中国卫生应急体系建设

中国卫生应急体系建设（共8篇）

中国卫生应急体系建设 篇1

——杭州市上城区公共卫生应急体系建设体会

杭州市上城区卫生局（2009年9月）

上城区历史悠久，是杭州经济社会活动的中心。隋唐至民国时期曾为州治所在地，尤以南宋定都杭州，在凤凰山东麓建皇城、筑宫殿，历时140余年。上城区风景优美，东南面濒临有天下奇观之称钱江潮的钱塘江，中部夹枕着古迹遍地、郁郁葱葱的凤凰山和吴山，西面紧贴烟柳画桥、处处胜景的世界著名旅游胜地西湖，自古至今皆是杭州“珍异所聚”、“商贾云集”的繁华之地。面积18.3平方公里，辖湖滨、清波、小营、紫阳、望江、南星6个街道办事处，51个社区、140289户、34万常住人口；是典型的小城区。相对于这一“老”一“小”两个鲜明特征的上城区，又拥有其他城区无法企及的众多优势及医疗资源。目前，区域范围内各级各类医疗卫生机构140余家。其中省、市级医疗机构9家（三级甲等的医疗机构5家）；社区卫生服务中心（站）37家；民营医院7家；各类门诊部23家；诊所29家：对内医务室45家。我区充分利用区域内丰富的医疗资源，优化整合各种社会资源，全面提升公共卫生突发事件的应急处置能力。现将主要做法总结如下：

一、领导重视，组织健全

区委区政府高度重视卫生应急工作，于2006 年成立上城区公共卫生委员会，综合协调处置各类公共卫生应急事件。委员会的成立，对于我们并非简单的一纸空文，其更深远的意义是作为一根红线有效的贯穿了各部门、各系统在各类突发公共卫生事件的应急处置过程中的顺畅沟通和协作，为我们的应急处置工作争取了大量宝贵的时间，为“早、好、严、实”地处置疫情提供了制度保障。同时，区财政设立卫生应急专项经费，在突发事件应急处置过程中，通过“绿色通道”快速拨付，为应急处置各项物资的及早到位提供了财力保障，此项举措尤其是在08年突发事件频发的情况下，在抗雪防冻、麻疹、手足口病防控等各项大型突发公共卫生事件的处置中，发挥了重要的作用。我区政协人大领导也从关注民生的角度，通过“民主促民生”，结合“有效提升卫生应急处置能力”等政协人大提案，多次深入卫生系统进行专项调研。

我局历来高度重视卫生应急工作，成立了应急办，组建了上城区卫生局应急领导小组和由局属疾控中心、卫生监督所和各社区卫生服务中心分管领导和传染病防控业务骨干构成的上城区卫生应急和医疗救援机动队。同时在每年的工作规划中强调扎实推进突发公共卫生事件应急体系建设，从组织体系、队伍建设、技术培训、人员物资准备等方面全面加强，以提升突发公共卫生事件应急处置能力。今年年初伊始，我局又组织了技术力量对已实施的各类应急预案和技术方案进行修订和完善，由于措施得力，在近两年的甲型H1N1流感、手足口病、麻疹、霍乱等重点传染病防控、抗震救灾、抗雪防冻、三鹿奶粉事件等重大突发事件中，我们成功控制了疫情的发展和蔓延，圆满地完成了各项防控工作。

二、完善预案，整合医防近年来，随着疾病谱的变化和新发传染病的出现，我局根据形势变化和新情况，在原有应急预案和技术方案基础上，组织疾控和监督等相关单位的业务人员对已实施的各类应急预案和技术方案进行修订和完善。根据相关法律、法规、预案、规范标准的规定，结合卫生应急工作实际需要，以“整合医防”和提高“可操作性”为准则，盘活辖区优势医疗资源，建立和完善监测预警、物资储备、信息报告、现场处置、实验室管理、健康教育、监督处置、业务培训等各类应急管理工作制度。面对抗雪防冻、麻疹橙色预警、手足口病橙色预警、防洪救灾等突发事件，做到“一事一启动”应急机制，责权明确、措施明确，反应快速、控制有效，做到应急机动队各组各司其职，顺利开展各项工作。

同时我们还分批次组织辖区省、市、区各级医疗机构防保科负责人以及上城区部分职能部门负责人、街道卫生应急分管干部进行需求和建议采集，充分采纳各部门和医疗机构的建设性意见，组织系统业务骨干进行攻关，最终形成一本兼具操作性、广泛性和实用性的应急处置指南，进一步明确了各级各类机构的职责，拓展了区域防控能力。《手册》分为组织体系、操作流程、应急预案、应急联络方式、辖区优势医疗资源档案、优质应急物资供应商名录等部分，极大地涵盖了应急处置中所需的各类资料和资源，在今年的甲型H1N1流感应急处置中得到了充分的检验和实践，有效提高了应急处置的效率。“一旦出现突发公共卫生事件，各级各类部门不用找领导，按照操作手册迅速落实，就能赢取防控时间。”

三、先利其器，再善其事 应急处置工作的有效开展离不开科学合理的应急物资储备。2008年初，我们就通过和省内外同级兄弟单位进行业务交流，同时结合我区实际情况，在没有国家和省市级参考推荐目录的情况下，自行讨论并拟订卫生应急工作队伍应急装备与物资储备计划，组织流调、消杀、检验等相关人员，先后4次对计划和制度进行讨论制定，目前已制定好应急装备与物资储备目录与储备量与储备机制，并执行应急物资储备月报制。

我局还积极强化和健全应急物资的科学储备管理机制。对应急物资根据种类、数量、可保存的性能特点，建立中心和供应商两级储备，在确保常规疫情和一般突发公共卫生事件处置需要的实物储备的前提下，对非常用物资，采用选择优质的供应商、签订二级储备协议的方式，进行生产和储备能力的储备。供应商签订协议后，根据协议上二级储备目录上物资的品种数量，在最短的时间内供给我中心，作为疫情处置使用。通过二级储备，实现效率和效益的良好结合。

四、勤练内功，淬炼提升

为提高我区卫生应急队伍的综合素质和能力，提升应急工作的整体水平，近几年我们高度重视现场应急处置人员的培养，区疾控中心已有2名省级现场流行病学培训项目、9名市级现场流行病学培训班结业学员。今年初起，我局还自行组织开展了现场流行病学培训项目，邀请省内资深现场处置专家，从食物中毒、现场流调、循证分析、疫源地消杀、应急检验等方面，对辖区疾控和医疗机构疫情处置业务骨干进行培训，依据科学设计的实施方案，从人、财、物方面全面保障，通过“请进来”和“传帮带”等方式，加强区本级和各街道的现场流 行病学处置能力建设，实现我区卫生应急处置专业人员现场流行病学培训100%全覆盖。

近年来，我局将培训模式由全员做老师的“百家讲坛”转换为邀请业界资深专家进行专题培训的“菁英特训”，根据科学设计的培训方案，按照模块开展专题培训。要求中心全体业务人员都必须参加每次培训，在每个模块的学习结束后组织针对性的考核，设置明确的奖罚措施，保障专题培训和复习考核的质量。同时，结合辖区实际，采用大疫情全员动员、全员参与的方式，启动预案，抽调精兵强将，通过应急体系各工作组（信息组、流调组、消杀组、检验组、健教组等）的分工合作方式，以应急处置优先的原则，在保障日常工作的前提下，全面投入到应急处置的各项工作中来，在实战中实现“干中学”，提升实践能力。并在每次大疫情结束后，都组织业务骨干通过整理制作的案例分析，进行桌面演练，让每个人都站在“总指挥”的角度上，从处置思路、沟通协作、人财物调配、进度把握等方面更加深入的重新审视应急处置，总结和分析处置中存在的问题，也为新员工的培训提供真实而有针对性的历史资料，提升整体应急处置能力。

我们还立足辖区，每年均组织和安排开展辖区突发公共卫生事件应急处置演练，通过桌面演练、功能演练、全面演练等多种方式组织开展模拟演练，以演练促进全面应急工作的强化，在演练中发现问题，提升能力。通过精心组织由辖区各系统参与的突发公共卫生事件的应急演练，强调以卫生为核心的突发公共卫生事件应急处置体系，借助演练促进系统部门间的良好沟通协作，实现由设在卫生局的应急办公室发出的各项应急处置指令能够在应急处置实战中快速良好实现，为 应急处置争取宝贵的时间，保障与各系统的“无缝对接”。

由于在工作规划和应急处置实践中，强化应急工作的思路清晰，近年来各项应急能力建设的有计划有序的展开，应急队伍和应急体系在常规疫情中的得到系统地有意识地锻炼，在近年上级主管部门组织的各类比武和疫情处置工作中，均取得优异成绩，疫情处置报告及时有效，人员配备、物质准备合理科学，模拟疫情处置思路清晰、措施到位。

五、信息为先，规范报告

信息是决策和控制的先导。有效的处理疫情必须有准确及时的疫情信息作保障。作为传染病疫情管理的总枢纽，疫情报告和信息利用的质量直接涉及到社会的稳定和各级领导层对公共卫生的决策。一直以来，我们始终把疫情报告质量和信息分析利用作为核心工作来抓。在人员编制紧张的情况下，实行AB岗制度，确定专人开展疫情审核与报告，认真落实审卡制度,对传染病网络报告的实行随时审核，重大事件随时分析，周末和节假日安排专门网络值班人员，杜绝审核不及时，集中审核等现象的发生。

对重大传染病疫情，如霍乱、鼠疫等以及暴发的不明原因疾病以及食物中毒等突发公共卫生事件，迅速核实，对审核中发现的问题，及时向医疗机构等反馈，并向相关领导汇报，综合协调解决。同时加强对传染病疫情的监测分析和预测力度，每月对传染病疫情监测进行分析和预测，定期向政府部门反馈疫情报告存在的问题，提出解决方案，为防控各类疫情及突发公共卫生事件提供了科学依据。

我区作为全省首批传染病自动预警（时空模型）试点单位，我区 及时处理每个预警信息，并通过及时反馈和总结实践中存在的问题，为该系统的改进提出建设性意见，藉此强化疫情信息管理，全面提升疫情管理水平，该系统的有效运行将为我区传染病预警能力建设添砖加瓦，提高我局疫情管理的时效性与科学性。

六、重点防控，事半功倍

众所周知，学生与民工群体是我们传染病暴发疫情的高危群体，为实现暴发疫情的防患于未然，我们切实履行“关口前移”，变“控制”为“预防”，不失为暴发疫情防控的一条良策。近年来，我局加强与教育局、建设局的沟通合作，积极开展一系列学校和建筑工地的卫生健康信息的交流与沟通，建立良好协作的常规机制和长效机制，积极探索重点人群的健康教育和传染病预防控制与管理模式，形成共建、共管、共育的社会大环境。建立健全突发事件防治责任制，定期检查、督促学校及建设局各部门各项突发公共卫生事件防治措施的落实情况，并在重点时间段，如学校开学、夏季肠道传染病高发期以及其他地区发生重点传染病爆发疫情时，深入学校、建筑工地等重点场所开展针对性的健康教育和防控措施督导，普及突发事件防治知识，提高师生、民工的科学防病能力；建章立制，制定一套切实可行、操作性强的工地卫生管理办法，以点带面进行推广，形成分类管理、重点监测的卫生应急管理体系。强化传染病防控工作的责任意识，学校及建设局均能密切配合卫生部门，一旦发现传染病病人或疑似传染病病人，能在第一时间向疾病预防控制机构报告，得到及时有效的疫情处置报告，并且最早对控制事件发生发挥巨大作用。卫生应急管理必须走“借助群众力量，分类管理、重点监测”的路子。尤其是学校卫生方面，由于体制改革，原先防疫站时期的学校卫生工作遭遇了分工不明、责任不清的问题，各地尤其是基层县区级疾控、监督部门基本取消学校卫生的科室设置。然而，作为暴发疫情的重点人群，学校卫生的日常管理和暴发疫情处置工作日渐增多，设置专人和专门的科室对此工作进行管理的要求就呼之欲出。为此，我区2007年起就在疾控开始实现该项工作的专人专科管理，开发出一套学生因病缺勤管理报告管理系统，实时掌握学校疫情；每月召集学校卫生老师开展重点传染病防控知识培训，夯实了学校卫生管理的网底，为有效防控学生人群的暴发疫情提供了坚实的基础，在近两年来的各类学校疫情的应急处置过程中发挥了重要作用。

中国卫生应急体系建设 篇2

1 应急预案

2003年SRAS爆发流行,显示我国的“防疫体制”已经不能应对,应急响应能力相当脆弱,面对突发公共事件和突发公共卫生事件表示出“没有准备”的状态。要有效应对突发公共(卫生)事件,必须建立行之有效的应急准备和应对体系,应急预案就是预先制定一套解决突发事件的行动计划或方案,是充分体现“打有准备仗”的重要标志,是应急准备和管理的基础。应急预案制定必须符合国家和地方法律、法规和规章制度,必须结合所在地区、部门的实际和以往经验,必须随着时间、空间和环境变化进行修订,必须有完整的预案管理机制,并保证有效实施。

应急预案是中国应急管理体系建设的最基础工作,党中央、国务院高度重视,2003年11月,国务院办公厅成立应急预案工作小组,着手建立我国应急预案体系(图1)。2004年4月和5月,国务院办公厅相继印发《国务院有关部门单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》;2004年6-12月,105件专项预案和部门预案经国务院专项应急预案会议审核通过。2005年1月,《国家突发公共事件总体应急预案》经国务院审议并原则通过,2005年4月颁布实施。设立了符合我国国情的“分类管理、分级负责、条块结合、属地管理”的应急管理体制建设目标,有效促进了“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”应急机制的形成。

根据我国应急管理体制建设目标,应急预案体系设计为国家总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案以及大型集会活动预案等六个层次,应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等“四大突发事件”。截至2010年5月,六个层面预案全国已总计240多万件,基本建立了横向到边、纵向到底的预案体系。

2 应急管理体制

一个管理系统采用什么样的组织结构,怎样把这些组织结构有效地结合成为一个合理的有机系统,又能用怎样的手段、方法来完成管理任务,达到管理目标,这就是管理体制。具体来说,就是体现中央政府、省(区、市)政府、各部门、县(区、市)政府和企业等在各自管理范围中的权限、职责、利益及其相互关系的准则。管理体制的核心,就是各级管理机构的设置、职权的分配以及相互间的协调,它的强弱直接影响到管理的效率和效能,在中央到地方各级管理中起着决定性作用。应急管理体制就是各级应急管理机构的法律地位、相互权利分配关系、组织形式及运行模式[1]。

我国应急管理体制原则是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”。基本的实现形式为“国家、省(区、市)和县(区、市)三级应急管理体制”(图2)。

根据国家层面的分工,各省(区、市)、各县(区、市)也相应设立专门的应急管理机构。省(区、市)有关部门对应国家部门进行职能分工,对口负责,县(区、市)相关部门对应省(区、市)部门进行职能分工,层层落实,应急管理体制逐步完善。以法治为基础,平时与战时、常态应急准备与非常态应急准备相结合,具有中国特色的应急管理体制基本成型。

3 应急管理机制

管理机制,是指管理系统的结构及其运行机制。管理机制本质上是管理系统的内在联系、功能及运行原理,是决定管理功效的核心问题。应急管理机制包括:突发事件预警与预防、应急准备与检测、应急处置与救援、善后恢复与重建以及评估和考核等全过程,以及在整个过程中的实施方案、规章制度、操作流程和应急管理方法与措施等。可见,应急管理机制涵盖突发公共事件和突发公共卫生事件预防监测、事发时的响应和处置,事发后的评估和善后处置等全过程的响应与管理[1]。

随着我国应急管理体制逐步建立和完善,涉及突发公共事件和突发公共卫生事件的应急监测预警、信息报告、决策指挥等多个方面具体应急管理机制建设的文件和方案相继出台。尤其是十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出了“建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力”的要求,第一次以党的决定形式强调了应急机制建设的重要性。2006年7月,《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》中明确了我国要“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”的目标。

2007年12月,国务院办公厅印发《关于突发公共事件信息报告情况通报办法(试行)的通知》;2004年2月,国务院39次常务会议原则通过《关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》;2005年6月,国务院、中央军委公布《军队参加抢险救灾条例》、国务院办公厅发出《国务院中央军委关于〈军队参加抢险救灾条例〉实行中有关问题的通知》;2006年9月,国务院办公厅、中央军委办公厅联合发出《关于加强自然灾害信息军地共享机制建设的通知》。国家各委、办、局根据以上文件精神,都对各自分管和负责工作范围发布了相关针对性的应急管理的指导意见、实施方案和操作细则,这些文件从多个方面规范和促进了应急管理机制的形成和完善。

4 应急管理法制

应急管理法制是一个国家应急管理的根本依据[2],应急管理法制是在突发公共事件和突发公共卫生事件时,调整和处理国家、集体、家庭、个体的义务与权利及其之间各种社会关系的规范和原则的总和,即管理突发事件中依据的法律法规和规章制度。我国是法制国家,2003年以来,在学习和借鉴国外经验的基础上,结合我国以及各省、市、自治区的实际,广泛听取专家和应对突发事件第一线群众的意见,并对实践经验与教训的总结,制定了国家级、省(区、市)、县(区、市)级等各级各类应对突发事件的应急预案、法律法规和规章制度,使突发公共事件和突发公共卫生事件的应对有章可循、有法可依,逐步形成了具有中国特色,各地特点的应急管理体制机制。

http://kyhz.nsa.gov.cn/xzxy_kygl/detail?model=00000000000000005082&documentid=593-_ftn12在2007年11月以前,我国发布涉及突发事件应对的法律有35件、行政法规37件,但这些法律法规存在许多不足,主要表现在“对于政府和有关部门的职责规定不明确、信息网络系统不敏感、提供公共卫生服务的理念不明朗、疾病预防与控制和医疗救治机构的性质与职能定位不清、应急处置缺乏保障机制、不履行义务应当承当的法律责任不对称”等[2],有些法规只对某一特定范围的突发事件的应对工作,针对性强,在执行时,有时与其他法律法规产生矛盾。党的十六大以来,《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等60多部应对突发事件法律和单项法律法规相继颁布,全国人大常委会还分别组织修订了《传染病防治法》、《动物防疫法》等法律,明确了我国应对突发公共卫生事件应当遵循的方针和原则,规定了各级政府、部门、医疗卫生机构、社会公众在应对突发公共卫生事件中的权力、责任和义务。一系列涉及应急管理的法律法规的出台和修订,为我国有效、有序、规范应对突发事件提供了法制保障。

5 小结

我国已经基本建立了应急管理的法律体系,围绕“一案三制”建设,应急管理工作逐渐进入了制度化、规范化、法制化的轨道,但相比国外先进的应急管理和实战体系和我国突发事件频发的实际情况,我国应急体系建设的深度、广度以及质量与效能还存在很大差距,尤其是“一案三制”建设尚未完全在县(区、市)层面得以实现,基层和社区卫生应急长效管理体制、机制、法制还没有效落实。2011年起卫生部应急办实施了创建国家卫生应急示范县(区、市)的活动,必将对加强基层卫生应急工作起到积极的推动作用。

参考文献

[1]钟开斌“.一案三制”:中国应急管理体系建设的基本框架[J].南京社会科学,2009,(11):77-83.

中国卫生应急体系建设 篇3

【关键词】突发公共卫生事件；应急处置；应急预案

突发公共卫生事件是指突然发生、造成或者可能造成公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1]。突发公共卫生事件的特征为突发性、群体性、危害严重性、处理综合性和系统性[2]。目前突发公共卫生事件已经成为人群健康、生命财产安全及社会稳定和经济发展的重大威胁。应急是指针对突发具有破坏力的事件所采取的预防响应，恢复与计划[3]。其主要目标是对突发公共卫生事件作出有效预警，控制疫情蔓延，减少此类事件造成的人民健康损害和社会经济损失，迅速恢复正常状态。完善的应急处置体系在有效应对突发公共卫生事件，减少其损害方面尤为重要。

近年来，我国重大传染病疫情、自然灾害等各类突发公共卫生事件时有发生，如2003 年SARS（ 传染性非典型肺炎） 流行、2007 年太湖水污染、2008 年汶川大地震和2009 年甲型H1N1流感暴发等。这些突发公共卫生事件严重危害人民群众的生命财产安全，威胁社会稳定和经济发展，成为全社会关注的焦点，也越来越受到政府和公共卫生机构的重视[4]。完善的应急机制是妥善处理各种突发公共卫生事件的根本保证。

本文通过对沂南县地区突发公共卫生事件应急处置体系现状存在的问题，提出今后完善该体系的合理建议。

1 突发公共卫生事件应急处置体系现状存在的问题

1.1 对于突发公共卫生事件政府财政经费投入明显不足

突发公共卫生事件的发生，必须迅速投入大量的人、财、物力，目前来看沂南县突发公共卫生事件应急处置体系建设经费投入水平偏低，以政府投入为主的经费不足严重制约了卫生应急处置能力的提高。

1.2 突发公共卫生事件应急处置体系建设资源配置效率较低，应急指挥系统有待完善

目前突發公共卫生事件应急处置体系建设资源的使用管理方面存在着“重投入轻产出”、“重分配轻管理”、“重数量轻效益”等现象，资源配置比较粗放，资源配置标准和支出定额标准体系尚未建立。应急指挥系统建设也缺乏激励和考核机制。

1.3 应急队伍素质不高

很多医务人员缺乏公共卫生方面的知识、观念和必要的技能，没有具备在实践工作中发现某些公共卫生问题和事件的敏锐眼光，对突发公共卫生事件应急处置重视和认识程度不够 ，尤其是缺乏公共卫生事件的应对、流行病学现场调查、疾病监测报道、突发事件现场处理处置判断等能力。

1.4 构建传染病类突发公共卫生事件应急预案体系不完善

构建传染病类突发公共卫生事件应急预案体系不完善，并没有在实际工作中完全落实其作为传染病类突发公共卫生事件应急处置的总纲。

1.5 各类突发公共卫生事件应急处理预案不完善

对于群体性心因反应事件、群体性预防接种不良反应等事件的应急预案的制定工作为给予足够重视。

1.6 各类突发公共卫生事件应急处理保障措施相对滞后

面对危及公众健康的突发公共卫生事件，我们既要做好医疗救治工作，又要与相关部门配合，完成突发公共卫生事件的监测、控制、预防等工作， 因此，要求各类突发公共卫生事件应急处理保障必须坚持科学发展观、与时俱进，摆脱传统束缚。

2 完善突发公共卫生事件应急处置体系的几点建议

我县在突发公共卫生事件应急处理中所取得的成绩是明显的，但也存在许多不足之处，需要进一步完善。

2.1 经费投入不足，应增加投入力度，加强基础实施建设

积极建议政府增加突发公共卫生事件的财政拨款，并通过争取社会资金及相关建设项目等方法，吸纳更多的资金用于加强突发公共卫生事件应急物资储备房屋的新建改扩建工作、完善实验室相关设备配置等基础设施建设。

2.2 应急队伍素质不高，应加强应急队伍素质培养，增加培训力度

建立实用高效的应急培训体系，制定系统完整的培训方案，通过积极引进各类相关专业技术人才，加强现有应急队伍专业培训，邀请内地知名专家来我州举办培训讲座等多种形式的培训方法，切实全面提高应急队伍相关知识储备及实践技能操作能力。

2.3 进一步完善预警体系

在原有预警体系的基础上，运用现代统计学方法进行监测数据软件分析，建立传染病监测自动预警信息平台工作模式，进一步加强对各类疫情信息的收集、归纳、综合分析及处理能力，强化专业预警预报信息系统的建设，在疫情爆发流行的早期，及时采取有效的快速应对措施，延缓疫情的蔓延，降低疫情损害。

2.4 积极完善各类突发公共卫生事件应急处理预案

在现有应急预案的基础上，根据实际工作需要，结合沂南县地区传染病疫情爆发和突发公共卫生事件的特点，制定相应的应急处置预案，形成完善预案体系并编辑成册，同时建立预案动态管理机制。所制定的预案要求种类齐全，覆盖面广，可操作性强。组织相关专业人员按照各类预案要求进行实战模拟演练，模拟演练要求坚持预防为主，平战结合，采取定期和不定期相结合的形式。

通过以上方面的提高、改进和有益补充，相信在不久的将来一个崭新，高效，实力过硬，经得起实战检验的沂南县突发公共卫生事件应急处置体系必将建成；必将大大加强沂南县处理突发公共卫生事件的能力；必将显著降低突发公共卫生事件的发生率；明显减少此类事件给人民健康及社会经济发展造成的不利影响。

参考文献：

[1] 中华人民共和国国务院.突发性公共卫生事件应急条例[M] .北京：中华法律出版社，2012：1-2

[2] 谭晓东，陈小青，王凤婕，等.突发性公共卫生事件预防和控制概述[J] .中国公共卫生，2012，39（8）：901-903

[3] 柳耀远.加强基层疾病控制应急机制建设提高突发公共卫生事件应急处理能力[J] .中国卫生工程学，2010，19：82-83

中国卫生应急体系建设 篇4

商洛市“十一五”突发事件应急体系建设规划（以下简称《规划》），对应急体系建设提出了10个方面工作任务，安排部署了31个重点项目。实施三年来，各级各部门以完善应急运行机制、加强应急设施建设、强化社会公众参与、提升应对处置能力为重点，强化措施，狠抓落实，各项工作进展顺利。截止目前，31个重点项目已实施25个，占总数的81%，有力促进了各级政府应急能力的提高。

一、工作进展情况

（一）监测预警工作快速推进 一是风险隐患排查扎实进行。全市建立了突发事件趋势研判制度，编制完成了地质灾害隐患分布图、洪水风险图、森林火险和重大危险源分布图。建立了重点企业、重点污染物和环境敏感资源等监管数据库。9枚废旧放射源和11户放射源单位得到有效监管。二是监测能力不断提高。气象监测建成了天基监测系统、加密雨温自动气象站、土壤水分监测站、生态环保监测站和商南闪电定位仪等地面监测系统建设，“多普勒天气雷达”项目正在实施。水文监测完成了水资源监测管理系统建设，进行了4处水文站测验设施改造，水文环境常规监测断面5处、分析项目25个。地质灾害监测站全部建立，森林火险监测完成商州、洛南等4个嘹望台新建和商山嘹望台改建。重大动物疫情监测完成了全市疫情网络保密系统、动物检疫设施和丹凤国家级疫情监测站建设。药品监测在乡镇以上医疗机构建立药品不良反应监测站232个。三是预警手段进一步改进。市政府应急平台已完成可研报告编制。地质灾害预警方面，已完成市级和柞水预报预警系统建设。地震预警平台建成方面，已完成了山阳、商南2个测震台和超低频电磁波地震前兆观测项目。农业有害生物预警方面，已完成洛南、山阳有害生物观测场建设，突发公共卫生事件实现了乡镇以上网络直报。市级预警信息发布平台，已完成MICAPS3.0预测预警平台建设，2008年汶川地震应急期间已成功发布预警信息8次。四是关键设施监控力度切实加大。防汛抗旱监测建成了工字型异地视频会议系统、实时雨水情数据库、B/S模式预警平台。沪陕高速和西康高速（商洛段）隧道、桥梁全部建成在线实时监测监控。全市21处尾矿库实现了在线监测。

（二）信息指挥系统逐步完善一是应急指挥和组织机构较为健全，七县区政府应急办全部组建。市政府应急指挥系统实现与省政府互联互通，完成了国家移动指挥平台在商洛山区的技术测试，在应急值守、信息报告、综合协调突发事件中发挥了积极的作用。二是防汛抗旱指挥系统搭建光纤信道2条，建成防汛电话专网及网络传真系统，配发偏远乡镇、暴雨高值高频乡镇短波电台3台，实现了防汛指挥联络畅通。三是安全生产应急救援指挥已建成网络信息联动平台，组建了应急救援处置中心。应急救援设备得到更新，在全市高危行业均建立兼职应急救援队伍。四是公安指挥系统在要害部门、重点部位建成视频监控点133个、社会治安视频监控点262个、交警视频监控点58个，发挥了应急远程联网监控作用。五是森林防火指挥完成了指挥中心建设，实现了多媒体会商、有线调度指挥和信息数据管理。市级森林防火物资储备库和4个国有林场半专业队营房得到改扩建。(三)应急队伍建设初具规模 一是应急骨干队伍建设不断加强。市级公安特警支队完成组建，武警陕南处突反恐作战协作区基本建成，公安消防特勤站建设已立项，启动了商南、山阳、镇安消防中队营房建设，军分区加强了民兵预备役应急和勤务保障队伍建设.二是应急专业队伍建设稳步推进。市级环境污染监测支队配备17人，装备水质监测仪4台，简易防护服40套。市级安全生产救援队伍配备27人，达到三级救援资质。组建森林灭火半专业队81支2348人，群众义务扑火队1767支62102人。组建防汛抢险队伍1215支7.72万人，地质灾害群测群防队伍630人，组建重大动物疫情应急预备队38支148人.三是应急专家队伍和志愿者队伍组建到位。市政府聘任了31名应急管理专家。各县区和市级畜牧、防汛、卫生、安监等9个部门分别建立了应急管理专家库。依托市红十字会招募应急救援志愿者2365人。

（四）通讯保障能力明显增强 一是公用通信网络安全监测手段得到改善，跟踪处置能力提升。各电信运营企业在总结处置突发事件经验的基础上，投入资金完善网络装备，提升了应急通信保障能力。二是电信公司建立了执行突发事件通讯保障制度，配备卫星传输车、移动电源车、车载移动通讯车、应急抢修车18辆，应急发电机40余台、卫星电话10部。三是移动公司对重点流域基站和偏远乡镇基站，预留配置冗余，储备油机油料，在紧急情况下可实现扩容调整。同时配备机动应急通信车1辆，集装箱基站1套，配套4个移动基站（容量各为S888），配备中宇和海事卫星电话3部。四是市政府应急办和公安、民政、水务等11个部门与省级部门建成了应急通信系统，增加了保密通信设备，市政府电子政务基础平台已投入使用。

（五）物资保障能力有所改善 一是市级应急物资保障机构已建立，编制了应急物资保障规划。建成市级和山阳救灾物资储备库，洛南和镇安库正在建设中。市级防汛物资库储备冲锋舟、救生衣、编织袋等抢险物资40种计156万元。二是公路交通部门储备的防滑沙、融雪剂等应急物资分布合理、储备充足；安监部门储备呼吸机、气体检测仪、防化服等抢险救援装备达11种计32万元.三是卫生医疗急救中心基本建成，配备了医务人员、急救车辆和药品，组建了万人应急献血服务队。重大动物疫病预防控制完成了临床诊断实验室、生物制品保藏运输设施建设，畜牧应急物资储备库和105个乡镇畜牧兽医站全部建成。食品药品检验检测新建实验室面积1610㎡，新增检验检测设备33台件。配备药品快速检测车1台，与21户企业建立了应急药品调拨制度。

（六）交通运输保障能力得到提升 公路交通、铁路部门应急交通运输联动机制初步形成。公路通达里程和通达区域得到提高，全市公路总里程达1.5万公里，96%的乡镇通了油路，95%的行政村通了公路，路网基本满足应急需要。在运输能力保障上，组建了应急汽车运输保障队，编制货车120辆、客车100辆，驾驶员320人；在公路抢修保障上，组建了公路维护保障队，编制道工和管理人员300名，配备养护机具50台套，该支队伍在支援汶川地震灾区抗震救灾中发挥了重要作用；在运输维修保障上，组建了运输维修保障队，编制汽车修理人员50名，配备维修机具30套；在道路交通保障上，组建了运输交通保障队，编制交警50名，配备交通指挥车8辆。

（七）应急演练和培训不断加强 市政府启动专项应急预案，先后组织了森林火灾、防汛保安、食品中毒、危化事故救援等实战演练6次。全市各级组织进行预案演练1090次，重点中学及城镇以上普通小学普遍进行了火灾及地震应急疏散演练。市、县区政府每年对突发事件应对处置进行评估分析，形成评估报告17份。市政府每年召开应急管理工作会议，常务市长亲自总结部署应急管理工作。市政府应急办多次举办由部门应急机构、工矿企业和高危行业负责人和乡镇选调生参加的应急管理培训班，提高应对突发事件的能力。各级各部门利用“5.12”防灾减灾日，扎实开展科普宣教活动，向群众免费发放《陕西公众应急指南》5200册，增强了公众应

急意识，提升了公众应急能力。

（八）应急示范建设稳步推进 按照风险隐患排查扎实、应急预案体系健全、应急队组建完善、应急物资储备充分的标准，在全市进行了以乡镇、行政村、企业、学校为重点的28个基层单位应急示范建设，其中12个基层单位被省政府命名为基层应急建设示范单位。结合移民搬迁、灾后重建、征地安置和新农村建设，实施农村防灾减灾扶贫示范工程项目，建成防灾减灾安居示范户216户。以疾病预防、卫生应急、妇幼保健、食品卫生、健康教育为建设主要内容，全市18个村镇被省上命名为卫生村镇。

二、存在问题和原因

总体而言，“十一五”前期商洛市应急体系建设取得了重要进展，并在2008被省政府表彰为先进集体，但仍然存在许多薄弱环节和突出问题。一是体制机制有待继续完善。七县区虽然全部组建了应急办，但仅编制主任1人，无办公人员编制，不能保证应急办职责落实。市级部门除公安局、药监局、安监局、林业局、水务局等部门设立应急机构之外，其余部门没有建立应急机构。专项预案和部门预案，篇幅繁琐冗长，职责划分不一，缺乏工作衔接，存在应急措施不具体、不明确和针对性、操作性不强的问题，急需组织力量开展预案修订工作。对于跨行业、跨领域、跨地域的事故灾难，救援队伍、装备资源等没有形成共享机制。二是应急保障能力仍显不足。商州刘湾、柞水下梁应急物资储备库项目，资金筹措比较困难。森林消防应急机具和物资储备十分缺乏。市级防汛物资储备库面积不能保证有效储备，新建重点流域性防汛物资储备库项目进展不快。救灾物资库项目，商州、丹凤、商南、柞水等4个库建设进展缓慢，已建成的市级直属库救灾物资储备品种单一。应急药品储备库项目，因未批复立项没有实质进展。交通运输保障项目，因缺乏征收、征用和补偿抚恤规定，已建成的“两团两营”人员不稳定。应急信息和指挥项目中的应急指挥车、车载移动指挥系统和电子政务骨干传输网络，由于缺乏项目资金支持，进展比较缓慢。三是监测预警手段仍然滞后。水情信息和水环境监测项目只完成可研报告，农业有害生物控制、洪水预报系统、水文数据库建设因未批复立项，项目没有进展。市级预警信息发布平台缺乏配套资金，三个子系统实行租用方式，使灾害信息发送不及时。加密自动气象监测项目建成后，缺乏维护经费，运行比较困难。食品药品检验检测项目，未完成6县区快速检测设备配备。地质环境预警项目中的地质环境调查和灾害信息系统没有进展，6个县区的预报预警系统未建成。地震应急联动协调系统和地震救援技术平台没有工作进展。森林火险预报监测项目，柞水、丹凤、洛南火情监测站未批复立项，已建嘹望台缺乏设备、电力和道路配置。四是应急队伍建设尚需加强。突发环境事件应急队伍，因机构编制、经费未落实，队伍建设缓慢。森林消防队伍建设，县区专业队未完成建设任务，半专业队缺乏装备和补贴等预算，人员流动性大；农村义务队因人员外出多，导致火灾时拉不出、用不上。安全生产应急救援中心建设项目，因救援队员不足、无调度大厅、救援装备落后等，没有达到国家二级资质；小岭铁矿、黄龙钼业、商南钒业、中村钒矿和市级危化应急救援队建设迟缓，均未达到国家四级资质。五是应急演练和培训亟待推进。市政府28个专项应急预案，仅有防御洪水、地质灾害、森林火灾、电力事故、食品安全、甲型H1N1流感防控等6个专项预案进行了演练，占预案的21％。部门和单位经费充足的，演练活动开展好、效果明显，经费少的没有组织演练，同时部分演练存在技术含量不高、部门联动不够、与应急实战不紧密等问题。六是投入不足制约了应急能力提升。市级31个应

急设施建设项目，已建和在建的25个，还有6个进展缓慢。主要在于项目资金未落实，一是向省上争取的项目资金，因争取力度不够大，项目得不到批复立项；二是部分项目配套资金落不实；三是虽然市、县区把应急管理专项资金纳入了财政预算，但资金管理办法未出台，没有形成资金拨付机制，对应急设施项目建设支持不够；四是个别部门至今没有对项目进行规划论证。投入不足严重影响了项目实施进度，制约了政府应急能力的提升。

三、对策和建议

当前，商洛市应急体系建设应重点强化应急机构建设，加强救援力量增配，提升救援装备水平，推进应急物资储备，提高应急指挥和通信能力。

（一）加强应急体制机制建设。结合机构改革，加强应急管理办事机构、工作机构和专家组建设。增加市、县区政府应急办编制，使编制水平与其承担职责相适应。市级相关部门也要结合机构改革，建立专职应急办。预算应急专项资金，重点支持监测预警项目、信息指挥系统建设、应急队伍装备配套等，以解决这些项目前期费用缺乏、资金缺口过大、项目建成后维持运行经费落不实等问题。当前应急管理要重点健全排查监控机制，强化监测预警机制，加强处置联动机制，建立社会动员机制，完善趋势分析和信息报告机制，推进信息发布和舆论引导机制，落实应急管理工作评估机制。

（二）加强应急专业队伍建设。依托武警部队、公安特巡警，组建集处暴反恐、群体事件、抢险救援于一体的处置社会事件、事故灾难、自然灾害等突发事件的攻坚力量；依托公安消防、安全生产救援中心，加强小岭铁矿区、中村钒矿区、黄龙钼业区、商洛炼锌厂等应急救援队建设，使之成为事故抢险救援的专业力量；依托林业、水务、国土等部门，组建集森林火灾、防御洪水、地质灾害于一体的专业救援队伍；依托疾控中心、急救中心和畜牧疫情中心，组建卫生事件应急快速反应队伍。2010年底前，各县区完成县级综合性应急救援队组建。

（三）加强应急救援装备建设。加强政府财政投入，重点对公安消防特勤队伍所需的救援抢险防护装备、雷达和视频生命探测仪、切割扩张起重等破拆设备，以及处置危化事故所需重型防化服、移动供气源、有毒（可燃）气体持测仪和9个类型堵漏装备，进行全力保障，提高装备水平，加强实战演练，使其成为事故灾难、自然灾害生命抢救的中坚力量。加强市应急救援处置中心装备建设，采取企业出资、政府补贴等方式，落实井下救援无线通讯、阻爆灭火装置、支护破拆、分离剪切等救援设备和防护装备。

（四）加强应急保障制度建设。民政部门要制定突发事件生活必须品实物储备和市场储备保障制度；水务、林业部门要分别制定防汛抗旱、森林火灾应急救援物资实物储备和市场储备保障制度；安监部门要制定事故灾难应急处置和抢险救援的实物储备和市场储备保障制度；卫生部门要制定公共卫生事件应急处置装备和救援物资实物储备和市场储备保障制度；交通部门要制定紧急情况下，社会交通运输工具征用程序和补偿办法；公安部门要制定紧急通行绿色通道制度，通信部门要制定应急状态下，社会通讯设施和工具征用程序和补偿办法。

（五）加强预案修订和演练。经过4年多突发事件应急处置或实战演练，市政府28个专项和60个部门应急预案，需要结合实战进行修订改进。按照《陕西省应急预案管理办法》，年内启动应急预案修订工作，专项预案修订实行部门牵头负责，政府应急办审核，常务会议审批；部门预案实行部门负责修订，向政府应急办备案。修订预案坚决做到职责明晰，简明扼要，好记易懂，真正管用，力争用一年左右时间完成工作。同时在修订中演练，在演练中修订，用五年时间使预案演练率达到70℅。

应急体系建设工作总结 篇5

2013年上半年，按照集团公司《关于加强安全生产应急管理统计分析和总结评作的通知》的要求，公司认真开展了应急管理统计分析和总结评估工作，现将应急管理工作总结汇报如下：

一、建立健全了应急管理制度、应急机构。公司认真贯彻执行“三标一体化”文件体系，严格执行《应急准备与响应控制程序》、《安全生产事故应急预案》。2013年上半年，公司对部分“三标一体化”文件进行了修订。加 强了重大危 险源、风 险 辨 识、监 控 预 警 制 度的 建

立 及措 施 落 实。

二、加强应急预案的编制、补充和修订工作。按照《中国国电集团公司重大事故应急预案》文件要求，公司修订、编写了59套应急预案，其中：综合预案：1套；专项预案：12套；现场预案：46套；修订1套。初步形成了综合应急预案、专项应急预案和现场处置措施三位一体并与地方相关部门紧密协调的应急体系。

三、加强应急队伍建设和定期培训公司组建有专职消防队，认真执行和落实专职消防队管理制度，认真执行消防队员训练的数量和质量。义务消防队坚持每年的定期培训。公司建立了专门应急物资仓库，规范了相关管理制度。

四、举办了6次事故预案培训和演练。通过演习达到了提高操作人员事故处理能力、锻炼队伍的目的。2013年4月18日，开展了公司级防汛应急预案演练；6月21日，公司专职消防队和武警消防特勤中队联合开展了油库着火反事故演习。运行部开展了江边泵船防汛演练；机组RB事故演练；全厂停电应急预案演练；3月28日，化学制氢站严重漏氢事故演练。6月18日，邀请万盛区消防支队，组织了一次消防培训

五、应急经费的投入2013年上半年，公司共投入应急经费24000元。其中购买应急物资21000元、事故预案培训和演练3000元。

六、存在的问题和整改计划。

1、各部门须认真组织对预案的学习和事故现场预想，提高演练的质量。

2、重视应急预案修订的及时性。每次演练后，应对相关的改进项和整改项进行跟踪、整改，及时修订预案。

七、下半年的应急管理工作计划和工作重点。

1、按计划进行事故预案演练及培训：举办一期紧急救护培训。7月输煤系统着火反事故演习；8月锅炉制粉系统着火演练；9月化学酸罐泄漏应急演练；9月燃油泵房泡沫消防泵演练；10月电缆着火反事故演习；10月脱硫增压风机跳闸应急演练；11月汽轮机油系统着火演练；12月燃油泵房泡沫消防泵演练；12月机组粉仓着火事故应急演练；液氨泄漏应急演练。

2、加强对预案的学习和事故现场预想，提高演练的质量。

3、每次演练后，及时做好应急预案修订。

4、组织应急预案管理的主要成员外出学习、培训、收资。

应急预案体系建设典型经验介绍 篇6

（一）演练目的为了使学生了解防震、疏散等应急避险知识，掌握应对危险发生时采取的防护措施和方法，最大限度地降低危险带来的损失，从而提高学生紧急避险、自救自护和应变的能力。

（二）组织领导

总指挥：牛家奎

副指挥：夏雪陈培燕

助理：胡琳刘平

（三）演练步骤

1、让学生熟悉应急避险的方法。

2、让学生熟悉避险集中地点和途径的路线。

3、进行模拟发生危险的演练。

（四）演练安排

1、演练时间：2012年4月份具体日期暂未定，下午3：302、演练内容：防震演练；疏散演练；防踩踏演练。

3、警报信号：应急避险和疏散以警报声作为启动信号。

危险发生的信号：三次长警报声；代表发生危险，学生进行

应急避险。

危险发生后，组织疏散的信号：连续长警报声。代表危险结束，学生进行疏散（距发生地震约2分钟）。听到警报声后按预订方案进行演练，全过程要求在6分钟内完成。

（五）管理人员职责

应急避险演练要有组织、有计划的开展。班主任及管理人员在演练中起着重要的作用，学校领导和老师要预先做好部署，做好分工，亲临指挥，既要确保演练顺利进行，通过演练来提高学生的自救自护能力，使学生得到锻炼，也要防止在演练中发生意外的事故。

管理人员及老师应做到：

1、明确职责，负起责任，演练开始前要到达所负责的岗位，路口、疏散路线每个拐弯处等，都要有人负责。

总指挥：牛家奎 总负责

副指挥：夏雪协助总指挥现场指挥

陈培燕负责意外事故处理

助理：胡琳 负责后勤保障

刘平负责警报信号

班主任负责本班避险指挥

2、要严肃，要当作是真的危险发生，而不是一种游戏。

3、及时纠正学生不正当的动作。

4、当发生意外事故时，要及时作出处理。

5、集合后及时清点人数。

（六）地震发生时的应急避震

从你意识到这是一次地震，到地震结束，一般只有十几秒秒钟的时间，很少会持续一分钟以上。要把握好最早的几秒钟，赶紧躲到最近的安全地方。躲避到地面停止摇动，再也没有东西落下来为止。

当听到地震发生的信号后，学生们立即开始演练，应该做到：

1、要保持镇定，切莫惊慌失措。尽快躲避到安全地点，千万不要匆忙逃离房屋。

2、在室内的学生，应立即就近躲避，身体采用卧倒或蹲下的方式，使身体尽量小，躲到桌下或墙角，以保护身体被砸，但不要靠近窗口。

3、躲避的姿势：将一个胳膊弯起来保护眼睛不让碎玻璃击中，另一只手用力抓紧桌腿。在墙角躲避时，把双手交叉放在脖子后面保护自己，可以拿书包或其他保护物品遮住头部和颈部。

4、卧倒或蹲下时，也可以采用以下姿势：脸朝下，头靠墙，两只胳膊在额前相交，右手正握左臂，左手反握右臂，前额枕在臂上，闭上眼睛和嘴，用鼻子呼吸。

5、在室外的同学，应跑到空旷的地方，要用双手放在头上，防止被砸，要避开建筑物和电线。

6、老师要按预先的分工，迅速到每个教室检查避震的情况，发现有采取不正当措施的，要及时纠正。

（七）防踩踏应急措施

1、发生踩踏事件时，应及时送受伤者到医院诊治。

2、及时向学校、家庭教育局及有关部门报告。

3、注意事故现场保护，调查事故发生原因，并做好有关材料。

4、妥善处理事故。

（八）疏散的集中地点和路线

等到危险结束后，为了防止有危险发生，应该立即进行有秩序的疏散，到安全的地方去躲避危险。疏散的集中地应选择坚实、平坦的开阔地，远离高大建筑物的场地。当听到疏散的信号后，按预定的路线和集中地、有秩序地进行疏散。

（一）疏散路线和集中地

1、教学楼各层面的班级要预先安排好从就近的楼梯有序的下楼。

2、各年级按照预定地点到操场集合。

（二）疏散注意事项

1、要有顺序地疏散，在出教室门时，不准学生互相拥挤，避免跌倒，出现踩踏事故。

2、老师指挥学生有秩序疏散。

具体安排如下：

3、疏散过程中，以双手护头，以防被砸。

4、疏散过程中，要迅速，要排队有秩序前进，不要慌乱奔跑，不要争先恐后。

5、疏散途中不能穿过建筑物，要尽量避开建筑物和电线。

6、各班学生到达集中地后，学生要蹲下，保护头部。等到演练结束后，以班为单位集队，各班应立即清点人数，并向总指挥报告。

（九）、演练结束

中国卫生应急体系建设 篇7

中国5·12发生的汶川里氏8.0级地震, 强度大, 波及面广, 造成严重的人员伤亡和人民生命财产损失。根据国务院新闻办公室资料[1], 汶川大地震已经确认的遇难人数是69 170人, 失踪17 427人, 累计受灾人数4624.9048万人。地震造成的直接经济损失达8 451亿元人民币, 其中四川的损失占到91.3%, 民用住房的损失占到27.4%, 学校、医院等非住宅用房的损失占到20.4%, 道路、城市基础设施等占到21.9%。

在5·12汶川大地震发生后, 国家减灾委、民政部在震后紧急启动了国家救灾一级响应, 中央财政紧急下拨了地震救灾应急资金8.6亿元, 统筹用于各方面的抢险救灾和受灾群众的紧急转移安置, 并紧急从各地调集大量消防救援人员和特警投入救灾。同时国内外各界也向灾区捐款捐物, 并向灾区紧急调运救灾帐篷、简易房、被子、衣物等急需用品。在这些大批物品、人员运送中, 应急物流发挥了重要作用。据四川省物流协会资料[2], 地震发生后, 仅四川省就投入应急货车4 047万辆, 开行7.13万次, 运送物资43.59吨。

但是由于这次地震的震中在山区, 还影响到陕西、甘肃等省的大部分地区, 影响面巨大, 给救援工作带来了极大的困难, 其中重要的一方面就是救援人员和救援物资的筹措、运输、配送、分发。在灾害初期, 通讯中断、道路损毁导致物流系统中关键的信息流和基础设施受到严重破坏, 使得不能“物畅其流”, 这极大地影响了应急物流系统对于有效灾后救援供应和恢复的快速反应。此外以前演练的各种应急预案由于缺乏实际操作性等, 由此引起的人员伤亡不计其数, 造成的国家经济财产损失更是无法估量。对于灾害应急而言, 救援的最佳时间是地震发生后的三天 (72小时) [3], 因此救援人员、物资和设备的快速到达对于保证人民生命安全显得尤为重要。此外, 灾后恢复重建、伤员转移、灾民安置、人道主义援助、废弃物处理等都需要应急物流系统的良好运转。也即应急物流系统是灾后有效缓解灾后影响、保障救援工作顺利、有序、成功开展的基础。我国属于突发事件高发国家, 1998年的水灾、2003年SARS、2008年初的雪灾和5·12汶川地震等重大灾情说明, 应急物流建设与发展直接关系着国家、社会对各种突发事件及灾害的有效应对能力。因此, 深刻反思我国应急物流体系中存在的不足和暴露的问题已经成为摆在我们面前的重要课题。

2 应急物流的概念及基本特点

由于应急物流有其自身的本质要求、运作目的和需求特征 (如:救援人员和应急物流中救援需求的紧急性) , 使得应急物流和商业物流有很大的不同。应急物流是计划、管理、控制救援物资、信息和服务从供应地到需求地的有效流动, 以满足应急状况下受灾人群的紧急需求的过程。

我国普遍认为:应急物流是指以提供突发性自然灾害、突发性公共卫生事件等突发性事件所需应急物资为目的, 以追求时间效益最大化和灾害损失最小化为目标的特殊物流活动, 借助现代信息技术, 整合应急物资的运输、包装、装卸、搬运、仓储、流通加工、配送及相关信息处理等各种功能而形成的特殊的物流活动。

从应急物流的概念可以看出, 应急物流首先应该满足应急物流的本质和战略——即保证物资的高效流动, 满足受灾地区人群的紧急需求。此外, 应急物流也包含“逆向应急物流”, 主要处理受灾地区重建中产生的无用物料的逆向流动。

要做好应急物流, 首先需要确认救援供应的来源、协同供应救援和受灾群众的紧急需求, 而这些在实际运作中还有困难。因此, 需要有效的信息侦查、收集、处理和预测能力, 准确了解供应地和需求地的真实信息, 在信息基础上做好供应、需求、运输、调拨、捐赠、分配的协同运作。

其次, 由于基础设施受损和次生灾害发生导致的基础设施的可靠性影响救援物资和人员对受灾地区的可达性, 又使得基于时间竞争的应急物流变得更加复杂和困难。因此, 抢修基础设施, 保证物流通道通畅在应急物流中显得尤为重要。此外, 由于时间的紧迫, 通过多种运输方式, 尤其是空运, 将救援人员和物资快速送达受灾地区, 保证可达性, 成为灾害发生后的首选方式。而这又对应急的装备和设备提出了更高的要求。

第三, 由于应急运作所需资源有多个来源渠道:公共部门调拨和私人部门捐献或征用, 经常需要协同来自这些部门的物流资源, 以避免在救灾中主观武断地进行资源分拨, 因此应急物流的运作带有不确定性。因此, 需要综合管理部门按照预案进行一体化运作管理, 保证正常、有序、有效运作。

第四, 准确的、实时的救援信息非常需要但是几乎是不能准确获取的。此外, 在救援供应商、物流服务商、受灾地区需求者之间的通讯中断也可能导致应急物流中资源协同变得困难。尽快恢复通讯手段, 保证通讯畅通, 是有效进行物流运作基础。

3 从汶川地震中反思我国的应急物流能力

应急物流是一个系统工程, 需要应急物流系统, 如:应急物流保障系统、应急物流指挥系统、信息系统和配送系统等的协同运作, 发挥整体效益, 实现应急物流能力最大化。所谓应急物流能力[4]就是指某特定的应急物流系统, 从应急需求分析、应急需求确认、应急物资采购、分拣、运输到交付给应急客户的全过程中, 在响应时间、响应速度、物流成本、订单完成准时性和订单交付可靠性等方面的综合反映。主要表现为是否能满足应急物流系统的设计目标:快速响应、满足需求、提高柔性、降低成本、信息准确传输、反馈和共享以及供需协调的无缝对接等, 实现时间效益最大化和灾害损失最小化。

在此次汶川地震中, 地震发生后, 通讯网络中断, 致使震中与外界失去联络, 造成无法准确及时了解地震发生的具体情况;地震又造成了天气恶劣、道路瘫痪, 致使外界救援物资、器械不能进入震中, 由此失去了在最快时间、以最快速度为灾区送去最需要的物品和大型机械的最好机会, 也导致了由应急物流系统的物质结构形成的客观能力和由应急物流系统的管理者对整个应急物流运作过程中的协调与控制能力的严重脱节, 使应急物流能力大打折扣, 造成极大损失。

本文主要根据应急物流的特点和应急物流能力的评价要素, 从系统的角度, 结合我国汶川地震中反应出来的一些现象, 反思我国应急物流体系存在的问题, 并提出相应的对策建议。

4 从汶川地震反思我国应急物流体系存在的问题

此次汶川地震受灾人口多, 对救灾物资的需求量大, 需求频率高, 而且这些物资的来源广泛, 调配涉及的部门也众多, 运送路途非常艰难, 灾区环境十分恶劣。我国政府在应对这场突发性自然灾害时沉着、冷静, 在领导指挥和救援手段方面有显著的体现。但是, 面对突发的自然灾害, 我国应急物流体系仍然存在着很大的问题, 主要体现在以下几个方面:

4.1 信息通讯手段亟待改善

在汶川地震发生前, 无丝毫预警, 震中的人群仍如往常生活一样;汶川地震发生后, 在一段时间内外界对地震中发生的情况一无所知, 给指挥工作带来很大难度。这次地震中, 几大通信运营商的通讯几乎全部中断, 通讯保障措施明显不足, 越是受灾核心地区, 通讯越困难, 另据工业和信息化部报告[5], 受损电信基站累计25 062个;光缆损毁里程24 056皮长公里。这反应了通常使用的通讯手段在灾害中可能失效。以致地震开始两天重灾区, 我们根本不了解灾区情况, 不知道灾区人民需要什么, 刚无从谈起应急物流供应了。应急物流本身就具有供应点和需求点信息不对称且随着时间变化而发生变化的特点, 这使得快速应急救援和物资保障变得更加困难。而通讯的中断使得这种困难更是难上加难。

比如:在整个灾区, 初期获取信息的主要渠道只有阿坝州政府网站。地震发生两天, 仍有不少受灾地区通讯中断, 而且受灾越严重的地区, 所能得到的信息越少, 这对救援工作非常不利。阿坝州政府与受灾地区联系的主要渠道只有少量海事卫星电话。从应急的角度看, 无论是什么样的应急预案, 信息的获取, 相互之间的协调、沟通的基础条件就是通讯保障。

4.2 交通网络欠发达

5月12日发生汶川地震, 但是直至5月15日16时16分, 从都江堰通往震中映秀镇的约35公里水路、陆路交通“生命线” 才全线贯通;至5月17日17时30分, 第二条通往重灾区的公路“生命线”国道213线都江堰至映秀段道路刚全线打通, 大量救援物资才能顺利运送到灾区。

据地震时报道:“在成都几乎什么都不缺, 目前灾区的现状是偏远的村庄和山中的某些村落由于交通不畅和通讯阻隔等原因, 物流运输企业无法送达或暂时无法送达。目前, 救灾物资等主要由解放军和武警官兵徒步送达。”在汶川地震的救援过程中, 道路成了输送救援物资的难点问题, 由于地理和天气的原因给输送物资增加了难度, 汶川与外界的交通完全瘫痪, 最后政府采取空投的办法, 这是非常现代的。但大批部队和物资只能使用紧急调配的民航飞机来实施运送, 由于民用运输机和军用运输机在设计理念上的根本不同, 民用飞机不但无法使用可能更靠近灾区的野战机场, 无法脱离完备的机场装卸设备独立快速装卸货物, 更不适合装运大型的机械设备, 尤其是军事装备和工程机械。这实际上是把几乎所有的民用客机输送的部队和物资, 都挤到了成都双流机场等几个非常少的大型民用机场上, 极大地增加了机场的压力, 限制了部队的使用弹性和灵活性, 大大降低了救灾的效率。

4.3 物资储备体系不完善

应急物流的基础建设还应该重点考虑物资储备体系。而目前我国的国家救援储备, 在全国建立了10个国家级的储备仓库。灾害发生后, 主要依靠国家调拨资源、或者利用军队的资源, 以及国民捐赠的物资。但是, 由于灾害发生灾民的紧急需求和救援物资的到达存在时间差, 因此, 应该考虑健全家庭和社区的应急物资储备。比如在日本北部, 每个人的车辆后备厢都有防滑链, 房间里面都有急救的箱子和急救包。这样, 当灾害来临时, 人民群众有了一定的物资方能等待外界的救援或实施自救。但是目前我国家庭应急物资储备几乎没有。

此外, 大量物资存储面临管理的问题, 成本的问题和损耗的问题。我们现在的国家的储备相对来讲品种单一, 渠道单一, 而且布局不合理[6]。由于灾害发生具有随机性和不确定性, 仅靠国家储备仓库的储存是不科学的。可以考虑完善市场机制, 建立市场储备。而目前我国还没有完善物资储备的市场信息。

4.4 缺乏协调应急物流的管理体系

目前, 我国自然灾害应急物流没有专门的自然灾害应急物流管理机构, 汶川地震发生后, 才成立了初级联动方式的单项危机综合应急指挥部, 是以单项灾种的职能部门减灾应急管理为主, 应急救援力量分散于多个部门, 没有完全建立相互协调与统一指挥的工作机制, 需临时组织应急救援力量, 这就可能存在职责不明、机制不全、针对性不强等问题, 难以协同作战, 发挥整体救援能力。这就导致了地震发生后数天, 由于救灾前线物资的分配存在多种渠道分发、多种指挥协调的混乱局面, 造成的物资配送分发的不科学, 不及时。全国各地把救灾物资的运到成都, 但是有关部门在分发和配送没有做到统一的指挥调动, 导致一些救灾物资未能及时发挥作用。

此外, 由于大多数人对应急物流并不是很了解, 因此造成在这次地震救灾出现的不应该出现一些应急物流管理和调度问题, 如志愿者盲目进入灾区救援给整体物流带来不便, 几百万人流向灾区, 无序的流动造成的应急物流难度、人员疏散过程中出现事故等。

应急管理是一个系统工程, 地震灾害发生后, 需要各个部门的协同运作。但是目前我国的行政运作管理体制是平时的跨部门、跨行业的应急准备协调工作非常困难, 一旦发生地震, 部门间相互协调难度很大, 需要加强沟通, 建立部门间联动机制和相应的技术手段。目前, 协同机制和信息共享机制建设不完善, 地震应急管理的组织机制不健全, 与监测预报、信息通信网络、强震速报等工作的密切协作程度不足, 同地方政府、军队、消防、医疗、电力、通讯、运输、食品等部门和行业的协作关系也未完全沟通建立起来, 尚不能满足国务院抗震救灾指挥部协同指挥、协同应急的要求。

4.5 应急物流预案制定不完善

虽然各级政府都有应急预案, 但是预案的可操作性和协同性有待加强。比如, 各地捐赠的物资运到什么地方, 由谁来管理。各地储备物资用什么车辆运输到在灾区, 车辆如何征集, 路线怎么规划都没有明确的规定。到达灾区的物资, 如何分配, 按什么标准分配, 怎么保证基本的公平和公正, 使得灾区群众都能获得合适的物资, 保证基本生活, 这些也没有具体的要求。所以, 应急物流预案的操作性和各个主体的协同性需要完善。

4.6 相关法律缺失

在突发自然灾害的应急物流中, 其法律保障是强制性的, 实质上是一种强制性的动员机制。如在发生危机时, 政府有权有偿或无偿征用民用建筑、车辆、物资等, 以解救灾之急。比如说在这次抗震救灾中, 征用12架民用运输机, 这是法律保证。但在汶川地震中, 大多是应急物流动员主要是群众自发的组织进行, 部分是地方政府行政职能组织运作, 缺乏系统的法律规范和约束, 这就大大降低应急物流的运送效率。

地震中各方捐赠救灾物资来源比较复杂, 既有地区捐助的, 也有军队支持的, 还有国家调拨的, 还有国际援助, 但缺乏统一调配, 使救灾物资管理一片混乱。更有媒体报道, 有不少地方捐赠物资无法使用, 大批丢弃, 以及一些经手官员以权谋私, 贪污捐赠钱款, 物流人员应急保障过程中出现的死亡怎么样解决, 这都亟待用法律手段解决。

5 提高我国应急物流体系的对策

5.1 加强应急救援设备的投资建设

在应急物流中, 专用装备必不可少。不过在国内应急装备尚没有专门的建设和保有, 又何况其中的物流装备。目前, 国内在应急救灾中, 对于装备通常是有什么用什么。开发和引进先进设备都需要资金的投入, 所以国家应该加大这方面的资金投入, 对应急物流管理更加重视。

5.2 积极改进运载工具和加强交通网络的建设

在汶川地震中, 交通也是救灾的难点之一。在发生地震之后, 汶川完全与外界隔绝, 交通完全瘫痪, 救灾物资和救援人员无法到达, 使得救援工作无法充分展开。虽然空投是物流的非常规通道, 但最后只得使用空投, 但大型设备不能使用空投。因此应对灾害的交通工具亟待改善, 国家应该加大对科研的资金和人员的投入, 尽快研制出拥有知识产权的军用“大飞机”, 使应急交通工具更加现代化和有效。

加强交通网络的进一步建设, 尤其是山区的交通网络, 建立和完善紧急情况下社会交通运输工具征用程序、补偿机制和紧急绿色通道制度。在发生突发性灾害时期, 建立地区间的、国家间的“紧急通道”机制, 即建立并开通一条或多条应急保障专用通道, 可有效简化作业程序和提高速度, 使应急物资迅速通过海关、机场、铁路、地区检查站等, 让应急物资、抢险救灾人员及时、准确到达受灾地区, 从而提高应急物流效率, 极大限度地减少生命财产损失。甚至可以与军方联系救灾抢险, 动用军用运输装备、军用运输专用线路及相关设施, 从而实现应急物资的快速配送。

5.3 强化信息管理与技术支撑系统

对于应急物流, 从活动主体来划分, 可以分成两个层面:宏观应急物流以及微观应急物流, 这次救灾过程, 更多的体现宏观层面。它可以分成信息应急物流、实物应急物流以及人员应急物流[7]。而信息流的通畅将直接影响了应急管理工作的成败, 是成功应对灾害性应急物流的物资基础。我国可以仿效日本建设信息统管部门, 专门负责信息收集、信息分析、战略判断。对信息高度一体化的管理, 一切以信息的畅通为核心要旨, 打破部门界线及不同部门的信息垄断边界, 形成信息共享平台。通过这样的信息平台的建设, 促进政府尽快建成国家层面上的统一的应急管理信息中心。以便能够快速评估突发性事件的危害等级, 以实事求是、科学的态度公布突发事件的信息, 协同应急物流运作中各种主体和各种物资及人员的有效流动, 快速、及时、科学、合理地进行物流管理, 满足受灾地区人民的紧急需求, 以利于灾区的民心安定、社会稳定。

5.4 法律保障

诸如美国、俄罗斯等一些西方国家已将综合减灾法作为第一层面的大法, 它不仅仅规范社会各阶层的防灾行为, 更从一定意义上明确了这些国家可能的灾害性质及频发状态, 对唤醒公众十分有利。我国于2007年11月1日实施的“中华人民共和国突发事件应对法”是我国处理突发事件的基本法[8]。此外我国出台了不少相关法律, 如防震减灾法、防洪法、消防法、安全生产法、传染病防治法等单灾种防灾法, 作为应对各种灾害的法律保障。

我国应在国家制定法律后, 各地方马上制定出相应的条例和实施规则或细则, 并建立监督、检查制度法规, 增大执行力度。健全面对自然灾害应急物流相关的法律、法规, 如“应急捐赠管理法”, 用法律手段规范管理捐赠物资;健全“补偿机制法”, 使救援人员工伤或死亡能得到有效赔偿等, 这样才能在灾害中很快调动起民间力量。完善“志愿者管理办法”, 从志愿者工作岗位提供、招募、训练、工作分派、应急能力提升等环节加强志愿者管理, 发挥志愿者在应急救援、物资分配、献血等各方面的有序化、正规化和高效化。

5.5 完善应急物流预案机制

我国已经建立了全国和省、市一级的应急物流预案[9,10], 但是政府机构、非营利组织等相关部门应该结合具体的灾害场景和当地的人文、地理环境、组织情况等编制更具有可操作性的预案, 并将预案的运作、管理、协同等细化, 保证在实际应急中的有效性运作和协调作战。此外, 应该综合考虑未来应急事件的影响程度和发展范围等因素, 除了准备物资、资金、设施设备等必要设施, 还要经过专家的审查和演习演练的检验, 以保证预案的可靠性和有效性, 以确保应急物流的顺利实施。

5.6 建立常设应急物流体系

我国应根据政府结构和物流的运作流程, 建立一个常设的、专业的应急物流体系, 包括应急物流协调指挥中心、物资供给端、物流中心以及物资需求端, 多个部门间实现信息的双向传递, 实时反馈信息, 将物资供给者所提供的物资加工分类后配送到受灾区, 保障应急物流高效、顺利地实施。

像地震等突发性自然灾害的紧急状态下, 应急物流协调指挥中心对各种国际国内资源进行有效地协调和调用, 组织筹措、调拨应急物资、应急救灾款项, 对应急物资进行管理和调配。根据需要, 紧急动员物资供应方供应应急救灾物资, 采取一切措施协调、疏导或消除不利于灾害处理的人为因素和非人为障碍, 并以最快的物流通道经过物流中心的系列运作在最短时间内将物资送入物资需求放手里。

5.7 开展和物流公司的合作

在此次大地震后的成都救灾物资存放地点, 有记者发现, 面对从全国各地源源不断汇集而来的、堆积如山的救援物资, 组织方一开始显然有点手忙脚乱。募捐的、救灾的各种车辆进退无序, 货物没有一个统一的堆放规程。因此, 成都市物流协会及会员企业的迅速介入给这场救灾“幕后的战斗”带来专业的力量。在物流专业人士的参与下, 极短时间内食品、药品、衣物、雨具帐篷等按照物流企业的专业运作方式分类储存, 存货、装卸、配送也逐渐走上正轨。在突发性的事故发生时, 可以迅速联系到结盟公司的当地分公司、办事处进行货物的集结和调运, 从而形成全国一盘棋的有效管理方式, 这样对于事故的处理效率将会有较大的改观[11]。

美国的应急救灾实践中, 许多环节承包给了私人公司, 甚至灾后的搜救项目也承包出去了。美国的做法可以防止救灾资源的浪费, 最大限度地降低社会成本。但这些方面需要结合我国的实际情况在物流公司备案、召集、指挥、调度、协调、事后补偿等方面有完善的管理办法和统一的协调机制。

5.8 加强物资储备能力

汶川地震发生后, 国家对各界进行紧急动员捐资捐物, 一定程度上耽误了应急物资的运行。我国应该改变“事后动员型”的应急管理方式, 可以考虑事先与民间部门和团体签订平时合作协定, 以确保迅速调配和整合应急物资, 可以大大提高应急能力。此外, 为了提高城市的应急物流能力, 应该着手组建应急物资装备库, 如北京将在2007年新建一个大型医疗应急物资装备库, 将储存l 000人份的药品、外伤包扎物品、防护服、担架和应急发电设备、破拆工具等[12]。其它城市也应该效仿北京, 尤其一些自然灾害高发城市。一旦发生社会事件、自然灾害、公共卫生事件等公共事件, 救援物资可以和急救人员同步调配到位, 这将大大提高救援效率。对生产周期长、专用性强、采购难度大的物资应当加大储备;对通用性强、易于补充的物资则需要减少储备, 同时注意在储应急物资的及时轮换, 常备常新, 使应急物资始终保持一个良好的状态。

可以学习借鉴国外的经验, 实现国家、地区、军队、市场和家庭的一体化储备体系。国家、地方和军队的储备是非常重要, 还应该加强市场储备和家庭储备。

5.9 应急物流的回收物流

应急事件发生后, 随着救援的结束和灾害恢复重建的开展, 会有大量的救援设备、物资和人员的返回原提供点;此外, 灾害重建中大量的受损房屋产生的建筑垃圾也需要清理, 这就产生了应急物流必然伴随的回收物流。回收物流也需要政府层面协调指挥、统一调度, 以最小的成本, 完成回收物流的工作。

应急管理是各国政府、各级政府都面临的一项严峻考验。而应急物流是应急管理得以有效开展的基本保障。但是应急物流体系是一项系统工程, 需要该系统各层面的完善, 并需要政府和相关主体采取具有切实可操作性的预案和演练。本文分析了我国应急物流体系的不足, 提出我国应该从应急救援设备、预案完善、法律保障等方面完善我国应急物流体系, 这将有助于我国完善应急物流体系的建立。

摘要：汶川地震应急中折射出我国应急体系中的一些不足, 导致应急物流能力表现不理想。通过对我国应急物流的反思, 结合国外应急管理和应急物流的先进经验, 分析我国应急物流存在的问题, 并从应急物流设备、交通网络、信息技术、法律保障、应急预案、应急储备、和物流公司合作、应急中的回收物流等方面提出建议。

关键词：汶川地震,反思,应急物流系统,问题,对策

参考文献

[1]SHUE JIUH-BIING.Challenges of emergency logistics management[J].Transportation Research:part E.2007 (11) :655-659.

[2]刘小群, 游新兆, 等.应急物流能力的内涵剖析与构成体系[J].灾害学, 2007 (6) :123-127.

[3]徐东.从震灾雪灾谈我国应急物流体系[EB/OL].http://fi-nance.qq.com/a/20080608/000574.htm.

[4]许勤.应急物流问题研究[J].中国市场, 2007 (9) :26-27.

[5]中华人民共和国突发事件应对法[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1026/6195721.html.

[6]白石.汶川地震引发的应急物流思考[EB/OL].http://info.jctrans.com/wp/bkgd/2008519637874_2.shtml.

[7]姜玉宏, 颜华, 等.应急物流中应急物资的管理研究[J].物流技术, 2007 (6) :17-19.

水路交通应急体系建设 篇8

【关键词】水路交通;突发事件;应急预案;应急体系

0引言

水路交通是我国综合运输体系的重要组成部分,并在国民经济发展和国际贸易中占有越来越重要的地位。近年来,自然灾害、生产安全事故、公共卫生事件时有发生,加之水路危险货物运输量逐年增加,水路交通基础设施建设规模不断扩大,水路交通面临较为严峻的安全形势。

1水路交通应急管理现状

近几年,我国在水路交通突发事件应急管理方面开展不少工作,取得较大成绩。特别是“十一五”期间,交通运输部全面加强应急预案体系和应急体制、机制和法制建设,应对水路交通突发事件的综合能力明显增强,应急管理能力得到全面提升。

1.1应急管理体制

2005年7月,原交通部制订发布《水路交通突发公共事件应急预案》(以下简称《水路交通预案》),对规范我国水路交通突发事件的应急管理、应急处置有重要意义,推动我国水路交通突发事件应急管理体制的建立。围绕《水路交通预案》的发布,原交通部建立并加强水路交通应急组织和指挥机构建设,初步形成“统一领导、分级负责”的应急管理体制。根据《水路交通预案》的要求,各省级交通运输主管部门成立相应的应急组织指挥机构。大部分省级交通运输主管部门成立应急办事机构,部分市县交通运输主管部门成立应急组织指挥机构和应急办事机构。

1.2应急保障能力

继《水路交通预案》颁布实施后,原交通部又于2006年9月发布《交通部关于全面加强交通应急管理工作的指导意见》,明确交通应急工作的指导思想和工作目标。以此为指导,原交通部在“十一五”期间开展一系列工作,进一步加强水路交通突发事件的应急管理,提高水路交通应急保障能力。原交通部大力推进水路交通突发事件应急工作“一案三制”建设,提高对水路交通风险源预控和事故趋势预测力度。原交通部以快速处理各种水路交通突发事件、确保重点物资运输、防台防汛为重点,加大水路交通应急工作的投入力度,重点物资紧急运输保障能力和灾后恢复重建能力明显增强,水路交通的综合应急保障能力大大提高。

1.3应急法制建设

近年来,交通运输部加快应急法制建设工作步伐,相继制订、发布多项部门文件、规章制度,有力推动水路交通应急管理工作的开展。2005年发布的《水路交通预案》是开展水路交通应急管理工作的基础,2006年发布的《交通部关于全面开展交通应急管理工作的指导意见》是加强交通应急管理、建立交通应急体系的重要依据。交通运输部相关司局也进一步加强水路交通应急专门文件的制订工作,目前已完成《水路重点物资应急运输管理办法》的编制工作。

1.4应急预案体系

2008年,在认真总结应对雨雪冰冻灾害过程中的经验和教训的基础上,根据《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》和国务院有关文件的要求,交通运输部对《水路交通预案》进行修订,经国务院审查后于2009年1月正式实施。此次修订重点对预案体系、组织体系和运行机制进行补充、完善,按照“统一领导、分级负责”的原则,明确水路交通突发事件应急预案体系由国家级水路交通突发事件应急预案、地方(省、地市和县级)水路交通突发事件应急预案和港口、航运企业突发事件应急预案构成。《水路交通预案》作为水路交通突发事件总体预案,为地方交通运输主管部门编制相关预案和开展应急工作奠定基础。

经过“十一五”期间的建设,我国水路交通应急管理工作在整体上得到加强,但还存在不少问题,与新形势下的要求相比还有较大差距。主要表现在:水路交通风险源辨识、评估和监控等基础性工作开展不够,突发事件灾前预警、灾中应急处置、灾后恢复能力不足,应急管理体制机制不够健全,应急保障能力有待加强,等等。

2水路交通应急体系基本框架

应急体系是与应急工作相关的组织体系、运行机制、保障体系和应急决策支持系统的综合,是保障突发事件监测预警、应急响应和日常应急管理工作顺利开展的基础。

2.1应急组织体系

应急组织是开展日常应急管理、突发事件监测预警、指挥协调、应急处置、灾后重建的指挥中心。完善应急组织指挥机构的设置,将更好地保障应急体系的正常运行。

根据水路交通突发事件应急管理的需要,结合现有水路交通的行政管理体制,按照“统一领导、分级负责”应急工作原则,我国水路交通突发事件应急组织体系由国家级、省级、市级和县级等4级应急组织机构组成,与我国现行的行政管理体制相适应。国家水路交通应急组织指挥体系由交通运输部负责建立,基本框架如图1所示。

2.2应急运行机制

应急运行机制可以看作是应急指挥机构应对突发事件的应急操作流程,涉及突发事件的事前、事发、事中和事后等各个处置阶段。从应急管理的角度看,水路交通突发事件应急运行机制包括水路交通突发事件的监测预警机制、应急响应机制、演练演习机制等。合理、完善的应急运行机制是水路交通突发事件应急处置工作顺利开展的保障。

(1)监测预警机制突发事件的监测预警是指监测、收集和分析水路交通突发事件相关信息,作出相应判断,发布预警信息,并采取预防措施。水路交通突发事件监测预警包括信息监测、预警级别确定、预警信息发布等内容。

(2)应急响应机制应急响应是指针对已发生的突发事件开展应急处置,包括分级响应、信息报告、指挥协调、应急处置、应急终止等相互联系的环节。根据突发事件的级别,水路交通突发事件应急响应可分为I级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级等4个等级。按照水路交通应急管理体制,不同响应等级的突发事件分别由国家、省、市、县等不同等级的应急指挥机构负责响应行动。交通运输部负责I级(特别重大)突发事件的应急响应,省级及以下交通主管部门负责Ⅱ级及以下水路交通突发事件的应急响应。

(3)演练演习机制积极组织开展应急培训和应急预案的演练演习,是有效实施应急救援的保证。应急管理机构应制订应急培训和演练计划,定期或不定期开展相关工作,以提高不同部门的协调行动能力、应急人员的应急知识水平等。

2.3应急保障

建立完善的应急保障体系是水路交通应急体系的重点工作,是顺利实施应急救援的有力保证。应根据水路交通突发事件风险源类型、数量、分布等,规划建设完善、合理的应急资源保障体系,以保证一旦突发事件发生,能从容应对、高效处置。

根据水路交通应急管理现状,水路交通应急保障的重点内容包括:应急队伍建设、应急物资及应急装备保障、紧急情况下的紧急运力保障、应急通信和信息保障以及应急资金保障等。

2.4应急决策支持系统

建立完善突发事件应急体系的目的是建立“统一指挥、分级负责,科学应对、高效处置,预防为主、平战结合”的水路交通突发事件应急管理体制和运行机制,科学、有效地处置威胁水路交通安全或引发紧急运输保障的各类突发事件,提高交通主管部门的应急能力。突发事件的应对和处理是复杂的工作,它涉及到海量信息的高效处理、各种资源的优化调度、各种方案的快速制订等诸多内容。

应急决策支持系统是以公共安全科技为核心,以信息技术为支撑,软硬件相结合的突发事件应急保障技术系统,是实施水路交通突发事件应急预案的工具。系统具备日常管理、风险分析、监测预警、动态决策、综合协调、应急联动和总结评估等功能,基本框架结构如图2所示。

3水路交通应急体系建设重点

基于水路交通应急体系基本框架结构,根据水路交通应急工作的实际和国家相关法规、规划的要求,建立完善水路交通应急体系应重点开展水路交通突发事件应急预案体系、风险源监测管理、应急资源优化布局、紧急运力保障、应急队伍建设等工作。

3.1完善水路交通应急预案体系

2009年1月,交通运输部发布修订后的《水路交通预案》。修订后的《水路交通预案》提出完善的水路交通应急预案体系,明确要求省、市、县等地方各级交通主管部门和港航企业制订相应的应急预案,完善水路交通应急预案体系。(1)各级交通管理部门应根据修订后的《水路交通预案》,结合自身实际和预案实施过程中取得的经验教训,修订改进现有预案,完善应急组织体系,提高应急处置能力,体现纵向衔接、横向联动的体系特点。(2)在开展水路交通风险源辨识评估的基础上,各级交通管理部门应针对不同类别的突发事件,建立并完善应急预案体系,提高应急预案的针对性和可操作性。(3)港航企业应开展风险源排查,结合自身实际,制订应急预案,建立并完善企业应急预案体系。

3.2风险源辨识评估及监测预警

开展水路交通风险源辨识评估研究,特别是针对“4客1危”码头和干线航道,深入展开水路交通突发事件风险源普查,建立风险源信息监管系统,改进风险源监控技术和管理手段,完善预防预警机制。(1)重点开展全国港口危险货物运输现状调查,开展风险源辨识、评估及监管体系研究,建立基于地理信息平台的港口突发事件风险源监控预警系统,提高风险源监控预警和应急决策能力;(2)开展客运码头、滚装码头突发事件监控预警研究,重点针对客运码头、滚装码头相对集中区域,有选择、分步骤地实施风险源调查评估,建立客运码头及滚装码头突发事件风险源信息管理及监控预警系统;(3)开展长江干线航道、京杭运河及西江航道堵航事件风险源监控预警研究,选择重点航段建立堵航事件风险源监控预警系统。

3.3完善应急物资保障体系

加强应急物资管理体制建设,建立部、省、市等3级水路交通应急物资保障体系,开展应急资源优化配置研究,基于水路交通风险源辨识评估、现有应急资源配置、港口吞吐量和航道通航能力,建立完善水路交通应急物资保障体系。(1)根据港口危险化学品码头分布及危险化学品运量,选择大型港口和重点区域,采用代储方式,建立危险化学品事故应急物资、装备储备库,满足特大危险化学品事故应急需求;(2)根据规划实施进展和形势发展要求,选择区域性重点港口,建立可满足重大危险化学品事故应急需求的应急物资及装备储备库;(3)研究分析长江干线、京杭运河及西江干线航道堵航事件特点及发生频率、危害程度,选择重点航段,建立疏堵物资及装备储备库。

3.4加强应急队伍建设

根据水路交通突发事件特点及应急需求,加强专业应急队伍能力建设,补充更新专业技术装备,推进大型港航企业专(兼)职应急队伍建设,发展专家队伍和志愿者队伍,提高应急队伍现场处置能力。(1)选择大型港口,依托大型港口集团,建立危险化学品事故应急专业队伍;(2)针对重要航道特大堵航事件,依托航道管理维护部门,建立专业疏堵应急队伍;(3)结合水路交通突发事件特点,分步骤、分区域,组建专业齐全、覆盖面广的咨询专家队伍。

3.5运输保障能力建设

开展重点物资紧急运输保障能力建设研究,调查评估现有大型港口企业重点物资装卸作业能力、大型航运企业船舶运输能力,建立重点物资运输综合信息管理系统,完善紧急运输监测预警机制及运力紧急调度机制;依托大型港口企业及航运企业现有运力,补充紧急保障运力,建立重点物资港口装卸及船舶运力储备机制,完善水路交通紧急运输保障体系。

4结语