常宁市集体林权制度改革效果、问题及对策研究

常宁市集体林权制度改革效果、问题及对策研究（推荐8篇）

常宁市集体林权制度改革效果、问题及对策研究 篇1

摘 要：集体林权改革问题是中国21世纪面临的严峻挑战之一，同时也是所有发展中国家所普遍存在的问题。在对常宁市集体林权改革成效的基本情况进行分析的基础上，对该市集体林权改革中存在的问题及成因进行探讨，力求丰富集体林权改革的内容，提升集体林权改革的理论水平。

关键词：常宁市；集体林权制度；改革效果；问题；对策

中图分类号：F326.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）31-0090-02

一、常宁市集体林权制度改革效果

1.森林灾害不断减少。林业改革后，常宁市林业改革后，2005―2015年的森林病虫害监测面积有明显的增加，从2005年的93 734.8公顷提高至2015年的134 894.86公顷；在森林病虫害发生面积方面，森林病虫害发生面积从2005年的1 460.8公顷，降至2015年1 060.4公顷，总体上呈现下降趋势。常宁市2005年发生97次森林火灾，是近十年中最严重的也是最多的一年，林改后森林火灾次数得到明显的减少，到2015年森林火灾发生次数已经降低到65次；2005年森林火灾涉及面积高达100.36公顷，到2015年涉及面减少为7.62公顷，2008年为近十年中最少的，火灾涉及面积只有6.41公顷。

2.农户林业经营投入明显提高。常宁市新河镇八正村的116户样本户中，林户均营林资金投入从2005年的7 101.41元提高至2011年的13 497.87元，前后期相对变动率高达90.07%。每公顷单位面积资金投入量提高3 120.45元，前后期相对变动率为57.12%。

3.农民收入不断增长。目前，一批油茶种植企业和大户迅速崛起，对常宁市林业尤其是油茶产业的发展产生巨大的推动作用。现在常宁油茶发展形成了公司、合作社，大户、散户共同发展局面，做大做强了油茶产业，促进了农民增收。常宁市油茶管理办公室主任何万裕表示，到2017年底前，常宁还将完成6万亩油茶种植任务，油茶面积将达100万亩。

4.强化生态建设，维护林区稳定。1999―2008年，其间常宁市开展了为期十年新一轮集体林权制度改革，林改使常宁市森林资源得到了增长，林改后常宁市林业用地面积相对于林改前提高了4.85%，增加6 400公顷。其中，有效林地面积增长幅度较大为17.17%，增加了18 096公顷。

二、常宁市集体林权制度改革存在的问题

1.产权不明晰。常宁市依然存在相当一部分林农对自己的林权不明确，确权工作需要得到落实和加强。根据对常宁市新河镇八正村的实地调查发现，常宁市新河镇八正村的116户样本户中，有55户没有拿到林权证，林户的林权证由村集体代为保管，带来的直接后果就是，新河镇八正村的林农拿不到本属于自己的林权证，因此无法进行林权抵押贷款、林地流转经营活动，极大地损害了新河镇八正村林农的合法利益。

2.林地流转有待进一步规范。目前在常宁市新河镇八正村的116户样本户中，仅仅只有41户林农办理了林权流转手续，更多的林户仅仅通过口头协议或者其他不正式的协议办理流转过程。虽然常宁市新河镇八正村在集体林地流转过程中是实行民主监督制度的，但是在实际林地的流转过程中依旧存在着种种问题，这些问题都应引起常宁市林业有关部门的重视，并予以妥善解决。

3.林权抵押贷款有待加强。在常宁市，小额贷款很低，从2008―2011年，全市的林权抵押贷款数累计达了27 130.1万元，其中，单笔20万以上的贷款占了全部贷款数的57.32%，20万以下贷款的累计金额仅占总金额的23.16%。但是在常宁市，林地经营的主要形式还是以小规模的林业散户为主，因此要使常宁市林业得到长足的发展，就必须加强对小规模林农的金融扶持力度。

4.林业服务体系比较滞后。当前林业服务体系中，林业信息供给还远远不能满足常宁市当前的林业发展的需要，林户不能获得很多有效的市场信息，林户也没有参加过林业方面的培训。如常宁市新河镇八正村的116户样本户中，有近七成以上的林户从来没有参加过任何形式的林业培训，林户的生产技术水平普遍较低。此外，常宁市林业生产技术的培训主要是由当地村委会组织或者当地林业站组织，培训的方式也主要是以发放资料为主，没有系统地授课，因此培训的效果非常不理想。

三、常宁市集体林权制度改革存在的问题及深化改革的措施

1.进一步明晰产权。当前，常宁市的集体林权改革工作已经基本完成。但是在实际中，很多林户存在着林权不清晰的问题。作为政府部门，应当切实保障常宁市林户的合法权益。对于那些情况过于复杂的林地，应当进一步进行勘界调查，清晰权属关系，有关部门及时地换发林权证；对于一些还没有签署承包责任合同的林户，常宁市林业部门应当积极去协调解决实际中遇到的问题，切实保证好常宁市林户合法权益，及时纠正林改工作中暴露出的问题，严格执行国家相关政策法规。

2.进一步规范林地流转。虽然常宁市集体林权改革取得了一些成绩，但是常宁市在林地流转过程中还是存在很多问题，如林地流转合同不规范、林地流转制度不合理等等。针对常宁市林地流转过程中存在的问题，常宁市政府和林业管理部门应当加强林业信息平台建设，使得林业信息平台在林权交易中发挥更好的作用。同时，加强林业从业人员的队伍建设，从制度上规范林地流转的过程，真正发挥其在林地流转、信息发布、法律咨询等方面应有的作用，对符合流转后必须进行林权变更而实际未进行变更的林地流转情况，进行严格清查、及时处理，妥善规范变更手续，切实保障转出户和转入户的合法权益。

3.加强林业金融保险制度建设。目前常宁市林权抵押贷款开展程度很低，相关的程序和手续仍然是不完善的。因此，林业部?T应到农村宣传林权抵押制度，让林户完全理解相关的优惠政策。金融机构应适当降低林权抵押贷款利息，延长还款期限，简化贷款手续，合理地评估价格，让农民享受真正的救济政策对林业发展的金融支持。另外，林业综合保险的保险险种具有一定局限性，保险公司不理赔火灾、干旱、暴雨（雪）、龙卷风、洪水、泥石流、台风、霜冻、冰雹，导致被保险人的损失，赔偿直接经济损失、病虫害和其他类别包括一切林业保险范围内的。此外，还有农民了解林业政策保险程度不深，保险费用不清楚等问题。要解决这些问题，应将森林保险业务纳入法律体系，确保森林保险法律；加强公共财政的支持政策森林保险，减少农民的压力；简化索赔的过程，根据林业专业合作组织，通过合作保险制度，积极推动政策森林保险的保险政策和渠道；合理的溢价和补偿标准，优化保险组织安排，针对农户的实际需求开发适林险种。

4.完善林业社会化服务体系建设。首先，尝试调动积极性。林业社会化服务组织提供林业社会化服务的乡镇，如林业专业合作社、林业产业协会应协调和互相协助，提供更多的森林生产技术、供求、价格、林地林业信息，扩大农民林业相关信息渠道，丰富农民林业信息类型。其次，应将提高农民林业生产技术的能力作为服务改变的重点工作，积极有效地为从事林业生产经营的林农提供强大的技术支持和帮助生产技术能力培训，可以定期组织技能导师对林农村农民进行林业生产技术指导和培训；积极合作的林业科学研究单位，及时为农民提供林业科学技术和生产技术的最新信息。

5.积极探索公益林新型补偿和管理机制。目前常宁市林农普遍认为，生态公益林补偿标准太低了。当务之急是合理使用补偿资金，优化管理体系，一是明确生产经营者的权利、责任和义务，只有当这些适度之时才能够显著调动积极性，使其重视长期利益。二是适度地提高相关补偿标准，结合实际情况的每个城镇森林和生态公益林面积，分为多样化的补偿措施，如：协助森林旅游业的发展，林业产业政策倾斜，协助人力资源培训、贷款等，积极探索新的补偿机制和市场化的建立。

参考文献：

常宁市集体林权制度改革效果、问题及对策研究 篇2

1 集体林权制度改革历史

目前, 集体林权经营体制改革在我国施行过多种形式, 从20世纪80年代初, 利用发放林权证来确定林业生产责任制。到中后期, 为调动林农的积极性, 有些地区推行“分股不分山、分利不分林”的改革制度。而到21世纪, 某些地区将林业的经营权、所有权、收益权、处置权全面落户于林农, 实现山有其主、主有其权、权有其责、责有其利, 使其进一步解放和发展林业生产。

2 集体林权制度改革存在的问题

2.1 思想认识不到位

集体林权制度改革是改革工作的延伸, 其涉及利益关系广、政策性强、参与人员多, 其重点在于人们对这项工作的认识程度。从各地改革情况分析, 有些干部对产业改革认识不够, 具有畏难情绪;认为颁发林权证不利于今后的建设;而有的群众对林权证认识不够, 认为有承包合同就不必申办林权证。这些认识严重影响了集体林权制度改革的深入。

2.2 林业用地与地类界限区分不准确

一是林业用地与农业、基础设施建设等用地纵横交错。为了部门利益, 已超出规划实际需求, 林业用地却未得到认可。二是农民在林业用地实行林粮相间种植, 这部分土地很难成为所谓的林业用地。三是林地被规划确认后, 承包人在林地自主经营, 造成有地无林。

2.3 产权关系不明晰

整个产权管理的核心是集体统一经营模式, 集体表决成为管理的主要方法。利用这种管理方式不能及时实施和创新, 根本无法满足现代社会发展, 不仅阻碍了我国林业发展, 还制约我国GDP的增长, 造成这一影响的原因归根结底是林业管理的产权关系不清晰[2]。

2.4 未建立经营机制

林业生产管理经验严重缺乏, 是由于林农和股东缺少相关培训;财政管理方面缺乏制度约束和监督, 造成违规事件层出不穷;林业承包合同方面, 其合同的形式、内容、程序均不符合国家相关规定。这些问题如不能及时解决, 可能会造成很多矛盾和纠纷。

2.5 监管制度与森林资源流转不健全

林业经营者凭借个人的财力、物力, 在短期内其投资未获得经济效益, 打击了经营者的积极性。为了盘活林业市场, 通过林权抵押贷款来筹集资金, 用于林业生产。实践证明, 这一方法行之有效。但我国法律法规始终未对森林资源流转在程序范围、监督管理以及资产评估作具体规定。

2.6 林业政策法规相对滞后

林业发展需要政策作为向导、法规作为保障, 才能解决林业发展中出现的问题。某些地区政策不健全, 造成林业市场不景气, 而林农营林资金匮乏, 导致林业投资不足, 影响林木生长, 林农在短期无法获得经济收益, 对经营者缺乏信心。法律法规未对林业承包合同 (程序、内容和林地的变更) 的更新及时作出规定, 造成政策的滞后。

2.7 利益分配扭曲

在林业发展的过程中, 由于利益分配制度的不公平, 导致绝大多数人不满意集体林权制度, 使林业投资者对投资林业缺乏信心, 民众也对集体林权制度失去向心力。随着社会发展、时代进步, 集体林区获得的经济效益已跟不上社会经济发展步伐, 使其在发展过程中逐渐陷入困境。然而在有的地区出现了“五难”现象, 如防火、造林、护林、投入难以及科技兴林等方面存在困难。对于这些现象, 林业部门在管理模式上进行了创新, 但效果不理想。出现这些现象归根结底是由于利益分配不公平, 很多林农经营者得不到实际的经济效益, 使得经营的盈亏与其无直接关系, 经营者在管理中有名无实。一部分林农参与管理热情度不高, 没有把自己的思想倾注于管理中, 完全按照集体方式管理。

3 集体林权制度改革对策

完善集体林权制度不仅可推动林业资源的发展, 还可提高林业资源的管理效率, 让其适应现代社会的进步, 从根本上促进经济的发展。

3.1 积极探索林业分类管理新模式

与发达国家相比, 我国林业管理模式仍处于较低水平, 在林权制度改革中需要结合实际情况制定相关政策, 同时还需引进国外先进的相关管理理念, 改进森林采伐限额管理, 对生态公益林和公有林管严, 对一般用材林“管好”, 对定向培育的工业原料林和私有林依法“管活”[3]。这样不但能推动我国林业分类管理, 还能促进社会经济的发展。

(1) 生态公益林管理。一是一级保护区。作为我国一级保护区 (世界自然遗产、名胜古迹以及革命纪念地等生态环境极端脆弱地区) 的生态公益林在林业管理中, 应该制定法律重点保护, 不允许以任何形式进行经营活动。二是重点保护区。对国防生态公益林、景区生态公益林以及江河两岸生态公益林可进行相应的管理活动, 根据当地林地的实际情况, 有针对性地进行封山育林以及补植, 确保生态公益林的管理面积。三是一般保护区。管理人员可以根据当地实情, 采取分块采伐, 同时在采伐后规定时间内进行补植。此外, 一般保护区在管理过程中, 应该让林区变成复层混交林, 这样不但能创造经济效益, 还能提高生态公益林的自身调节能力。管理者应采用科学的管理方式, 既可促进生态建设, 又可增加林农的经济效益。

(2) 商品林管理。一是各个地区商品林面积、定位和规划的差异很大, 因此管理者需结合当地实情制定科学、全面、有效的管理制度, 并应用于各个环节。二是在人工材料的使用方面, 管理人员不能只顾眼前利益, 忽视林业资源的可持续发展。需要紧密结合国家的相关政策及当地的实情, 制定一套符合国家相关标准的管理方案, 从而让林业资源免遭破坏, 同时带动当地经济发展。三是深化配套改革, 促进林业市场健康发展。现代社会属于市场经济时代, 任何商品都存在竞争, 要让商品林业实现经济利益的最大化, 就需要深化配套体制改革, 形成有序的竞争机制, 才符合现代社会的发展要求, 才能推动社会的进步。

3.2 加强现代林业服务社会的功能

随着林权制度改革的深入, 传统的林业管理制度不能满足社会发展的要求, 只有建立完善、全方位、多系列的配套服务才能满足林业的改革。国家相关部门应制定相关条例监管市场, 让林业市场充满活力。而当地的部门领导需要结合当地经济发展的趋势, 积极引导林农生产。只有做到以上几个方面, 才能进一步服务于社会经济发展。

3.3 加大林业科技创新和推广力度

科学技术是第一生产力, 林业的发展离不开科学技术的进步, 以科学技术的进步来支撑和保障林业的建设与发展。在树木栽培管理、良种繁育林、病虫害防治、木材加工利用等方面大力开展技术研究以及开发推广, 以科学技术来提高质量和效益。同时, 加大对林业科技的创新和推广, 需要相关部门给予相应的资金和科技支持, 以科学技术为中心的管理体系能在林业建设过程中逐渐形成, 从而提高林业管理水平, 并且确保林业管理的质量与成效。

4 结语

理论与实践证明, 集体林权制度改革还存在诸多问题, 解决这些问题值得每个林业工作者深思。实现经济、生态与社会可持续发展在构建和谐社会中占据非常重要的地位[4], 随着社会经济的迅速发展, 集体林权制度的改革必须顺应社会经济的发展, 才能最大程度地推动社会进步[5]。

参考文献

[1]贺东航, 朱冬亮.中国集体林权改革存在的问题及思考[J].社会主义研究, 2006 (5) :79-81.

[2]李世友.集体林权制度改革后森林消防面临的新形势及对策[J].林业调查规划, 2008, 33 (3) :118-120.

[3]南宁市人民政府.关于加快林业发展的决定[EB/OL]. (2004-10-21) [2005-11-01].http://jy.nanning.gov.cn/4147/200_11_1/4147_86713_1130838967997.html.

[4]张秀丽, 谢屹, 温亚利, 等.中国集体林权制度改革现状与展望[J].世界林业研究, 2011 (2) :161-162.

常宁市集体林权制度改革效果、问题及对策研究 篇3

关键词 集体林权；林权转让；制度；规范化

中图分类号：F326.22 文献标志码：C 文章编号：

传统林权多为集体制，对其改革目的在于盘活经济，让林权所有者收益提升。但就目前林权制度改革效果而言，“望林兴叹”现象仍旧存在。究其原因，主要在于制度以及实施方式两方面。林木流转制度的变革是集体主义林权制度改革的关键内容，在国家相关制度的接连设立下，改革的两个阶段（承包权以及经营权）已被指出，林权流转的规范化成为相关研究者长期研究的主题。笔者就目前流转及规范问题提出了几点看法，希望对我国集体主义林权制度的优化提供借鉴。

1 林权流转问题分析

1.1 流传行为方面

流转行为的不规范主要在于对相关制度的解读存在偏差方面，加上制度并不健全，造成林权流转中存在一些难以管理的隐性行为。这种不规范主要在于承包政策及经营政策上，政府单纯强调流转作用及集体管理的优势，在权力下强制推行来提升本村经济。在这种个别行为下，集体林地可能被侵犯，林地私自转包情况在不被政府干预与制止下难以消除，一定程度上影响了集体经济利益。

1.2 政策法规不完善

现阶段我国并没有制定一套完善的林权流转法律法规，直接导致部分流转行为无法可依。在流转存在随意性背景下，无章可循的流转只会造成林地价格、所有人的混乱。在林地价格方面，目前尚存在部分地区采用目测估算方式，公众利益受损情况较严重。且多数地区在中介机构以及评估机构的设置上并不完善，信息发布平台无法确保每位村民或林地所有者了解信息，造成信息传播通道的闭塞，林地流转消息缺乏正常流通通道，自然无法实现公开程度的竞拍。

1.3 流转程序相对复杂

虽然理论上流转程序为提出申请、相关机构受理并审核、异议期公告、签订合同及发证登记，但在实际操作上涉及部门盖章签字较多，对农民而言是一项复杂事务。以提出申请为例，林权转让申请对象为林权所有者或发包方，所有者包含村委会、乡镇政府、村民小组等组织机构，审核通过才可流转；若流转属于非转让方式，也应向其报告并有效备案；集体流转时需提前召开村民大会，大会决策通过后才可签订流转合同。林权流转本是一项有利于经济发展的有力举措，但若由于规章制度的复杂性阻碍了村民办理流转手续的积极性，这些规范的设立将毫无用处。对于林权而言，流转是增加其财富值的关键，其效率与资产增值程度息息相关。因此优化流转通道、减少不良阻碍是完善林权流转相关制度的必然趋势。

2 林权流转制度规范化措施

2.1 加强地区间沟通，保障交流有效性

我国土地辽阔，各地区之间对林权的管理方式必然存在较大不同点。在相关制度的规范化方面，虽然地域及管理方式存在差异性，但所表现出的典型问题多为相似，即林权流转与规范。要想从根本上解决这类问题，首先应加强地区间交流，将处理方式一致化，相互之间取长补短的解决问题。就目前林权流转与制度设定而言，就已经有部分地区之间开始了交流合作，在对待规范问题及流转问题上可达成基本共识。另外，在这种群策群力思考下，问题的收集与解决可参照头脑风暴模式，在沟通交流下有效将问题解决，对于林权所有者与国家而言有益无害。

2.2 提升管理规范性，健全林权流转制度

在林权流转制度的管理方面，政府首先应做好引导工作，在尊重交易自由基础上合理选择流转方式，减少盲目性造成的不必要损失。在使用权转让方面，登记是必不可少的重要环节，政府应设定具体政策管理流转登记环节，在严谨的政策环境下避免违约现象出现。同时，政府需加强监察力度，保障林权所有者利益不受侵害，可通过增设投诉渠道来实现。另外，对于林权流转及政策制定涉及到的人员须做好培训工作，利用专业化培训增强其实际操作能力及专业化理论水平，以此来保证林权流转科学性与规范性。

2.3 优化处理模式，建立网络管理平台

在流转信息（各方面信息，例如流转政策变化、交易信息等）发布方面，可建立网络发布平台，让林农足不出户便可了解相关政策及现状，同时通过网络即可享受到咨询服务。在条件允许情况下，可在网站中增设业务办理二级页面，让林农能够方便办理交易手续，减少复杂手续造成的积极性下降问题。这种处理方式不仅能够对集体林权制度改革起到强有力支撑作用，还能够让林地产权交易更为公开与公正，有利于管理的规范化。

3 结语

林权流转是集体林权制度改革的重要环节，也是创造林业价值的有效方式。建立科学合理的流转制度及健康有序的流转规范需要相关研究者不断加大研究力度，在实践基础上不断完善。在流转与规范问题方面，政府还可从优惠政策以及保障机制两方面着手，确保集体林权制度改革的有效性。

参考文献

[1] 王瑞，刘彦.集体林权制度改革中的法律问题[J].北方工业大学学报，2012，（12）：57.

[2] 罗家琼.集体林权制度改革工作存在问题与探讨[J].恩施职业技术学院学报，2012（06）：97.

[3] 孔凡斌，廖文梅，郑云青.集体林权流转理论和政策研究述评与展望[J].农业经济问题，2011（11）：78.

[4] 陆琴雯，雷敏.我国集体林权流转制度改革与制度完善——以云南林权流转改革实践为例证[J].甘肃政法学院学报，2013（07）：67.

（责任编辑：赵中正）

收稿日期：2014-01-11

常宁市集体林权制度改革效果、问题及对策研究 篇4

徐怀卫 韩立达

【摘要】路径依赖是西方新制度经济学在解决制度选择的多样性和制度演进的非绩效路径时应用到制度变迁分析之中的。本文首先对中国集体林权制度改革进行了简要评述, 继而论述了集体林权制度改革的内容和模式, 然后分析了林权改革中存在路径依赖的原因, 最后提出破解路径“闭锁”的对策。【关键词】制度变迁 路径依赖 林权制度

一、引言

中国集体林权制度改革的核心是产权改革, 即建立以“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、监督服务有效”为特征的现代林业产权制度的改革。然而, 历经土地改革时期的分林到户、初级合作社的山林入社、人民公社的山林集体所有和集体经营、林业“三定”、家庭承包经营制向林业延伸等多个阶段的数次改革, 产权不清晰、主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍然普遍存在, 表明中国的集体林权制度改革被“闭锁”在一条低效率的发展路径, 其制度变迁具有明显的路径依赖特征。所谓路径依赖是指“具有正反馈机制的体系一旦在

外部偶然性事件的影响下被系统所采纳, 便会沿着一条特定的路径发展演进, 而很难为其他潜在的甚至更优的体系所替代”。而要破解原有非绩效林权制度闭锁状态, 提高林业生产的经济、生态效益, 实现“农民得实惠”的利益分配格局, 就必须对现有林权制度进行改革, 建立更有绩效的林权制度。

二、集体林权改革概述: 内容和模式

集体林权制度改革的内容

现阶段中国集体林权制度改革是以林业产权明晰为核心、以相关配套措施跟进为辅的制度改革, 也就是以落实“四权”的制度主体改革和林权的配套措施完善为主要内容的制度变迁。

(1)制度主体改革——落实经营主体“四权”。一是明晰林地承包经营权和林木所有权。通过稳定自留山、完善责任山等形式进一步巩固完善林业“三定”政策, 并通过勘界发证, 以家庭承包方式和其他承包方式将林木所有权和林地经营权落实到相关主体, 建立产权主体明晰的排他性产权制度。二是放活经营权。即实行商品林和公益林的分类管理。对商品林, 林农可依法自主决定经营方向和经营模式, 生产的木材自主销售;对农民经营的公益林, 农民可以合理开发森林资源。三是落实处置权。在保证林地集体所有权性质、林地用途不变的前提下, 采取承包、租赁、转让、拍卖、股份合作等多种形式,促进林木所有权、林地经营权的有序流转。四是保障收益权。农户经营的自留山的收益归农户所有;农户经营的责任山的收益扣除必要税费后, 收益归农户所有;改革税费政策, 取消对林农的不合理收费,切实减轻经营者负担;落实林地征用补偿和森林生态效益补偿制度, 保障农民应得收益。

(2)制度配套措施完善。按照“主体改革全面展开, 配套改革适时跟进”的要求, 同步推进林权制度相关配套改革是保证集体林权制度改革成功的关键。一是积极培育林业生产要素市场和产权交易市场。逐步建立起多层次的林业生产要素市场, 并建立产权交易中心, 推进商品林产权交易。对依法流转的林木林地资源资产进行合理评估, 并采取拍卖、挂牌等形式进行公开交易, 促进森林资源资产的合法、有序流转。二是加强对林业发展的金融支持。对林业发展的投入, 应充分发挥公共财政的导向作用, 引导多种经济成分参与林业建设, 拓宽投融资渠道, 开展林权抵押贷款, 并逐步建立林业造林补贴制度和保险制度, 提高林农经营林业抵抗风险的能力。三是完善科技支撑体系。生产技术是重要的生产要素, 因此在林改中应加强林业研究, 增强林业自主创新能力, 推广适用林业科技, 提高科技对林业增长的贡献率。四是完善管理体系。在林改中应同时加强对林业管理部门的改革, 组建以管理、执法、服务为主的新型林业管理体系, 为林改提供优质的行政管理环境。

集体林权制度改革的模式

集体林权改革模式是指“集体林产权制度再安排过程中各项权能再赋予不同主体的一般方法”。其中, 集体林权由占有权、使用权、收益权和处分权4 项权能组成, 而在这4 项权能中, 使用权直接影响收益权和处分权, 而且使用权具有排他性、可交易性的物权属性, 是集体林产权改革的方向和关键, 所以一般现在所说的集体林权改革模式是指使用权的赋权模式。20 世纪80 年代实施的林业“三定”政策通过“稳定山权林权, 划定自留山和落实林业生产责任制”, 使得家庭承包经营模式在集体林业得到初始确立, 并在以后丰富和发展了集体经营和林业股份合作制等多种经营模式。

(1)分林到户经营。分林到户经营, 即家庭承包经营, 也就是通过均山均林将林木和林地分配到户, 然后以家庭为单位对林木、林地实行承包经营。分林到户经营, 一是适用于按照林业“三定”政策落实到户的自留山、责任山。二是对未确权到户的集体山林, 应以农户为单位, 按人口折算人均山林面积, 实行家庭承包经营。三是对集体所有的宜林“四荒地”, 也可以直接分包到户。目前, “全国承包到户的林地约0144 亿hm2, 占集体林业用地的2715% ”。

(2)集体经营。集体经营实质上是对在农业合作化时期及人民公社时期形成的、群众比较满意、经营状况良好的集体山林以及联办林场等, 由村民小组、村集体经济组织、乡(镇)集体经济组织统一经营, 其经营收益可以用来发展这些集体经济组织的公益事业和建设公共设施。目前, 集体经营的林地、林木仍然占有整个集体林业的绝大部分。

(3)林业股份合作经营。林业股份合作经营, 是指将用材林、经济林、薪炭林的林木所有权、林地使用权及采伐迹地、火烧迹地的林地使用权依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资合作条件, 林农可以得到股份分红, 社会保障基金等多种形式的收益。

(4)其他经营模式。在集体林权制度改革中, 各个地方根据本地实际发展了多种林业经营模式。例如, 四川省沐川县的“以林换路”、“以经营权换路权”模式: 在没有林区公路、交通运输条件较差的村, 在村委会组织下, 村民自愿将自己一定年期的林地使用权、林木所有权无偿交给业主, 业主负责投资修建林区公路, 并将竹木林反包给村民经营管理, 村民在将竹木材采伐运至公路后, 可以得到业主支付的劳务和管理费。在合同期满后, 村民就可收回林地使用权、林木所有权和林区公路所有权, 成功地走出一条“以林换路”的路子, 实现了林农和业主的“双赢”。

三、集体林权改革的路径分析

诺思认为, 路径依赖产生的原因在于收益递增以及显著的交易成本导致的不完全市。收益递增来源于制度矩阵相互依赖的构造所带来的成本投资、学习效应、协作效应和适应性预期, 并且会成为一种自我强化机制使得制度轨迹持续下去;而交易费用的重要性则在于它使信息反馈分割, 使市场不完全, 使行为者的主观主义模型被不完全信息反馈及规定路线的意识形态所修正, 从而使主体在收益递增现象的约束下很难通过行为修正以摆脱即便是意识到的非绩效性制度变迁路径。中国在21 世纪初进行的集体林权制度改革, 通过落实经营主体的“四权”, 调整原有制度框架的利益分配格局, 建立了有效的激励机制, 促进了林业经营绩效的明显提升, 林业规模集约化经营水平大为提高, 林农和村集体经济组织的收入也有所增加。但是, 由于中国集体林权制度历次改革都是在原有制度框架内进行的边际调整, 其变迁具有明显的路径依赖特征。

集体所有权占主导的产权安排

中国集体林权制度改革的过程, 实际上是一个所有权和使用权等权能相互博弈的过程, 即按照所有权与使用权相分离的原则, 使占有权、使用权、收益权及处分权等权能从所有权中分离出来, 不同产权主体通过博弈拥有不同的产权组合。按照法律规定, 农民集体是林地的所有者, 而林农则可以通过签订承包契约获得林地使用权和林木所有权以及相应的收益权和处分权。实际上, 由于承包契约定价刚性、单边选择刚性、流动刚性的存在, 使得林农在合同谈判中始终处于被动接受的地位, 〔9〕而且, 林农没有自由退出权, 或者说, 林农的退出并不影响集体经济组织在合同谈判中的强势地位。因此, 通过法律的保障以及合同的约束, 林业的集体所有权在产权结构中的强势地位得以确立, 并且在历次改革中, 其强势地位得到不断加强。

坚持林地集体所有的性质不变, 一是在于递增收益的推动。在计划经济条件下, 中央政府拥有绝对优势的政治力量及资源配置权, 这实际上暗示国家在经济发展中可以通过计划转移林业剩余、剥夺林农应得收益、增加税费等而持续获得递增收益。1998 年和2000 年颁布的《森林法》和《森林法实施条例》, 更进一步强化和扩张了林业的集体所有制。〔10〕二是在于意识形态的约束。集体所有作为公有制的一种形式, 仍然被认为是社会主义生产资料公有制的必然表现。因此, 坚持林地的集体所有制性质不变, 就被认为是在改革中坚持社会主义性质不变。三是利益集团的维系。“在市场不完全和组织失灵的情况下, 有可能在现有制度条件下衍生出倾向于维系现有制度结构的组织和利益集团, 占主导地位的利益集团会按照自己的利益目标影响制度变迁的政治进程”。〔11〕作为国家政权在农村的延伸, 村委会或农村集体经济组织, 既是集体林地的所有者,也是林地的管理者和经营者;乡镇政府作为农村集体的直接“管理者”, 也可能是林地的所有者, 这2级集体经济组织都在集体林地的承包谈判中居于支配地位, 并通过对林地的直接经营而获得收益。因此, 作为既得利益者, 他们会努力维护林地集体所有的性质不变。家庭承包经营模式的选择

2008 年6 月8 日, 中共中央、国务院发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10 号), 计划用5 年左右时间, 基本完成明晰产权、承包到户的改革任务, 即确立林农林业经营主体地位, 将家庭承包经营的方式深入到林业改革。可见, 家庭承包经营仍然是林改的首选模式。中国人多地少的国情使得以户为单位的家庭承包经营, 实际上变成了一种分散化和小规模经营, 与现代林业的规模经营相悖。

选择家庭承包经营作为林改的主要模式, 其原因在于家庭承包经营在农业的巨大成功, 激励制度供给者将这个模式直接“移植”到林业中, 这样可以减少制度设计成本和制度创新成本, 使得这种制度实施的收益大于制度供给成本, 而且, 在“耕者有其林”、“不患寡而患不均”等意识形态约束下, 林农也愿意接受这种均包模式, 减少了林改中林农的抵触和有可能带来不稳定的风险。此外, 分林到户的家庭承包经营模式, 承担了林农就业、社会保障等社会功能, 不但可以满足政府对“稳定压倒一切”的意识偏好, 而且政府也可以减少在农村社会保障等方面的支出, 从而实现“以农哺工”的政策的延续。因此, 对稳定的偏好也使得政府不愿对这种模式做出较大变动。所以, 自20 世纪80 年代林业“三定”时期家庭承包经营在林业得到初始确立以来的几次改革, 制度供给者一直选择家庭承包经营模式作为林改的主要模式。林木限额采伐制度

1981 年国家颁布的《关于保护森林、发展林业若干问题的决定》, 规定了严格控制采伐量;1998 年和2000 年颁布的《森林法》和《森林法实施条例》,则对森林采伐限额做了更为严格的规定;在2003 年中共中央、国务院发布《关于加快林业发展的决定》中, 虽然要求“改革和完善林木限额采伐制度”, 但是并不表明对林木采伐限额审批的放松。

严格控制森林采伐数量, 一是基于生态安全的考虑。通过采伐限额来控制采伐量, 从而保证林业采伐数量小于林业资源生长数量, 不断增大森林覆盖率, 提高森林的生态效益;并且通过发放采伐许可证、运输证、设立木竹检查站等, 加强对林木采伐的监管, 可以有效防止林木偷盗事件的发生。二是利益的驱动。通过采伐限额的审批, 政府可以掌握林业采伐数量, 从而为税费收取提供依据, 实现其租金最大化的目标。

4滞后的林业管理体制改革

林业管理体制的改革, 总起来是滞后于整个林业产权制度改革的。其原因一是在于利益集团的维系。诺思认为, “在稀缺经济和竞争环境下, 制度和组织的连续的交互作用是制度变迁的关键之点”, 并且“由于组织在制度矩阵中的存在, 它们会成为利益集团保证现存制度的持续存在的力量”。村委会、村集体经济组织、乡镇政府以及各级林业主管部门, 作为利益集团存在于现有制度矩阵中, 对于任何触及到他们既得利益的制度变迁, 都可能凭借他们在政治领域的谈判优势, 阻止发生。二是巨大的交易成本也阻止了林业管理体制改革。因为要彻底改变现行林业管理体制, 一方面就不能充分利用现有的组织资源, 要支付巨大的沉没成本;另一方面建立新的体制也需要支付巨大的初建成本。所以,巨大的交易成本使得林业管理体制改革只能是一种“渐进式变迁”, 从而滞后于林业产权制度改革。

四、深化集体林权改革的路径选择

中国的集体林权制度改革要退出次优路径依赖的“闭锁”, 就必须选择一种产权清晰的经济制度和效率更高的政治制度, 通过学习效应等产生收益递增机制, 再经过完全市场选择产权更清晰、更具有激励约束功能的制度取代前一制度, 以防闭锁, 并能够沿绩优路径前行, 如此循环往复, 从而收益不断递增, 推动经济增长。

建立弱化所有权、强化承包经营权的产权结构

所谓弱化所有权就是“弱化所有权主体对土地使用和不合理制度规定的各种处置权利的约束, 合理规定所有权的经济实现形式, 尽量使所有权主体不与农民争利”, 对所有权主体权利越位和经济收益(制度化收益和非制度化收益)比重过大而进行规范。〔14〕要弱化所有权, 强化承包经营权, 就要按照中发〔2008〕10 号文的规定, 将林地承包经营权落实到户, 而集体只保留少量的林地, 让林农自主经营属于自己的林地。此外, 还要稳定承包经营关系和延长承包期限, 减少承包关系调整产生的摩擦成本, 同样减少集体经济组织借助强势地位对林农承包经营收益的侵占, 确保林农收益权等权能的完整性。

2促进林地流转, 发展家庭承包基础上的规模化经营

传统的家庭承包经营模式导致林地的村组分割和地域分割, 固化、凝滞了林地均包经营, 林地难以实现集体经济组织之间、地域间的流动, 却只能在林户之间小范围流动, 林地资源配置效率低下, 林地生产要素性质难以实现。而家庭承包基础上的规模化经营, 就是要将大部分集体林地确权到农户, 然后再通过流转实现林地规模集中, 并通过林地的规模经营实现林业经济效益的提高。这样, 既可以保证林农利益, 又可以促进林业产出增加。要实现林业家庭承包基础上的规模化经营,“确权是基础, 流转是关键”。一是积极稳妥地推进农村社会保障制度改革, 逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会, 即剥离土地承担的农民就业、社会保障等太多社会功能, 突出林地的生产要素性质, 发挥林地的经济功能和生态功能。二是要打破集体经济组织对林业经营的垄断地位, 降低林业经营准入门槛, 允许其他经济组织和个人也可以参与, 促进经营主体多样化, 形成多种经济成分并存的经营格局。三是发展股份合作、林地抵押等多种形式的流转机制, 促进林地流转, 实现林地规模集中。改革林木限额采伐制度

林业应实行商品林和公益林分类经营, 并且商品林和公益林应发挥不同的职能: 公益林主要承担林业的生态功能, 而商品林则应承担林业的经济功能。因此, 在依法合理划分公益林和商品林的基础上, 应逐步放宽并直至取消对商品林的采伐限额审批, 实现林农经营收益权。此外, 在递增收益的激励下, 林农营林育林的积极性会不断提高, 商品林的生态效益也同样得到体现。

4改革林业管理机制 “一个国家的政体决定着、指导着一个国家的经济制度。这也就是说, 除非我们制造出一个稳定的、对高效率的经济制度起支持作用的政治制度, 否则,我们就决无可能建立起稳定的、高效率的经济结构”。〔15〕因此, 要实现“森林增量、林农增收、林业增效”的改革目标, 必须改革目前的林业管理体制。一是合并地理位置相邻、地域范围较小和人口数量较少的村级和乡镇一级的行政组织, 以缩短代理链,减少行政人员设置, 改变所有权主体多级代理形成的产权分割局面。二是改革林业执法管理体系, 即整合“三站一所”等部门职能, 在县级成立执法大队和执法中队, 实行林业综合行政执法。对合并后的行政组织(部门), 应减少其经营林地的职能, 增强为林农经营提供服务的职能, 其行政管理费用纳入各级政府财政预算, 减少与民争利。

5扶持发展林业专合组织

“一种社会制度之所以长期处于均衡状态或陷入非绩效的闭锁状态, 制度矩阵相互依赖产生的网络效应是一个方面, 但更为重要的则是各种政治利益集团的相互谈判力或再缔约力量处于相对均衡的状况, 是因为占统治地位的集团利用支配资源的能力竭力维护现有制度”。〔16〕农户以个体进行林业经营, 其谈判能力有限, 是制度变迁的被动接受者, 无法在制度变迁中实现自身利益最大化。因此, 要组建以县为主的农民合作化组织(农民协会、林业协会、专合组织), 满足农民、农业市场化的需要, 提高农民经营抗风险能力, 同时提高农民的组织化程度和与政府、企业集团和垄断行业的谈判能力, 以在制度变迁中维护自己利益。

建立林权交易市场, 降低交易成本

深化集体林权制度改革 篇5

集体林权制度改革是当前农村经营制度的一次重大变革，是一项让农民群众得实惠，农村建设促发展的重大举措。经过几年努力，我市集体林权制度改革取得了阶段性成果，但同时也存在着不少问题。我们要在充分借鉴成功地区改革经验的基础上，结合我市实际，进一步强化措施，落实责任，确保全市集体林权制度改革深入推进。

我市集体林权制度改革进展情况

2007年全省林改试点工作开始后，我市把榆阳区作为试点县，按照“明晰产权、承包到户”和“山定权、树定根、人定心”总体要求，做了大量细致的工作，积累了一些好的做法和经验，为全市林改工作开了个好头。2009年6月份，市政府出台了《关于集体林权制度改革的实施意见》，同年9月18日，市委、市政府召开了全市林业工作会议。按照市委、市政府安排部署，全市林改工作的总体要求是“围绕一个核心，坚持两项原则，把握三个关系，抓好四个环节，建立五项制度”：

围绕一个核心，就是围绕明晰产权这一核心，通俗地说，就是“分林到户”，就是要依法把林地经营权和林木所有权落实到农户，实行家庭承包经营。坚持两项原则，就是坚持“尊重农民意愿，坚持依法办事”两项重要原则。把握三个关系，就是要处理好林改工作与维护稳定的关系、放活经营与加强管理的关系、生态建设与产业发展的关系。抓好四个环节，就是要抓好制定承包方案、勘界发证、签订合同、落实承包责任四个环节。建立五项制度，就是要建立健全符合当地实情的林业支持保护制度、林业金融支撑制度、林木采伐管理制度、林权流转制度和林业服务保障制度。

在市委、市政府的正确领导和市县林业部门的精心组织实施下，我市集体林权制度改革取得了阶段性成果。一是主体改革基本完成。我市集体林权制度改革于2010年已通过省级验收，共涉及12县区、176个乡镇、18865个村民小组，总面积3143.05万亩。截至目前已发放林权证463127万本，发证面积3111.33万亩，占应发证面积的99%。共发生林权纠纷5426起，涉及面积345.44万亩，已调处5373起，面积328.02万亩，调处率99%。二是配套改革扎实推进。各县区结合实际，不断健全和完善相关配套政策措施，积极推进配套改革。全市共成立林业专业合作协会3个，林业专业合作社35个，涉及农户数1526户，面积约3万亩。全市现有从事林下经济的农户35910户，人均林下经济收入750元。三是生态公益林补偿资金全面落实。2009年、2010年国家下达我市国家集体森林补偿金5707.09万元，目前已大部分兑现到位；2011年下达我市国家集体森林补偿金7975.87万元，地方集体森林补偿金4621.58万元，各县区正在积极制订方案，组织发放中。

福建永安市、陕西太白县集体林权制度改革典型经验

福建永安市：永安市基本完成林权发换证工作后，立即围绕林改后产权流通、林业经营、资源保护、产业发展和林区社会保障等重点环节、重点问题，大胆探索，先行先试，并在实践的基础上，逐步形成比较成熟的配套改革思路，全面铺开八项深化林改综合配套工作：

一是稳定家庭承包经营体制。针对部分林农联户经营的情况，划小经营单位，细化产权到户；引导联户经营的林农实行股份制经营，或以折价入股方式加入股份制

林场。提倡推广现货流转、限量交易、限期流转等模式，实现均山、均权、均利目标，严防林农“失山失林”。加大山林纠纷调处和群众来信来访受理的处理力度，促进了林区社会稳定。

二是健全林业合作经济组织。组建各类家庭林场、股份合作林场240个，经营总面积75.3万亩。完成了西洋、贡川等乡镇林业合作经济组织的森林经营方案编制试点工作，并严格按编制方案进行林木采伐管理，规范了林业合作经济组织的运作。从木材采伐指标、林权证抵押贷款、专项资金补助等方面，对林业合作经济组织给予倾斜扶持，促其加快实现规模经营。

三是规范林地使用费收取管理。全市建制村全部建立了林地使用费收取台帐，并制定了《村民公约》，对林地使用费的收取标准、收取方式、征收主体、使用范围和监督办法予以明确。以村为单位加强对林地使用费的审议监督，对林地使用费的分配方案实行一事一议，民主决策，确保林地使用费重点用于解决农村低保、合作医疗、教育等问题。四是完善林业保护体系建设。引导林农或森林经营单位按照自愿结合的方式组建了群众性护林联防协会，实行群防群治。全面启动永安市森林资源远程监控信息系统建设工程，强化科技护林。增设森林公安行政执法中队，负责查处生态公益林、区域结合部等重点治安区域和重点部位的林业行政案件。启动桉树冻害险、生态公益林防火、防盗险的前期工作，增设林业行政执法人员人身意外伤害保险。

五是创新生态林保护管理机制。根据生态区位的重要性，对境内生态公益林进行分区分类，并及时进行调整。探索保护与利用相结合的管护新路子，允许林农进行适度的更新采伐、抚育间伐、林下栽种经济树种等经营活动，使经营者在其林地划为生态公益林后经济上能够得到一定的补偿。建立长效补偿机制，在全省率先开征水电附加费、林木采伐森林生态补偿费和自来水附加费。设立生态效益补偿基金专户，实行专款专用专管。六是探索林木采伐管理新模式。以新型林业合作经济组织为单位，自主编制森林经营方案，实现保护、培育、发展与合理采伐利用的科学统一。结合制定和落实新农村建设规划，选择西洋、贡川等四个试点乡镇自主编制森林经营方案。永安市对已完成森林经营方案编制，并通过专家评审的单位试行新的采伐管理模式。

七是拓展林业要素市场交易平台。规范林业要素市场交易，做实现有功能，确保各项交易有序进行。完善平台基础建设，通过注入英文域名与中文域名，实现林业要素市场信息与因特网中林业专业网站的链接；将林业要素市场网络延伸到周边县、市、区，形成林业要素市场与周边县、市、区信息同步、网络共享。引进广东心缘家具有限公司建设以家具为主的木材林产品交易市场。同时，在泉三高速公路北互通口附近，规划建设规模大、品位高、功能全，集仓储、展销为一体的永安竹笋仓储交易市场。

八是增强机制创新与产业发展活力。创新林业工作机制，成立永安市林竹产业发展局，归并林业行政主管部门相关职能科室的职能，新增生物制药等职能，以更好协调指导全市林业产业和生物药业的发展，促进林业产业升级。加强乡镇林业站综合能力建设，完善乡镇林业站的基础设施配备，延伸数字林业工程。大力实施产业带动，围绕永安林竹产业发展的目标要求，加大招商引资力度，新引进的以杉木集成材为主要产品的福建博林木业有限公司已试生产运行，新签约了铁皮石斛栽培基地、香兰素、葛根种植基地与深加工等一批新项目，为林业持续发展提供了有力支撑。

陕西太白县：2007年太白县被确定为陕西省10个全省林改试点县之一，率先在全省完成了集体林权制度改革，2009年被评为陕西省集体林权制度改革试点工作先进单位。

县上按照林改政策精神，重新勘界确权，规范程序，灵活形式，均山到

户。同时，注重加大政策支持和资金扶持力度，成立了林业综合服务中心，组建了专业技术服务队，县财政每年设立1000万元产业扶持资金和2000万元贴息贷款，全面推行“三包六到户”

(县级领导包乡镇、部门包村、干部包户,产业规划到户、资金扶持到户、技术服务到户、包抓帮扶到户、示范引导到户、增收体现到户)举措到户工作法，大力发展生态休闲、林下种养殖等林特产业。

坚持“试点先行，稳步推进”的原则，制定出台了集体林权抵押登记、林权流转管理、林权抵押贷款等一整套政策文件，规范集体林地流转、森林资源资产评估等工作程序，稳步推进集体林地流转。同时，在商品林面积较大的村组开展林权抵押贷款试点，为拓展群众融资空间和集约发展林业产业搭建平台、创造条件，发挥林地资源最大效益。目前，太白县以家庭承包经营、“分股不分山，分利不分权”、公开协商、留作集体统一经营的形式承包林地9404户，承包面积148.64万亩。全县农民人均纯收入十年净增2488元。其中，来自林特产业的收入达到1133元，比十年前净增1018元。通过协商方式流转林地6139亩，用于开发生态休闲产业。近年来全县新增造林面积21万亩，成活率达到85%，保存率达到93%，林木蓄积量逐年增加，森林覆盖率上升了5个百分点，达到了89.5%。通过实行集体林权制度改革，使农民真正成为山林的主人，群众家家都尽责任，人人都成了护林员，把林地当田种，提高了山林管护质量，保护了森林资源。

我市集体林权制度改革的问题和建议

近年来，我市集体林权制度改革取得了一定的成绩，但同时也存在着一些问题：一是剩余林（股）权证发放和配套改革工作难度大。我市地处能源富集区，土地增值速度快、价值高，造成林地权属纠纷较多，纠纷调处难度特别大，许多已进入司法程序调解。二是群众积极性不高。集体林地林分质量低、宜林地条件差，利用价值不大，部分群众对承包经营山地的积极性不高。三是由于机构不健全，影响林权管理和后续产业开发。我市现有林改机构大多数是临时机构，目前市林改科（副科级）设在市种苗站加挂榆林市集体林权制度改革管理中心牌子，各县区编办均未批准成立正式的林改管理机构，制约了林权改革的进一步深入。四是公益林生态效益补偿困难重重。林地承包到户后，农民对林地的管护积极性有所提高，但由于地理、气候、林分质量等原因，对造林、防治病虫害、森林防火、后续产业的发展有较大影响。五是林改经费短缺。尤其是南部六县由于财政十分困难，除了省上下拔的经费外，基本没有额外的经费用于林改。

针对上述问题，今后我们要按照全市林业工作会议精神要求，借鉴成功的改革经验，结合我市实际，积极从以下几个方面深化改革：

一是进一步加快剩余林（股）权发证进度。对按集体股份合作经营的，积极督促指导村、组给每户农民发放股权证，并由股东会议选举产生董事会、理事会、监事会，制定股份合作制经营管理章程。同时，进一步完善档案管理，严格按照操作办法，对所有林改工作的档案进一步清理，并完善管理制度，推行集中保管、统一管理、专人负责的办法，确保档案的安全。

二是加大对南六县林改经费支持力度。建议市财政设立1000万元南六县林改工作专项经费，用于推进南六县林权制度改革。

三是搭建林权流转交易平台，设立“榆林市林权管理服务中心”。该中心承担全市林权登记管理和动态管理,发布林权流转交易、林权证抵押、市场价格等相关信息并提供相关服务；负责林权纠纷的调处和仲裁；负责全市林权档案管理和服务工作，为广大林农和业主规范林权流转登记管理和服务工作，提供一站式服务，努力拓宽林业资源进入

市场的途径。

四是深化林业执法改革，成立“榆林市林业综合行政执法大队”。将市县林业局下属的森林公安、基层林业站、森防站等执法单位的行政执法职能整合划入林业综合行政执法机构，改变过去职能交叉、多头执法的现现象，更好地保护森林资源和全市生态的安全。

五是规范林权流转交易和林权抵押贷款行为，成立“榆林市森林资源资产评估事务所”。集体林权制度改革催生了林地流转、林权抵押贷款等新生事物。林地流转、林权抵押贷款都要经过资产评估，并出具具有法律效力的评估报告。随着我市林改工作的深入推进和林业工作的发展，拟成立榆林市森林资源资产评估事务所,承担森林资源资产调查、核查及评估工作；承担工程建设征、占用林地勘验工作；承担造林、抚育、林木采伐作业设计编制工作；承担森林火灾损失调查与评估工作；担林业建设工程项目评估、质量监理等方面工作。

六是构建银林合作平台，组建“榆林市林业担保公司”。组建林业担保公司，积极构建银林合作平台，开办林权抵押贷款，拓宽林业融资渠道，解决林业生产经营者担保难、贷款难的局面。

七是大力推进林业合作经济组织建设。积极引导农民走专业合作之路，扶持发展农民林业专业合作组织，培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，促进林业规模化、标准化、集约化经营。同时，发展林业专业协会，充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用，为林业发展和林农增收致富提供更好的服务平台。

八是积极探索林木采伐管理制度的改革。按照“公开、公平、公正”的原则，积极探索采伐限额指标分配的改革，确保林木采伐指标得到依法、依规、科学、合理、有序分配；改进采伐管理模式，区别对待商品林和生态公益林的林木采伐，探索商品林放活，公益林管住管严的采伐监管模式；简化林木采伐审批程序，积极施行林业站一站式许可，中心集中办理便民办事程序。

集体林权制度改革小知识 篇6

1、什么是“林改”？

林改，即集体林权制度改革，是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革。明晰集体林地使用权和林木所有权是基础，放活经营权是关键，落实处置权是手段，保障收益权是出发点和落脚点。

明晰产权：在保持集体林地所有权不变的前提下，把林地承包经营权和林木所有权落实到户，确立农民的经营主体地位。

放活经营权：实行商品林、公益林分类经营管理，对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式。

落实处置权：在不改变林地用途的前提下，承包人可以依法进行转包、出租、转让、互换、入股、抵押或作为出资、合作条件。保障收益权：农民依法享有承包经营林地的收益。

2、什么是“主体改革”？

集体林权制度改革中，将明晰集体林地使用权和林木所有权简称为主体改革或基础改革。我省2006年开展的“山林延包”工作，就是集体林权制度主体改革的主要内容。

3、什么是“配套改革”？

集体林权制度改革中，将放活经营权、落实处置权、保障收益权简称为配套改革或深化改革。当前，全省上下正以一块牌子、一个平台、一套制度等“三个一”建设为中心，推进集体林权制度配套改革。

一块牌子，即林权管理、森林资产评估、森林资源收储等三个组织机构的建设；一个平台，即在政府办事大厅或其他办公场所组建服务窗口，服务窗口开展林权登记管理、信息发布、森林资产评估、林权流转、林权证抵押贷款、林业保险、林业法律咨询和林业科技服务；一套制度，即建立健全林权流转（招标、拍卖、挂牌）、林权抵押贷款、林木采伐、政策性林业保险、林业合作组织、支持林业发展的公共财政、生态公益林建设等方面的相关规章制度。

4、什么是林地承包经营权？

指承包人依法对其承包经营的林地享有占有、使用和收益的权利。也就是依法通过家庭承包或其他方式承包取得的林地使用权。《物权法》规定林地承包经营权为用益物权，具备用益物权的特征和法定权利。

5、什么是林权流转？

林权流转即森林、林木、林地流转，包括林地承包经营权人的林地承包经营权、林木所有权流转和集体经济组织的林地经营权、林木所有权的流转。林权流转方式包括转包、出租、转让、互换、入股、抵押等。

6、什么是林权抵押贷款？

林权抵押贷款是林权权利人通过林权抵押向金融机构获取林业发展资金的行为。林权抵押，是指林权权利人不转移对林地或林木资产的占有，将其作为债权担保的行为。

7、什么是政策性林业保险？

采取政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的方式，推进林业保险业务的开展。各级财政承担一定比例的保险金，与保险机构共担风险，鼓励农民和其他林业经营者参加林业保险。

8、什么是林业合作组织？

林业合作组织，包括农民林业专业合作社、家庭合作林场、股份合作林场、公司+基地+农户等。政府扶持发展林业专业合作组织，促进农民分散经营转向规模经营，提高林业生产经营效率。国家重点扶持发展农民林业专业合作社，发挥农民林业专业合作社对外为社员销售、加工、运输、贮藏林产品，对内为社员采购林业生产资料和提供技术、信息等服务功能。

9、什么是支持林业发展的公共财政制度？

支持林业发展的公共财政制度包括：各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步提高中央和地方财政对森林生态效益的补偿标准；建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，对森林防火、病虫害防治、林木良种、沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源、珍贵树种及大径材培育给予扶持；改革育林基金管理办法，免征育林基金，各级政府要将林业部门行政事业经费纳入财政预算；森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设要纳入各级政府基本建设规划，林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设要依法纳入相关行业的发展规划，特别是要加大对偏远山区和少数民族地区林业基础设施的投入；集体林权制度改革工作经费，主要由地方政府财政承担，中央财政给予适当补贴；对财政困难的县、乡，各级财政要加大转移支付的力度等。

10、什么是生态公益林建设制度？

生态公益林建设制度包括：生态公益林区划界定、生态公益林管理办法、生态公益林补偿制度、生态公益林管护责任等方面的制度。

11、林改的工作机制是什么？

常宁市集体林权制度改革效果、问题及对策研究 篇7

1 集体林权制度改革的主要做法及成效

1.1 深入宣传培训, 大力营造林改氛围

采取多种宣传方式, 营造林改氛围, 凝聚林改力量, 动员全社会协力推进林改工作。一是广泛宣传动员。县委、县政府多次召开林改工作会议, 专题研究部署林改工作, 乡、村、组也分别召开了专题会议和群众大会。二是深入调查研究。为了确保林改工作顺利进行, 成立调研工作组深入村组农户, 在此基础上, 召开乡村组党员大会、群众代表会、村民小组会等各类会议200多场次, 广泛征集意见、建议。三是加强政策宣传。在各乡镇举办林改政策宣传培训班, 成立县、乡、村政策咨询室, 并及时答复群众遇到的疑难问题。

1.2 注重机制创新, 努力推动工作落实

不断完善体制机制建设, 有力推动了林改各项工作落实。一是成立组织机构。县委、县政府及时成立了由政府县长任组长的林改工作领导小组及其办公室, 配备了工作人员。各乡镇、各村也成立相应的工作机构, 负责林改工作的指导、协调和落实。二是加强督查检查。严格按照林改的几个步骤来实施。坚持“一月一督查、一月一评比”的工作机制。各村民小组推选出了3~5名责任心强、熟悉情况、办事公道、在群众中有一定威信的代表组成林改工作理事会, 全程监督林改工作。三是落实目标责任。把林改工作列为县、乡年度目标考核范畴, 制定严格的考核办法, 严格责任落实。

1.3 强化措施落实, 全力保障改革进程

为确保林改工作顺利进行, 精心安排部署, 严格规范操作, 及时化解矛盾, 强化政策落实。一是规范操作, 增强政策性。通过广泛调研, 结合县情实际, 制定了《彭阳县集体林权制度改革实施方案》, 明确了推进集体林权制度改革的程序。二是依法确权, 增强时效性。坚持农村基本经营制度不动摇, 遵循按人分地、按户承包、确权到户、人人有份的原则, 把乡镇、村组集体林地最大限度地承包到户。三是化解矛盾, 增强保障性。制定了《彭阳县集体林权制度改革纠纷调处工作程序》, 乡镇、村组均成立矛盾纠纷调处工作机构, 实行分级包案责任制, 做到农户之间的纠纷不出组, 组之间的纠纷不出村, 村之间的纠纷不出乡镇, 乡镇之间的纠纷不出县。

1.4 狠抓产业培育, 奋力激发林改活力

一是探索生态观光旅游业。依托彭阳山花节等活动, 积极探索多种形式的生态观光旅游, 对加快彭阳县旅游业发展和经济增长起到推动作用, 实现了生态建设和产业培育的良性互动。二是发展林下养殖业。积极争取项目扶持, 不断完善林区基础设施建设, 通过“以点带面、辐射发展”的模式, 在公益林区大力发展林下散养生态鸡[1]。三是培育林果产业。对全县2万hm2集体低产山杏林进行高接改良, 优化山杏品种。县内2家果品加工企业年均生产能力1 000 t, 产值达1 200万元。为进一步优化品种, 提升山杏产量, 积极争取项目资金, 加强杏园土、肥、水管理, 切实提高山杏产值[2]。

2 集体林权制度改革存在的问题

一是部分群众认识上有差距, 导致林改进度不平衡。从林改实际情况来看, 个别乡村干部对林改的重要性认识不足。对林改的紧迫性、复杂性、重要性缺乏足够的认识, 对林改的政策理解不深、吃的不准, 少数群众参与热情不高。二是林改技术力量相对薄弱, 不能满足工作进度需要。这次集体林权制度改革, 工作量最大的一项就是各家各户林地面积测定和图纸勾绘, 因技术性强、涉及面广、情况复杂, 需要大量的业务技术人员来完成。技术人员业务素质参差不齐, 很多技术人员经短暂培训后即投入工作, 未真正掌握技术操作要点, 不能够熟练地使用先进的技术设备。三是林改工作经费严重不足, 加重了基层推进林改的压力。在实行集体林权制度改革此过程中, 外业勘查、内业工作所需物资和仪器设备、宣传、培训、林权纠纷的调处等都需要大量的财力、物力、人力的投入, 乡镇财力十分有限, 既拿不出足额的资金购置仪器设备, 也难以保证林改工作人员所需的正常外业勘验劳务费用及交通费用。四是林改配套政策还未出台, 林业发展仍面临诸多难题。虽然全县林改明晰产权工作已经基本完成, 但所面临的森林防火、林权流转、后续产业开发、森林资源保护管理等难题, 亟待出台配套政策加以完善。

3 集体林权制度改革对策

3.1 深入推进配套改革, 不断巩固和扩大改革成果

彭阳县一方面要发挥积极主动性, 尽快出台“关于切实加强林地流转工作的指导意见”、“关于切实加强农民林业专业合作组织建设的指导意见”、“关于改革和完善造林抚育管理投入补贴办法”等文件, 为林业改革发展创造更好的条件, 进一步巩固和扩大改革成果[3];另一方面应在广泛深入调查研究的基础上, 根据林情、县情制定相应政策, 进一步明确操作办法, 真正把这些政策措施落到实处[4]。

3.2 加快林业产业发展, 不断提高林业经济效益

一是引导农民充分开发旅游、休闲等产业, 大力发展森林旅游业, 实现不砍树也能致富目标。二是引导农民因地制宜发展养殖业、林下种植业、干果经济林, 开展立体经营, 实现长短互补, 提高林地产出率和利用率。三是大力扶持林产品加工龙头企业, 致力提高林产品的附加值。四是引导农民精心经营森林, 提高森林的质量和效益, 用森林的高产出实现农民的高收益[5]。

3.3 强化林业管理体制, 为林业健康发展提供优质服务

一是切实搞好森林防火、病虫害防治、技术推广等工作, 为农民创业致富、经营林业创造更好的条件, 提供更好的服务。二是建立县森林防火专业队, 坚持依法治林、依法护林、依法兴林, 引导各类经营主体和林农自觉承担管林护林责任。三是以乡镇林地面积核定林业工作站人员编制, 人员经费列入财政预算。四是设立林权交易中心、林业综合服务中心, 为广大业主和林农提供一站式服务[6]。

摘要：阐述了彭阳县集体林权制度改革的主要做法及成效, 指出了其存在的问题, 并提出了相应的改革对策。

关键词：集体林权制度改革,做法,问题,对策,宁夏彭阳

参考文献

[1]薛蕾.集体林权制度改革的政策配套和对策[J].中国科技博览, 2011 (3) :238.

[2]杨静.浅析集体林权制度改革问题及对策[J].魅力中国, 2010 (19) :55.

[3]刘秋梅.集体林权制度改革中存在问题及解决对策[J].山西林业, 2010 (1) :6-7, 12.

[4]程立双.深化集体林权制度改革的实践与思考[J].林业经济, 2009 (5) :24-27.

[5]张秀萍.深化集体林权制度改革的对策初探[J].内蒙古林业调查设计, 2008 (6) :122-123.

常宁市集体林权制度改革效果、问题及对策研究 篇8

关键词：集体林权制度改革；连云港市；现状；必要性；重要性；建议

中图分类号：S7文献标识码：A文章编号：1674-0432（2011）-03-0209-2

从2004年开始，国家先后在福建、江西、辽宁等林业大省进行了集体林权制度改革的试点，取得了良好的林改效果和林改经验，林农的造林和护林积极性及林业收入明显提高，可以说，林改有效地破解了制约林业发展的体制性问题。实践证明，集体林权制度改革是一项惠及亿万农民的民心工程，是发展现代林业的强大动力，与农村土地家庭承包责任制一样具有同等重大的意义。

1 连云港市林改工作基本情况

连云港市地处苏北平原，辖有四县三区、连云港经济技术开发区、云台山景区、徐圩新区，全市林业基础较好，所辖四个县均为全国绿化模范县。全市实有林地面积246.2万亩，其中集体林地面积147.65万亩。2009年起，连云港市根据江苏省林改工作部署，开展了以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”为主要内容的集体林权制度改革，分主体改革和配套改革“两步走”，第一步是主体改革即确权发证，目前主体改革任务已完成；第二步是配套改革即放活经营权、落实处置权、保障收益权，已于2011年起开始启动。

考虑到连云港是经济相对发达的平原农区，多数地方人均林地不足1亩，农民对林地依赖性较低，同时兼顾生态保护与经济效益因素，实行适度的林业规模经营，有利于吸引社会资本投向林业，充分发挥林地资源的规模效益，所以连云港市主要采取以均股均利、均林到户的方式进行确权发证。其中“均山均林”面积43.43万亩，“均股均利”面积12.45万亩，“集体统一经营”面积9.03万亩，“其他经营形式”面积82.73万亩。新发放林权证8571份，涉及面积16.46万亩，总发证率100%，新发放股权证6.54万份，涉及面积12.45万亩，总发证率100%。

2 集体林权制度改革的必要性和重要性

2.1 集体林权制度改革的必要性

2000年，江苏省政府出台了《关于推进林业产权制度改革的意见》，按照林地所有权和使用权“两权分离”的原则，连云港市积极推进林权制度改革，并取得显著成效，体现在农民承包造林绿化的热情高涨，承包管理制度不断完善，全市林业生产呈现出良好态势。但同时也存在改革不彻底的问题，体现在部分地区的集体林产权不够清晰，经营主体不够落实，经营机制不够灵活，利益分配不尽合理等，一定程度上制约了林业发展。随着农村改革的不断深化，进一步完善集体林权制度改革也势在必行。

2.2 集体林权制度改革的重要性

深化改革、创新机制，是加快林业发展的动力源泉。深化集体林权制度改革，有利于发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，有利于满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。

第一，实行集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的要求。集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，必将进一步解放和发展农村生产力。

第二，集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。林业产业链条长、市场需求大、就业空间广，实施集体林权制度改革让农民获得重要的生產资源，激发农民发展林业的积极性，有利于促进农民脱贫致富，破解“三农”问题，进一步推进新农村建设。

第三，集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容。深化集体林权制度改革，建立责、权、利明晰的林业经营制度，还山于民、还林于民、还利于民，使林业生产更适应生产力要求，是全面贯彻落实科学发展观的生动实践，有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，增加森林数量，提升森林质量，繁荣生态文化，促进人与自然和谐，推动经济社会可持续发展。

3 对林改工作的思考和建议

连云港市集体林权制度主体改革工作虽然已经完成，但仍然存在乡村两级档案建设薄弱、操作程序不够规范、部分集体林地权属不清、林改工作质量不高等问题，这将一定程度地影响林改工作的深入开展及配套改革效果。为此，根据国家及省林改工作精神，围绕放活经营权、落实处置权、保障收益权的主要内容，立足本地实际情况，就下一步林改工作提出如下建议。

首先，对林改进行“回头看”。集体林权制度主体改革说到底就是建立真实完整的林权档案资料，为集体林地发挥生态、经济、社会等综合效益作辅垫。各县区林业部门应将林改工作“回头看”作为一项重要工作内容，列入议事日程，建议用3至6个月的时间来完善确权发证工作。应成立专门工作指导组，深入乡镇、村进行指导，重点规范乡村两级林改档案资料，做到图、表、册一致，人、地、证相符；对尚存在的林权纠纷依法调处解决后再核发林权证。

其次，进一步开展林改宣传发动活动。集体林权制度改革涉及群众的切身利益，只有把宣传工作贯穿始终，最大限度地调动群众参与的积极性，赢得群众的理解、支持和参与，才能为推进改革创造宽松的环境。全市应制定周密的宣传方案，各县区应充分利用电视、广播、报纸、网络等媒体，大力开展林改宣传；各乡镇应组织林改工作人员深入村组，通过召开村民代表大会、党员会议等形式和途径，深入宣传林改政策；村委会应在村务公开栏上，将林改政策予以公开，把林改的政策法规、目的意义、改革内容等宣传到千家万户，做到家喻户晓，真正让广大农民群众认识到林改是关系自己切身利益的大事、好事和实事，消除疑虑，增强信心，自觉参与到林改中来。

第三，进一步加大林改经费投入。合理的经费投入和分配是顺利开展林改工作的强有力保障。建议县、区、乡镇三级政府对林改所需的工作经费进行落实，林业部门应主动与财政部门协调解决经费来源。同时采取“以奖代补”的方式落实经费，提高各级开展林改工作的积极性，由市财政资金奖补到县，县奖补到乡镇，乡镇奖补到村。

第四，进一步加强林改业务培训。林改工作质量关键在人，乡镇、村组干部是确保林改质量的关键。县级林业部门应加强对乡镇、村组林改干部的业务培训，特别是具体操作人员的培训，准确掌握林改政策精神，提升林改业务水平。同时，市、县两级林业部门要加大对乡镇、村组的督查指导频率，对发现的问题及时纠正，并有针对性地开展面对面、点对点的业务培训。

第五，进一步强化林改组织领导。按照“县直接领导、乡镇负责组织、部门搞好服务、村具体实施”的工作机制，各级政府应继续保持林改工作机构的稳定性，林业部门应强化服务职能，做到机构不撤、人员不散、工作不停。对人员调整变动的要及时交接工作，并开展业务培训，保证工作正常开展。同时，应及时总结林改中成功的作法和经验，不断完善欠妥之处。

第六，落实和完善配套改革措施。主要是落实和完善“四项制度”：一是落实林业支持保护制度。加快研究落实林业建设补贴制度，逐步加大林业建设的投入；积极出台林权抵押贷款等配套改革措施，解决好林业生产经营者融资难等问题；二是落实林木采伐管理制度。逐步放宽对商品林的采伐管理，赋予经营者更加充分的林木处置权；三是完善林权流转管理制度。研究制定符合我市实际的森林、林木和林地使用权流转管理办法，探索建立区域性森林资源交易平台，为林权流转提供综合服务；四是完善林业社会化服务体系。注重培育各类林业专业合作社会和专业协会，加大林业科技支持力度，加强林业经纪人队伍培养，提高林业社会化服务质量和效果。