6)、勘测定界报告及勘测定界图；

(7)、1∶10000分幅土地利用现状图（在图上标出用地位置）；

(8)、土地利用总体规划图（在图上标出用地位置，如提供的为局部规划图，应标出图的经纬度、坐标）。

“三旧”改造用地完善征收手续所需的材料

(1)、市、县人民政府关于“三旧”改造方案的请求文件；

(2)、申请用地已纳入“三旧”改造规划、实施计划的相关材料，改造地块的控制性详细规划的法定成果；

(3)、“三旧”改造宗地档案情况表（在改造地块的序号前打上√，表格有多页的，附上有改造地块的当页即可）；

(4)、需完善征收手续土地的权属证明；

(5)、与农村集体经济组织或农户的补偿协议及补偿兑现凭证；

(6)、按用地发生时土地管理法律政策落实处理（处罚）的凭证；

(7)、勘测定界报告和勘测定界图；

(8)、需完善征收手续土地的1∶10000分幅土地利用现状图（在图上标出用地位置）；

(9)、土地利用总体规划图（在图上标出用地位置，如提供的为局部规划图，应标出图的经纬度、坐标）。

三、“三旧”改造财政支持政策和拆迁补偿办法、改造工作 “三旧”改造财政支持政策和拆迁补偿办法，改造工作意见中已明确了原则。

“三旧”改造工作主要是以区“三旧”改造办公室来对各村镇开展工作，目前各区除52条村规定先组织实施外，每个区的村镇都报“三旧”改造意见，并分别与各开发商洽商，条件亦在不断提高。先介入沟通的企业，表示村和经济实体有态度，但难见成效。今年6月底前报明年的“三旧”改造计划。

涉及“三旧”改造的供地，属政府收购储备后再次供地的必须以招拍挂方式出让，其余则可协议出让。以协议方式出让的，必须经市政府“三旧”改造领导小组集体研究决定并进行公示，具体程序由市政府、“三旧”改造领导小组制定。

四、关于广州旧厂改造土地处置实施

南海三旧改造 篇6

2011年，我办在街党工委办事处的直接领导下，在市“三旧”办的关怀指导下，认真贯彻落实街党工委、办事处的工作部署，按照“政府主导、规划统筹、市场运作、保障权益”的工作思路，扎实有效推进各项工作。现将我办今年来的工作汇报如下：

一、2011年工作总结

（一）精细化开展日常工作

1、加强组织领导，统筹实施

我办向市“三旧”办报送了荔城街2011年计划实施的“三旧”改造项目，包括金星村、“二轻”工业小区、国营林场、西门口、鸿瑞实业、华侨城地块、柯灯山自来水厂、威华科技园等项目，并得到了市“三旧”办的大力支持，成立了金星村、国营林场“三旧”改造工作领导小组，专门负责项目的推进工作。

2、科学谋划，助推实施

为集约节约用地，妥善解决违法用地问题，为我街今后的发展提供用地保障，我办在“三旧”改造标图建库范围内提取符合完善历史用地手续相关条件的土地，作为我街“三旧”改造完善历史用地手续的基础数据，积极配合市“三旧”办、完成政府统筹完善历史用地手续等工作，共涉及完善历史用地手续的地块约4000亩。

3、坚持学习，提高业务素质

今年1月，我办参加了市“三旧”办组织的猎德村实地参观学习。同年5月，组织了金星村“三旧”改造办公室的40名干部到佛山市澜石片区、广州市猎德村实地参观，学习先进地区在推进“三旧”改造工作过程中的成功经验和做法，并学以致用，用于指导工作实践。

（二）重点推进改造项目实施

“三旧”改造工作的重点就是推项目，促发展。政府主导改造项目有金星村改造、“二轻”工业小区、国营林场改造、西门口改造；单宗改造项目有鸿瑞实业公司改造、华侨城旧城改造、柯灯山自来水厂改造、威华科技工业园改造。为此，我办重点抓好政府主导改造项目的推进工作，稳步有序地推进单宗改造项目。

1、按城市发展规划，发挥区位主导功能，稳步推进城中村改造。一是按照市政府的工作部署，创新地将土地利用、产业发展、城市更新结合起来，利用图书馆、增城广场、增城歌剧厅等项目的区域经济效应，积极实施金星村改造，争取把金星村打造成我街旧村改造示范点；二是在固化金星村土地、房屋与校对人口户籍的基础上，根据金竹新城控规，联合中山大学城市规划设计院编制金星村改造规划初步方案，包括拆迁安臵补偿方案、“三旧”改造实施步骤、经济平衡分析等，明确整体改造技术指标，打破各合作各自为政、独立开发的局面；三是成立金星村“三旧”改造办公室，引导金星村委会与各个合作社协商，争取以市场为导向的股份合作制模式引进社会资金，由村股份合作经济联社为主体实施旧村改造；四是完善了24条行政村的历史用地手续，为旧村的城市化进程提供了用地保证；

2、培育经济新增长点，实施“退二进三”战略，推进产业转型升级，完善区位服务功能。一是根据我市城乡总体规划，把二轻工业小区、鸿瑞实业有限公司定为产业转型升级的试点，在兼顾经济效益、社会效益与环境承载力的前提下，充分利用工业改造为商住的“三旧”优惠政策，加快实施“退二进三”战略，促进产业转型升级；二是对“二轻”工业小区的工业厂房进行了实地测量，完成了地上建筑物初步评估工作，并收回二轻工业小区范围内的增城市海绵厂、广鸿化纤厂之二、二轻工业总公司合计45 亩用地；三是根据工作实际情况对二轻工业小区实行两种模式分期改造，规划路西面合计78.29亩用地为政府收回储备，公开出让确定改造主体，规划路东面的72.955亩用地定为市场主体收购改造区；四是在平衡企业改造收益的前提下，引导市场主体出资整合改造项目周边公共设施建设用地，完善项目周边公共设施建设。

3、实行“旧城取新”，突破旧城改造瓶颈，巩固城市发展理念。一是配合市规划局加大修建性规划编制力度，完成西门口商业广场改造项目规划，破解高密度拆迁安臵成本与用地可建面积的矛盾，大幅提高旧城用地价值，使其引入优质市场开发主体；二是与西门口地块上的25户拆迁户签订了拆迁安臵补偿协议，把5.088亩国有建设用地收回政府储备；三是充分借助市场投资主体的资源，多渠道筹集资金，破解旧城改造资金瓶颈，引导创基房地产有限公司以市场收购的方式实施华侨城天恩旧区改造。

4、加大土地整合力度，提高统筹协调能力，力促项目上马。一是积极协调国营增城林场与庆丰村陂吓社、汤屋社沟通的基础上对边界争议用地进行实地指界工作，就争议用地补偿条件与庆丰村两个合作社基本达成协议；二是为有效解决威华科技园238亩用地改造与柑桔场、三联村等历史遗留问题，街道办与市“三旧”办、市农业局、威华公司召开了专题工作会议，引导威华集团采取政府主导改造模式将土地收回储备、公开出让，明确由市农业局牵头处臵股权收益分配、边界争议问题，并取得了市政府的同意；三是积极整合项目周边地块，实施整体规划，坚持规模发展，发挥规模效益。目前正与海宇公司协商收回该公司位于五一村磨谷地（尚东紫御）13.5亩国有土地使用权；与广州嘉杰投资公司协商收回该公司位于城西保障房项目旁的15.525亩国有土地使用权，争取尽快收回储备，公开出让，实现两地块与周边项目整体规划、连片开发。

二、存在问题

（一）政府主导改造项目难度大，进展缓慢。

1、金星村改造推进缓慢，主要存在四个方面因素：一是旧村改造是一个复杂的系统工程，牵涉到家家户户的利益问题，比较难做到利益平衡；二是相当部分村民的思想观念还停留在“要我改”的层面上；三是村民留用地未兑现，导致村民不信任政府；四是村社干部存在私心，思想素质不高，对统一改造、统一开发的积极性不高，希望能单独与开发企业合作开发，六个合作社分别与不同开发企业签订了合作开发协议。

2、“二轻”工业小区改造范围内尚有庆丰村两个合作社的集体建设用地急需转为国有建设用地，才能纳入政府储备。但两个合作社均要求按190万元/亩的价格进行补偿，由于缺乏资金，目前仍未补偿给合作社。另有约6亩未征土地需要办理确权手续。

3、国营增城林场的主管部门广州市林业局未明确表态同意将该地块交回政府储备，并建议国营增城林场与开发企业合作开发，致使该项目停滞不前。

4、西门口项目由于涉及到的水果开发总公司地块抵押给农业银行，法院执行拍卖的进度缓慢，加上该项目的规划条件需重新调整，导致地块至今未能成功出让。

（二）自主改造项目由于受各方面的因素制约，批准实施的项目少，进度缓慢。一方面，由于荔城处于市中心，受城市规划的制约，大部分意向申报自行改造的项目均需由政府主导实施，不同意自主改造；另一方面，自行改造的项目由于土地涉及的历史遗留问题较多，所承担的拆迁安臵工作难度大，解决成本较高，导致自主改造项目进展缓慢。比如华侨城旧城改造项目，既要处理农民征地历史遗留问题和地上建筑物拆迁安臵补偿问题，又要解决地块所涉及的抵押债权债务问题等，致使该项目迟迟未申报立项。威华科技工业园改造项目由于柑桔

场和威华集团存在股权收益分配问题未达成一致意见，加上地块存在农民边界争议问题，导致该项目改造主体的改造意愿不高，项目几乎陷于停滞状态。

（三）与“三旧”改造工作的要求相比较，“三旧”改造工作人员在理论素养、业务水平、工作责任心和工作能力上还有一定差距，存在许多不足之处。

三、2012年工作计划

2012年，在经过仔细筛选后，我办计划实施七个改造项目，分别是政府主导的金星村改造、“二轻”工业小区改造、“西门口”改造、增城市海宇公司改造和广州市嘉杰投资有限公司改造项目，自主改造的增城市鸿瑞实业公司改造和华侨城旧城改造项目。

（一）继续推进金星村全面改造。在之前的工作基础上，进一步加大力度宣传金星村改造的意义和必要性，引导金星村民坚持走统一规划，统一改造开发的思路，指导各合作社共同成立金星村旧村改造领导小组，以土地入股，按比例进行收益分配。以金星村经济联社作为旧村改造的实施主体，以旧村改造领导小组作为决策机场，统一引入开发企业进行合作开发改造或通过公开出让融资地块，引入市场主体进行改造。争取90%以上的村民同意改造，力争在明年底取得新的突破。

（二）全力抓好“二轻”工业小区改造。进一步加快整合剩余三块国有土地的步伐，千方百计筹集资金整合两块集体建设用地，争取在2012年底前将该项目地块公开出让。确定改造主体，早日动工建设。

（三）尽快公开出让“西门口”地块。一方面，积极协调市规划部门，争取市的支持，明确该地块的规划条件。由于水果公司地块位于建筑红线范围外，建议将已收回储备的5.088亩土地先行公开出让，以便能尽早动工建设，安臵回迁户。另一方面，积极协调肇庆市中级人民法院和农业银行，尽快拍卖

水果公司地块，建议市指定市公资办下属的国有企业参与拍卖，以便顺利收回该土地。另外，如肇庆中院拖延拍卖时间，随时准备协调增城市法院和农业银行，申请将案件调回增城执行。

（四）争取明年上半年将海宇公司位于五一村磨谷场（尚东紫御项目旁）13.5亩国有土地收回储备，公开出让。将广州嘉杰投资公司位于广汕公路三联路（城西保障房项目旁）15.525亩国有土地收回储备，公开出让。

（五）协助并督促自主改造项目尽快申报立项，动工建设。积极协助鸿瑞实业公司解决迳吓村委会集资厂房的拆迁补偿工作，争取明年3月前签订拆迁补偿协议。协助广州创基房地产开发公司处理建筑物拆迁补偿问题，督促其尽快申报立项开发。

南海三旧改造 篇7

有数据显示,截至2011年,上海共有建设用地2961平方公里,根据现有城市规划指标,上海截至2020年的建设用地指标为2981平方公里,即未来近10年时间内,上海可新增建设用地不足121平方公里;广东番禺2010年的建设用地指标2004年就已经用完,2020年的指标现在已经用了九成。同时,我国大中城市人均综合用地已超过120平方米,对照国际上的大都市,东京人均综合用地仅78平方米,香港才37平方米。从1980年到2005年,在我国经济快速发展、城市化急剧扩张的时期,经济每增长1%,会占用农地30万亩左右。与日本快速发展时期比较,我国GDP每增长1%,对土地的占用量约日本的8倍,表明我国城市土地利用低效粗放。下一阶段注重城镇化发展的质量,不断提高土地利用效率是关键,因而必须改变现有的城市土地利用形态和方式,积极推动城市土地利用的转型。

城市土地利用转型是指土地利用形态或方式在时序上的变化,它通常与经济和社会发展阶段的转型相对应。我国城市土地市场既包括增量土地市场,又包括存量土地市场,在保护耕地的前提下,增量土地市场必然要受到限制。因此应充分整顿、完善和培育存量土地市场。当前,我国正在大力倡导土地节约集约利用 , 这是由我国基本的土地国情国策和严峻的土地利用现实所决定的。城镇化发展应是其“速度”和“质量”两方面的协调与统一。1997-2005年间全国因建设占用所致耕地减少量达到183.11×104hm2,占期间耕地减少总量的15.65%,而这当中城镇建设又占了较大比重。土地资源的刚性约束,发展和建设必须用地,两难境地之间的无奈选择和必然选择,就是在城市更新中实现城市化,城市化的顺利完成必须借助于城市更新。

综上所述,学者们虽然都一致认为:中国的城镇化必须注重城市土地利用质量的提高,粗放低效的土地资源利用会带来极其严重的后果,中国的城市土地利用应从增量土地利用向存量土地利用转型,并逐步集约。但极少有学者针对从城市土地利用转型内在机理的角度进行深入挖掘和分析,也未能探究具体的转型思路及路径。本文从城市土地利用转型的阻力切入,进一步探讨其动力、条件及方式的理论基础,并以广州市的“三旧改造”为例进行实证分析。

2 城市土地利用转型的阻力

由于我国实行城乡二元土地管理制度,即城市土地属于国有,地方政府享有建设用地的处置权、出让权和收益权,是城市土地利用转型的促进者和实施者,其在城市土地利用转型中占据着非常重要的地位,在加快城市土地利用转型过程中所起的作用至关重要。改革开放以来,我国地方政府的角色经历了两次大的转换,即向发展型政府和创业型政府的转变,这两次大的转换对城市土地利用空间结构演化有着深远的影响。政府对城市土地利用空间结构的影响主要表现为:通过制定相关政策促进城市内部土地利用空间结构的优化调整。城市政府本应当代表整个城市的公共利益,维护城市整体的公众福利,居于超脱的公共管理地位,公共选择理论认为,市场经济条件下的“经济人”假设同样适用于政治领域,政府以及政府官员在经济社会活动和市场交易过程中同样也反映出“经济人”的某些特征,也具有自身的利益目标,或者说政府自身利益本身也是一个复杂的目标函数。在面对城市土地利用转型时,政府的效用函数至少应包括以下三个变量:土地供给量、供地成本以及上级政府考核。理由如下:

第一,城市的经济发展需要建设用地,保障粮食安全需要耕地,当一个城市的土地可供给量可以满足建设用地的需求,不需要占用耕地,即二者之间不存在矛盾时,政府更偏向于现有的土地利用方式。

第二,政府的财政收入是固定的,新制度经济学认为,国家是追求利益最大化的“经济人”,具有福利最大化或效用最大化倾向。所以对于城市政府而言,在同等条件下,更偏好于花费更少的成本来获取同样数量的土地。

第三,政府行为最重要取决于领导者的偏好,而领导者的偏好又取决于我国的政府考核制度,只有当政府行为所造成的影响能够很好的满足上级政府的考核时,才会赢得领导者的偏好。

综上所述,我们构建政府的效用函数:U=f(S,C,P),并且效用函数关于每个变量都是增的凹函数,其中,S,C,P分别表示城市建设用地的供给量,供地成本和上级政府的考核。

2.1 城市建设用地的供给量

土地的供给分为土地自然供给和土地经济供给,土地的经济供给只能在土地的自然供给范围内变动。快速城市化的进程,使建设用地的需求量急剧上升。建设用地的供给量不仅与土地的自然供给量有关,也与土地的经济供给量有关,假设一个城市的自然供给量是固定的,当城市建设用地可供给量越多,政府的效用值就越高。当一个城市的建设用地可供给量越少,政府的效用值越低。

2.2 供地成本

供地有两种方式,一种是农用地转非农用地,一种是城市土地内部挖潜。农用地征收转为非农用地指的是城市郊区的农民集体所有土地通过被政府征收的方式变为国有土地。城市土地内部挖潜指的是盘活城市存量用地,挖掘由于城市土地利用不集约、不合理,而存在土地可供量可能增加的潜力,主要是对城市内部利用不合理的土地进行改造,如城中村改造、旧厂改造等。供地的边际成本是指增加单位面积的土地所需花费的成本,对比而言,农转非的边际成本低于城市挖潜的边际成本。

本文讨论其边际成本时 , 假定各种途径在已有的不同规模时均已达到相应的最大产出量,如果要进一步增加这些途径的供地量 , 必须依靠继续投入来增大规模,即此处的边际成本概念均为长期边际成本。

由于上述城市内部挖潜和农用地转为非农用地的边际成本计算具有相似特征 , 故现仅以城市内部挖潜的边际成本计算为例来说明边际成本的估算方法。设为城市内部挖潜L所需花费的总费用为C,且两者之间存在函数关系C=f(L),如图1所示,则城市内部挖潜边际成本MC挖=△C/△L,如图2所示。

城市内部挖潜边际成本C包括征地拆迁成本C1、土地平整费用C2,城市居民生活保障成本C3,城市原供地量为L0,进行内部挖潜后的供地量为L1,农用地转非农用地边际成本C’包括土地补偿费C1’、安置补助费C2’、青苗附着物补助费C3’,进行农转非后的供地量为L2。我国法律规定土地补偿费按土地原用途进行补偿,所以C1+C2+C3>C1’+C2’+C3’,则供地边际成本如图3所示。

根据曲线C=f(L) 的上述特征可以知道,城市内部挖潜边际成本曲线在挖潜达到规模效益之前应该呈下降型,并随后达到一个最低点;随着内部挖潜潜力的挖掘,挖潜难度逐步提高,其边际成本也增大,此时曲线呈上升型。城市内部挖潜边际成本曲线如图2所示。

在图3中,供地量不断变化,在任何一点,MC挖>MC转。综上所述,农用地转为非农用地的政府效用高于城市内部挖潜的政府效用,所以,同等条件下,政府更偏爱前一种供地方式。

2.3 上级政府的考核

转型时期 , 随着放权让利和分灶吃饭财政体制的实施 , 地方政府在拥有较大资源配置权力的同时 , 也成为了追求经济利益最大化的政治组织。政府角色的转变使得城市土地利用的规模、结构与方向都发生了剧烈的变化。

自20世纪80年代以来,我国政府绩效考核经历了由目标责任制向效能建设和全面绩效管理的转变,但是目前绝大部分地方政府的绩效考核机制仍然相对落后,主要体现在政府考核指标体系侧重于对行政效率和GDP总量的考核,效益性和公平性指标涉及较少。

政府绩效考核作为政府行为的指挥棒,很大程度上决定政府行政的行为方式和结果,考核指标反映在城市建设当中,则表现为政府倾向于扩张城市范围和建设新城,旧城改造等城市土地利用方式不成为政府城市土地利用和规划的首选。

以上三个影响政府效用函数的因素成为了城市土地利用转型的主要阻力。但课题组于2013年7月对广州进行调研,发现广州市政府已开始进行“三旧改造”,把城市升级的重点转向了城市存量用地的改造和挖潜上,迈出了城市土地利用转型的重要一步。

3 广州市的土地利用转型路径

3.1 广州市土地利用转型的动力

3.1.1 土地供给量小,用地矛盾突出

截至2010年,广东的闲置土地有几十万亩,低效利用土地大约有200万亩。到2020年,广州市平均每年新增建设用地的指标仅为12.3平方公里,而近几年每年实际经批准新增建设用地达27.5平方公里,每年用地缺口都在15平方公里左右。按照广州市前10年的新增用地速度( 年均新增38平方公里 ),2015年前就无地可用,2025年前后将突破生态用地的警戒线。人多地少的用地矛盾日益突出,土地资源的稀缺性日益显现。

在当前经济高速发展造成用地压力的条件下,通过“农转非”的方式获得新增城市土地已不适应广州市的市情,要想获得可持续发展,必须利用存量土地,考虑城市土地利用转型。

3.1.2 政府考核机制的转变

2012年,广州市政府印发了《广州市政府绩效管理试点工作实施方案》,在全市3个区、县级市和8个市政府工作部门开展试点工作,以试点的萝岗区为例,在《广州市萝岗区政府绩效管理试点工作实施方案》中,明确把中央、省、市重大决策部署落实情况,区委、区政府(广州开发区管委会)重点工作任务完成情况,社会关注热点问题处理情况以及服务社会、改善民生工作情况、“一票否决”事项、走新型城市化发展“1+15”系列政策各项工作作为考评重点,并且强化对结构优化、民生改善、资源节约、环境保护、基本公共服务、依法行政和社会管理等方面工作情况的综合评价考核。我国地方政府逐渐全面正确地认识到了绩效管理的重要性和必要性,由片面的发展目标的考核转向全面绩效目标的考核成为了当前不可逆转的趋势。

3.1.3 产业结构升级的需求

产业结构是城市土地利用转型的又一大动力。近些年来,我国一直强调产业转型和升级,珠三角地区提出了“腾笼换鸟”相关政策,旨在提高第三产业在城市经济发展中的比重。第三产业在经济中所占比重较低,城市用地较少是目前各个城市的共同特征,产业结构的调整在很大程度上也影响着城市土地利用转型。第三产业的发展与城市人口紧密相联,往往需要在城市的中心地段进行用地和建设,盲目扩大城市范围建设新城,并不能保障第三产业的发展获得良好的城市用地支持。因此,产业转型升级和第三产业的蓬勃发展会倒逼城市进行土地利用转型,城市需要主动对城市用地进行合理规划,综合考虑城市内部挖潜和“农转非”获得的存量增量土地,以适应城市和经济的发展。

以上三方面弱化了城市土地利用转型的阻力,为广州市土地利用转型创造了动力,使得广州市政府逐步把目光转向了存量土地的挖潜。

3.2 广州市土地利用转型的条件

3.2.1 政府行为意识的推动

在广州市的土地利用转型中,政府行为起到了至关重要的作用,课题组于2013年7月对广州进行调研发现,广州市政府已逐步意识到城镇化建设与新增用地短缺之间的矛盾。改革开放以来,广东经济社会发展取得了巨大的成就,国内生产总值年均增长13.7%,2007年达到30673亿元,占全国经济总量的1/8。但经济发展的同时,消耗了大量的土地资源。广东省土地后备资源不足,国土面积仅占全国的1.87%,到2007年底,全省人均耕地面积只有0.45亩,远远低于联合国粮农组织规定的人均耕地0.8亩的警戒线。2008年3月,温总理在参加十一届全国人大第一次会议广东代表团审议政府工作报告时提出,希望广东被作为集约节约用地试点示范省(《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案》)。在这样的背景下,广东省政府于2010年成立“三旧改造”办公室,发布多项政策,在资金等多方面支持“三旧改造”工作的推行。

3.2.2 城市综合实力

第一,经济实力。改革开放以来,广东经济社会发展取得巨大的成就,广州地区生产总值由1978年的43.09亿元提高到2010年的10604.48亿元,按可比价格计算,2010年地区生产总值比1978年增长65倍多,年均增长14%。第二,财政收入。伴随着经济总量的突飞猛进,广州市财政收入也呈现大幅增长的态势。2010年,广州市地方一般预算财政收入为872.65亿元,约占全省的五分之一,比1978年的13.65亿元翻6番。第三,城市布局的优化。广州积极实施“南拓、北优、东进、西联、中调”城市发展战略,基本完成了城市空间布局与基础设施的战略性调整,城市布局得到进一步的优化。第四,生态环境的改善。广州致力于为城市发展提供可持续的区域性生态保障,维护和培育森林生态系统、加强自然保护区和人文景观资源保护、培育城市组团生态隔离带、切实控制水体和空气污染。2010年,广州入选全国“十大幸福城市”,市民的幸福感、归属感大大增强。

3.2.3 亚运会建设的契机

2010年11月12日至27日在广州举办的第16届亚运会直接带动广州城市的大规模建设,城市基础设施水平提前20-50年,为广州市的“三旧改造”带来了历史性的契机。在亚运会的强有力推动下,广州市全面提升城市的软硬件设施水平,许多新城区和重点大型建筑的提速建成,为广州市的土地利用转型提供了切入点和突破点,“三旧改造”成为广州市形象改造的重要一步。在亚运会召开前,广州市把琶洲、猎德、冼村、林和村、杨箕村、小新塘、棠下村、萧岗村、三元里村等9个城中村的清拆工作列为2010年的工作重点,这是广州市结合亚运会规划的重点区域所采取的重点突破。从此,广州市“三旧改造”的工作全面铺开。

3.3 广州市土地利用转型的方式

3.3.1实施“三旧改造”

广州市土地利用的主要的转型方式是实施“三旧改造”。

“三旧改造”是城市发展到一定阶段,在土地集约化发展的要求下,针对“旧城镇”、“旧厂房”和“旧村庄”的改造,主要是存量建设用地的再开发利用。其范围主要包括:城市市区“退二进三”产业用地;城乡规划确定不再作为工业用途的厂房(厂区)用地;国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地;不符合安全生产和环保要求的厂房用地;布局散乱、条件落后,规划确定改造的城镇和村庄;列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。

广州市“三旧改造”分为全面改造(再开发型)与综合整治(非开发型)两大类型和全面改建(重建)、整建提升、功能更新、环境整治、生态功能维护五种改造方式。如表1所示。

3.3.2 发布政策推动

广州市政府不断探索完善“三旧改造”激励机制,推动和深化以“三旧改造”专项规划实施、土地公开市场建设和土地交易程序规范、土地产权制度、利益共享机制等为主要内容的政策,有效调动各方实施改造的积极性,吸引社会力量支持和参与改造。在土地利用转型过程中,广州市政府发布了多个政策文件。当发现运行中出现问题,即对相关工作进行调整,及时发布政策指导工作顺利进行。

比如,为了解决通过卖地融资的改造模式如何控制成本问题,广州市“三旧改造”办公室专门制定《城中村改造复建成本标准指引》,其目的就是让城中村改造成本有章可循,防止漫天要价导致卖地融资时推高地价。

3.3.3 保证规划先行

广州市于2010年1月开始组织全市“三旧改造”规划编制工作,考虑到全市三旧资源量大面广、分布零散,且旧厂、旧城和旧村各自改造政策导向不同等实际,主要采取“1+3+N”的规划编制体系:即总体的“三旧改造”规划纲要下面,还有三个旧城、旧厂和旧村的改造规划,分别是《广州市旧城更新改造规划》、《广州市城中村(旧村)改造规划指引》和《广州市旧厂房改造专项规划》,具体项目的改造计划再根据以上规划进行编制。《广州市土地整治规划 (20112015年)》圈定了广州五年“三旧改造”重点区,天河龙洞、黄村,白云金沙街、同德街,番禺南村镇、钟村镇等54个镇街均被列入其中,改造规模高达9810公顷。到2015年,广州除对13834公顷三旧用地进行改造外。还将建立土地整治规划实施评价制度,确保土地整治规划实施的质量和效果。

3.3.4 给予财政支持

为了解决“三旧改造”面临的资金问题,广州市政府通过公开方式引入市场参与主体推进城中村改造,丰富改造主体,并出台加强“三旧改造”专项资金管理意见,规定“三旧改造”的土地出让金专款专用,60%返还村集体,40%政府用来支持城市建设,平衡不同的改造项目。

对于一些市场主体不是很感兴趣的历史文化保护类项目,政府通过财政进行补贴。如东莞市政府常务会议审议通过了“三旧改造”产业类项目操作办法,规定“三旧改造”产业类拆除项目最高补助80元/平方米,新建项目最高补助100元/平方米。

4 结语